STOSOWANIE PRAWA ŁASKI W ŚWIETLE KONSTYTUCJI RP

Transkrypt

1 STUDIA IURIDICA XLV/2006 Ryszard Piotrowski WPiA UW STOSOWANIE PRAWA ŁASKI W ŚWIETLE KONSTYTUCJI RP I Konstytucja RP w art. 139 stanowi, że Prezydent Rzeczypospolitej stosuje prawo łaski. Treść i znaczenie tego prawa, a także charakter i zakres czynności Prezydenta nie zostały w ustawie zasadniczej zdefiniowane, a zatem stanowią jedno z pojęć zastanych, których znaczenie zależy od poglądów doktryny i kształtu praktyki, wynika...z tradycji, doktryny i orzecznictwa, a także ze sposobu rozumienia [...] w prawie dotychczas obowiązującym. 1 Instytucja prawa łaski została ukształtowana w art. 47 Konstytucji marcowej; głowie państwa przysługiwało...prawo darowania i złagodzenia kary oraz darowania skutków zasądzenia karno-sądowego w poszczególnych wypadkach, przy czym Prezydent nie mógł...stosować tego prawa do ministrów, zasądzonych na skutek postawienia ich w stan oskarżenia przez Sejm. W myśl art. 69 Konstytucji kwietniowej Prezydent mógł...aktem łaski darować lub złagodzić skazanemu karę, wymierzoną orzeczeniem prawomocnem, tudzież uchylić skutki skazania. Wydaje się, że we współczesnej polskiej doktrynie prawa konstytucyjnego można wyróżnić rozmaite interpretacje zakresu omawianego tu pojęcia. Jedni są skłonni przyjąć, że prawo łaski obejmuje swoim zasięgiem przede wszystkim dolegliwości orzeczone w procesie karnym, a nie obejmuje jednak, z istoty rzeczy, dolegliwości orzekanych jako konsekwencja prawa w postępowaniu dyscyplinarnym, a zwłaszcza w procesie cywilnym (samoistnym lub adhezyjnym w ramach procesu karnego), jako dotyczącym prawa prywatnego. Również ciężary, nakładane przez organy administracyjne w ramach realizowania przez nie ustawowych zadań państwa (np. wymiar podatku), nawet potwierdzone wyrokiem sądu administracyjnego, nie mogą być przez Prezydenta redukowane lub znoszone w ramach prawa łaski. Nie są one 2 bowiem karą nałożoną za złamanie prawa. Drudzy są zdania, że Prezydent, stosując prawo łaski,...nie jest skrępowany żadnymi ograniczeniami przedmiotowymi 1 Tak: w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 24/04. 2 Tak: P. Sarnecki, Komentarz do art. 139 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki, [red.], Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Warszawa 1999.

2 166 RYSZARD PIOTROWSKI wyłączającymi z tej kompetencji niektóre przestępstwa lub kary. Brak jest dla takich ograniczeń podstawy w Konstytucji. Oznacza to, że może ułaskawić także w przypadku kar skarbowych, dyscyplinarnych, administracyjnych. Wówczas jednak obniżona zostaje ranga aktu łaski [...]. Mamy zatem do czynienia z niejednoznacznoś- 3 cią sformułowań konstytucyjnych, co może budzić wątpliwości ze względu na zasadę określoności prawa i jej znaczenie jako jednej z podstaw demokratycznego państwa prawnego. Praktyka stosowania prawa łaski zdaje się przemawiać za jego węższym rozumieniem akty łaski mają postać darowania lub złagodzenia orzeczonej kary oraz darowania innych skutków skazania; w praktyce nie występuje indywidualna abolicja, nie stosuje się aktów łaski do wykonanych już postanowień skazującego wyroku, do ustalonych w wyroku karnym zobowiązań cywilnoprawnych. Czy praktyka ta ma jednak oparcie w normach konstytucyjnych, czy też sama 4 te normy kreuje, kształtując znaczenie pojęcia zastanego? Wydaje się, że prawo łaski jest swego rodzaju konstytucyjnie dopuszczonym wyjątkiem od przewidzianego przez ustawy biegu zdarzeń. Z tego zatem powodu zakres zastosowania owej instytucji powinien być określany z powściągliwością stosowną wobec wyjątków, co mogłoby stanowić konstytucyjną podstawę ograniczającą kompetencje Prezydenta. Kompetencji tych zasadniczo nie można kształtować na podstawie domniemań, a zatem należałoby przyjąć, że Prezydent stosuje prawo łaski w takim zakresie, jaki wyznaczają obowiązujące w tej mierze regulacje ustawowe, a więc kodeks postępowania karnego. To jednak mogłoby prowadzić do interpretowania postanowień Konstytucji ze względu na obowiązującą ustawę. Należałby zatem przyjąć, że ustawodawca mógłby ustawowo rozszerzyć zakres zastosowania prawa łaski poza sferę postępowania karnego, ale zgodność tego rodzaju regulacji z Konstytucją podlegałaby ocenie Trybunału Konstytucyjnego, który zapewne odwołałby się do zastanego pojęcia ułaskawienie. Przeciw wąskiej interpretacji zakresu zastosowania prawa łaski przemawia jednak art. 139 Konstytucji, stanowiąc: Prawa łaski nie stosuje się do osób skazanych przez Trybunał Stanu. Czy nie oznacza to konstytucyjnego sprecyzowania granic możliwości ułaskawieniowych Prezydenta, którego kompetencje nie powinny być ograniczane w drodze domniemywania istnienia tego rodzaju ograniczeń obok ustanowionych przez literę Konstytucji? W art. 139 Konstytucji nie ma przecież słów w szczególności, które odnosiłyby się do wyznaczenia zakresu osób, do których nie stosuje się prawa łaski, a więc ustala zakres swego rodzaju wyjątku, który nie powinien podlegać rozszerzającej interpretacji. Wprowadzenie owego wyjątku w ustawie zasadniczej budziło wątpliwości w toku prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Wątpliwości te nie są bezzasadne. Wyłączenie możliwości...zastosowania prawa łaski wobec osób skazanych przez Trybunał Stanu tłumaczy się głównie charakterem odpowiedzialności konstytucyjnej, a także chęcią zlikwidowania możliwości wygrywania w ten sposób pewnych spraw politycz- 3 Tak: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s Tak: L. Wilk, O instytucji ułaskawienia (Uwagi de lege ferenda), Państwo i Prawo 1997, nr 5, s. 58.

