Jak realizować Strategię Lizbońską

Transkrypt

1 Jak realizować Strategię Lizbońską w regionach? Regiony i Rozwój Warszawa 2007

2 Publikacja ukazała się dzięki finansowemu wsparciu Ministerstwa Gospodarki Redakcja naukowa: Mariusz-Jan Radło Wydawca Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Gdańsk, ul. Do Studzienki 63 tel. (0-58) fax (0-58) ISBN CIP Biblioteka Narodowa

3 Spis treści 3

4 4 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową

5 Marcin Korolec Jak realizować Strategię Lizbońską w regionach Postępująca globalizacja gospodarki jest jednym z podstawowych wyzwań, przed którymi staje polityka gospodarcza zarówno na szczeblu krajowym, jak i regionalnym. Jest to proces dający wielkie możliwości, ale i niosący zagrożenia. Aby właściwie wykorzystać szanse i sprostać wyzwaniom, trzeba wspierać przedsiębiorczość, mechanizmy konkurencji, innowacyjność, ekspansję eksportową krajowych firm oraz napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Politykę taką Polska realizuje w ramach i przy wsparciu Unii Europejskiej. Jak się nam udaje ta polityka? Mamy dobrą bieżącą sytuację gospodarczą. W 2006 r. wzrost PKB wyniósł ponad 6%. W pierwszym kwartale 2007 r. wzrost produkcji przemysłowej 13%, a produkcji budowlano-montażowej nawet ponad 50%, wzrost obrotów handlu zagranicznego ponad 14%, wzrost zatrudnienia ponad 4%, a stopa bezrobocia w marcu spadła do poziomu 14,4%. Jednocześnie mamy stabilną inflację na poziomie ok. 2% rocznie. Polska gospodarka dobrze wykorzystuje więc szanse rozwoju, jakie stworzyło wejście do Unii Europejskiej. Ale czy w dostatecznym stopniu? Ostrzeżeniem powinny być dla nas wyniki rankingów konkurencyjności poszczególnych krajów. W ostatnich latach ocena naszej konkurencyjności nie tylko nie uległa istotnej poprawie, ale nawet w niektórych dziedzinach uległa pogorszeniu. W opublikowanym w grudniu 2006 r. przez World Economic Forum przeglądzie procesu lizbońskiego Polska znalazła się na 25. pozycji wśród krajów UE-25. Podobnie w opublikowanym przez brytyjskie Centre for European Reform w lutym 2007 r. raporcie monitorującym realizację Strategii Lizbońskiej Polska znalazła się na ostatnim 27. miejscu, tym razem wśród krajów UE-27. Tak więc mamy przed sobą trudne zadanie. Poradzimy z nim sobie tylko pod warunkiem włączenia się w jego realizację oprócz rządu także innych partnerów, w tym i regionów. Stąd inicjatywa zwołania niniejszej konferencji. Okoliczność, że działania dla poprawy konkurencyjności polskiej gospodarki prowadzimy w ramach szerszego kontekstu unijnej Strategii Lizbońskiej, zwiększa nasze szanse na sukces. Przypomnę tu tylko, że w celu poprawy swej pozycji konkurencyjnej Unia Europejska w 2005 r. dokonała rewizji przyjętej w 2000 r. Strategii Lizbońskiej, zakładając skupienie się na dwóch zasadniczych zadaniach zapewnieniu silniejszego, trwałego 5

6 wzrostu gospodarczego oraz tworzeniu większej liczby lepszych miejsc pracy. Konsekwencją tej weryfikacji była decyzja o przygotowywaniu przez państwa członkowskie Krajowych Programów Reform (KPR) na lata Polski Krajowy Program Reform na lata , został przyjęty przez Radę Ministrów 27 grudnia 2005 r. i uzupełniony o dokument implementacyjny, przyjęty przez Radę Ministrów 17 października 2006 r. W KPR wskazano sześć priorytetów, wraz z działaniami dla ich realizacji. Są to: 1. poprawa stanu finansów publicznych i zarządzanie nimi; 2. rozwój przedsiębiorczości; 3. wzrost innowacyjności przedsiębiorstw; 4. rozwój i modernizacja podstawowej infrastruktury (drogowej, kolejowej, mieszkaniowej, energetycznej); 5. tworzenie i utrzymanie nowych miejsc pracy oraz zmniejszenie bezrobocia; 6. poprawa zdolności adaptacyjnych na rynku pracy. Przynajmniej część z powyższych działań ma także swój wymiar regionalny lub wręcz musi być realizowana głównie w regionach. Źródłem finansowania tych działań przez regiony będą m.in. środki unijnych funduszy strukturalnych, alokowane na ten cel w Programach Operacyjnych, zwłaszcza regionalnych, ale także ogólnokrajowych. Trzeba podkreślić, że kluczowym elementem rozwoju polskiej gospodarki jest dynamiczny i konkurencyjny sektor przedsiębiorstw. To właśnie przedsiębiorcy kształtują pozytywny obraz Polski na rynkach zagranicznych, tworzą nowe, stabilne miejsca pracy, dbają o ochronę środowiska naturalnego oraz wspierają lokalne społeczności. Przy tym chodzi tu nie tylko o przedsiębiorstwa produkcyjne, ale też o przedsiębiorstwa usługowe, w tym świadczące wysokiej wartości usługi eksportowalne, np. za pośrednictwem Internetu. Szczególnie ważny jest rozwój sektora przedsiębiorstw innowacyjnych. Dlatego jednym z priorytetowych obszarów polskiego KPR jest wzrost innowacyjności przedsiębiorstw i budowanie gospodarki opartej na wiedzy. 6

