Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych

Transkrypt

1 MINISTERSTWO ADMINISTRACJI I CYFRYZACJI Finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Projektu systemowego działania na rzecz zapewnienia szerokopasmowego dostępu do Internetu oraz z budżetu państwa Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych sporządzona : w dniach lutego 2013r. dla Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji szczegółowy zakres 1) Analiza prawna możliwości jednorazowego uiszczania opłat za cały okres zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w kontekście Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 z późn. zm), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 nr 157 poz z późn. zm.) oraz Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 nr 8 poz. 60 z późn. zm) oraz innych ustaw o ile analiza tego wymaga. W przypadku braku możliwości jednorazowego uiszczania w/w opłat sporządzenie propozycji zmian legislacyjnych w obowiązującym prawie. 2) Analiza prawna przepisu art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 nr 106 poz. 675 z późn. zm.) czy przepis ten dotyczy przejścia wzdłużnego czy poprzecznego przez tereny dróg publicznych.

2 Ad. 1) Analiza prawna możliwości jednorazowego uiszczania opłat za cały okres zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w kontekście Ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 nr 19 poz. 115 z późn. zm), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 nr 157 poz z późn. zm.) oraz Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 nr 8 poz. 60 z późn. zm) oraz innych ustaw, o ile analiza tego wymaga. W przypadku braku możliwości jednorazowego uiszczania w/w opłat sporządzenie propozycji zmian legislacyjnych w obowiązującym prawie. I. Podstawy prawne nakładania opłaty za zajecie pasa drogowego Umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej stanowi wykorzystanie pasa drogowego i wymaga uzyskania od właściwego zarządcy drogi (wójta, burmistrza, prezydenta, zarządu powiatu lub województwa) zezwolenia oraz wiąże się z pobraniem opłaty. Obowiązek uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika z przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 decyzji administracyjnej, zawierającej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Uzyskanie takiego zezwolenia wywołuje bowiem konsekwencję w postaci ustawowego obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w tym przepisie. Takie zezwolenie jest wydawane przez odpowiedniego zarządcę drogi w drodze decyzji administracyjnej. Wydając przedmiotową decyzję zarządca drogi określa w niej warunki zajęcia pasa drogowego, warunki przywrócenia zajętego pasa do stanu poprzedniego, a także ustala wysokość opłaty należnej za zajęcie pasa. Obowiązek ponoszenia tego rodzaju opłat ma charakter publicznoprawny. Taka opłata ustalana jest przy zastosowaniu stawki 2

3 opłaty, określonej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego albo dla dróg, których zarządcą jest GDDiKA - w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych. Kwestie związane z uiszczaniem opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub z potrzebami ruchu drogowego reguluje przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego, w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 mkw. pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub drogowym obiekcie inżynierskim. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest ustalana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi, ustalana jest na podstawie stawek, których wysokość określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z tym zastrzeżeniem ustawowym, że wysokość stawek opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 mkw. nie może przekroczyć 200 zł. Opłatę ustala się przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Termin płatności w przypadku opłaty ustalonej za pierwszy rok zajęcia pasa drogowego wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę stała się ostateczna. Jednakże w przypadku opłat należnych za kolejne okresy (lata) zajęcia pasa drogowego uiszcza się je z góry za dany rok w terminie do 15 stycznia danego roku. 3

4 Kwestia corocznego uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znalazła potwierdzenie w orzecznictwie. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008r. (sygn. akt II GSK 64/08) wskazał, że zgodnie z art. 40 ust 5 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ZDP, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami ustala się, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni i rocznej stawki za zajęcie 1 metra pasa drogowego. Z przepisu tego wynika sposób obliczenia opłat za jeden rok, ale nie wynika, że opłata jest jednorazowa i będzie ponoszona tylko w pierwszym roku zajęcia pasa drogowego, ani też nie wynika, iż w następnych latach zajęcie pasa będzie bezpłatne. Naczelny Sąd Administracyjny w licznych orzeczeniach wyjaśniał, że w przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok, przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. - stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie jak i za kolejne lata na jakie zezwolenie wydano (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2006 r. I OSK 233/06, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. I OSK 242/06, wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. I OSK 353/06). Ustalenie w decyzji wysokości opłaty rocznej, która obowiązywać miała w roku wydania zezwolenia i wskazanie, że opłata będzie pobierana także w następnych latach, nie naruszało prawa. Co do zasady pogląd kasatora, że podmioty, które złożyły wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego 2004 r., niezależnie od liczby lat zajęcia, zapłacą tylko raz, za pierwszy rok zajęcia pasa, nie jest więc uzasadniony, gdyż takie rozwiązanie nie znajdowało uzasadnienia przepisach prawa. Dla usunięcia niejasności ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179 z 2005 r. poz. 1486) dokonano nowelizacji ustawy o drogach publicznych. W jej wyniku doprecyzowany został art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który przeredagowano i zamiast określenia "opłata 4

