Załącznik nr 2. Mechanizmy prawne udrożnienia rzek w Polsce

Transkrypt

1 Załącznik nr 2 Mechanizmy prawne udrożnienia rzek w Polsce Stopień drożności rzek w Polsce jest niski. Fakt ten ma znaczący wpływ na warunki bytowania organizmów wodnych, w szczególności ryb gatunków wędrujących. Blokowanie szklaków migracyjnych prowadzi do uszczuplenia ich zasobów w rzekach, bądź w skrajnych przypadkach do ich całkowitego wyginięcia. Inne organizmy wodne są niewrażliwe () toplankton, makro) ty i ) tobentos) lub mało wrażliwe (makrozoobentos) na brak ciągłości morfologicznej rzek. Brak drożności rzek wpływa na stan ich, ofauny również w sposób pośredni, poprzez zmian w czynnikach abiotycznych warunkujących możliwości ich bytowania. W tym zakresie znaczący wpływ wywierany jest na strukturę dna rzeki, szerokość i głębokość koryta rzeki powyżej przeszkody oraz w odniesieniu do przegród za zbiornikami zaporowymi na reżim hydrologiczny i elementy ) zyko chemiczne. Wyżej wskazane elementy zaliczają się jednocześnie do wskaźników uwzględnianych przy ocenie wyjściowego stanu rzek i określeniu dla nich indywidualnych celów środowiskowych, zgodnie z przepisami dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej 1. Z tego względu udrażnianie rzek (jak również ochrona przed ich dalszą zabudową) w kontekście ochrony gatunków ryb słodkowodnych jest obecnie zadaniem priorytetowym 2. Cele środowiskowe dla rzek wyznaczane są w celu zapewnienia dobrej jakości wody, a Państwa Członkowskie zobowiązane są do ich osiągnięcia w terminie do 2015 r. 1 Dz. Urz. WE L 327 z , str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 z późn. zm.; dalej jako RDW. 2 Obowiązek zachowania / przywracania ciągłości rzek wynika nie tylko z przepisów prawa unijnego, ale jest też wymagane na poziomie aktów prawa międzynarodowego. Chodzi tu w szczególności o Konwencję o ochronie gatunków dzikiej ory i fauny europejskiej oraz ich siedlisk sporządzona w Bernie dnia 19 września 1979 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 58, poz. 263). Jej celem jest ochrona gatunków dzikiej fauny i D ory oraz ich siedlisk naturalnych, zwłaszcza w przypadkach, w których ochrona wymaga współdziałania kilku państw, oraz współdziałania w tym zakresie. Do gatunków chronionych na jej podstawie należą 23 gatunki ryb i minogów słodkowodnych występujących w Polsce, w tym 3 podlegające ochronie ścisłej. Zobowiązania Konwencji mają charakter ogólny, stanowią jednak podstawę regulacji dotyczących ochrony siedlisk oraz gatunków ustanawianych w płaszczyźnie prawa krajowego.

2 Z treści przepisów RDW wynika również wprost, iż poza obowiązkami w niej przewidzianymi Państwa Członkowskie są zobligowane do zapewnienia ochrony wód zgodnie z przepisami innych aktów prawa unijnego. Do tej grupy należy przede wszystkim dyrektywa Rady 92/ 43/EW G z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej. ory i fauny 3. Ma ona na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i. ory na europejskim terytorium Państw Członkowskich. W Polsce obowiązkowi ochrony siedlisk na mocy Dyrektywy Siedliskowej podlega 18 rodzajów słodkowodnych ryb i minogów. Jednym z instrumentów mającym służyć osiągnięciu tego celu jest forma ochrony przyrody pod nazwą specjalny obszar ochrony siedlisk (SOOS). Obszary tego rodzaju stanowią część sieci Natura 2000, należy jednak podkreślić, że ochrona może wykraczać poza obszary sieci Natura 2000 z uwagi na konieczność utrzymania korytarzy ekologicznych umożliwiających migrację populacji zwierząt, dla których stanowi ona istotny czynnik przetrwania 4. W odniesieniu do ryb korytarzem tego rodzaju są oczywiście rzeki. W odniesieniu do obszarów Natura 2000 oraz TZW wymagane jest utrzymanie właściwego stanu ochrony siedliska przyrodniczego. Stan taki ma miejsce m. in. gdy istnieje i prawdopodobnie będzie istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości szczególna struktura i funkcje konieczne do długotrwałego zachowania tego siedliska. Tym samym w przypadku rzeki jednym z kluczowych czynników będzie tu zachowanie drożności wpływającej na jej ciągłość morfologiczną. Jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, obowiązek zapewnienia ochrony siedliska powstaje jeszcze zanim odnotowany zostanie jakikolwiek spadek w populacji chronionego gatunku lub zanim dojdzie do pogorszenia stanu chronionego siedliska lub siedliska chronionego gatunku, czy też do jakichkolwiek zagrożeń w powyższym zakresie. Poza podejmowaniem działań prewencyjnych, Dyrektywa Siedliskowa zobowiązuje również Państwa Członkowskie do przeprowadzania oceny wpływu planowanych przedsięwzięć na obszary Natura 2000 oraz, w przypadku wykazania znacznego oddziaływania, wprowadzana do planów wdrożenie środków minimalizujących lub kompensujących takie oddziaływanie. Do przedsięwzięć podlegających ocenie mogą zaliczać się modernizacje istniejących obiektów hydrotechnicznych. 3 Dz. Urz. UE L 206 z , str. 7; dalej jako Dyrektywa Siedliskowa 4 Obszary podlegające ochronie z tego tytułu, a wykraczające poza obszary Natura 2000 nazywane są terenami o znaczeniu wspólnotowym ( TZW).