3 STOSOWANIE PRAWA ŁASKI W ŚWIETLE KONSTYTUCJI RP nych. To jednak właśnie wobec tych osób prezydencka łaska może mieć dobitny sens, a kontekst polityczny towarzyszy na ogół wszelkim działaniom głowy państwa, w tym także stosowaniu prawa łaski wobec osób objętych postępowaniem karnym. Dotyczy to także osób podlegających postępowaniu lustracyjnemu, w którym przewiduje się odpowiednie stosowanie procedury karnej, samej zaś lustracji towarzyszy zarówno społeczne potępienie, jak i dolegliwość spotykająca osobę lustrowaną, a jedno i drugie należy przecież do istoty karania. Jednakże prezydenckie ułaskawienie mogłoby okazać się nieskuteczne wobec tych następstw, które wiążą się ze społecznym potępieniem towarzyszącym złożeniu nieprawdziwego oświadczenia lustracyjnego. Wydaje się, że pozbawienie Prezydenta możliwości ułaskawienia osób skazanych przez Trybunał Stanu jest niezbędne dla zapobieżenia nadmiernemu wzmocnieniu jego pozycji ustrojowej w warunkach parlamentarno-gabinetowego systemu rządów. Przesłanka ta nie dotyczy jednak przecież deputowanych pozbawionych mandatu na zasadzie art. 107 Konstytucji. II W doktrynie jest reprezentowany pogląd, że stosowanie prawa łaski jest prezydenckim uprawnieniem indywidualnym (prerogatywą osobistą), a Prezydent...nie jest w żaden sposób ograniczony w możliwości stosowania prawa łaski, przy czym kompetencja ta jest związana...wyłącznie z głową państwa i z tego powodu...jej 6 realizacja [...] nie jest i nie może być kontrolowana. Na osobisty charakter tej 7 kompetencji Prezydenta zwraca uwagę Paweł Sarnecki. Prerogatywy Prezydenta to jego akty osobiste określające...zakres dopuszczalnego samodzielnego działania 8 Prezydenta. W świetle Konstytucji RP stosowanie prawa łaski (art. 139 Konstytucji) jest aktem urzędowym Prezydenta, który to akt dla swej ważności nie wymaga podpisu premiera (art. 144 ust. 3 pkt 18). Ustrojodawca zatem ukształtował prawo łaski w taki sposób, że wykluczył jakiekolwiek uzależnienie wykonywania tej kompetencji przez Prezydenta od woli innych organów, czy to władzy wykonawczej, czy sądowniczej. To Prezydent stosuje prawo łaski, a pozostałe organy państwowe powinny współdziałać z nim w tym zakresie. Konstytucja RP...pozostawia Prezydentowi swobodę decydowania o ułaskawieniu. Należy pamiętać, że za 9 naruszenie 5 P. Sarnecki, Komentarz... 6 J. Boć [red.], Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s Zob.: P. Sarnecki, Komentarz... 8 Tak: Z. Witkowski [red.], Prawo konstytucyjne, Toruń 2002, s W. Skrzydło [red.], Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 2003, s. 317.