7 O wspieraniu innowacyjności w regionach napisano w dalszej części tego opracowania. Tu przedstawię tylko najważniejsze działania rządu w zakresie reformy publicznego wsparcia sektora B + R i innowacji. Są to: powołanie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju; planowana nowelizacja ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki, która wprowadza: a) zmianę systemu dofinansowania projektów celowych i projektów rozwojowych, b) zmianę zasad przyznawania dotacji na podstawową działalność statutową; restrukturyzacja JBR w Polsce. Jednocześnie 4 września 2006 r. RM przyjęła Kierunki Zwiększania Innowacyjności Gospodarki na lata , dokument strategiczny, zawierający ocenę stanu innowacyjności polskiej gospodarki i wyznaczający ramy polityki innowacyjnej państwa. Działania zaproponowane w dokumencie będą wdrażane m.in. na podstawie Programów Operacyjnych na lata współfinansowane z funduszy strukturalnych UE, w szczególności poprzez Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka. W celu poprawy poziom innowacyjności polskiej gospodarki rząd uruchamia szereg konkretnych instrumentów, takich jak: kredyt technologiczny dla przedsiębiorców, nadawanie przedsiębiorcy statusu Centrum Badawczo-Rozwojowego, ulga podatkowa na nowe technologie, program wsparcia funduszy kapitału zalążkowego czy parki i inkubatory technologiczne. Liczę na to, że po dzięki obecnej debacie będziemy mogli sformułować wnioski dla dalszych działań zarówno na poziomie regionalnym, jak i szczeblu krajowym. Formalny wyraz tym wnioskom będziemy mogli nadać w kolejnej edycji KPR, która zgodnie z unijnymi ustaleniami zostanie przygotowana w przyszłym roku.

8 Jerzy Kwieciński Polityka spójności jako instrument realizacji Strategii Lizbońskiej w regionach Uczynienie z Unii Europejskiej wiodącej gospodarki świata do 2010 r. to cel przyjętej w 2000 r. Strategii Lizbońskiej. Lata dziewięćdziesiąte pokazały bowiem wiele słabości Unii Europejskiej, które skutkowały wolniejszym tempem rozwoju, a także mniejszą zdolnością tworzenia i absorpcji nowych technologii. Unia szczególnie w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi wypadała gorzej w przechodzeniu na gospodarkę opartą na wiedzy. Aby osiągnąć zamierzone cele, Wspólnota zadeklarowała chęć szybkiego przechodzenia do gospodarki opartej na wiedzy, w tym rozwój społeczeństwa informacyjnego, badań i innowacji oraz kształcenie odpowiednich kwalifikacji i umiejętności. Unia postanowiła również zliberalizować i zintegrować te rynki i sektory, których wspólny rynek nie objął, czyli telekomunikację, energetykę, transport, pocztę oraz rynek usług. Ponadto kluczem do osiągnięcia wyznaczonych celów miał być rozwój przedsiębiorczości: deregulacja i lepsze wsparcie ze strony administracji (likwidacja barier administracyjno-prawnych), łatwiejszy dostęp do kapitału i technologii, ograniczanie zakłócającej konkurencję pomocy publicznej i tworzenie równego pola konkurencji. Kolejnym działaniem mającym zapewnić osiągnięcie celów określonych w Strategii Lizbońskiej był wzrost zatrudnienia i zmiana modelu społecznego: wzrost aktywności zawodowej, uelastycznienie rynku pracy, poprawa edukacji, unowocześnienie systemu zabezpieczeń społecznych oraz ograniczanie biedy i wykluczenia społecznego. Dbałość o trwałe fundamenty rozwoju i środowisko naturalne ograniczanie zmian klimatycznych, zachowanie zasobów naturalnych także miały się przyczynić do osiągnięcia celu. W marcu 2005 r. na szczycie Rady Europejskiej przyjęto dokument Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej modyfikujący oryginalną strategię. Odnowiona Strategia Lizbońska proponowała uczynienie z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji i podejmowania pracy, rozwijanie wiedzy i innowacji dla wzrostu oraz tworzenie większej liczby trwałych miejsc pracy. Priorytety te zostały przeniesione do Strategicznych Wytycznych Wspólnoty (SWW) na lata , stając się podstawą nowej polityki spójności.