5 roczna" użyto określenia "opłata (...) pobierana za każdy rok umieszczenia urządzeń", co usuwa uprzednie wątpliwości, będące przyczyną błędnej wykładni dokonanej przez SKO. Za brakiem podstaw do jednorazowego uiszczania opłaty opowiedział się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 listopada 2006r. (sygn. akt IV SA/Po 43/06). Zdaniem Sądu ustawodawca nie wskazał, aby w przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowo była jednorazowa. Zatem w myśl obowiązujących przepisów ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi nie ma swobody w zakresie pobierana opłat za zajęcie pasa drogowego. Przepisy ustawy mają w tym zakresie charakter bezwzględnie obowiązujący. W związku z faktem, że podstawą do zapłaty opłaty za zajęcie pasa drogowego jest decyzja administracyjna, a nie umowa zarządca drogi nie może uzgadniać odmiennych niż wynikają z przepisów ustawy o drogach publicznych zasad uiszczania opłaty. W oparciu o art. 40 ustawy o drogach publicznych opłaty te mają charakter daniny publicznej, wobec czego nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. Sama czynność poboru opłat za zajęcie pasa drogowego nie została wymieniona jako przedmiot opodatkowania w art. 5 ustawy o VAT. Właściwy zarządca drogi działa tutaj jako strona stosunku administracyjno-prawnego o władczych uprawnieniach w stosunku do podmiotu, któremu udziela zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ustalając jednocześnie opłatę za zajęcie pasa drogowego. 5

6 II. Zmiana stawek a wysokość opłaty za zajecie pasa drogowego w kolejnych latach W sytuacji kiedy zajmujący pas drogowy jest zobowiązany do uiszczania z tego tytułu corocznych opłat, które jak wspomniano powyżej są ustalane na podstawie stawek, których wysokość określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, powstają niejednokrotnie wątpliwości co w sytuacji, kiedy w następnych latach organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o innej wysokości stawek niż wysokość, na podstawie której została w decyzji administracyjnej określona opłata, czy w takim przypadku powstaje konieczność wydania nowej decyzji administracyjnej, gdzie opłata zostanie ponownie obliczona w oparciu o nowe stawki? Przyjmuje się, iż w przypadku zmiany stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wynikających z uchwały jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego nie powoduje to zmian w zakresie ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w literaturze, gdzie wprost wskazuje się, że w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w związku z umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zmiana uchwały Rady Powiatu w zakresie stawek opłat nie wywołuje skutków w stosunku do wysokości opłat ustalonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych. Obowiązek uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego ma charakter publicznoprawny. ( ) Z przepisów prawa materialnego nie wynika uprawnienie dla zarządców dróg do wydawania decyzji 6

7 aktualizujących wysokość opłaty. Zarządca drogi nie ma podstaw do wyliczenia opłaty za cały okres zajęcia pasa drogowego. 1 W identycznym tonie wypowiada się M.Uśak twierdząc, iż bez znaczenia pozostaje fakt późniejszej zmiany stawek przedmiotowych opłat przez radę powiatu. 2 Brak przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazł także potwierdzenie w orzecznictwie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 kwietnia 2008r. (sygn. akt II GSK 80/08) wskazał, że przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji gdy zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydano na okres dłuższy niż jeden rok roczna stawka opłaty stanowi podstawę do wyliczenia opłat wyłącznie za ten rok, jak również za kolejne lata. Należy także zaznaczyć, że w przypadku ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nowej stawki opłaty z tytułu zajęcia 1 mkw pasa drogowego brak jest możliwości dokonania zmiany w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. W przypadku uchwalenia nowych stawek opłat wszczęcie postępowania w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego powodowałoby sytuację, w której toczyłoby się ono w oparciu o odmienny stan prawny (tj. nowa uchwała w przedmiocie stawek opłat), a tym samym w sprawie takiej powinna zapaść decyzja odmawiająca zmiany decyzji. W orzecznictwie wskazuje się, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2o12 r. sygn. akt II OSK 2341/10, podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1991 r. sygn. akt II SA 893/91 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt III SA 330/01). Mając na uwadze powyższe oraz stanowisko judykatury w zakresie 1 Tak Czezary Kociński, Nowe Zeszyty Samorządowe Nr 5, 2011r. 2 M.Usak, Nowe Zeszyty Samorządowe Nr 4, 2007 r. 7

