Raport końcowy opracowany na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w ramach projektu pt.

Transkrypt

1 RAPORT KOŃCOWY 1

2 Raport końcowy opracowany na zlecenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w ramach projektu pt. Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej Autorzy raportu Prof. Bogusława Urbaniak Prof. Piotr Bohdziewicz ASM Centrum Badań i Analiz Rynku Sp. z o.o Kutno, ul. Grunwaldzka 5 Tel. 024/ Fax 024/ lub 03 Kutno

3 Spis treści Wstęp Najważniejsze wnioski i rekomendacje... 5 A. Najważniejsze diagnozy dotyczące kształtowania potencjału jednostek samorządu terytorialnego:... 5 B. Najważniejsze diagnozy dotyczące podnoszenia jakości zasobów ludzkich urzędów JST: Metodologia i sposób realizacji badania Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej Ocena rozwoju instytucjonalnego Zarządzanie strategiczne Zarządzanie finansowe Zarządzanie jakością Zarządzanie zasobami ludzkimi Badanie satysfakcji mieszkańców z usług publicznych Badanie efektywności usług publicznych Poziom zinformatyzowania urzędu Benchmarking i czerpanie z dobrych praktyk Jakość obsługi i satysfakcja klientów Założenia i metody badawcze Dobór i charakterystyka zbiorowości uczestniczących w badaniach Ocena pracy urzędów przez klientów administracji samorządowej Ocena jakości pracy urzędników badanych jednostek administracji samorządowej przez klientów Ocena jakości obsługi interesantów w wypowiedziach klientów urzędów administracji samorządowej Idealny typ urzędnika administracji samorządowej w wypowiedziach klientów administracji samorządowej Ocena rzeczywistości czego brakuje, co można byłoby zmienić w pracy urzędów administracji samorządowej Pracownicy administracji samorządowej o jakości świadczonych przez nich usług Jakość usług urzędów administracji samorządowej z perspektywy niezależnego audytora Podsumowanie Działania proetyczne i zapobieganie korupcji Waga tematyki kształtowania postaw proetycznych Dobór i charakterystyka zbiorowości uczestniczących w badaniach Podejmowanie kwestii etycznych Sposoby przeciwdziałania korupcji w urzędach Ocena dostępnych rozwiązań w zakresie etyki zawodowej pracowników samorządowych w badaniach jakościowych Bariery w stosowaniu i upowszechnianiu rozwiązań etycznych oraz oczekiwania w tym zakresie; ocena kultury etycznej urzędów administracji samorządowej Podsumowanie Dostęp do informacji publicznej Informacja publiczna jako kategoria

4 Dobór i charakterystyka zbiorowości uczestniczących w badaniach Zainteresowanie uzyskaniem informacji publicznej Kadra kierownicza urzędów JST o stworzonych możliwościach uzyskania informacji publicznej Współpraca z organizacjami pozarządowymi Znaczenie partycypacji społecznej dla rozwoju społeczno-gospodarczego Dobór i charakterystyka zbiorowości uczestniczącej w badaniach Ocena wykorzystania form partycypacji społecznej na przykładzie współpracy z organizacjami pozarządowymi Ocena współpracy z organizacjami pozarządowymi przez kadrę kierowniczą w badaniach jakościowych IDI Przedstawiciele organizacji pozarządowych wobec współpracy z administracją samorządową Ocena przejrzystości współpracy organizacji pozarządowych z administracją samorządową Współpraca organizacji pozarządowych administracją samorządową w świetle wypowiedzi przedstawicieli badanych NGO s Jakość prawa kreowanego na szczeblu lokalnym Stanowione prawo miejscowe jednostek administracji samorządowej Dobór i charakterystyka zbiorowości uczestniczących w badaniach Podmioty i osoby odpowiedzialne za przygotowanie aktu prawa miejscowego Obszary przedmiotowe, w których liczba tworzonych aktów prawa miejscowego jest największa Zasady uwzględniane przy tworzeniu aktów prawa miejscowego Zestawienie danych ilościowych z zakresu informacji o jakości stanowionego prawa JST Przyczyny naruszeń występujących w aktach prawa miejscowego Szczebel JST a jakość prawa miejscowego stanowionego przez jej organy Przedmiot regulacji a jakość prawa miejscowego Czynniki, które powinny być brane pod uwagę przy tworzeniu aktów prawa miejscowego Ocena jakości aktów prawa miejscowego Rekomendacja szkoleń najbardziej istotnych dla podniesienia jakości prawa miejscowego Ocena ostateczna jakości stanowionego prawa miejscowego Indywidualne akty administracyjne Uwagi metodologiczne Wyniki analiz informacji o jakości indywidualnych aktów administracyjnych Tendencje dotyczące jakości indywidualnych aktów administracyjnych organów jednostek samorządu terytorialnego Podmioty odpowiedzialne za przygotowanie indywidualnego aktu administracyjnego oraz czynniki decydujące o powierzeniu określonej osobie zadania opracowania aktu administracyjnego Obszary przedmiotowe, w których liczba tworzonych aktów indywidualnych jest największa Zasady uwzględniane przy tworzeniu indywidualnych aktów administracyjnych

5 Naruszenia prawa występujące w indywidualnych aktach administracyjnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego Okoliczności powodujące wystąpienie naruszeń prawa w indywidualnych aktach administracyjnych wydawanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego Czynniki mogące wpłynąć na poprawę jakości indywidualnych aktów administracyjnych JST Jakość indywidualnych aktów administracyjnych a szczebel samorządu terytorialnego Rekomendacja szkoleń poprawiających jakość indywidualnych aktów administracyjnych Podsumowanie Zarządzanie szkoleniami w urzędach administracji samorządowej Czynniki decydujące o wyborze szkoleń Czynniki utrudniające realizację szkoleń Wydatki na szkolenia Szkolenia realizowane ze wsparcia finansowego w ramach Działania PO KL Ocena efektywności szkoleń Wpływ szkoleń na sytuację zawodową pracownika Potrzeby szkoleniowe pracowników urzędów administracji samorządowej Podsumowanie Profile kompetencyjne kadr urzędów administracji samorządowej Pojęcie profilu kompetencyjnego Metoda wypracowania profili kompetencyjnych Zasada odczytywania profilu kompetencyjnego Metoda weryfikowania profili kompetencyjnych Wyniki działań weryfikujących Opracowane profile kompetencyjne Spis tabel Spis wykresów Spis rysunków Załączniki