9 Mimo fakultatywnego charakteru zapisów w sprawie wielkości nakładów na realizację celów Strategii Lizbońskiej zamieszczonych w pakiecie legislacyjnym nowej perspektywy finansowej Polska jako jedyne państwo członkowskie spośród dziesiątki państw przyjętych w 2004 r. zadeklarowała wolę przeznaczenia minimum 60% środków polityki spójności na wsparcie obszarów prolizbońskich. Według aktualnych obliczeń stopa ta wynosi blisko 64% alokacji wkładu wspólnotowego do Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, zwanych Narodową Strategią Spójności w ramach działań objętych celem Konwergencja. Nieco niższy pułap przeznaczenia środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego na realizację Strategii Lizbońskiej został ustalony dla samorządów regionalnych. Uwzględniając zróżnicowane uwarunkowania rozwoju polskich województw, samorządy regionalne zobowiązały się do przeznaczenia około 40% środków funduszy strukturalnych w ramach swoich Regionalnych Programów Operacyjnych na uruchomienie działań wpisujących się do agendy lizbońskiej. Realizacja polityki spójności na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia powinna odbywać się z uwzględnieniem odmienności punktów startu poszczególnych regionów oraz różnorodności ich potencjałów rozwojowych. Dlatego wyzwania stojące przed Unią Europejską winny w większym stopniu uwzględniać możliwości i potrzeby rozwojowe na szczeblu regionalnym oraz wszystkie wymiary Strategii Lizbońskiej. Rozszerzenie Wspólnoty powoduje dynamiczne zmiany w obszarach: gospodarczym, społecznym i terytorialnym, implikując tym samym konieczność szerszej analizy i definiowania wyzwań europejskich z rzeczywistym uwzględnianiem kontekstu nowych państw członkowskich. Niemniej istotną kwestią jest zagwarantowanie synergii między działaniami realizowanymi w ramach Krajowego Programu Reform oraz Krajowych i Regionalnych Programów Operacyjnych, a także realizacja polityki spójności i Strategii Lizbońskiej na podstawie zdecentralizowanego systemu. Rysunek 1 przedstawia zależności pomiędzy poszczególnymi dokumentami rządowymi oraz samorządowymi. Działania prowadzone zarówno w programach krajowych, Art. 9 ust.3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 VII 2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (dalej: Rozporządzenie Rady nr 1083/2006). 9

10 Rys. 1 Źródło: opracowanie własne. jak i regionalnych mają się przyczynić do realizacji strategii krajowych, w tym w szczególności: Strategii Rozwoju Kraju i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, a przez to do realizacji Krajowego Programu Reform. Priorytetowe kierunki wsparcia prolizbońskiego w ramach programów polityki spójności Jednym z podstawowych kierunków i celów wsparcia prolizbońskiego jest stworzenie nowoczesnego systemu transportowego i energetycznego stanowiącego spójny element europejskich sieci infrastrukturalnych. Równie ważna jest reforma sektora badań naukowych, która pozwoli na zwiększenie efektywności inwestycji w wiedzę i innowacje oraz na podniesienie jakości B + R. Stworzenie przyjaznego otoczenia instytucjonalno-legislacyjnego i finansowego dla dynamicznego rozwoju przedsiębiorczości oraz zwiększenia potencjału konkurencyjności i innowacyjności MŚP jest kolejnym celem do osiągnięcia. Innym kierunkiem wsparcia prolizbońskiego jest modernizacja systemów edukacji i kształcenia zawodowego, tak aby systemy te były zdolne do antycypacyjnej i elastycznej adaptacji do zmieniających się potrzeb i podaży na rynku pracy oraz aby przyczyniły się do zwiększenia udziału osób dorosłych w kształceniu przez całe życie. W końcu musi być też przeprowadzona reforma publicznych służb zatrudnienia, której efektem końcowym będzie wdrożenie efektywnych instrumentów 10