3 Kolejnym aktem europejskim związanym z zagadnieniem drożności rzek jest dyrektywa 2006/ 44/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 września 2006 r. w sprawie jakości wód słodkich wymagających ochrony lub poprawy w celu zachowania życia ryb 5. Jej celem jest m.in. ochrona lub poprawa jakości wód słodkich płynących, w których możliwe jest życie ryb należących do naturalnie zróżnicowanych gatunków lokalnych. Na mocy dyrektywy Państwa Członkowskie zobowiązane są do wyznaczenia wód wymagających ochrony lub poprawy ich stanu w celu zachowania życia ryb. Punktem odniesienia dla oceny jakości wód są parametry. zyczne i chemiczne. Rodzaje parametrów wymienione są w Załączniku I Dyrektywy. Należą do nich wskaźniki, na które wpływ może mieć stopień drożności rzeki. Zakres ostatniego aktu prawa unijnego związanego z omawianym zagadnieniem ograniczony jest do jednego gatunku ryb migrujących. Mowa o rozporządzeniu Rady (WE) nr 1100/2007 z dnia 18 września 2007 r. ustanawiającym środki służące odbudowie zasobów węgorza europejskiego 6. Rozporządzenie zawiera przepisy służące ochronie i zrównoważonej eksploatacji zasobów węgorza europejskiego w wodach Wspólnoty. Podstawowym instrumentem zarządzania zasobami węgorza jest tzw. plan gospodarowania zasobami węgorza, przygotowywany dla każdego dorzecza, w którym występuje węgorz. Ma on na celu zmniejszenie śmiertelności wywoływanej działalnością człowieka. Plan zawiera opis i analizę bieżącego stanu populacji węgorzy oraz przedstawia środki służące realizacji ww. celu. Środki zaproponowane w art. 2 ust. 8 rozporządzenia obejmują m.in. środki strukturalne służące udrożnieniu rzek i poprawie jakości siedlisk rzecznych oraz inne działania na rzecz środowiska naturalnego. Jak wynika z powyższych rozważań, dążenie do osiągnięcia / poprawy drożności rzek jest działaniem istotnym z punktu widzenia realizacji zobowiązań w zakresie ochrony wód powierzchniowych. Jeśli chodzi o przełożenie wskazanych przepisów na grunt prawa krajowego, omówienia wymagają dwa rodzaje aktów prawnych : dokumenty programowe i akty normatywne. 5 Dz. Urz. UE L 264z str. 20; dalej jako Dyrektywa Słodkowodna. 6 Dz. Urz. UE L 248 z , str. 17; dalej jako Rozporządzenie.