6 Wstęp Niniejszy raport jest rezultatem projektu systemowego realizowanego zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków Zamówienia (Nr sprawy 8/BAF-VI/PN/09) pt.: Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej, ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej oraz przygotowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej. Projekt miał na celu dostarczenie kompleksowej wiedzy na temat funkcjonowania administracji publicznej w Polsce. Pozwolił on nie tylko na poznanie aktualnej sytuacji panującej w jednostkach samorządu terytorialnego, ale również przyczyni się do podjęcia działań, które będą miały na celu poprawę funkcjonowania aparatu urzędniczego pod wieloma względami. Do obszarów, które zostały w szczególny sposób poddane eksploracji w ramach projektu, należą: Rozwój instytucjonalny administracji samorządowej w zakresie wdrożonych rozwiązań zarządczych: system zarządzania jakością, model samooceny CAF, elektroniczny obieg dokumentów, wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne, budżet zadaniowy, monitorowanie realizacji strategii rozwoju, mierzenie jakości usług publicznych i satysfakcji klientów; Satysfakcja z obsługi i dostępu do informacji publicznej w jednostkach samorządu terytorialnego. Szczególna uwaga zostanie skupiona na zakresie dostępności do informacji, terminowości, komunikacji między urzędnikiem, a klientem urzędu, kompetencji urzędników, ich uprzejmości i prezencji. Realizowane badanie umożliwi uzyskanie informacji na temat aktualnego postrzegania urzędników w jednostkach samorządu terytorialnego przez petentów, a także typu idealnego urzędnika. Typ idealny będzie zawierał zestaw najbardziej pożądanych cechy, które powinny charakteryzować urzędnika; Ocena użyteczności wdrożonych rozwiązań ograniczających możliwość występowania zjawisk korupcyjnych, w szczególności takich jak: kodeks etyczny, szkolenia etyczne, prowadzenie konsultacji społecznych, zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym; Ocena jakości stanowionego prawa jednostek samorządu terytorialnego; Diagnoza jakości indywidualnych aktów administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego; Ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji rządowej; Opracowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej. 4

7 1. Najważniejsze wnioski i rekomendacje A. Najważniejsze diagnozy dotyczące kształtowania potencjału jednostek samorządu terytorialnego: 1. Zakres upowszechnienia praktyk określających poziom rozwoju instytucjonalnego w przebadanych jednostkach samorządowych jest wysoce zróżnicowany. Do najczęściej stosowanych rozwiązań należą: strategia rozwoju JST, wieloletni plan inwestycyjny i zlecanie wykonywania zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Najmniejszą popularnością cieszą się innowacyjne rozwiązania zarządcze i komunikacyjne: budżet zadaniowy, rozwiązania z dziedziny zarządzania jakością (system EN ISO 9001:2000, metoda CAF, PRI) i usługi wirtualnego urzędu. Niski poziom upowszechnienia tych rozwiązań jest zjawiskiem niepokojącym, gdyż ich stosowanie jest kluczowym czynnikiem kształtującym standardy zarządzania nowoczesnymi instytucjami. 2. Najlepiej rozwiniętymi pod względem instytucjonalnym jednostkami samorządowymi są miasta na prawach powiatów. Natomiast najniższym poziomem rozwoju instytucjonalnego, w większości badanych obszarów, charakteryzują się gminy wiejskie. 3. Szczególnie wyraźne dysproporcje pomiędzy poszczególnymi rodzajami jednostek widoczne są w dziedzinie zarządzania jakością i wprowadzania nowoczesnych rozwiązań usprawniających komunikację (wirtualny urząd, elektroniczny obieg dokumentów). Najmniejsze różnice w poziomie upowszechnienia badanych praktyk występują natomiast w obszarze rozwiązań zarządczych (budżet zadaniowy, wieloletni plan finansowy i inwestycyjny). 4. Poziom upowszechnienia większości z uwzględnionych w badaniu rozwiązań instytucjonalnych jest uzależniony od wielkości JST. Zależność ta jest najsilniejsza w obszarach: zarządzania jakością, usprawnień komunikacyjnych oraz działań wspierających partycypację społeczną. 5. Poziom rozwoju instytucjonalnego JST, w większości obszarów, nie jest uzależniony od zamożności regionu ich lokalizacji. Upowszechnienie badanych rozwiązań instytucjonalnych w samorządach z województw o niskim wskaźniku PKB per capita nie 5

8 ustępuje analogicznemu zakresowi rozwiązań instytucjonalnych w województwach o wyższym poziomie PKB na mieszkańca. 6. Wsparciem w ramach Działania 5.2 w ramach Działania 5.2 Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki objęta została co trzecia badana jednostka samorządowa. Dofinansowania z tego tytułu trafiają najrzadziej do najmniejszych urzędów JST. Może to prowadzić do pogłębienia się dysproporcji w poziomie rozwoju instytucjonalnego JST. 7. Zamiar ubiegania się o wsparcie w ramach Działania 5.2 PO KL deklaruje niemal 3/4 zbiorowości badanych jednostek samorządowych. Samorządy najczęściej planują ubieganie się o wsparcie w charakterze partnera innych JST bądź partnera innych podmiotów. Rzadziej deklarowany jest zamiar samodzielnego występowania o dofinansowanie. 8. Wśród przebadanych JST objętych wsparciem w ramach Działania 5.2 PO KL, największym zainteresowaniem cieszą się szkolenia pracowników w dziedzinie procedury administracyjnej i zamówień publicznych. Najrzadziej wybierane są natomiast szkolenia językowe oraz szkolenia z dziedziny zarządzania jakością i wdrażania usprawnień zarządczych. 9. Obserwuje się systematyczną poprawę jakości prawa miejscowego, m. in. na skutek zwiększania się merytorycznych kompetencji urzędników, ułatwionego dostępu do bazy orzeczeń sądów administracyjnych, publikowanych przez organy nadzoru wykazów typowych uchybień popełnianych podczas stanowienia prawa miejscowego itp. Natomiast jakość indywidualnych aktów administracyjnych wydawanych przez urzędy JST ciągle nie jest zadowalająca. 10. Trudno mówić o otwartym dialogu administracji samorządowej ze społecznością lokalną, w praktyce bowiem działania te a ograniczają się na ogół do informowania bądź konsultowania już przyjętych decyzji. Tym niemniej władze lokalne wysoko cenią sobie współpracę z organizacjami pozarządowymi (korzyści ze współpracy: specjalizacja, profesjonalizacja usług, świadomość potrzeb społecznych, lepsza alokacja środków). Z kolei badane organizacje pozarządowe liczą nie tylko na wsparcie finansowe ze strony administracji, ale szukają przede wszystkim zrozumienia, otwartości i zaufania ze strony władz i administracji samorządowej. Badane urzędy nie posiadają jednak strategii 6