11 aktywnej polityki rynku pracy, ukierunkowanych na bezrobotnych, szczególnie wśród młodzieży i osób starszych. Nakłady środków polityki spójności na realizację Strategii Lizbońskiej w Polsce Zgodnie z przesłaniem dokumentu ustalającego wspólnotowe priorytety polityki spójności na lata , czyli Strategicznych Wytycznych Wspólnoty, interwencja realizowana za pośrednictwem Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia będzie służyła realizacji najważniejszych priorytetów Wspólnoty, sformułowanych w odnowionej Strategii Lizbońskiej. Zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym NSRO położono szczególny nacisk na ukierunkowanie planowanych działań na obszary wnoszące znaczący wkład w realizację priorytetów lizbońskich, ujętych w Krajowym Programie Reform na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej. Na poziomie strategicznym NSRO działania sprzyjające osiąganiu założeń Strategii Lizbońskiej realizowane będą w następujących obszarach: w ramach celu 1 NSRO Poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów partnerstwa wspierane będą przedsięwzięcia sprzyjające modernizacji polskiego systemu instytucjonalno-regulacyjnego oraz wpływające na rozwijanie dialogu i partnerstwa społecznego; w ramach celu 2 NSRO Poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej podejmowane będą kroki służące tworzeniu większej liczby i lepszych miejsc pracy; w ramach celu 3 NSRO Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski prowadzone będą działania sprzyjające uczynieniu z Polski bardziej atrakcyjnego miejsca dla inwestycji i pracy; w ramach celu 4 NSRO Podniesienie konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstw, w tym w szczególności sektora wytwórczego o wysokiej wartości dodanej oraz rozwój sektora usług promowane będą wiedza i innowacje na rzecz wzrostu gospodarczego i wzrostu konkurencyjności polskiej gospodarki; w ramach celu 5 NSRO Wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej pro- 11

12 wadzone będą działania na rzecz wyrównywania potencjałów rozwojowych polskich regionów i wzrostu ich konkurencyjności, w ramach celu 6 NSRO Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich interwencja będzie ukierunkowana również na wsparcie dla polskich obszarów wiejskich na tworzenie z nich bardziej atrakcyjnego miejsca dla inwestycji i pracy. Dążeniem NSRO jest uwypuklenie potrzeby inwestowania w obszary o wysokim potencjale wzrostu zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym, warunkującego sukcesywne osiąganie poziomu rozwoju gospodarczego zbliżonego do bogatych państw Unii. Pośród wielu działań spójnościowych w części operacyjnej NSRO wyodrębniono obszary zdefiniowane jako dźwignie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, które stanowić będą rdzeń działań podejmowanych w ramach Programów Operacyjnych na lata Dane przedstawione w poniższych tabelach mają charakter indykatywny i mogą ulec zmianie po zakończeniu negocjacji z Komisją Europejską poszczególnych Programów Operacyjnych. Tab. 1 Wkład wspólnotowy Wskaźnik earmarking PO Według kategorii Całkowity interwencji PO nsro z zał. IV do 1083/2006 PO IG % 12% PO KL % 12% PO IiŚ % 28% PO RPW % 2% 16 RPO % 11% NSRO ,9% Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Analiza powyższych tabel pozwala stwierdzić, że najbardziej prolizbońskim Krajowym Programem Operacyjnym jest Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka. Taki stan rzeczy nie może dziwić, gdyż jest to program, w ramach którego realizowanych będzie większość celów określonych w Strategii Lizbońskiej, takich jak inwestycje w B + R, budowa gospodarki opartej na wiedzy czy budowa społeczeństwa informacyjnego. Ważnym z punktu widzenia realizacji Strategii Lizbońskiej programem 12

13 Tab. 2 RPO Całkowity Wkład wspólnotowy Wg kategorii interwencji z zał. IV do 1083/2006 Wskaźnik earmarking (proc.) Łódzkie Wielkopolskie Małopolskie Śląskie Świętokrzyskie Podlaskie Pomorskie Opolskie ,5 41 Zachodniopomorskie Lubelskie Podkarpackie Dolnośląskie Mazowieckie ,3 40 Kujawsko-pomorskie Lubuskie Warmińsko-mazurskie RPO (średnia) Źródło: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. krajowym jest Program Operacyjny Kapitał Ludzki. W programie tym prolizbońskie cele realizowane będą poprzez działania powodujące wzrost aktywności zawodowej, uelastycznienie rynku pracy, poprawa edukacji, unowocześnienie systemu zabezpieczeń społecznych oraz ograniczanie biedy i wykluczenia społecznego. W przypadku Regionalnych Programów Operacyjnych pułap 40% wydatków prolizbońskich został spełniony niemal we wszystkich programach, jedynie lubuskie i warmińsko-mazurskie nieznacznie obniżyły ten wskaźnik. Najbardziej prolizbońskim programem okazuje się być obecnie Regionalny Program Operacyjny Województwa Łódzkiego, który na realizację Strategii Lizbońskiej przeznacza 50% alokacji programu. Wysokość planowanych wydatków prolizbońskich zarówno w Regionalnych Programach Operacyjnych, jak i krajowych jest wysoce zadowalająca, szczególnie jeśli weź- 13