4 168 RYSZARD PIOTROWSKI Konstytucji lub ustawy przez akt stosowania prawa łaski Prezydent ponosi odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu. Prawo łaski jest uważane za tradycyjne uprawnienie głowy państwa. Prezydent, stosując je, nie uczestniczy w wymiarze 10 sprawiedliwości, ale...okazuje skazanemu miłosierdzie. W literaturze podkreślono, że Prezydent, stosując prawo łaski, nie jest związany żadnymi przepisami 11 określającymi przesłanki tego aktu, który nie wymaga uzasadnienia. Oznacza to...swobodę oceny Prezydenta, który podlega w tym względzie jedynie kontroli ze 12 strony opinii publicznej. Jednakże akt łaski nie powinien być arbitralny, społecznie niezrozumiały czy obrażający poczucie sprawiedliwości, gdyż przeczyłoby to konstytucyjnemu powołaniu Prezydenta jako najwyższego przedstawiciela państwa, które jest wspólnym dobrem (art. 1 Konstytucji RP) i demokratycznym państwem prawnym (art. 2). We współczesnych państwach demokratycznych stosowanie prawa łaski należy nie zawsze do Prezydenta, choć tego rodzaju rozwiązanie przeważa. Niekiedy 13 uprawnienie to wykonuje rząd (Szwecja) albo parlament (Szwajcaria), co może sprzyjać uczynieniu stosowania prawa łaski mniej arbitralnym i bardziej zobiektywizowanym, ale też uzależnia je od sprawujących władzę ugrupowań politycznych. Wydaje się, że powierzenie stosowania prawa łaski głowie państwa może służyć budowaniu jej autorytetu, a przez to sprzyjać umacnianiu władzy publicznej, która zwłaszcza w sytuacji konfliktu między konsekwencjami ustaw a poczuciem sprawiedliwości ma zdolność znalezienia i skutecznego zastosowania godnego rozwiązania. III Przepisy kodeksu postępowania karnego regulujące postępowanie ułaskawieniowe powinny być interpretowane i stosowane w zgodzie z Konstytucją RP. W odniesieniu do roli Prezydenta w zakresie stosowania prawa łaski przewidują one, że Prezydent może zadecydować o wszczęciu z urzędu postępowania o ułaskawienie przez Prokuratora Generalnego lub zadecydować o tym, że Prokurator Generalny przedstawi Prezydentowi akta sprawy (art k.p.k.). Twierdzenie, że nieprzedstawienie akt pozbawia Prezydenta możliwości zastosowania prawa łaski, byłoby równoznaczne z ograniczaniem jego konstytucyjnych uprawnień w drodze wykładni systemowej ustawy, która to wykładnia pozostaje w sprzeczności z językową i systemową wykładnią Konstytucji RP. 10 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski , Warszawa 1999, s Por.: B. Banaszak, Prawo łaski nazbyt łaskawe, Rzeczpospolita z 19 grudnia 2005.