9 współpracy z organizacjami pozarządowymi. Ma ona zwykle charakter doraźny i opiera się jedynie na planowaniu rocznym. 11. Kwestie etyki są przedmiotem zainteresowania jednostek administracji samorządowej; zauważono że w większych urzędach częściej zmierza się do kodyfikowania postaw i zasad etycznych (kodeks etyczny) oraz systematyzacji działań urzędników w formie wewnętrznych norm i procedur (kodeksy postępowania etycznego), niż w urzędach małych, zwłaszcza wiejskich. W trakcie badania zidentyfikowano obojętność tych ostatnich wobec zagadnień etycznych. 12. Pozytywnym zjawiskiem jest szerokie włączanie zasad i wartości etycznych do systemów zarządzania kadrami administracji samorządowej. Największe znaczenie przypisano procedurom zapewniającym przejrzystość procesu naboru i rekrutacji pracowników, a także awansowania i premiowania. Rekomendacje: 1. Potrzebne są działania intensyfikujące wdrożenia Programu Rozwoju Instytucjonalnego w mniejszych jednostkach administracji samorządowej, obejmujące szkolenia pracowników oraz usługi doradcze na etapie implementacji PRI. 2. Najważniejsze dokumenty strategiczne powinny być opracowywane przez zespoły obejmujące wyspecjalizowaną kadrę JST, w tym zwłaszcza kadrę zarządzającą, przy wsparciu ekspertów zewnętrznych. Dotyczy to zwłaszcza małych jednostek, które obecnie niedostatki kadrowe rekompensują scedowaniem odpowiedzialności za przygotowanie dokumentów na osoby (instytucje) spoza organizacji. Przygotowanie strategii powinno być efektem wymiany doświadczeń i wiedzy osób z wewnątrz i z zewnątrz organizacji. 3. Jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od zakresu realizowanych zadań, powinny opracować zbiór wskaźników monitorujących realizację strategii rozwoju, umożliwiających szybką reakcję na zmiany warunków otoczenia. 4. Należy promować i premiować inicjatywy kadry dotyczące wdrażanie innowacyjnych metod wspierających zarządzanie jednostką samorządu terytorialnego, a także większą wagę przywiązywać do kwestii kultury organizacyjnej urzędu. Warto przy tym korzystać 7

10 z dobrych praktyk (nie tylko z poziomu administracji, ale i biznesu) oraz benchmarkingu. Dobrym kierunkiem działania jest również szersza współpraca z ośrodkami akademickimi. 5. Postuluje się większą wymianę doświadczeń i informacji między jednostkami samorządu terytorialnego. Zaleca się przy tym zinstytucjonalizowanie wymiany doświadczeń między JST poprzez tworzenie płaszczyzn i form wymiany dobrych praktyk (zarówno on-line, jak i face-to face). Mogą one przybrać formę spotkań w podregionach, konferencji i seminariów tematycznych. Dobrym rozwiązaniem byłoby również stworzenie na poziomie każdego województwa centrum informacji, które koordynowałoby prace w tym zakresie. 6. Wdrożenie rozwiązań usprawniających zarządzanie jednostką, zwłaszcza w wymiarze finansowym, powinno wynikać z rozwiązań ustawodawczych, a obligatoryjność niektórych z nich (np. stosowanie WPI przy pozyskiwaniu środków zewnętrznych, stosowanie modeli typu CAF przy pozyskiwaniu środków w ramach Działania 5.2 PO KL) jest dla części jednostek jedynym bodźcem do ich wdrożenia. Obligatoryjności tych rozwiązań powinna towarzyszyć szersza akcja informacyjna i szkoleniowa. Warto również poprzedzać wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań w zakresie zarządzania projektami pilotażowymi, pozwalających na testowanie w praktyce proponowanych rozwiązań w celu ograniczenia ewentualnych zagrożeń i barier ich szerszej implementacji. 7. Konieczna jest intensyfikacja działań informacyjnych związanych z promowaniem koncepcji budżetu zadaniowego, ponieważ obecnie wiedza w tym zakresie w wielu JST jest zbyt mała. Budżet zadaniowy jawi się jako użyteczna, nowoczesna metoda służąca zarządzaniu strategicznemu. Popularyzacji informacji na temat budowy tego instrumentu oraz doskonaleniu praktyk jego wykorzystywania może służyć transfer wiedzy oraz szkolenia oparte na coachingu. Obok partnerów zewnętrznych warto włączyć w te działania przedstawicieli JST, których wiedza i doświadczenie w stosowaniu budżetu zadaniowego są bardzo użyteczne, zwłaszcza w ujęciu aplikacyjnym. 8. Należy kontynuować wdrażanie systemów zarządzania jakością do praktyki zarządzania JST. Dobrym nośnikiem informacji o zaletach tych rozwiązań są Dobre Praktyki, Grupy Wymiany Doświadczeń czy program SAS. Niezbędne jest szersze czerpanie z doświadczeń innych urzędów przy wdrożeniach modelu samooceny CAF, co będzie stanowiło swoisty bufor niwelujący opór wobec zmian. 8

11 9. Zaleca się tworzenie inkubatorów organizacji pozarządowych współpracujących z JST na obszarach wiejskich, a także udostępnienie urzędnikom materiałów informujących o potencjalnych korzyściach, jakie przynieść może poszerzenie zakresu współpracy z III sektorem. Ponadto zaleca się tworzenie rozwiązań ułatwiających wymianę informacji i współpracę pomiędzy samorządami a organizacjami pozarządowymi (np. przy tworzeniu planów i strategii bądź diagnozowaniu problemów społecznych). 10. Należy zachęcać lub zobligować urzędy administracji samorządowej do intensywniejszych działań w zakresie informacji i komunikacji społecznej: systematycznego badania opinii publicznej z zachowaniem odpowiednich standardów metodologicznych (anonimowe badania ankietowe), prowadzenia forum internetowego, infolinii, transmisji obrad rady itp. 11. Konieczne staje się rozszerzanie oferty usług administracyjnych i zintensyfikowanie rozwoju elektronicznej administracji. Wskazane jest opracowanie efektywnego systemu koordynacji wdrażania elektronicznego obiegu dokumentów i wirtualnego urzędu. Koordynacja taka pomogłaby urzędom rozwiązywać bieżące problemy związane z wprowadzaniem tych rozwiązań, a także zapobiegłaby stosowaniu wzajemnie niekompatybilnych systemów. 12. Należy propagować w urzędach administracji samorządowej wdrażanie kodeksów etycznych oraz związanych z nimi kodeksów postępowania etycznego. Dla zwiększenia skuteczności ich oddziaływania na postawy urzędnicze warto je uzupełniać o procedury monitorowania zachowań pracowniczych pod kątem respektowania reguł etycznego postępowania. B. Najważniejsze diagnozy dotyczące podnoszenia jakości zasobów ludzkich urzędów JST: 1. Badane urzędy administracji samorządowej wydają bardzo skromne środki na szkolenia pracownicze (średnio około 650 zł w przeliczeniu na 1 zatrudnionego). Zbiorowość urzędów okazała się jednak pod tym względem znacznie zróżnicowana (niemal 3 krotnie więcej wydatkowały na te cele badane urzędy marszałkowskie). 9