14 miemy pod uwagę, że Polska jako państwo przystępujące do Unii Europejskiej w 2004 r. mogła zrezygnować z prolizbońskiego rozdysponowania środków. Wzmocnienie i zregionalizowanie governance procesu lizbońskiego. Rekomendacje Strategia Lizbońska jako dokument planistyczny i strategiczny jest dokumentem niezwykle trudnym do realizacji. Jej cele są wyznaczone dla Unii jako całości, realizacja zaś odbywa się w poszczególnych państwach członkowskich, które borykają się z różnorodnymi problemami. Utrudnieniem dla spójnego osiągania celów lizbońskich w Polsce może być odmienność procesów governance. W Narodowych Strategicznych Ramach Odniesienia mamy bowiem zasadę partnerstwa, Krajowy Program Reform natomiast ma się kierować zasadą otwartej metody koordynacji. Osiągnięcie celów lizbońskich ograniczać mogą także inne ramy czasowe w obu dokumentach. Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia zaprogramowane są na 7 lat, podczas gdy Krajowy Program Reform ma trzyletni okres planowania. Tab. 3 KPR Otwarta metoda koordynacji Źródło: opracowanie własne. NSRO PO RPO Zasada partnerstwa Taki system powoduje konieczność intensyfikacji wysiłków na rzecz rozwoju mechanizmów koordynacji między podmiotami odpowiedzialnymi za KPR i podmiotami opracowującymi NSRO, PO i RPO, tak aby zagwarantować osiągnięcie rzeczywistej synergii, rozumianej jako synchronizowanie działań prolizbońskich przewidzianych w NSRO, Krajowych i Regionalnych Programach Operacyjnych oraz KPR poprzez zagwarantowanie ich wzajemnego uzupełniania się (cross-reference), a nie ograniczanie się do zapewnienia wyłącznie spójności między tymi działaniami a działaniami prolizbońskimi przewidzianymi w ramach obu ścieżek realizacji Strategii Lizbońskiej. Ponadto proces lizboński powinien w większym stopniu opierać się na zasadzie partnerstwa, która okazała się być kluczowym czynnikiem sukcesu wdrażania funduszy 1. KPR; 2. NSRO, PO, RPO. 14

15 strukturalnych. Odpowiedzią na to wyzwanie winno być dążenie do trójstronnej współpracy partnerskiej, czyli zaangażowanie samorządów regionalnych i lokalnych 3 do całości procesu lizbońskiego w ramach obu ścieżek realizacji Strategii Lizbońskiej. Warto też, aby na poziomie programowania nastąpiło włączenie samorządów regionalnych i lokalnych pełniących rolę źródła informacji o regionalnych możliwościach efektywnej realizacji Strategii Lizbońskiej, a także wdrożenie regionalnych planów działań na rzecz realizacji Krajowego Programu Reform. Etap monitorowania i ewaluacji musi być przeprowadzony nie tylko pod kątem spójności działań realizowanych w ramach KPR i NSRO, ale również z punktu ich wzajemnego uzupełniania się, stanowiącego o poziomie synergii w osiąganiu celów Strategii Lizbońskiej. Na tym etapie powinno również nastąpić włączenie wskaźników możliwych do agregacji na poziomie regionalnym. Niemałe znaczenie może mieć także włączenie do sprawozdawczości danych na temat przebiegu realizacji Strategii Lizbońskiej (typy operacji, napotkane bariery itd.) w wybranych ośrodkach miejskich oraz regionalnych przykładów best practices. Wszystkie powyższe działania pokazują, że Polska nie tylko poważnie podchodzi do kwestii związanych z realizacją celów Strategii Lizbońskiej na poziomie strategicznym, ale także stara się zapewnić właściwe instrumenty realizacji tych celów w ramach polityki spójności. 3 W wielu państwach członkowskich (m.in. Finlandia, Hiszpania, Irlandia, Polska, Portugalia, Słowenia) samorządy regionalne i lokalne nie zostały zaproszone do aktywnej współpracy na etapie programowania KPR. 15