8 konieczności występowania tożsamości stanu prawnego należałoby się opowiedzieć za wyłączeniem dopuszczalności zmiany zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego w zakresie opłaty z tego tytułu, w przypadku zmiany stawek ustanowionych w przepisach aktów prawa miejscowego. Zatem zarówno praktyka organów administracji publicznej, jak również orzecznictwo nie przewidują instytucji aktualizacji opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, w przypadku wprowadzenia aktami prawa miejscowego zmiany stawek opłaty. Tym samym regulacja taka dodatkowo potwierdza, że opłata, o której mowa w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, może wprawdzie obowiązywać dla okresu dłuższego niż rok, ale obliczana jest z zastosowaniem stawki rocznej, należna jest za każdy rok i płacona jest rocznie z góry w terminie do 15 dnia każdego kolejnego roku. III. Charakter prawny opłaty za zajecie pasa drogowego na cele umieszczeni urządzeń infrastruktury technicznej opłata roczna czy jednorazowa? Dokonując analizy prawnej przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie dotyczącym opłat za zajęcie pasa drogowego na cele umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, należy odnieść się do poprzedniego brzemienia przepisu art. 40 ustawy, a w szczególności ustępu 5 i 13. Przepisy te do wejścia życie w dniu 4 października 2005 r. ich nowelizacji budziły poważne wątpliwości interpretacyjne w zakresie tego jak obliczać opłatę, w szczególności gdy zajęcie pasa drogowego ma trwać przez okres dłuższy niż 1 rok, oraz jak należy uiszczać taką opłatę. Wiele podmiotów, które zostały obciążone obowiązkiem uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego sprzeciwiało się jej płatności jako jednorazowej, zaskarżając wydane w tym zakresie decyzje administracyjne, podnosząc przy tym, że taka opłata pomimo, iż zajęcie pasa drogowego ma trwać przez okres dłuższy niż jeden rok, 8

9 powinna być uiszczana jednorazowo zgodnie z brzmieniem ówczesnych przepisów. W ich ocenie zarządcy dróg nie mieli podstawy do domagania się opłat za zajęcie pasa drogowego jednorazowo. Takie problemy interpretacyjne powołanych przepisów doprowadziły do ich nowelizacji i doprecyzowaniu intencji ustawodawcy. Należy zauważyć, iż przed nowelizacją, która weszła w życie dnia 4 października 2005r. ustawą o zmianie ustawy o drogach publicznych z dnia 29 lipca 2005r. (Dz.U. 2005r. nr 179, poz. 1486), przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w zakresie pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, stanowił jedynie, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Nie zawierał natomiast żadnych regulacji co do sposobu pobierania tej opłaty, w szczególności terminu jej uiszczania. Powyższe wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 40 ust. 5 i 13 ustawy o drogach publicznych w jego brzmieniu sprzed nowelizacji znalazły odzwierciedlenie także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2006r. (sygn. akt IV SA/Gl 816/05), w którym Sąd stwierdził: Wyjaśnić zatem należało, że podstawę prawną do wymierzenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowił art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji. Wysokość opłaty w takim przypadku ustalana była jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie [...] m2 pasa drogowego. Literalne brzmienie ww. przepisu nie pozwalało na jednoznaczne stwierdzenie, że ustalana na jego podstawie opłata nie miała charakteru jednorazowego lecz była opłatą coroczną. Również analiza przepisów zawartych w ust. 11 i ust. 13 w zw. z ust. 3 art. 40 nie pozwalała na 9

10 przyjęcie, by organ orzekający o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego miał uprawnienie do nałożenia opłaty innej niż jednorazowa. Jak wynikało bowiem z art. 40 ust. 13 termin uiszczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego wynosił 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Brak było natomiast uregulowania wskazującego w jaki sposób i w jakim terminie miałaby następować zapłata w kolejnych latach kalendarzowych. Należało zatem przyjąć, że intencją ustawodawcy nie było nakładanie na podmioty zajmujące pas drogowy opłat innych niż opłata jednorazowa. Na marginesie tych rozważań wskazać należało, że termin "roczna stawka" występował już w ustawodawstwie polskim, m.in. w ustawie z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84). Jednak w tym przypadku używając określenia stawka opłaty rocznej w sposób wyraźny określono sposób i termin uiszczania tejże opłaty w kolejnych latach kalendarzowych (por. art. 9 i art. 19 ww. ustawy). Argumentem potwierdzającym słuszność poglądu, że na podstawie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie było możliwe nałożenie na stronę obowiązku uiszczania opłaty innej niż jednorazowa, są przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r. Mocą art. 1 pkt 4 lit. a tejże ustawy wprowadzono nowelizację przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, który aktualnie brzmi następująco: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie [...] m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim". Na skutek 10