4 Jeśli chodzi o pierwszą grupę, podstawowym dokumentem dotyczącym ochrony środowiska wodnego jest Program wodno środowiskowy kraju (Program), który implementuje do krajowego porządku prawnego zapisy RDW. Jego celem jest zebranie najważniejszych działań, których wdrożenie ma doprowadzić do osiągnięcia celów środowiskowych do roku W ramach Programu dla każdego obszaru dorzecza sporządzono charakterystykę uwzględniającą wyznaczenie jednolitych, silnie zmienionych i sztucznych części wód oraz określono znaczące oddziaływania na wody i ich skutki. Działania objęte Programem podzielono na podstawowe i uzupełniające. Działania podstawowe podzielono na grupy A (ochrona wód przed substancjami zanieczyszczającymi) i B (działania dla sztucznych i silnie zmienionych części wód, działania wymagane na mocy dyrektyw innych niż RDW, w tym Dyrektywy Siedliskowej, oraz pozostałe działania podstawowe). Drugi rodzaj działań wskazanych to działania uzupełniające, opracowane i wdrażane w uzupełnieniu do działań podstawowych dla realizacji celów wskazanych w art. 4 RDW. Lista tych działań jest otwarta. Na potrzeby Programu wykonany został Katalog działań zawierający zbiór działań, spośród których dokonywano wyboru w trakcie opracowywania programów dla poszczególnych części wód. Katalog działań. Składa się on z dwóch części : pierwszej, w której zawarto działania skierowane do wszystkich części wód bez względu na status zagrożenia nieosiągnięciem celów środowiskowych oraz drugiej, w której umieszczono działania wybierane jako działania podstawowe (tam gdzie zostały one zaplanowane), bądź te same działania jako działania uzupełniające, jeżeli zachodziła taka potrzeba. Do kategorii zadań wybieranych do realizacji tam, gdzie zostały one zaplanowane zalicza się kształtowanie stosunków wodnych oraz ochrona ekosystemów od wód zależnych (w tym morfologia i zachowanie ciągłości biologicznej cieków). Dokumenty programowe dotyczące obowiązku udrażniania rzek niższego szczebla to Wojewódzkie programy udrażniania rzek. Charakteryzuje je wieloaspektowość i zróżnicowany zakres zawartych w nich informacji, do których przeważnie należą : przedstawienie sieci hydrogra9 cznej na danym obszarze, informacje o stanie czystości wód w aspekcie ich przydatności do bytowania ryb oraz charakterystykę składu gatunkowego ich: ofauny zasiedlającą odnośne wody, stan aktualny i historyczny występowania gatunków. Do tych informacji dołącza się opis stanu zabudowy hydrotechnicznej cieków z podaniem parametrów przegrody i obecności przepławki oraz oddziaływania piętrzenia na możliwość

5 migracji ryb. Na podstawie tych danych analizuje się następnie skalę potrzeby udrożnienia cieków wodnych oraz sposobu realizacji odpowiednich działań, wraz z określeniem ich priorytetu oraz spodziewanych efektów ich realizacji. Ostatnim dokumentem programowym z omawianego zakresu jest Plan gospodarowania zasobami węgorza w Polsce (Plan), który stanowi realizację unijnego Rozporządzenia. Jednym z celów Planu jest zmniejszenie wysokiej śmiertelności pozapołowowej węgorza, wynikającej m.in. z faktu, iż węgorz jest gatunkiem migrującym, który na swojej drodze napotyka przeszkody w postaci obiektów zabudowy hydrotechnicznej. Do podstawowych działań mających na celu zmniejszenie śmiertelności pozapołowowej zalicza się udrożnienie rzek dla migracji wstępujących i zstępujących. Przechodząc do polskich aktów normatywnych, pierwszorzędne znaczenie ma tu ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne 7. Zawiera ona m.in. przepisy regulujące zrównoważone gospodarowanie wodami i ochronę wód oraz implementujące przepisy RDW. Zarządzanie zasobami wodnymi realizowane jest w oparciu o podział państwa na obszary dorzeczy i regiony wodne Podział kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne przyjęty został rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie przebiegu granic obszarów dorzeczy i regionów wodnych 8. Najmniejszą jednostką podziału jest tzw. jednolita część wód. Zgodnie z postanowieniami Prawa wodnego, wody podlegają ochronie jako integralna część środowiska oraz siedliska dla zwierząt i roślin. Celem ochrony wód jest utrzymanie lub poprawa jakości wód oraz biologicznych stosunków środowisku wodnym i na terenach podmokłych. Realizacja ochrony ma na celu m.in. zapewnienie, by wody nadawały się do bytowania ryb i innych organizmów wodnych w warunkach naturalnych, umożliwiających ich migrację. Cele szczegółowe określa się w odniesieniu do konkretnych części wód. Zawiera je plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Ich osiągnięciu służy natomiast realizacja działań przewidzianych w programie wodno środowiskowym kraju. Ocena i klasy9 kacja wód pod kątem wyznaczenia dla nich celów środowiskowych odbywa się przy zastosowaniu wskaźników określonych w rozporządzeniach z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie sposobu klasy9 kacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych oraz 7 Tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.; dalej jako Prawo wodne. 8 Dz. U. Nr 126, poz. 878.