16 Tomasz Kaczor Potencjalny wpływ Regionalnych Programów Operacyjnych na osiąganie celów Strategii Lizbońskiej Strategia Lizbońska i Regionalne Programy Operacyjne nie są ze sobą sztywno powiązane. Nie ma jednak wątpliwości, że związki pomiędzy nimi są bliskie, przede wszystkim ze względu na cel, jakim jest przyspieszenie rozwoju gospodarczego. Regionalne programy powinny przynajmniej w części spełnić funkcję narzędzi realizacji tych celów. Pośród licznych perspektyw, z jakich możemy spojrzeć na Strategię Lizbońską najbardziej oczywistą jest ta, która sprowadza ją do działań w jej ramach prowadzonych. Jednym z najszybciej narzucających się skojarzeń ze Strategią jest gospodarka nowoczesna, innowacyjna, konkurencyjna. Wszystko, co sprzyja zmianom gospodarczym zdążającym w takim kierunku, wydaje się zgodne z celami Strategii, a hasła takie jak innowacje czy e-gospodarka niejako naturalnie do niej przynależą. I w pewnym sensie strategia jest o tym, jak sprzyjać podejmowaniu działań prowadzących w takim kierunku, przez co nie wszystkie projekty realizowane w ramach RPO można by uznać za prolizbońskie. Ale nie jest to jedyny możliwy punkt widzenia. Strategia to przede wszystkim wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, jak mówi jeden z podstawowych dokumentów definiujących dzisiejszy jej wymiar. Tak więc, spoglądając od strony celów, uzyskujemy zupełnie nową perspektywę rozumienia tego, co może sprzyjać realizacji Strategii. Z tego punktu widzenia każde działanie, które prowadzi do szybszego wzrostu gospodarczego czy zwiększenia zatrudnienia, jest przez ostateczny efekt, a nie sposób oddziaływania i obszar tematyczny, którego dotyczy wkładem w osiąganie jej celów. I taka optyka, nakazująca spoglądać na Regionalne Programy Operacyjne przez pryzmat wkładu w osiąganie najbardziej ogólnych celów Strategii, a nie charakterystykę realizowanych działań, zostanie wykorzystana w niniejszym artykule. Podążając tym tropem, a także niewątpliwie znacznie upraszczając, Strategię Lizbońską można sprowadzić do zestawu działań mającego prowadzić do osiągnięcia pożądanego poziomu wybranych wskaźników ekonomicznych. W poniższej analizie zastanawiamy się, jaki potencjał mają Regionalne Programy Operacyjne, aby wpłynąć na te mierniki. Ponadto zastanowimy się, czy wpływ, jaki wywrą, jest istotny w porównaniu Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nowy początek Strategii Lizbońskiej, Komisja Wspólnot Europejskich, Bruksela

17 z endogenicznymi czynnikami tkwiącymi w regionach, które kształtują przebieg wybranych wskaźników. Wybór najważniejszych wskaźników narzucają cele Strategii, skupiając uwagę na wzroście gospodarczym i zatrudnieniu. W tych badaniach jako miarę tego pierwszego przyjmiemy zwiększenie produktu krajowego brutto, natomiast drugi z nich obrazowany będzie poziomem zatrudnienia (co pomija zwiększenie liczby osób pracujących w grupie osób prowadzących działalność gospodarką). To ostatnie ograniczenie nie jest zbyt rygorystyczne, nie ma bowiem podstaw, aby sądzić, by zmiany wynikłe z Programów Operacyjnych dotyczące prowadzących działalność istotnie odbiegały od zachodzących w przypadku osób wybierających inne formy organizacyjne podejmowanej pracy. Dodatkowo przyjrzymy się dwu innym wskaźnikom, nakładom inwestycyjnym oraz wydajności pracy. Pierwszy został wybrany jako miara wysiłku modernizacyjnego gospodarki, drugi stanowi przybliżenie jego efektów. Warto także podkreślić, że z punktu widzenia celów Strategii Lizbońskiej istotna jest wzajemna interakcja zmian wydajności pracy oraz poziomu zatrudnienia. Mimo położenia nacisku na unowocześnianie gospodarki jako niepożądane określane jest bowiem przez strategię wystąpienie tzw. bezzatrudnieniowego wzrostu gospodarczego, czyli odbywającego się tylko i wyłącznie na skutek poprawy wydajności pracy celem jest zatem więcej lepszych miejsc pracy. Przyglądając się działaniom finansowanym w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych, nietrudno dostrzec, że wiele z nich znacznie odbiega od kanonu działań realizujących Strategię Lizbońską. Komisja Europejska podjęła próbę tzw. earmarkingu, czyli zdefiniowania rodzajów działań służących Strategii Lizbońskiej, i zapewne wiele przedsięwzięć ze sfinansowanych w ramach RPO trudno zaliczyć do jakiejkolwiek z kategorii uznanych przez nią za prolizbońskie. Tym niemniej, zgodnie z zaproponowaną wcześniej logiką, jeżeli tylko sprzyjają one zwiększeniu wzrostu gospodarczego lub zatrudnienia, zostaną poddane analizie i uznane za prolizbońskie. W konsekwencji badaniu poddano całość wydatków dokonanych w ramach Regionalnych Programów Operacyjnych. Badania dokonano w ujęciu ilościowym, wykorzystując regionalny model gospodarki polskiej 3. Analizując wpływ na wymienione wskaźniki, porównywano ze sobą dwie Ibidem. 3 Wykorzystano tzw. dynamiczny, obliczeniowy model równowagi ogólnej. Więcej informacji o zastosowanej metodologii można znaleźć w T. Kaczor, I. Mitroczuk, Goniąc 17