12 2. Tematycznego wyboru szkoleń dokonuje się najczęściej w oparciu o identyfikowanie potrzeb urzędu w tym zakresie. Podstawą rozpoznań są bieżące wymogi pracy oraz często zmieniające się przepisy regulujące różne obszary funkcjonowania urzędu. 3. Ewaluacja szkoleń prowadzona jest w około połowie badanych urzędów. Najczęściej stosowaną metodą w tym względzie pozostaje rozmowa przełożonego z podwładnym po ukończeniu szkolenia. Nie jest to jednak metoda umożliwiająca obiektywną ocenę efektywności szkolenia. 4. Potrzeby szkoleniowe w badanych urzędach koncentrują się głównie na kwestiach ekonomicznych (gospodarka lokalna, inwestycje, finanse i podatki, pozyskiwanie i rozliczanie środków unijnych, a rzadziej na kwestiach społecznych i obywatelskich oraz kultury i oświaty. Potrzeby szkoleniowe w zakresie kształtowania tzw. umiejętności miękkich dotyczą przede wszystkim takich zagadnień, jak profesjonalna obsługa klienta, organizacja pracy, radzenie sobie ze stresem itp. W około połowie badanych urzędów dostrzega się także potrzebę w zakresie nauki języków obcych (zwłaszcza język angielski). 5. W większości badanych urzędów fakt rozwijania kompetencji zawodowych przez pracownika poprzez jego uczestnictwo w szkoleniach nie podlega gratyfikowaniu ani w formie awansu w strukturach hierarchii urzędniczej, ani w formie awansu płacowego. Rekomendacje: 1. Należy wydatnie zwiększyć finansowe możliwości urzędów inwestowania w rozwój kompetencji pracowników poprzez szkolenia. Racjonalność wydatkowania tych środków powinno się podnosić poprzez doskonalenie metod umożliwiających pełniejsze rozpoznawanie potrzeb szkoleniowych (istotną rolę mają w tym zakresie do spełnienia przełożeni zespołów pracowniczych). 2. Należy propagować takie metody oceny efektywności szkoleń, które sięgają poziomu zmiany zachowań ich uczestników. Jest to metoda wymagająca monitorowania zachowań zawodowych pracownika po ukończeniu przez niego szkolenia. 3. Należy w szerszym wymiarze podejmować w urzędach administracji samorządowej szkolenia pracownicze rozwijające umiejętności miękkie, a w ich ramach takie m. in. 10

13 jak zarządzanie zmianą, komunikowanie się, współpraca w zespole, kreatywne rozwiązywanie problemów, negocjowanie. Szkolenia takie powinny mieć przede wszystkim charakter warsztatowo treningowy. 4. Jednym z ważnych kryteriów awansu zawodowego w urzędzie powinien być fakt rozwijania przez pracownika własnych kompetencji (wiedza, umiejętności profesjonalne) poprzez uczestnictwo w szkoleniach. Wskazane byłoby prowadzenie przez działy kadr tych jednostek czegoś w rodzaju kont kompetencyjnych poszczególnych pracowników, w których byłyby odnotowywane wszystkie fakty uczestnictwa danej osoby w szkoleniach, z określeniem ich merytorycznego profilu oraz kosztu poniesionego przez urząd na sfinansowanie szkolenia. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na monitorowanie procesu nabywania kompetencji przez poszczególnych pracowników i mogłoby być wykorzystywane jako podstawa różnych decyzji kadrowych. 5. Warto byłoby wprowadzić dla pracowników uczestniczących w szkoleniu obowiązek podzielenia się uzyskaną w ten sposób wiedzą z innymi, np. poprzez przeprowadzenie krótkiej sesji szkoleniowej dla pozostałych pracowników urzędu zainteresowanych daną problematyką. Taka praktyka pozwoliłaby poszerzać wiedzę zawodową innym pracownikom w sposób niemal bezkosztowy dla samego urzędu (co wydaje się istotne w warunkach skąpych budżetów szkoleniowych w wielu jednostkach), samych zaś uczestników różnych przedsięwzięć szkoleniowych, świadomych perspektywy podzielenia się zdobywana wiedzą z innymi, skłaniałoby do większego zaangażowania w proces uczenia się. 6. Profile kompetencji zawodowych powinny być sporządzane w odniesieniu do każdego stanowiska pracy w urzędzie, według wiązki realizowanych na nim zadań (określonych w zakresie obowiązków), o strukturze zawierającej obszary kompetencji ogólnourzędowch, dziedzinowych oraz zadaniowych. Profile powinny być wykorzystywane przede wszystkim jako wyznacznik rozwoju zawodowego oraz podstawa awansu urzędniczego. 11

14 2. Metodologia i sposób realizacji badania Metodologię realizacji projektu oraz sposób realizacji badań w głównej mierze wyznaczał SIWS (Nr sprawy 8/BAF-VI/PN/09) określając do wykonania następujące zadania: 1. Opracowanie wyników ankiety rozwoju instytucjonalnego administracji samorządowej w zakresie wdrożonych rozwiązań zarządczych. Ankieta została uprzednio przeprowadzona przez Zamawiającego. 2. Przygotowanie i przeprowadzenie badania Omnibus na temat satysfakcji z obsługi i dostępu do informacji publicznej w urzędach JST na reprezentatywnej grupie dorosłych Polaków, w szczególności w zakresie dostępności, terminowości, komunikatywności, kompetencji, uprzejmości i prezencji urzędników. 3. Przeprowadzenie badania jakościowego w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej z zakresu zagadnień rozwoju instytucjonalnego administracji samorządowej w zakresie wdrożonych rozwiązań zarządczych, w szczególności takich jak: system zarządzania jakością (np. zgodny z normą ISO 9001:2000), model samooceny CAF, elektroniczny obieg dokumentów, wieloletnie planowanie finansowe i inwestycyjne, budżet zadaniowy, monitorowanie realizacji strategii rozwoju, mierzenie jakości usług publicznych i satysfakcji klientów; za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI) badania jakościowego metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) 4. Przeprowadzenie badania jakościowego w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej w JST z zakresu wdrożonych rozwiązań ograniczających możliwość występowania zjawisk korupcyjnych, w szczególności takich jak: kodeks etyczny czy szkolenia etyczne oraz zwiększających partycypację w procesie decyzyjnym, takich jak: prowadzenie konsultacji społecznych, czy zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym. za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI) badania jakościowego metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI). 5. Przeprowadzenie badania jakościowego metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) na grupie przedstawicieli organizacji pozarządowych w zakresie wdrożonych rozwiązań ograniczających możliwość występowania zjawisk korupcyjnych, w szczególności takich jak: kodeks etyczny, czy szkolenia etyczne oraz zwiększających 12

