Wprowadzenie 1. M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych..., s

Transkrypt

1 Wprowadzenie 1 1. Pomoc państwa jako instrument wspierania gospodarczego Niektórzy autorzy traktują pomoc państwa jako funkcję państwa 2 wobec gospodarki 3. Do funkcji tych zalicza się także policję gospodarczą, reglamentację gospodarczą, planowanie gospodarcze, politykę koniunkturalną, regulację sektorów infrastrukturalnych 4. Inni autorzy, jak np. K. Strzyczkowski, traktują pomoc jako instrument stosowany przez państwo w ramach realizacji funkcji określanej jako wspieranie gospodarki 5. Istota tej funkcji polega na niewiążącym wpływie na kształtowanie porządku społeczno-gospodarczego poprzez udziela- 1 Autorka pracuje w Komisji Europejskiej, w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji. Niniejsza rozprawa odzwierciedla jedynie jej własne poglądy i nie może być traktowana jako wyraz stanowiska Komisji Europejskiej lub Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji. 2 Na temat funkcji państwa w gospodarce zob. M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005, s K. Strzyczkowski stosuje natomiast pojęcia funkcji prawa w gospodarce rynkowej oraz funkcji organów administracji gospodarczej zob. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2007, s i ; C. Kosikowski odnosi się do pojęcia zadań państwa oraz funkcji podmiotów czynnych publicznego prawa gospodarczego zob. C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2006, s ; B. Popowska analizuje natomiast funkcje administracji w sferze gospodarki zob. B. Popowska, Klasyfikacja funkcji administracji w nauce publicznego prawa gospodarczego (w:) Funkcje współczesnej administracji gospodarczej, red. B. Popowska, Poznań 2006, s. 61 i n. oraz Publiczne prawo gospodarcze. Zagadnienia ustrojowe, materialnoprawne i proceduralne. (Struktura wykładu oraz materiały źródłowe), red. B. Popowska, Poznań 2006, s. 550, a także wcześniejszy skrypt Publiczne prawo gospodarcze po akcesji do Unii Europejskiej. Koncepcja wykładu oraz materiały źródłowe, red. B. Popowska, Poznań 2004, s M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych..., s Ibidem, s. 31. Zob. też B. Popowska, Klasyfikacja funkcji administracji..., s K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze..., s Por. B. Popowska, Rola państwa w obszarze pomocy publicznej, PUG 2002, nr 8, s. 2 i n.; P. Nicolaides, The Economics of Granting and Controlling State Aid (w:) E.C. State Aids, red. L. Hancher, T. Ottervanger, P.J. Slot, London 2006, s. 18 i n. 11

2 Wprowadzenie nie ze środków publicznych pomocy podmiotom prywatnym, związanej ze zobowiązaniem do postępowania zgodnego z ustalonymi warunkami w interesie publicznym 6. Drugie z przedstawionych wyżej ujęć wydaje się bardziej przekonujące. Pomoc publiczna nie jest funkcją samą w sobie, ale instrumentem realizacji przez państwo funkcji wspierania gospodarki. W gospodarce rynkowej, opartej na zasadzie konkurencji, pomoc publiczna może być dopuszczalna jedynie wyjątkowo, ponieważ w przeciwnym wypadku prowadziłaby do zniekształcenia wolnej konkurencji 7. Jest to zatem instrument stosowany przez państwo w wyjątkowych okolicznościach w celu wspierania gospodarki poprzez np. stymulowanie rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, restrukturyzację przedsiębiorstw czy pobudzenie długookresowego rozwoju pewnych obszarów i regionów. Ważną cechą tego instrumentu jest to, że pozwala on państwu osiągać cele polityki gospodarczej bez ograniczania zasad systemu gospodarki rynkowej tam, gdzie ogólne środki interwencji okazują się nieskuteczne 8. Zastosowanie przez państwo środków pomocowych pozwala mu pośrednio wpływać na postępowanie przedsiębiorców podejmowane w interesie publicznym 9, jednak niewłaściwe ukierunkowanie pomocy grozi poważnymi konsekwencjami, godząc w zdrowe przedsiębiorstwa i ograniczając ich zdolności konkurencyjne na korzyść przedsiębiorstw niewydajnych 10. Udzielenie pomocy wpływa zatem na warunki konkurencji, skutkując przyznaniem beneficjentom korzyści, których nie uzyskaliby oni w następstwie działania sił i mechanizmów rynkowych 11. Jak zatem wskazuje K. Strzyczkowski: (...) dochodzi (...) do powstania pola kolizji kierowniczo-gospodarczych działań państwa i podstawowych zasad organizujących działalność gospodarczą: konkurencji i równości podmiotów gospodarczych P. Nicolaides, The Economics..., s. 366; zob. też B. Popowska, Rola państwa w obszarze pomocy..., s. 2 i n. 7 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s. 183; zob. też J.-P. Keppenne, Guide des aides d État en droit communautaire, Bruxelles 1999, s K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze..., s Ibidem, s Zob. E. Piontek, Ewolucja podejścia Wspólnoty Europejskiej do pomocy państwa dla przedsiębiorstw (w:) Ochrona konkurencji i konsumentów w Polsce i Unii Europejskiej (studia prawno-ekonomiczne), red. C. Banasiński, Warszawa 2005, s. 177 i n. 11 Zob. też P. Nicolaides, The Economics..., s. 19 i n.; D. Schina, State Aids under the EEC Treaty. Articles 92 to 94, Oxford 1987, s K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze..., s