18 projekcje sytuacji ekonomicznej, scenariusz, w którym gospodarka wykorzystuje środki w ramach RPO, i drugi, w którym jest ich pozbawiona. Różnica pomiędzy nimi jest miarą wpływu Programów Operacyjnych. Następnie wynik ten jest porównywany z wielkościami, które można przyjąć za odzwierciedlające prolizboński, wewnętrzny potencjał gospodarki, niezależny od Programów Operacyjnych. Mapa 1. Dodatkowy wzrost PKB dzięki realizacji RPO, , pkt. proc. Dzięki realizacji Regionalnych Programów Operacyjnych roczne tempo wzrostu produktu krajowego brutto podniesie się w okresie średnio o od 0,1 do 0,5 punktu procentowego w stosunku do tempa, które wystąpiłoby, gdyby ich nie realizowano (zob. mapa 1). Przeciętny roczny wzrost produktu krajowego w całej gospodarce w latach , a więc w okresie, kiedy wpływ funduszy unijnych był jeszcze nieznaczny, wyniósł 3%. Jeżeli przyjąć tę wielkość za miarę własnego potencjału gospodarki do realizowania pierwszego z celów Strategii, można uznać, że w porównaniu z nim potencjalny wpływ funduszy jest zauważalny, aczkolwiek ma drugorzędne znaczenie. Prowadząc analizę na poziomie poszczególnych regionów, dostrzegamy nieco odmienny obraz. Uzyskany w analizie wpływ RPO stanowiłby w poszczególnych województwach od 2% do 22% w relacji do wzrostu w latach Tak więc w przypadku niektórych województw jest on w zasadzie zaniedbywany, są jednak takie (otrzymujące stosunkowo najwięcej środków), gdzie Regionalne Programy Operacyjne odegrają istotną rolę w przyspieszeniu osiągnięcia wysokiego poziomu rozwoju gospodarczego. Wpływ RPO na zatrudnienie wyraża się procentowym odchyleniem jego poziomu w 2015 r. od scenariusza pozbawionego środków unijnych. Wskaźnik ten zawiera się pomiędzy 0,3% a 1,4% (zob. mapa 2). W porównaniu ze zmianami zatrudnienia na skutek działania innych czynników jest to raczej niewiele, w samym tylko 2005 r. zatrudnienie wzrosło o 1,7%, czyli więcej niż RPO wywoła w ciągu dziewięciu lat Europę fundusze publiczne a rozwój Polski i regionów, Transformacja i Rozwój 2007, nr