11 nowelizacji zmieniono również treść ust. 13 art. 40 oraz dodano ust. 13 a, w którym określono sposób uiszczania opłaty rocznej w pierwszym roku umieszczenia urządzenia i w latach następnych. Tak więc dopiero od dnia 4 października 2005 r. możliwe stało się nakładanie obowiązku uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego corocznie. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia z dnia 5 października 2005 r. (sygn. akt III SA/Łd 259/05) stwierdził, że jego zdaniem art. 40 ust. 5 cyt. ustawy stanowi podstawę do wydania kolejnej decyzji o zajęciu pasa drogowego i ustalenia opłaty za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym. Wynika to zarówno z treści art. 40 ust. 5 jak i analizy całego art. 40, a także faktu, iż na skutek wątpliwości powstałych na tle interpretacji tego przepisu ("Rzeczpospolita" z 4 sierpnia 2005 r. Robert Suwaj "Stawka roczna nie oznacza opłat co rok", "Rzeczpospolita" z 5 sierpnia 2005 r. Mikołaj Bryl "Stawka roczna płacona co rok") - ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 179 poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 cyt. ustawy o drogach. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 jak i w art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200 poz. 1953) miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 tej ustawy i tak należy w związku z tym interpretować treść art. 40 ust. 5 tej ustawy obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt (OSK 1574/04 (nie publikowany) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wskazówką interpretacyjną może być przepis prawa, który wszedł w życie 9 miesięcy po wydaniu zaskarżonej decyzji. Skoro zatem nawet w braku przepisu należy kierować się treścią przepisu, który wszedł w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji, to tym bardziej treścią takiego przepisu jako wskazówką interpretacyjną należy kierować się w przypadku doprecyzowania przez ustawodawcę przepisu dotychczas obowiązującego, którego treść budziła 11

12 wątpliwości interpretacyjne. Przede wszystkim analizując treść art. 40 cyt. ustawy należy dojść do wniosku, iż ustawodawca wprowadzając zmiany do ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 9 grudnia 2003 r. w art. 40 wprowadził opłatę za zajęcie pasa drogowego (ust. 3 ), z tym, że w ust. 4, 5 i 6 odnosząc się do konkretnych rodzajów zezwoleń określonych w ust. 2, uzależnił wysokość tej opłaty od czasokresu zajęcia pasa drogowego. W ust. 4 i 6 uzależnił od liczby dni, a w ust. 5 od liczby lat, wiąże się to bowiem z koniecznością obliczenia opłaty jako iloczynu wskazanych w przepisie elementów. Ustawodawca nie wskazał natomiast w tym przepisie, aby w przypadku opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust. 2 pkt 2 opłata była jednorazowa. Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, iż "roczna stawka opłaty" jest jedynie elementem sposobu obliczania opłaty, który nie ma związku z czasem trwania zajęcia pasa drogowego. Finalnie jednak stanowisko powyższe nie było dominujące. W orzecznictwie wypracowano pogląd, że w przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - nawet w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. - stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty zarówno za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak i za kolejne lata, na jakie zezwolenie wydano (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 150/06, LEX nr ; z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 233/06, LEX nr ; z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 353/06, LEX nr ). Pogląd ten należy podzielić. W przypadku wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres dłuższy niż jeden rok przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 października 2005 r. (tym bardziej w brzmieniu obowiązującym po tej dacie) - stanowił materialnoprawną podstawę do ustalenia opłaty zarówno za rok, w którym właściwy organ wydał zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, jak i za kolejne lata, na jakie zezwolenie wydano. 12

13 Powyższy przepis zawiera dwa elementy kształtujące wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego: liczbę metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i roczną stawkę opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Skoro zaś podstawa ustalenia stawki opłaty jednoznacznie wynika z ustawy, to nie ma żadnych podstaw do opierania się przy wyliczeniu tej opłaty na jakimkolwiek dodatkowym, pozaustawowym kryterium. W szczególności ustawodawca nie przewidział, aby przy obliczaniu opłaty dokonywać przemnożenia opłaty ustalonej jako iloczyn wskazanych wyżej dwóch czynników przez dodatkowy czynnik, tj. liczbę lat zajęcia pasa drogowego. Sposób ustalenia przedmiotowej opłaty, za okresy dłuższe niż rok (tj. przemnożenie stawki rocznej za każdy rok planowanego zajęcia pasa drogowego) doprowadziłoby do swoistej "kapitalizacji" opłaty. Tymczasem "kapitalizacja" należności nie znajduje uzasadnienia, bowiem żaden przepis ustawy o drogach publicznych nie daje ku temu podstaw. Ustawą z dnia 29 lipca 2005 r, o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486) dokonano nowelizacji ustawy o drogach publicznych. Z dniem 4 października 2005 r. art. 40 ust. 5 ustawy otrzymał następujące brzmienie: Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym ( )". Nowe brzmienie tego przepisu usuwa wcześniejsze wątpliwości w zakresie jego interpretacji. Należy więc przyjąć, że przepis art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, także przed nowelizacją, dawał podstawę do ustalenia opłaty za każdy rok zajęcia pasa drogowego. Zmiana art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych miała na celu jedynie doprecyzowanie przepisu (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 3921). Wyraźne doprecyzowanie woli ustawodawcy w art. 40 ust. 5 i w art. 40 ust. 13a przemawia za tym, iż ustawodawca już w dacie wejścia w życie poprzednich noweli 13