15 partycypację w procesie decyzyjnym, takich jak: prowadzenie konsultacji społecznych, czy zlecanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym. 6. Przygotowanie i przeprowadzenie badania jakości obsługi klientów i dostępu do informacji publicznej przygotowanie badania mystery shopping (instrukcje, formularze) oraz jego realizację, opracowanie raportu z badań obejmującego w szczególności analizę standardów obsługi klientów i dostępu do informacji publicznej w urzędach gmin (urzędach miejskich, urzędach miast), starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich oraz poziomu zadowolenia z obsługi klientów urzędów JST; za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI) badania jakościowego metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) metodą mystery shopping, na próbie obejmującej co najmniej 100 losowo dobranych urzędów stanowiących reprezentatywną próbę dla całej populacji urzędów JST (z uwzględnieniem rodzaju JST). 7. Przeprowadzenie badań i opracowani raportu na temat jakości stanowionego prawa miejscowego JST: (a) zebranie danych z organów nadzoru nad JST (ilość uchwalonych i uchylonych aktów prawnych)i sądów administracyjnych (ilość odwołań i sposób ich rozpatrzenia) oraz ich analizę; (b) przeprowadzenie badania jakościowego metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) na grupie pracowników organów nadzoru nad JST (16 urzędów wojewódzkich), merytorycznie związanych z badanym zagadnieniem; c) przeprowadzenie badania w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej w JST za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI). Zadanie obejmuje przygotowanie merytoryczne ankiety i scenariuszy wywiadów, oraz opracowanie raportu z badań na temat jakości stanowionego prawa miejscowego. 8. Diagnoza jakości indywidualnych aktów administracyjnych JST poprzez: (a) zebranie danych ilościowych z organów wyższego stopnia w rozumieniu KPA i sądów administracyjnych (liczba odwołań i sposób ich rozpatrzenia) oraz ich analizę; (b) przeprowadzenie badania jakościowego przeprowadzone metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) na grupie etatowych lub pozaetatowych członków kolegiów SKO (badanie ograniczone do 24 SKO z 16 13

16 województw); (c) przeprowadzenie badania w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej w JST za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI). 9. Ocena potrzeb szkoleniowych kadr urzędów administracji samorządowej: (a) przeprowadzenie badania w wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej komórek kadrowo-szkoleniowych/sekretarzy JST za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI) dotyczącego potrzeb szkoleniowych wybranych stanowisk kadr administracji samorządowej; (b) przeprowadzenie badania jakościowego metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) z wójtami (burmistrzami lub prezydentami), członkami zarządów powiatu i członkami zarządów województwa. 10. Opracowanie profili kompetencyjnych kadr urzędów administracji samorządowej dla wybranych stanowisk urzędniczych, w tym kierowniczych (np. kierownika referatu, inspektora, podinspektora, samodzielnego referenta, referenta, młodszego referenta) kadr urzędów gmin (wiejskich). Powyższe działania stanowiły zadania badawcze, z których każde zakończyło się osobnym bardzo szczegółowym raportem. Jednakże aby możliwe było przeprowadzenie tych zadań przyjęto w ramach każdego z nich dodatkowe założenia badawcze i tak: - w zadaniu 1: do zgromadzenia danych wykorzystano metodę kwestionariuszowego wywiadu internetowego (CAWI - Computer Assisted Web Interviewing); za pośrednictwem strony zleceniodawca udostępnił samorządom elektroniczny kwestionariusz; o udział w badaniu poproszono przedstawicieli wszystkich 2808 urzędów JST w kraju, natomiast próba zrealizowana wyniosła 1050 ankiet. - w zadaniu 2: zbieranie danych odbyło się za pośrednictwem techniki OMNIBUS a na potrzeby badania przyjęto, iż osobą dorosłą była każda osoba, która ukończyła 18 rok życia, do badania dobrano reprezentatywną próbę Polaków (N=1100), ze względu na rozkład liczebności dorosłych Polaków w poszczególnych województwach. - w zadaniu 3: do zgromadzenia danych wykorzystano metodę badania telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI) -przyjęta do badania liczebność JST wynosiła 501 respondentów co stanowi około 18% populacji generalnej; oraz indywidualnego wywiadu pogłębionego badanie przeprowadzone zostało w 15 wytypowanych jednostkach 14

17 samorządu terytorialnego. W grupie tej znalazły się urzędy reprezentujące wszystkie typy jednostek samorządu terytorialnego: 4 gminy wiejskie, 2 wiejsko-miejskie, 1 miejska, 3 miasta na prawach powiatu, 3 powiaty ziemskie i 2 województwa. - w zadaniu 4: do zgromadzenia danych wykorzystano metodę badania telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI) -przyjęta do badania liczebność JST wynosiła 501 respondentów co stanowi około 18% populacji generalnej; oraz indywidualnego wywiadu pogłębionego badanie przeprowadzone zostało w 15 wytypowanych jednostkach samorządu terytorialnego. W grupie tej znalazły się urzędy reprezentujące wszystkie typy jednostek samorządu terytorialnego: 4 gminy wiejskie, 2 wiejsko-miejskie, 1 miejska, 3 miasta na prawach powiatu, 3 powiaty ziemskie i 2 województwa. - w zadaniu 5: do zgromadzenia danych wykorzystano metodę indywidualnego wywiadu pogłębionego badanie przeprowadzone zostało wśród 10 wytypowanych przedstawicieli wybranych organizacji pozarządowych z województw: dolnośląskiego, warmińsko mazurskiego i małopolskiego. - w zadaniu 6:cele i problematyka badawcza zawierające się w zadaniu nr 6 dotyczyły całościowej oceny jakości obsługi klientów (interesantów) w urzędach administracji samorządowej, dlatego też do analizy standardów obsługi posłużyły skumulowane wyniki z trzech technik badawczych, tj. badania techniką CATI, mystery shopping oraz IDI, i tak: Zadaniem tajemniczych klientów było złożenie wizyt w stu losowo wybranych JST w celu uzyskania informacji publicznej o założeniach budżetowych gminy/powiatu/województwa na rok Badanie zrealizowane techniką wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo CATI zrealizowano na reprezentatywnej próbie 500 dorosłych osób, dobranych w sposób proporcjonalny do liczebności dorosłych Polaków w poszczególnych województwach. W ramach badania IDI respondentami zostali pracownicy urzędów jednostek samorządu terytorialnego, znajdujących się w trzech uprzednio wylosowanych województwach: łódzkie, świętokrzyskie i wielkopolskie. Zrealizowano 10 wywiadów pogłębionych - w zadaniu 7: zabrano dane z organów nadzoru nad JST (ilość uchwalonych i uchylonych aktów prawnych) i sądów administracyjnych (ilość odwołań i sposób ich rozpatrzenia);przeprowadzono badanie jakościowe metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) na grupie pracowników organów nadzoru nad JST (16 urzędów wojewódzkich), oraz przeprowadzono badanie w wybranej losowo reprezentatywnej 15