5 STOSOWANIE PRAWA ŁASKI W ŚWIETLE KONSTYTUCJI RP 169 W literaturze przedmiotu podkreślono, że jeśli Prezydent zażąda przedstawienia sobie akt, to Prokurator Generalny jest zobowiązany zażądać akt od sądów i przedłożyć je Prezydentowi z własną sugestią (niewiążącą Prezydenta), który 14...decyduje w przedmiocie łaski niezależnie od opinii i wniosków. Na żądanie Prezydenta Prokurator Generalny...jest zobowiązany przedstawić mu akta każdej sprawy w celu skorzystania z prawa łaski, bez zasięgania jakichkolwiek opinii 15 (art in fine). Jeżeli Prezydent zażąda przedstawienia akt, to Prokurator Generalny, przedstawiając akta,...powinien przedstawić swoje stanowisko 16 w przedmiocie ułaskawienia. Wskazano także, iż kodeks postępowania karnego normuje jedynie procedurę ułaskawieniową przed sądami i Prokuratorem Generalnym, a przepisy w ogóle nie dotyczą postępowania przed organem upoważnionym do stosowania prawa łaski. Dlatego Prezydent może skorzystać z prawa łaski bez wykorzystania tej procedury, ponadto Nie budzi zresztą wątpliwości, że Prezydent może zastosować łaskę w ogóle z pominięciem trybu przewidzianego w k.p.k., przy czym...żaden przepis ustawy zasadniczej nie wyklucza ułaskawienia przed prawomocnym skazaniem, a zatem bez akt i 19 opinii. IV Nie można ograniczać kompetencji Prezydenta określonych w ustawie zasadniczej w drodze domniemania kompetencji Prokuratora Generalnego na podstawie wykładni kodeksu postępowania karnego, który nie reguluje sposobu postępowania głowy państwa stosującej prawo łaski, a tylko wprowadza możliwość żądania akt. Brak akt ogranicza możliwość działania Prezydenta, należy jednak pamiętać, że mają one znaczenie pomocnicze. Prezydent nie sprawuje wymiaru sprawiedliwości i, podejmując decyzję ułaskawieniową, nie kieruje się wyłącznie materiałami sprawy. Z przepisu stanowiącego, że Prokurator Generalny przedstawi akta Prezydentowi nie można wnosić, że Prokurator Generalny akt nie przedstawi. Byłoby to sprzeczne z prawem tożsamości logicznej, zgodnie z którym każde zdanie formułuje 20 zarazem warunek wystarczający i konieczny własnej prawdziwości. Stosowanie prawa łaski nie może być uzależnione od tempa czytania akt przez Prokuratora Generalnego, zwłaszcza że w ten sposób nawet przy obecnej liczbie T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Kraków 2005, s T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2005, s W. Grzeszczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, Warszawa 2005, s T. Grzegorczyk, Kodeks..., s Ibidem, s Ibidem, s W. Marciszewski [red.], Mała Encyklopedia Logiki, Wrocław 1970, s. 228.

6 170 RYSZARD PIOTROWSKI ułaskawień Prokurator Generalny byłby zdolny do sparaliżowania urzędu Prezydenta albo musiałby zrezygnować z wykonywania swej kompetencji. Prokurator Generalny ma obowiązek dostarczyć akta w czasie niezbędnym na ich przewiezienie; jego opinia może ograniczać się do stwierdzenia, że nie jest możliwe przedstawienie opinii. To Prezydent ma zapoznać się z aktami, skoro tak zdecydował. Prokurator Generalny powinien współdziałać z Prezydentem. Nie może wykorzystywać prawa do uniemożliwienia Prezydentowi stosowania prawa łaski, nawet jeżeli jako obywatel jest przekonany, że Prezydent w konkretnej sprawie powinien powstrzymać się od działania. W przeciwnym razie postępowanie Prokuratora Generalnego mogłoby zostać uznane za przejaw prymatu racji politycznych nad względami prawnymi. V Stosując prawo łaski, Prezydent podobnie jak w przypadku wykonywania innych swoich kompetencji jest związany postanowieniami art. 126 Konstytucji RP, który czyni Prezydenta gwarantem ciągłości władzy państwowej i powierza mu czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji. To Prezydent nadaje znaczenie tym pojęciom, jednakże jego wybór podlega ocenie opinii publicznej, a...stosowanie prawa łaski nie może naruszać pewnego minimalnego progu akceptacji społecznej. Działanie w tej dziedzinie wbrew społecznym odczuciom sprzyjałoby 21 umacnianiu prymatu polityki nad prawem, co stanowi zagrożenie dla zasad demokratycznego państwa prawnego. Wydaje się celowe wprowadzenie rozwiązań zabezpieczających w pewnym stopniu stosowanie prawa łaski przed możliwymi nadużyciami. Rozwiązania te mogłyby polegać na zwiększeniu jawności procedury ułaskawieniowej, ale przecież samo podjęcie starań o ułaskawienie, jak też skorzystanie przez Prezydenta z prawa łaski, nie powinno być równoznaczne z podaniem wyroku do publicznej wiadomości. Mogłoby to w istotny sposób ograniczyć autonomię informacyjną osób, które chciałyby prosić o łaskę, a przecież warunkiem przedłożenia prośby, czy też jej spełnienia, nie powinno być podanie faktu skazania do publicznej wiadomości tylko dlatego, że skazany chce skorzystać z prawa łaski. Tego rodzaju rozwiązanie oznaczałoby ograniczenie praw jednostki podyktowane w istocie słabością władzy prezydenckiej. Dążenie do uczynienia postępowania ułaskawieniowego jawnym jest spowodowane kontrowersyjnymi politycznie decyzjami głowy państwa w tej dziedzinie. W trosce o ograniczenie ryzyka podejmowania takich decyzji w przyszłości możemy jednak umieścić skazanych w pułapce wyboru między podaniem własnych danych do publicznej wiadomości i nadzieją na ułaskawienie a rezygnacją ze starań 21 T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie..., s. 893.