14 ustawy o drogach publicznych miał na celu wprowadzenie opłat corocznych w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 art. 40 ustawy. Świadczy o tym nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) - z dniem 9 grudnia 2003 r. Nadto przypomnieć należy, że do dnia 23 lutego 2000 roku tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) w przepisie art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych była mowa o pobieraniu jednorazowych opłat. Od dnia 23 lutego 2000 r. art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych stanowił, iż za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty. Ewolucję brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych należy uwzględnić przy dokonywaniu wykładni tegoż przepisu. IV. Kwestia zmiany terminu uiszczenia opłaty w decyzji ustalającej jej wysokość lub w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego określającej wysokość stawki rocznej Przepisy wyznaczające terminy uiszczania opłat rocznych (tj. art. 40 ust. 5 i 13a) mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zarządca drogi wyznaczając zobowiązanemu termin uiszczenia opłaty nie ma podstaw prawnych do stosowania innych terminów niż ustawowe. Wyznaczenie zobowiązanemu terminu do wniesienie opłaty za zajęcie pasa drogowego innego niż termin ustawowy, wynikający z art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych jest niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawnie bezskuteczne. Tym samym w decyzji zarządcy drogi nie ma możliwości zmiany terminu i określenia płatności opłaty jako jednorazowej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 lipca 2010 r. (II SA/Sz 12/10) wyjaśniono: Brak jest regulacji prawnej pozwalającej 14

15 organowi administracji na zobowiązanie podmiotu zajmującego pas drogowy do uiszczenia należnej opłaty w jakimkolwiek innym terminie niż określony w art. 40 ust. 13 u.d.p. ( ) Zgodnie natomiast z treścią art. 40 ust. 13 wskazanej wyżej ustawy, termin do uiszczenia opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Analiza treści wskazanego wyżej przepisu nie pozwala na przyjęcie, by organ administracji orzekający o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego posiadał uprawnienie do nałożenia innej niż jednorazowa opłata. Jednocześnie brak jest regulacji prawnej pozwalającej organowi administracji na zobowiązanie podmiotu zajmującego pas drogowy do uiszczenia należnej opłaty w jakimkolwiek innym terminie. Podkreślić należy, że określony w decyzji 14 - dniowy termin jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony, czy skrócony. Nie jest też dopuszczalne dokonanie zmiany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego sposobu obliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Ustawodawca upoważnił bowiem te organy jedynie do określenia stawki opłaty rocznej, co nie obejmuje upoważnienia do zmiany sposobu jej obliczenia określonego w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w którym jest mowa o iloczynie liczby metrów i stawki opłaty pobieranej za każdy rok, a nie o iloczynie liczby metrów, stawki opłaty i liczby lat zajmowania pasa drogowego. Uchwała zmieniająca sposób liczenia opłaty względem art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych byłaby dotknięta wadą nieważności. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2010 r. (II SA/Go 773/10) wskazano: Jeżeli ustawa określa dokładny sposób obliczania opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego, to rada gminy nie może odmiennie regulować tej materii. ( )Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego ustala się jako iloczyn liczby 15

16 metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego, pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Uchwalenie przez Radę Gminy w 3 ust. 3 uchwały innego niż przewidziany wyraźnie w ustawie o drogach publicznych, sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Organ samorządu terytorialnego wykroczył, w omawianym zakresie, poza przyznane mu kompetencje regulując odmiennie w prawie miejscowym, to co należy wyłącznie do materii ustawowej. Wykroczenie przez organ stanowiący Gminy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego (art p.p.s.a.). V. Charakter opłaty za zajęcie pasa drogowego pod kątem przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata za zajęcie pasa drogowego ma charakter daniny o charakterze publicznoprawnym. Należy zwrócić uwagę na podstawę prawną uzyskania takiej należności. Art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. Na mocy zaś art. 40 ust. 1 ustawy wymagane jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi w sytuacji, gdy zajęcie pasa drogowego następuje na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Jak wskazuje się w literaturze użyte w art. 40 ust. 3 ustawy 16

17 sformułowanie "ustala się" oznacza, że organ ma obowiązek ustalenia opłaty w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętny. Tak więc opłaty pobierane z tego tyłu mają charakter publicznoprawny. Podobnie stwierdził wojewoda mazowiecki w rozstrzygnięciu z 10 grudnia 2010 r., nr LEX.I.MZa /10. Z ustawy o finansach publicznych wynika, że opłaty za zajecie pasa drogowego mogą być uznane za środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. 3 Przepis art. 60 ustawy o finansach publicznych stanowi, że do tych należności zalicza się w szczególności i między innymi następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego: pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa, a także dochody pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do takich należności przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa mają odpowiednie zastosowanie (art. 67 ustawy o finansach publicznych). Natomiast przepisy ustawy Ordynacja podatkowa stosownie do art. 2 1 pkt 1 stosuje się do podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe. Organem takim jest, w świetle art pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa, m.in. wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Zarządca drogi nie jest organem podatkowym. Ponadto, stosownie do art. 2 2 tej ustawy, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III Ordynacji podatkowej stosuje się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalania lub określania uprawnione są inne niż wymienione w 1 pkt 1 3 Takimi dochodami mogą być też dochody nazwane w ustawach opłatami (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia II SA./Go 913/11). 17