18 grupie w ilości 500 osób kadry kierowniczej w JST za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI). - w zadaniu 8: zebrano dane ilościowe z organów wyższego stopnia w rozumieniu KPA i sądów administracyjnych (liczba odwołań i sposób ich rozpatrzenia) oraz przeprowadzono ich analizę; jak również przeprowadzono badanie jakościowe metodą indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI) na grupie etatowych członków kolegiów SKO- przebadano 23 respondentów z 15 województw; przeprowadzono również badanie na wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej w JST (500 respondentów) za pomocą wywiadu telefonicznego wspomaganego komputerowo (CATI). - w zadaniu 9: do zgromadzenia danych w ramach tego zadania wykorzystano badanie typu CATI na wybranej losowo reprezentatywnej grupie kadry kierowniczej komórek kadrowo-szkoleniowych/sekretarzy JST próba badawcza wynosiła 500 respondentów oraz badanie jakościowe typu (IDI) przeprowadzono 20 wywiadów z wójtami (burmistrzami lub prezydentami), członkami zarządów powiatu i członkami zarządów województwa. - w zadaniu 10: zamierzeniem badawczym w tym zadaniu było określenie profili kompetencji dla trzech referatów funkcjonujących w ramach wiejskich urzędów gminnych: referatu spraw obywatelskich, ochrony środowiska i rolnictwa oraz finansowego w tym celu przeprowadzono ogółem 40 wywiadów typu IDI, przy czym: 10 wywiadów IDI z sekretarzami gmin, by ustalić na ich podstawie zestaw zadań i kompetencji charakterystycznych dla stanowisk kierowniczych w urzędzie, niezależnie od ich merytorycznego usytuowania, a także by określić zbiór kompetencji ogólnoorganizacyjnych, do przypisania wszystkim stanowiskom w urzędzie; po 10 wywiadów z osobami kierującymi referatami finansowymi, spraw obywatelskich oraz ochrony środowiska i rolnictwa, w celu ustalenia kompetencji niezbędnych na podległych im stanowiskach urzędniczych. Przy realizacji projektu została zachowana zasada równości szans kobiet i mężczyzn poprzez zapewnienie równego dostępu do badań osobom obydwu płci. 16

19 3. Zdiagnozowanie potencjału administracji samorządowej 3.1. Ocena rozwoju instytucjonalnego Kompleksowe przeobrażenia zachodzące w ramach struktur administracji samorządowej, prowadzące do wzrostu sprawności ich działania, a w rezultacie do optymalizacji procesów świadczenia usług publicznych i podniesienia ich jakości, związane są z pojęciem rozwoju instytucjonalnego. Polega on na tworzeniu, wdrażaniu i stosowaniu zasad, mechanizmów oraz instrumentów zarządczych w celu podniesienia sprawności działania urzędu w podstawowych obszarach jego aktywności. Dysponowanie odpowiednim potencjałem instytucjonalnym (obejmującym m. in. strategie zarządzania, instrumentalne rozwiązania zarządcze, jakość zasobów ludzkich) stanowi istotny wyznacznik umożliwiający jednostkom samorządu terytorialnego świadczenie usług publicznych wysokiej jakości oraz efektywne wspieranie rozwoju społeczno-gospodarczego wspólnot lokalnych Zarządzanie strategiczne Efektywny rozwój jednostki samorządu terytorialnego jest w istocie niemożliwy bez opracowania długookresowej strategii rozwojowej. Jej brak będzie bowiem zawsze powodował doraźność podejmowanych działań, niedostatek należytej spójności między nimi, nieracjonalność wydatkowania środków budżetowych i w rezultacie deprywację potrzeb lokalnej społeczności. W objętych badaniem jednostkach samorządu terytorialnego niemal powszechnie spotykanym standardem jest posiadanie strategii rozwoju lokalnego. Jedynie wśród gmin wiejskich rozwiązanie to występuje nieco rzadziej. Posiadanie strategii rozwoju najczęściej deklarowały przy tym JST z województw: pomorskiego (95,8%) i lubelskiego (95,7%), zaś najrzadziej z województwa podlaskiego (69,8%). 17

20 Tabela nr 1. Wdrażanie, monitorowanie i ewaluacja strategii rozwoju JST według rodzajów jednostek Rodzaj jednostki % JST posiadających strategię rozwoju % JST monitorujących posiadaną strategię rozwoju % JST ewaluujących posiadaną strategię rozwoju Gminy wiejskie 83,0 89,9 69,9 Gminy miejskie 86,7 87,4 77,5 Gminy wiejskomiejskie Miasta na prawach powiatów 89,6 90,8 71,6 100,0 100,0 92,5 Powiaty 92,1 93,3 82,2 Województwa 90,9 100,0 90,0 JST ogółem 87,0 90,9 74,6 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Tabela nr 2. Wdrażanie, monitorowanie i ewaluacja strategii rozwoju JST w jednostkach z poszczególnych województw Województwo % JST posiadających strategię rozwoju % JST monitorujących posiadaną strategię rozwoju % JST ewaluujących posiadaną strategię rozwoju Dolnośląskie 83,1 93,8 75,0 Kujawsko - pomorskie 92,6 94,0 70,0 Lubelskie 95,7 95,5 79,1 Lubuskie 87,5 85,7 71,4 Łódzkie 93,0 92,4 81,8 Małopolskie 93,2 89,9 76,8 Mazowieckie 81,3 89,0 63,3 Opolskie 80,0 100,0 68,8 Podkarpackie 90,6 94,8 79,3 Podlaskie 69,8 91,9 75,7 Pomorskie 95,8 89,1 73,9 Śląskie 86,6 89,3 79,8 Świętokrzyskie 91,7 84,1 61,4 Warmińsko - mazurskie 85,5 91,5 72,3 Wielkopolskie 81,4 90,4 73,5 Zachodniopomorskie 88,2 86,7 73,3 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST W niemal wszystkich JST posiadających sprecyzowane strategie rozwoju prowadzi się monitorowanie procesu wykonawczego zawartych w niej zadań operacyjnych. Monitorowanie strategii rozwoju najczęściej prowadzone jest przez samorządy z województwa opolskiego (100% JST z tego regionu posiadających strategię rozwoju) i lubelskiego (95,5%), a najrzadziej przez samorządy z województwa świętokrzyskiego (84,1%). Monitorowanie strategii rozwoju często jest jednak rozumiane przez samorządowców zbyt ogólnie, jako zwykły proces obserwacji jej efektywności. Tylko 18