19 w regionie kraju uzyskującym największe efekty. Jeżeli jednak będziemy mieć w pamięci, że w niektórych regionach zatrudnienie spadało przez wiele lat, to można uznać, że w ich przypadku każde zwiększenie zatrudnienia jest cenne. Ogólna ocena wpływu jest więc podobna jak w przypadku PKB: stosunkowo nieznaczny w skali kraju, ale potencjalnie bardzo pomocny w przypadku pojedynczych regionów. Mapa 2. Zwiększenie zatrudnienia w 2015 r. Wyniki analizy dla pozostałych dwóch na skutek realizacji RPO, proc. zmiennych przedstawiono w tabeli 1. Wzrost nakładów inwestycyjnych, które może zostać przypisane Regionalnym Programom Operacyjnym zawiera się pomiędzy 2,6% a 12,0% 4. Są to więc wielkości porównywalne z roczną dynamiką nakładów inwestycyjnych (która ulega znacznym wahaniom, jednak na poziomie krajowym nie przekracza kilkunastu procent w bardzo dobrych latach 5 ). Można więc uznać wkład RPO w modernizację gospodarki za znaczący nawet w skali całego kraju. W regionach otrzymujących relatywnie najwięcej środków, w których przyrost inwestycji jest największy, ich rola jest trudna do przecenienia i programy niewątpliwie będą jednym z głównych czynników zwiększających inwestycje w kapitał rzeczowy. Znaczące inwestycje przyczyniają się do wzrostu wydajności i rozkład jej zmian jest zbliżony do tego znanego z inwestycji i przyjmuje wielkości pomiędzy 0,6% a 3,1% (mierzone odchyleniem poziomu wydajności w 2015 r.). Taki poziom zmian jest porównywalny ze wzrostem wydajności uzyskiwanym przez polską gospodarkę w ciągu jednego roku. W latach wydajność pracy (mierzona relacją PKB do pracujących) rosła średnio o 3,5% rocznie, można więc przyjąć, że dziewięcioletni wkład RPO popycha polską gospodarkę o kilka miesięcy do przodu. 4 Prezentowane jest odchylenie średnie w całym okresie objętym RPO (a nie w ostatnim okresie) ze względu na dużą zmienność, jaka ma miejsce w przypadku nakładów inwestycyjnych. 5 W latach roczna dynamika realna nakładów brutto na środki trwałe wahała się od -9,7% do 6,5%. 19

20 Tab. 1. Wpływ Regionalnych Programów Operacyjnych na nakłady inwestycyjne (odchylenie w latach , w proc.) i wydajność pracy (odchylenie w 2015 r., w proc.) Województwo Inwestycje Wydajność Województwo Inwestycje Wydajność dolnośląskie 5,04 1,29 podkarpackie 9,71 2,60 kujawskopomorskie 8,35 2,04 podlaskie 9,35 2,31 lubelskie 8,93 2,42 pomorskie 5,92 1,69 lubuskie 7,64 1,96 śląskie 3,49 1,03 łódzkie 5,56 1,55 świętokrzyskie 7,87 2,34 małopolskie 5,74 1,61 warmińsko-mazurskie 12,03 3,06 mazowieckie 2,64 0,56 wielkopolskie 4,12 1,32 opolskie 6,30 1,48 zachodniopomorskie 8,84 2,00 Źródło: obliczenia własne. Agregacja wyników opisanych powyżej prowadzi do dwóch podstawowych wniosków. Po pierwsze, przeciętnie w skali kraju Regionalne Programy Operacyjne przyczynią się do osiągnięcia celów Strategii Lizbońskiej w zauważalnym stopniu, lecz z pewnością nie będą głównym czynnikiem popychającym gospodarkę polską w tym kierunku. Po drugie, ich rola będzie znacząco różnić się pomiędzy województwami. W regionach otrzymujących relatywnie najwięcej środków programy będą istotnym czynnikiem przyśpieszającym ruch ku celom Strategii Lizbońskiej, natomiast tam, gdzie środki będą względnie małe, pozostaną czynnikiem praktycznie nieistotnym w porównaniu z własnym potencjałem regionu. Zwróćmy również uwagę, że postulat twórców Strategii dotyczący równowagi pomiędzy zmianami wydajności i zatrudnienia zostanie spełniony. Udział wzrostu zatrudnienia we wzroście PKB związanym z realizacją RPO oscyluje wokół jednej trzeciej, co pozwala nie obawiać się perspektywy wzrostu bezzatrudnieniowego. Oceniając wpływ z nieco innej perspektywy przeznaczenia środków ujętych w Programach Operacyjnych można jednak pokusić się o stwierdzenie, że będzie on duży. Środki te nie mają bowiem zastąpić naturalnych czynników prorozwojowych tkwiących w regionach, lecz je uzupełnić, nie należało więc oczekiwać, że odegrają rolę dominującą. Z takiego punktu widzenia wyniki wskazujące znacznie mniejszy wpływ od opisanego wcześniej także nie byłyby zaskoczeniem. Podobnie zaobserwowane zróżnicowanie międzyregionalne potencjalnej roli programów jest naturalne, środki nimi objęte są bowiem kierowane przede wszystkim tam, gdzie własny potencjał rozwojowy jest najsłabszy, i tam właśnie mają do odegrania najistotniejszą rolę. 20