18 organy. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 2 2 ustawy Ordynacja podatkowa dotyczy także opłat przekazywanych do budżetu jednostek samorządu terytorialnego 4, dlatego też można bronić poglądu, że na tej podstawie przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa mają nawet wprost zastosowanie do opłat za zajęcie pasa drogowego. 5 Zgodnie z art. 40 ust. 3 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę tę nalicza i pobiera, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Termin uiszczenia tej opłaty wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. W przypadku uiszczenia jednorazowo opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej na cele niezwiązane z potrzebami ruchu drogowego, za cały przewidywany okres zajęcia pasa drogowego, to wówczas właściwy zarządca drogi powinien zaksięgować opłatę tyko za pierwszy rok zajęcia pasa drogowego, natomiast opłatę uiszczoną za kolejne lata zwrócić zajmującemu pas drogowy. W takim przypadku mamy do czynienia z powstaniem nadpłaty za kolejne lata, której zarządca drogi nie może zatrzymać, albowiem jak wynika z powyższych przepisów (tj. stosowanych wprost lub odpowiednio przepisów działu III ustawy Ordynacji podatkowej) nie może posiadać dochodów z nadpłat. 4 Np. wyrok WSA w Warszawie, III SA/Wa 1155/07. 5 Zastosowanie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa do opłat za zajęcie pasa drogowego nie zostało rozstrzygnięte wprost przez ustawodawcę i może budzić kontrowersje. Podkreślić jednocześnie należy, że orzeczenie sądowe dotyczące tej kwestii i wskazujące na brak zastosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa mogą być mylące, bowiem zostały wydane na gruncie nieaktualnego już stanu prawnego, dla którego były prawidłowe. Wyjaśnić bowiem trzeba, że do 2005 r. opłaty te stanowiły przychody ze środków specjalnych zarządców dróg, a tym samym nie były objęte zakresem zastosowania Ordynacji podatkowej, określonym w art. 2, co słusznie potwierdziły w tamtym stanie prawnym sądy administracyjne (np. wyrok NSA z , I SA/Lu 6/01). Z tego powodu ustawodawca jeszcze w 2003 r. w ustawie o drogach publicznych dodał art. 40d, który umożliwiał do ich ściągania stosowanie przepisów o egzekucji w administracji, co byłoby zbędne, gdyby zastosowanie miała Ordynacja podatkowa. Od 2005 r. opłaty są przekazywane m.in. do budżetów właściwych jednostek samorządu terytorialnego, co otwiera możliwość stosowania bezpośredniego przepisów działu III ustawy Ordynacja podstawkowa w oparciu o art. 2 2 ustawy, ewentualnie (od 1 stycznia 2010r.) odpowiedniego stosowania tych przepisów na podstawie art. 67 ustawy o finansach publicznych. 18

19 Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym, skoro opłata za zajęcie pasa drogowego jest opłatą uiszczaną co roku, to jej uiszczenie z góry za kilka lat przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadziłoby do naruszenia obowiązku ponoszenia wydatków publicznych w sposób oszczędnym, a więc art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. VI. Propozycje zmian legislacyjnych w zakresie sposobu naliczania i uiszczania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na powyższe proponuje się następującą zmianę legislacyjną w przepisach ustawy o drogach publicznych: Art. 40 ust. 5 otrzymuje brzmienie: 5. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala się, z zastrzeżeniem ust. 13b, jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Art. 40 ust. 13 i 13a otrzymują brzmienie: 13. Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 3, oraz kary, o której mowa w ust. 12, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 13a i 13b. 13a. Z zastrzeżeniem ust. 13b, opłatę roczną, o której mowa w ust. 5, za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym uiszcza się w terminie określonym w 19

20 ust. 13, a za lata następne w terminie do dnia 15 stycznia każdego roku, z góry za dany rok. Dodaje się ust. 13b w brzmieniu: 13b. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, należną od jednostek samorządu terytorialnego [ew. podmiotów realizujących regionalne sieci szerokopasmowe], ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym oraz liczby lat zajmowanego pasa drogowego, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Wyjaśnić należy, że: a) w kontekście budowy regionalnych sieci szerokopasmowych nie jest uzasadnione dokonywania zmian na opłaty jednorazowe za okresy wieloletnie, które miałyby skutek dla wszystkich inwestorów, w tym takich, którzy nie budują regionalnych sieci szerokopasmowych, stąd proponowana zmiana dotyczy tylko jednostek samorządu terytorialnego, b) nie jest wystarczające wprowadzenie możliwości dla jednostek samorządu terytorialnego co do wyboru sposobu płatności opłaty jako opłaty corocznej lub jednorazowej za okresy wieloletnie, bowiem zgodnie z zasadami oszczędnego ponoszenia wydatków publicznych jednostki te naszym zdaniem byłyby każdorazowo obowiązane do wyboru opłaty corocznej jako rozwiązania korzystniejszego dla wydatkowania środków publicznych, a sam fakt 20