3 1. Pomoc państwa jako instrument wspierania gospodarczego W skali Unii Europejskiej udzielenie pomocy powoduje, że problemy istniejące w jednym państwie członkowskim, którym pomoc miała zaradzić, ulegają przesunięciu na rynki innych państw członkowskich. W rezultacie zakres negatywnych skutków pomocy przekracza granice państwa, w którym pomoc została udzielona 13. Zaawansowanie procesów integracyjnych, a zwłaszcza stworzenie rynku wewnętrznego oraz unii gospodarczej i walutowej, wzmaga intensywność powstałych w ten sposób zakłóceń. Z drugiej strony pomoc może zastępować zniesione wcześniej bariery w wewnątrzwspólnotowej wymianie handlowej, ograniczając w ten sposób korzyści płynące z integracji. W tym kontekście potrzeba stworzenia skutecznych mechanizmów kontroli udzielanej przez państwa członkowskie pomocy jest szczególnie wyraźna 14. Artykuł 3 lit. g Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską stanowi, że w celu realizacji zadań Wspólnoty jej działalność obejmuje stworzenie systemu zapewniającego niezakłóconą konkurencję na rynku wewnętrznym. Artykuł 4 ust. 1 wyraźnie wskazuje natomiast, że dla osiągnięcia celów Wspólnoty ustanawia się politykę gospodarczą opartą na ścisłej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich, rynku wewnętrznym i ustaleniu wspólnych celów oraz prowadzoną w poszanowaniu zasady otwartej gospodarki rynkowej z wolną konkurencją. Prawo konkurencji zajmuje zatem szczególną pozycję wśród instytucji prawnych tworzących ogólną część wspólnotowego prawa materialnego. Obejmuje ono dwie grupy przepisów. Pierwsza z nich dotyczy zachowań przedsiębiorstw, druga odnosi się do państwa. Wspólnotowe reguły konkurencji odnoszące się do zachowań państwa i podmiotów publicznych obejmują swym zakresem przede wszystkim regulację pomocy państwa. Europejska wspólnotowa polityka konkurencji wobec pomocy państwa musi uwzględniać, z jednej strony, argumenty uzasadniające potrzebę pomocy, a z drugiej strony musi zwracać uwagę na zagrożenia, jakie pomoc 13 Zob. S. Dudzik, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Między neutralnością a zaangażowaniem, Kraków 2002, s Zob. Komisja Europejska, Ninth Survey on State Aid in the European Union, COM (2001) 403(01), pkt 1 2. Zob. też Seventh Survey on State Aid in the European Union in the Manufacturing and Certain Other Sectors, SEC(99) 148, pkt 1 3; Sixth Survey on State Aid in the European Union in the Manufacturing and Certain Other Sectors, COM (98) 417, pkt 3; zob. też C. Baudenbacher, A Brief Guide to European State Aid Law, London The Hague Boston 1997, s. 1 4; R.M. D Sa, European Community Law on State Aid, London 1998, s. 1; M. Królikowska-Olczak, Pomoc publiczna w prawie Unii Europejskiej, Studia Prawno-Europejskie 2002, t. VI, s