6 środowiskowych norm jakości substancji priorytetowych 9 oraz z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie klasy9 kacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego jednolitych części wód powierzchniowych 10. Oba rozporządzenia przewidują wykorzystanie w tym celu biologicznych i abiotycznych elementów ekosystemu, na które oddziałuje brak ciągłości morfologicznej rzeki. Osiągnięcie lub utrzymanie co najmniej dobrego stanu wód oraz ekosystemów od wody zależnych oraz poprawa stanu zasobów wodnych wymaga podjęcia odpowiednio zaplanowanych działań. Są one opracowywane za pomocą dokumentów planistycznych, do których należą m.in. Program wodno środowiskowy kraju, plan gospodarowania wodami na obszarze dorzecza oraz warunki korzystania z wód regionu wodnego. Omówiony uprzednio Program wodno środowiskowy kraju określa podstawowe i uzupełniające działania zmierzające do poprawy lub utrzymania dobrego stanu wód w poszczególnych obszarach dorzeczy. Plan gospodarowania wodami dorzecza jest bardziej szczegółowy i zawiera informacje wskazane w art. 114 ust. 1 Prawa wodnego. Natomiast zawartość warunków korzystania z wód regionu musi odpowiadać treści art. 115 ust.1 Prawa wodnego. Poza obowiązkami wynikającymi z celów środowiskowych, Prawo wodne ustanawia również obowiązek dbałości o utrzymanie dobrego stanu wód oraz współudział w odbudowywaniu ekosystemów zdegradowanych przez niewłaściwą eksploatację zasobów wodnych, ciążący na właścicielu śródlądowych wód powierzchniowych oraz wymóg umożliwienia migrację ryb w odniesieniu do budowli piętrzących. Kilka przepisów uzupełniających reżim ochrony ryb zawiera ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym 11 (u.r.ś.). Określa ona m.in. zasady i warunki ochrony ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych Zawiera ona również przepisy implementujące rozporządzenie ustanawiające środki służące odbudowie węgorza europejskiego. Ochronę i odbudowę zasobów ryb w wodach, to zgodnie z przepisami u.r.ś. zapewnia się je przez racjonalne gospodarowanie zasobami, w tym podejmowanie działań służących utrzymaniu, odtworzeniu lub przywróceniu właściwego stanu tych zasobów i relacji przyrodniczych między poszczególnymi ich elementami, zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. 9 Dz. U. Nr 257, poz Dz. U. Nr 258, poz Tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 189, poz z późn. zm.

7 Przepis ten ma zastosowanie jedynie do gatunków ryb, które nie są objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, uzupełniając w ten sposób system ochrony gatunków ich ofauny. Do działań ukierunkowanych na utrzymanie, odtworzenie lub przywrócenie właściwego stanu zasobów ryb można zaliczyć budowę przepławki umożliwiającej migrację wędrownych gatunków ryb. W celu stworzenia warunków niezbędnych do ochrony i odbudowy zasobów ryb określonych gatunków, w szczególności w celu odtworzenia żerowisk lub tarlisk ryb, a także utrzymania lub przywrócenia w wybranych dorzeczach możliwości odbycia tarła i wędrówki ryb, minister właściwy do spraw rybołówstwa, może opracować program ochrony i odbudowy zasobów ryb tych gatunków. Obligatoryjnie, plany tego rodzaju są przyjmowane jeśli wymaga tego prawo europejskie, a zatem zalicza się do nich omówiony wyżej Plan gospodarowania zasobami węgorza w Polsce. Ostatni przepis u.r.ś. istotny dla omawianego zagadnienia to art. 17 ust. 3 pkt 1 lit. a), zgodne z którym w szczególne uzasadnionych przypadkach, w celu ochrony ryb i zapewnienia im możliwości odbycia tarła marszałek województwa może, w drodze decyzji administracyjnej, zobowiązać użytkownika wód do umożliwienia swobodnego przepływu ryb, jeżeli przepływ taki nie jest możliwy z przyczyn zależnych od tego użytkownika. W praktyce obowiązek uzyskania / poprawy drożności rzek realizowany jest przez budowę przepławek dla ryb. Z uwagi na znaczący rozmiar inwestycji tego rodzaju zarówno przeprowadzanej odrębnie jak i w ramach modernizacji istniejących obiektów hydrotechnicznych podstawowym problemem praktycznym mogącym pojawić się na etapie przedinwestycyjnym jest pozyskanie praw do gruntów niezbędnych do budowy przepławki, a pozostających własnością osób trzecich (lub będących przez nie użytkowane). W takiej sytuacji poza zwykłymi sposobami nabywania praw do gruntów, czyli sprzedażą, zamianą lub dzierżawą odnośnych nieruchomości rekomenduje się pozyskanie praw do gruntów na cele związane z ochroną środowiska przy wykorzystaniu jednego z trzech szczególnych mechanizmów prawnych : ustanowienie służebności gruntowej sui generis, wywłaszczenie na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce

8 nieruchomościami 12 lub na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych 13. Pierwszy sposób dotyczy przedsięwzięć, których realizacja ma uzasadnienie gospodarcze. Na potrzeby konstrukcji przepławki należało będzie ustanowić służebność czynną, polegającą na korzystaniu w ograniczonym zakresie nieruchomości obciążonej. Ustanowienie służebności w drodze umowy pomiędzy stronami, w formie aktu notarialnego i może być odpłatne. Z chwilą ustanowienia służebności gruntowej staje się ona częścią nieruchomości obciążonej, związaną z jej prawem własności. Z uwagi na fakt, iż ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody stanowi cel publiczny w rozumieniu przepisów u.g.n., budowa przepławki jako środek do jego osiągnięcia będzie podlegać przepisom tej ustawy. W konsekwencji, możliwe będzie pozyskiwanie gruntów na potrzeby omawianej inwestycji przy zastosowaniu mechanizmu wywłaszczenia regulowanego przez u.g.n. Inne przesłanki zastosowania przepisów u.g.n. w tym zakresie to położenie wywłaszczanej nieruchomości na obszarze przeznaczonym do realizacji celów publicznych (lub objęcie jej decyzją o lokalizacji celu publicznego), brak możliwości realizacji celu publicznego w sposób nie powodujący konieczności wywłaszczenia i niemożność uzyskania praw do nieruchomości w drodze umowy. Ostatni warunek oznacza konieczność przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości. Postępowanie wywłaszczeniowe może być wszczęte dopiero po ich ; asku. W ramach postępowania konieczne jest również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co może wpłynąć na długość postępowania, które może objąć okres nawet do 3 lat. Po przeprowadzeniu rozprawy wydawana jest decyzja o wywłaszczeniu, której obligatoryjnym elementem (za wyjątkiem sytuacji wskazanych w u.g.n.) jest ustalenie wysokości odszkodowania. Ma ona odpowiadać wartości odjętych praw i jest ustalana zgodnie ze szczegółowymi przepisami u.g.n. Odszkodowanie może mieć również formę przyznania nieruchomości zamiennej. Jeśli z kolei planowana przepławka stanowić będzie obiekt funkcjonalnie związany z budowlą przeciwpowodziową, możliwe będzie pozyskanie niezbędnych gruntów 12 Tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej jako u.g.n. 13 Dz. U. Nr 143, poz. 963 z późn. zm.; dalej jako specustawa powodziowa.

9 w procedurze wywłaszczenia podlegającej przepisom specustawy powodziowej. Mają one na celu ułatwienie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego poprzez wprowadzenie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (dalej jako decyzja realizacyjna), która zastępuje niektóre z wymaganych decyzji inwestycyjnych. Ma ona również skutek decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z przepisami specustawy powodziowej, prawo własności nieruchomości niezbędnych do realizacji inwestycji przechodzi na Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego w chwili, gdy decyzja realizacyjna stanie się ostateczna. Wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość niezbędną do realizacji inwestycji przeciwpowodziowych ustalana jest w odrębnym postępowaniu, niezależnym od wydania decyzji realizacyjnej.