21 finansowania opłaty jednorazowej z funduszy unijnych nie jest wystarczający do zmiany tej zasady, bowiem to również są środki publiczne, c) postępowania o udzielenie zamówień publicznych w kluczowych projektach obejmujących budowę regionalnych sieci szerokopasmowych już zostały rozstrzygnięte lub zostaną rozstrzygnięte do dnia ewentualnej nowelizacji, a tym samym zmiany dotyczące ponoszenia opłat mogłyby być dodatkowo niekorzystne dla tych jednostek, gdyby opłaty te zostały wyłączone z wynagrodzeń ponoszonych na rzecz wykonawców, a jednocześnie nie stanowiłyby wydatków kwalifikowalnych w razie ich poniesienia bezpośrednio przez jednostki samorządu terytorialnego (nowelizację należałoby zatem poprzedzić analizą kwalifikowalności takich opłat z punktu widzenia poszczególnych projektów). Podsumowanie: Przepisy ustawy o drogach publicznych regulują zarówno sposób naliczania jak i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a także zawierają przepisy określające terminy uiszczania tych opłat. Opłaty te uiszczane są co roku z góry do 15 dnia danego roku. Te regulacje rangi ustawowej, zawierające przepisy o charakterze ius cogens powodują, że zarządcy dróg nie posiadają żadnych kompetencji co do orzekania o innym niż wynikający z przepisów przedmiotowej ustawy sposobie pobierania i uiszczania opłat, natomiast zajmujący pas drogowy zobowiązani są do uiszczania przedmiotowych opłat w terminach wynikających z ustawy. Przepisów tych nie mogą zmienić również organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uiszczenie takich opłat z góry za okresy kilku lat przez jednostki samorządu terytorialnego stanowiłoby naruszenie art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, tj. obowiązku ponoszenia opłat w sposób oszczędny. 21

22 Tym samym w obecnym stanie prawnym nie ma możliwości jednorazowego uiszczenia corocznej opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ad. 2) Analiza prawna przepisu art. 54 ust. 8 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 nr 106 poz. 675 z późn. zm.) czy przepis ten dotyczy przejścia wzdłużnego czy poprzecznego przez tereny dróg publicznych? Przepis art. 54 ust. 8 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi, że w przypadku gdy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych bądź grunty pokryte wodami płynącymi, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji tej inwestycji. Przepisem tym ustawodawca przyznał inwestorowi regionalnej sieci szerokopasmowej uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia terenu dróg publicznych, linii kolejowych, bądź gruntów pokrytych wodami płynącymi. To uprawnienie zostało przyznane w sytuacji, kiedy lokalizacja regionalnej sieci szerokopasmowej wymaga przejścia przez wskazane powyżej tereny. Analizując cytowany przepis należy zaznaczyć, iż nie budzi wątpliwości interpretacyjnych zapis dający inwestorowi uprawnienie do nieodpłatnego zajęcia określonych przepisem terenów. Jednakże wątpliwości interpretacyjne pojawiają się w momencie analizy użytego przez ustawodawcę sformułowania przejście przez tereny dróg publicznych, linii kolejowych czy gruntów pokrytych wodami płynącymi. Powołany przepis w żaden sposób nie precyzuje jakiego rodzaju przejścia dotyczy uprawnienie inwestora do nieodpłatnego zajęcia m.in. terenu dróg publicznych. Powstają zatem wątpliwości interpretacyjne jaki rodzaj przejścia ustawodawca miał 22