4 Wprowadzenie ze sobą niesie 15. Wśród argumentów przemawiających za potrzebą pomocy wymienia się m.in. niedostatki mechanizmów rynkowych oraz wymogi spójności gospodarczej i społecznej jako jednego z podstawowych zadań Wspólnoty. Wśród zagrożeń, jakie pomoc ze sobą niesie, wymienia się ryzyko spowodowania zakłóceń rynkowych, trudności budżetowych, nieefektywnej alokacji zasobów i utrzymywania nieefektywnych struktur, a także upowszechniania się niekonkurencyjnych zachowań uczestników obrotu gospodarczego. Zadaniem polityki konkurencji jest znalezienie równowagi pomiędzy obiema grupami wartości oraz znalezienie optymalnego formatu dla koordynacji działań w zakresie pomocy państwa podejmowanych przez poszczególne państwa członkowskie. Europejskie wspólnotowe prawo konkurencji opiera się na ogólnym zakazie udzielania pomocy przy dopuszczeniu możliwości uznania niektórych jej rodzajów za zgodne z regułami rządzącymi wspólnym rynkiem Pomoc państwa jako pojęcie prawa wspólnotowego europeizacja prawa pomocy publicznej Należy podkreślić, że pojęcie pomocy państwa jest pojęciem prawa wspólnotowego i musi być interpretowane jedynie w ramach tego porządku prawnego. Z tego punktu widzenia kwalifikacja danego środka jako pomoc państwa, lub nie, według prawa krajowego pozostaje bez znaczenia 17. W Polsce wspólnotowe reguły prawa konkurencji w zasadzie zaczęły obowiązywać już od wejścia w życie, 1 lutego 1994 r., Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi, podpisanego 16 grudnia 1991 r. 18 Na podstawie art. 63 Układu za niezgodną z postano- 15 Zob. A. Zielińska-Głębocka, Polityka konkurencji wobec pomocy państwowej (w:) Konkurencja, red. Z. Brodecki, Warszawa 2003, s Zob. np. L. Hancher, The General Framework (w:) E.C. State..., s. 31; A. Evans, European Community Law of State Aid, Oxford 1997, s. 3; R.M. D Sa, European Community Law..., s. 7; D. Schina, State Aids under the EEC Treaty..., s. 10; M. Królikowska-Olczak, Pomoc publiczna..., s. 128; T. Skoczny, Zakaz antykonkurencyjnej pomocy państwa (w:) Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe. Prawo materialne i polityki, red. J. Barcz, Warszawa 2006, s. II ; K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze..., s ; I. Postuła, A. Werner, Pomoc publiczna, Warszawa 2006, s Zob. A. Evans, European Community Law..., s. 27; S. Dudzik, Pomoc państwa..., s. 61; I. Postuła, A. Werner, Pomoc..., s Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, sporządzony w Brukseli 16 grudnia 1991 r.,

5 2. Pomoc państwa jako pojęcie prawa wspólnotowego europeizacja prawa pomocy publicznej wieniami Układu uznana została wszelka pomoc publiczna, która zniekształca lub grozi zniekształceniem konkurencji poprzez faworyzowanie niektórych przedsiębiorstw lub produkcji niektórych towarów, gdy może to mieć negatywny wpływ na wymianę między Polską a Wspólnotą. Zgodnie z postanowieniami Układu wszelka pomoc publiczna udzielana w Polsce miała być oceniana na podstawie kryteriów wynikających z zastosowania art. 87 TWE. Na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców 19 organem monitorującym udzielanie pomocy publicznej został Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Na mocy zawartego 16 kwietnia 2003 r. w Atenach Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej 20 Polska z dniem 1 maja 2004 r. stała się członkiem Unii Europejskiej i stroną traktatów stanowiących podstawę Unii 21. Warunki przyjęcia i wynikające z tego przyjęcia zmiany w traktatach stanowiących podstawę Unii są przedmiotem Aktu Przystąpienia załączonego do Traktatu 22. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w Unii Europejskiej znajdujemy w przepisach art. 90 i 91 Konstytucji RP 23, które otwierają polski porządek prawny na prawo wspólnotowe 24. Dz. U. z 1994 r. Nr 11, poz. 38. Ogłoszenie Układu w Dzienniku Urzędowym UE (OJ) nastąpiło 31 grudnia 1993 r. (L 348, s. 1). Szerzej na ten temat zob. np. J. Pietras, Ewolucja prawa konkurencji w zakresie udzielania pomocy publicznej w świetle procesu integracji Polski z Unią Europejską (w:) Ochrona konkurencji i konsumentów..., s ; A. Kołodziej, Postanowienia Układu Europejskiego (w:) Monopol państwa i przedsięwzięcia publiczne, red. M. Królikowska-Olczak, Łódź 1998, s. 123 i n. 19 Dz. U. Nr 60, poz Traktat między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii, Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, OJ L 236 z 23 września 2003 r., s Art. 1 Traktatu. 22 Zob. na ten temat A. Michoński, Regulacje Traktatu akcesyjnego odnoszące się do prawa materialnego i polityk UE oraz niektóre problemy prawne i polityczne związane z akcesem Polski do UE (w:) Prawo Unii Europejskiej..., s. II-912 i n. 23 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz Zob. K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2005, s. 52. Pozostałe przypisy odnoszą się do wydania z 2007 r. 15