7 STOSOWANIE PRAWA ŁASKI W ŚWIETLE KONSTYTUCJI RP o łaskę. Wiele rozwiązań prawnych ograniczających prawa jednostki i ostatecznie umniejszających godność człowieka wynika z rozmaitych słabości ludzkich, niektóre mają swoje źródła w patologiach funkcjonowania władzy. Do tych ostatnich należy podchodzić ze szczególną ostrożnością i sceptycyzmem. Wydaje się także, iż stosowanie prawa łaski, ze względu na istotę tego procesu, ma charakter dyskrecjonalny. Skazany prosi o łaskę głowę państwa, a nie ogół obywateli swego kraju. Odrzucenie tej zasady oznacza istotną zmianę zastanego pojęcia ułaskawienia i to niestety spowodowaną kontrowersjami wokół praktyki ułaskawieniowej. Warto uświadomić sobie, że ułaskawienie dokonywane na oczach i za wiedzą obywateli oznacza istotne umniejszenie gwarancji praw człowieka, chroniących także skazanych, wprowadzane ze względu na przekonanie o potrzebie ograniczenia zakresu dyskrecjonalnej władzy głowy państwa. Tego rodzaju zmiana konstrukcyjna instytucji ułaskawienia sankcjonuje erozję ważnego dla istnienia demokratycznego państwa prawnego przekonania, że piastuni władzy najwyższej stoją po stronie fundamentalnych wartości konstytucyjnych. Nie trzeba więc, by wszyscy obywatele patrzyli na rękę podpisującą decyzję o ułaskawieniu. Z pewnością reguły konstytucyjne wynikają także z pesymizmu w ocenie natury ludzi i ich władz. Wydaje się jednak, że pesymistyczne prognozy zachowania władz nie powinny uzasadniać rezygnacji z reguł mających chronić godność obywateli, także skazanych. Zbyt łatwo rezygnuje się z troski o tę godność w przypadku osób pełniących rozmaite funkcje (przykładem jest tu weryfikacja oświadczeń majątkowych w trybie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, czy też propozycje dotyczące lustracji). W demokratycznym państwie prawnym godność władz jest współistotna godności obywateli. Możliwym zabezpieczeniem instytucji ułaskawienia przed kontrowersyjnymi decyzjami głowy państwa jest wprowadzenie wymogu wcześniejszego zaopiniowania prośby o ułaskawienie przez sąd lub Prokuratora Generalnego. Oznaczałoby to jednak uzależnienie prezydenckich rozstrzygnięć od władzy sądowniczej lub wykonawczej, równoznaczne z wprowadzeniem wymogu swego rodzaju kontrasygnaty. W ten sposób nastąpiłaby zmiana samej koncepcji ułaskawienia pod wpływem dyskusyjnego przecież przekonania, że głowa państwa nie jest w stanie samotnie sprostać zadaniom związanym ze stosowaniem prawa łaski. PRESIDENTIAL PARDONING AND THE POLISH CONSTITUTION 22 Summary Article 139 of the Polish Constitution provides that the President of the Republic shall have the power of pardon, a notion that in contemporary Polish constitution doctrine is Por.: A. Łukaszewicz, Na oczach i za wiedzą obywateli, Rzeczpospolita z 20 kwietnia 2006.

8 172 RYSZARD PIOTROWSKI interpreted in more ways than one. The pardoning practice to date seems to favour a narrower approach: the acts of clemency set aside or mitigate the imposed punishment, or annul other consequences of a sentence. But speaking against the narrower interpretation is the following wording of Article 139: The power of pardon may not be extended to individuals convicted by the Tribunal of State. What it boils down to is a constitutional delineation of the limits to the pardoning capacity of the president, whose powers must not be curtailed by a presumed existence of curtailment other than laid down in the constitution. The lawmakers have defined the power of pardon in such a way as to rule out any linkage between the presidential exercise of this power and the discretion of any other organs of the executive or judicial branches of government. On the other hand, pardoning must not be arbitrary, incomprehensible to the public or offending its sense of justice. Arrangements aimed to shield the practice of pardoning against hypothetical abuse could involve a greater deal of transparency in the pardoning procedure. The drive towards making pardoning more open has been triggered by the head of state politically controversial decisions in this respect. However, while seeking to reduce the risk of such decisions being taken in the future, we may force convicted persons into a Hobson s choice between publicly disclosing one s personal information in the hope of getting a pardon and abandoning efforts to win clemency. Many legal arrangements restricting civil rights and, consequently, robbing man of his dignity system from various kinds of human frailties; some have their source in a pathological exercise of power. Cases of the latter kind should be treated with extreme caution and scepticism.