21 w około 2/3 badanych jednostek monitoring taki jest oparty na sformalizowanych procedurach i wskaźnikach (poszczególnym celom strategicznym są przypisane zestawy konkretnie zdefiniowanych parametrów). Tak pojmowany monitoring dostarcza wymiernych danych umożliwiających wprowadzenie korekt do przyjętej strategii rozwoju. Tabela nr 3.Typ jednostki a przyjmowanie wskaźników monitorujących do poszczególnych celów strategii TYP JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Wyszczególnienie Gmina Powiat Powiat Gmina miejskowiejska Gmina Ogółem Województwo ziemski grodzki miejska wiejska tak Liczebność % 100,0 64,9 89,5 66,7 69,3 56,6 64,9 nie Liczebność % 0,0 19,5 10,5 17,9 16,5 33,8 23,5 trudno powiedzieć Liczebność % 0,0 15,6 0,0 15,4 14,2 9,6 11,6 Ogółem (N k ) Liczebność % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 N k liczba jednostek danego typu, które posiadają strategię rozwoju Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Nieco rzadziej niż monitorowania dokonuje się w badanych JST ewaluacji strategii, czyli jej oceny pod kątem stopnia zrealizowania przyjętych celów. W około 30% gmin wiejskich i wiejsko miejskich posiadających strategie rozwoju taka ewaluacja w ogóle nie jest prowadzona. Najwyższy odsetek samorządów ewaluujących przyjętą strategię odnotowano w województwie łódzkim (81,8%). Wyniki wyraźnie niższe od średniej uzyskały natomiast JST z województw: mazowieckiego (63,3%) i świętokrzyskiego (61,4%). Wdrażanie, monitorowanie i ewaluacja strategii rozwoju należą do najczęściej prowadzonych działań rozwojowych samorządów. Ogólny poziom rozwoju badanych jednostek samorządowych w tym zakresie należy ocenić pozytywnie, biorąc pod uwagę skomplikowany i czasochłonny charakter opisywanych praktyk. Stosunkowo wysoki poziom upowszechnienia monitorowania i ewaluacji strategii rozwoju wśród najmniejszych JST pokazuje, że działania te mogą być prowadzone także przez urzędy posiadające niewielkie zaplecze kadrowo-organizacyjne. Częstą praktyką wśród badanych jednostek samorządu terytorialnego jest uczestnictwo lokalnych partnerów społecznych w przygotowywaniu, a później także w monitorowaniu długookresowej strategii rozwoju. Konsultacje społeczne są 19

22 podejmowane przez 80 90% przebadanych jednostek, wyraźnie rzadziej jednak ma to miejsce w gminach wiejskich. Tak więc praktyka prowadzenia konsultacji z partnerami społecznymi zaczyna się upowszechniać jako dobry standard zarządzania realizowanego przez jednostki administracji samorządowej. Tabela nr 4. Typ jednostki a praktykowanie konsultacji społecznych na etapie realizacji strategii Wyszczególnienie tak nie trudno powiedzieć Liczebność % Liczebność % Liczebność % TYP JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Gmina Powiat Powiat Gmina miejskowiejska Województwo ziemski grodzki miejska Gmina wiejska Ogółem ,3 84,4 89,5 89,7 81,1 68,7 77, ,0 14,3 5,3 10,3 15,0 28,3 19, ,8 1,3 5,3 0,0 3,9 3,0 3,4 Liczebność Ogółem (N k ) % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 N k liczba jednostek danego typu, które posiadają strategię rozwoju Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Zarządzanie finansowe Wieloletni plan inwestycyjny oraz wieloletni plan finansowy stanowią narzędzia niezbędne do sprawnego zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego, umożliwiające określenie optymalnej ścieżki finansowania przedsięwzięć podejmowanych przez jednostkę. Pozwalają na realistyczną ocenę jej możliwości finansowych i prowadzą do efektywnej realizacji zadań. Stają się tym samym skutecznym narzędziem rozwoju jednostki. Standardem wśród badanych jednostek samorządu terytorialnego jest posiadanie wieloletniego planu inwestycyjnego (dysponują nim w zasadzie wszystkie jednostki objęte badaniem). Wyraźnie rzadziej sporządzają one wieloletnie plany finansowe (około 40% badanych jednostek), inne JST natomiast dość często poprzestają jedynie na szacowaniu kosztów planowanych inwestycji. W tych jednostkach, w których sporządza się zarówno wieloletni plan inwestycyjny, jak i plan finansowy, na ogół ma miejsce wzajemne ich skorelowanie oraz powiązanie ze strategią rozwoju lokalnego. Częstotliwość posiadania przez badane JST wieloletniego planu finansowego wyraźnie różnicuje się terytorialnie: najczęściej dokument ten tworzony był w JST z województw: zachodniopomorskiego (49%) i kujawsko-pomorskiego (46,3%), a najrzadziej z województwa śląskiego (22,7%) i pomorskiego (27,1%). 20

23 Tabela nr 5. Wdrażanie rozwiązań zarządczych w JST według ich rodzajów Rodzaj jednostki % JST wdrażających budżet zadaniowy % JST posiadających wieloletni plan finansowy % JST posiadających wieloletni plan inwestycyjny Gminy wiejskie 20,6 39,4 92,4 Gminy miejskie 21,1 38,3 93,8 Gminy wiejskomiejskie Miasta na prawach powiatów 22,3 45,6 92,7 37,5 45,0 95,0 Powiaty 17,4 37,1 94,4 Województwa 18,2 45,5 100,0 JST ogółem 21,0 40,3 93,1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Tabela nr 6. Wdrażanie rozwiązań zarządczych w JST według województw Województwo % JST wdrażających budżet zadaniowy % JST posiadających wieloletni plan finansowy % JST posiadających wieloletni plan inwestycyjny Dolnośląskie 18,2 42,9 93,5 Kujawsko pomorskie 22,2 46,3 96,3 Lubelskie 15,7 34,3 97,1 Lubuskie 12,5 43,8 90,6 Łódzkie 23,9 43,7 94,4 Małopolskie 21,6 43,2 87,8 Mazowieckie 26,1 45,5 92,5 Opolskie 45,0 45,0 100,0 Podkarpackie 14,1 32,8 85,9 Podlaskie 22,6 39,6 94,3 Pomorskie 14,6 27,1 97,9 Śląskie 16,5 22,7 97,9 Świętokrzyskie 43,8 45,8 91,7 Warmińsko mazurskie 21,8 43,6 87,3 Wielkopolskie 14,7 45,1 92,2 Zachodniopomorskie 21,6 49,0 94,1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Jednym z elementów nowoczesnego zarządzania w jednostkach samorządowych jest stosowanie budżetu zadaniowego. Jest to zarządzanie działalnością JST przez sprecyzowanie zadań, które odnoszą się zarówno do obowiązków narzuconych ustawowo, jak również do tych, które wynikają z własnych projektów jednostki. Budżet zadaniowy obejmuje wszystkie zadania realizowane przez daną jednostkę, ukazuje kierunki 21