23 na myśli? Czy chodziło tylko o skrzyżowanie się czy przecięcie się z drogami publicznymi, liniami kolejowymi lub wodami płynącymi? Czy może pod pojęciem przejścia należy rozumieć zarówno przejście poprzeczne, jak również przejście wzdłuż wskazanych w tym przepisie terenów? Wobec braku konkretnych uregulowań w zakresie tego, o jakie przejścia chodzi zasadnym pozostaje interpretowanie tego zapisu szeroko. W pierwszej kolejności należałby odnieść się do definicji przejścia wynikającej z słownika języka polskiego (Wydawnictwo Naukowe PWN) gdzie przejście określa się jako miejsce, w którym można przejść natomiast określenie przejść przechodzić w odniesieniu do dróg zostało zdefiniowane jako zostać wytyczonym, przeprowadzonym przez coś. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej ustawy, zasadnym jest przyjęcie, że w przypadku infrastruktury telekomunikacyjnej pod pojęciem przejścia należy rozumieć takie wytyczenie sieci szerokopasmowej, w którym jest ona przeprowadzana m.in. przez tereny dróg publicznych w różny sposób, tj. zarówno krzyżując się z drogą publiczną, ale także przechodząc na pewnych jej odcinkach wzdłuż takiej drogi. Za przyjęciem takiego sposobu rozumienia pojęcia przejście przemawia zarówno funkcja, jak również cel ustawy. Należy zaznaczyć, iż ograniczenie pojęcia przejście tylko do skrzyżowań, bez uwzględnienia możliwości przejścia wzdłużnego de facto pozbawiałoby analizowany przepis praktycznego znaczenia, jakie zamierzał nadać mu ustawodawca. Należy bowiem mieć na uwadze, iż w praktyce każdy odcinek sieci szerokopasmowej na jakiejś części przechodzi przez pas drogowy, w tym także przechodząc wzdłuż drogi na pewnych jej odcinkach. Należy mieć na uwadze, że w sytuacji kiedy mamy do czynienia z infrastrukturą telekomunikacyjną, specyfika sieci szerokopasmowych polega na tym, że łącząc różne lokalizacje (węzły) przechodzą one na różne sposoby przez tereny dróg publicznych, tereny linii kolejowych i tereny wód płynących. Przechodzenie sieci szerokopasmowych przez różne tereny można zobrazować na następującym przykładzie: z jednego węzła (A) sieć wchodzi w pas drogowy, następnie przechodzi wzdłuż tego pasa przez kilka 23

24 kilometrów, po czym przechodzi przez rzekę, a następnie przecina linię kolejową i znów wchodzi w pas drogowy, by za kolejne kilka metrów przeciąć się ponownie z linią kolejową, wyjść z pasa drogowego i dojść do lokalizacji kolejnego węzła (B). Analizy przedmiotowego przepisu w zakresie użytego w nim zwrotu przejście nie można przeprowadzić bez odniesienia się do celu ustawy jakiemu ma ona służyć. Jak wynika z projektu uzasadnienia do ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych podstawowym celem tej ustawy jest zapewnienie rozwoju dostępu do telekomunikacji, przy czym szczególne działania nakierowane są na dostęp szerokopasmowy oraz likwidację wykluczenia cyfrowego geograficznego i socjalnego. Przyjmuje się przy tym, że realizacja tego celu stanowi zadanie strategicznego dla rozwoju kraju. Koncepcja ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przewiduje realizację 5 grup priorytetów, a wśród nich otwarty dostęp do gruntów i budynków (prawo drogi), który ma być zapewniony przez: - usprawnienie dostępu do gruntów Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych na potrzeby infrastruktury telekomunikacyjnej (np. drogi publiczne, koleje, mosty, lasy państwowe, tereny regulowane przepisami prawa wodnego); - usprawnienie dostępu do gruntów jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych osób prawnych, w szczególności do dróg publicznych będących w zarządzie tych jednostek; - usprawnienie dostępu do gruntów prywatnych poprzez optymalizację procedury udzielania zezwoleń na zakładanie urządzeń; - usprawnienie dostępu do budynków poprzez nałożenie dodatkowych obowiązków na ich właścicieli i zarządców; - otwarcie na potrzeby inwestycji obszarów, na których obowiązują nieproporcjonalne i nieadekwatne ograniczenia i zakazy ustanowione planami 24

25 miejscowymi, jak również ustanowienie granic swobody planistycznej w odniesieniu do infrastruktury telekomunikacyjnej; - zmniejszenie stawek maksymalnych opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych regulacje mają służyć osiągnieciu celu ustawy jakim jest zapewnienie dostępu do szerokopasmowego Internetu. Mając na uwadze cel wprowadzenia ustawy należy podkreślić, iż jego osiągnięcie nie byłoby możliwe, gdyby ustawodawca z jednej strony umożliwiając nieodpłatne zajęcie określonych terenów ograniczył tą możliwość tylko do sytuacji przecinania się lub krzyżowania infrastruktury technicznej z terenami dróg publicznych, linii kolejowych, czy wód płynących. Przy takim ograniczeniu niemożliwym byłoby sprawne i szybkie tworzenie infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym w szczególności zapewnienie dostępu do szerokopasmowego Internetu. Podsumowanie: W związku z zawarciem w analizowanym przepisie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zapisu o możliwości przejścia sieci szerokopasmowych przez określone w tym przepisie tereny, bez wskazania o jaki rodzaj przejścia chodzi, przy jednoczesnym uwzględnieniu celu powołanej ustawy, uzasadnionym pozostaje przyjęcie, iż zgodnie z tym przepisem inwestor jest uprawniony do przejścia z siecią szerokopasmową zarówno przez skrzyżowanie z drogą publiczną, ale także wzdłuż takiej drogi na pewnych jej odcinkach. Interpretacja taka nie jest jednak wolna od ryzyka, którego całkowite usunięcie możliwe byłoby wyłącznie w drodze interwencji ustawodawcy i doprecyzowanie pojęcia przejście. Jacek Wilczewski radca prawny 25