24 wydatkowania środków finansowych, zawiera mierniki zadaniowe. Umożliwia zatem racjonalne, efektywne i przejrzyste gospodarowanie środkami finansowymi. Nieco ponad 20% badanych JST stosuje w swojej praktyce zarządczej budżet zadaniowy. Częściej takie rozwiązanie zostało wdrożone w największych jednostkach, zatrudniających ponad 300 osób, przede wszystkim w miastach na prawach powiatów. Zdecydowanie najwyższe odsetki JST wdrażających budżet zadaniowy odnotowano w województwach: opolskim (45%) i świętokrzyskim (43,8%). Wyraźnie niższym zakresem stosowania tego rozwiązania wykazały się natomiast samorządy z województw: lubuskiego (12,5%) i podkarpackiego (14,1%). Wykres nr 1. Wielkość JST a poziom upowszechnienia rozwiązań zarządczych % JST wdrażających budżet zadaniowy % JST posiadających wieloletni plan finansowy % JST posiadających wieloletni plan inwestycyjny 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Największe (300 i więcej pracowników) Duże ( pracowników) Średnie (50-99 pracowników) Małe (20-49 pracowników) Najmniejsze (poniżej 20 pracowników) Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Zarządzanie jakością Uzyskiwanie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokiego poziomu świadczonych usług publicznych umożliwiają sformalizowane systemy budowania jakości. Takie rozwiązania zostały wdrożone w nieco ponad 20% badanych jednostek, przy czym najczęściej ich implementacja miała miejsce w dużych jednostkach, zatrudniających powyżej 300 osób, w urzędach miast na prawach powiatów (tutaj posiadanie sformalizowanego systemu zarządzania jakością powoli staje się dobrym standardem zarządzania) oraz w urzędach marszałkowskich. 22

25 Tabela nr 7. Zarządzanie jakością w urzędach JST według ich rodzajów Rodzaj jednostki % JST stosujących zarządzanie jakością Gminy wiejskie 7,6 Gminy miejskie 38,3 Gminy wiejsko-miejskie 19,7 Miasta na prawach powiatów 80,0 Powiaty 27,5 Województwa 63,6 JST ogółem 20,3 Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Wykres nr 2. Systemy zarządzania jakością wdrażane w JST 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% System EN ISO 9001:2000 Metoda CAF Model EFQM Metoda PRI Inne rozwiązania Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST 23

26 Wykres nr 3. Wielkość JST mierzona liczbą zatrudnionych a poziom upowszechnienia rozwiązań z dziedziny zarządzania jakością 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Największe (300 i więcej pracowników) Duże ( pracowników) Średnie (50-99 pracowników) Małe (20-49 pracowników) Najmniejsze (poniżej 20 pracowników) Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań JST Najczęściej spotykanym w badanych urzędach systemem budowania jakości jest EN ISO 9001:2000. Wśród tych jednostek administracji samorządowej, które zadeklarowały eksploatowanie jakiegoś sformalizowanego sytemu zarządzania jakością, aż około 70% wskazało właśnie na posiadanie ISO. Jego wdrożenie oznacza zarazem radykalną przebudowę systemu zarządzania jednostką w kierunku procesowym, głęboko zmieniając tradycyjną organizację pracy oraz niejako wymuszając przy tym zasadniczy zwrot orientacyjny ku potrzebom społeczności lokalnej. Implementacja normy ISO powoduje zatem łamanie wypracowanych wcześniej różnych rutynowych schematów działania oraz ustanawia wyzwania dotyczące szybkiego opanowania nowych metod i sposobów realizowania zadań. Stąd może niekiedy budzić niechęć, a nawet sprzeciw ze strony tej części kadry, której postawy mają charakter bardziej zachowawczy. Takie m. in. przyczyny mogą po części leżeć u podstaw niewielkiego zainteresowania gmin wiejskich wdrażaniem systemu ISO 9001 (aż ponad 70% tych jednostek nie planuje wdrożenia tego rozwiązania). Zainteresowanie samorządów innymi systemami budowania jakości (model EFQM, model samooceny CAF) jest, w świetle wyników badania, niewielkie Zarządzanie zasobami ludzkimi Uzyskane w przeprowadzonych badaniach informacje nie pozwalają na kompleksową charakterystykę i ocenę procesu zarządzania zasobami ludzkimi w urzędach administracji samorządowej. Niemal wszystkie ogniwa tego procesu poddawano badaniu przede 24

27 wszystkim pod względem respektowania wymogów etycznych w procesie zarządzania kadrami, bądź pod względem zapobiegania pracowniczym zachowaniom nieetycznym. Podstawowym wyznacznikiem kształtującym specyfikę poszczególnych ogniw procesu zarządzania zasobami ludzkimi w badanych urzędach JST jest w takim kontekście zasada transparentności. Polega ona na takim sposobie podejmowania wszelkich decyzji kadrowych, który będzie miał charakter jawny, a one same będą oparte na sformalizowanych procedurach. Kryteria decyzyjne, związane np. z obsadą stanowisk w urzędzie, muszą być w takiej sytuacji jasno określone, odwołując się do przesłanek merytorycznych. Standardem w badanych urzędach JST okazuje się sformalizowane oprocedurowanie działań dotyczących rekrutowania pracowników oraz wyznaczenie w tym względzie czytelnych i jednoznacznych kryteriów (niemal wszystkie badane urzędy stosują takie rozwiązanie). Innym ogniwem procesu kadrowego, w odniesieniu do którego stosowane są procedury sprzyjające transparentności decyzji, jest ocenianie pracowników. Takie rozwiązania są wdrożone lub planowane do wdrożenia w ponad 80% badanych urzędów, wyraźnie częściej jednak w urzędach województw i powiatów ziemskich niż gmin wiejskich. Kolejnym pod względem częstotliwości wskazań ogniwem procesu zarządzania zasobami ludzkimi, w ramach którego stosowane są procedury budujące przejrzystość podejmowanych decyzji, jest motywowanie pracowników. Rozwiązania takie wdrożyło bądź zamierza wdrożyć około ¾ badanych urzędów. Równie często w badanych jednostkach wprowadza się formalne procedury dotyczące obsadzania stanowisk kierowniczych w urzędzie i gminnych jednostkach organizacyjnych wyłącznie w drodze konkursu. Wyraźne sprecyzowanie kryteriów oraz priorytetowe traktowanie kompetencji merytorycznych kandydatów nabiera szczególnej wagi przy podejmowaniu tak istotnych decyzji kadrowych. Tymczasem częstotliwość stosowania takich rozwiązań wykazuje znaczne zróżnicowanie w zależności od typu JST: okazują się one znacznie bardziej popularne w badanych urzędach województw i powiatów grodzkich niż urzędach gmin wiejskich. Większość badanych urzędów (około 60%) wdrożyła także formalne wewnętrzne procedury transparentności w odniesieniu do awansowania pracowników. Wyraźnie zaznacza się także w tym przypadku wpływ typu JST: urzędy województw, powiatów ziemskich i grodzkich znacznie częściej działają w wymienionym zakresie ustalając formalne procedury i kryteria niż urzędy pozostałe, a zwłaszcza wiejskie. W około 14% badanych urzędów odnotowano występowanie formalnych procedur dotyczących rozpoznawania mobbingu w miejscu pracy oraz zapobiegania temu zjawisku. 25