6 Wprowadzenie W momencie przystąpienia państwa członkowskie przyznają Wspólnocie kompetencje do osiągania ich wspólnych celów 25. Zachowują swoją suwerenność, ale tracą one w pewnym zakresie i do pewnego stopnia swobodę podejmowania decyzji, godząc się na kolektywne wykonywanie suwerenności 26. Jednak, ze względu na konsensualny charakter prawa traktatowego, to do państw członkowskich należy ostateczna decyzja co do istnienia i rozwoju Wspólnot i samej Unii Europejskiej 27. Fundamentalną zasadą prawa wspólnotowego jest wyrażona w art. 5 TWE zasada kompetencji powierzonych lub atrybucyjnych. Zgodnie z nią Wspólnota ma tylko te uprawnienia, które zostały jej przyznane przez państwa założycielskie i zostały wyraźnie wskazane w przepisach Traktatu bądź wynikają z ich interpretacji 28. Przekazanie kompetencji może odbyć się wyraźnie albo w sposób dorozumiany. Istnieje ponadto możliwość wywiedzenia kompetencji Wspólnoty np. z ogólnego przepisu art. 308 TWE, z którego wynika, że powierzając Wspólnocie kompetencje, państwa członkowskie zgodziły się, by dla osiągnięcia, w ramach funkcjonowania wspólnego rynku, jednego z celów Wspólnoty, niejako uzupełniono akcję wspólnotową tam, gdzie Traktat nie przewidział kompetencji Wspólnoty 29. Kompetencje wyraźne zostały wymienione w art. 2 TWE. Przepis ten poprzez odniesienie do art. 3 i 4 TWE wskazuje, jak wyżej wspomniano, jako jedną z nich system zapewniający, aby konkurencja na rynku wewnętrznym nie była zakłócona. Ze względu na stopień przekazania kompetencje Wspólnoty można podzielić na wyłączne i niewyłączne 30. W dziedzinach objętych wspólnotowymi kompetencjami wyłącznymi stanowienie prawa należy wyłącznie do Wspólnoty 31. Próbę wskazania tych kompetencji podjęła Komisja 25 Zob. C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski..., s Zob. na ten temat D. Lasok, Pojęcie i zakres prawa gospodarczego Unii Europejskiej (w:) Gospodarka. Administracja. Samorząd, red. H. Olszewski i B. Popowska, Poznań 1997, s C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, t. I, Warszawa 2000, s Zob. też A. Dashwood, States in the European Union, ELRev. 1998, vol. 23, nr 3, s C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., s Zob. też np. J.P. Jacqué, Droit institutionnel de l Union Européenne, Éditions Dalloz 2006, s. 128 i n.; oraz D. Chalmers, C. Hadjiemmanuil, G. Monti, A. Tomkins, European Union Law, Cambridge 2006, s. 211 i n. 29 C. Mik, Europejskie prawo wspólnotowe..., s Ibidem, s Zob. też: A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska (w:) Prawo Unii Europejskiej..., s. I-352 i n.; A.G. Toth, A Legal Analysis of Subsidiarity (w:) Legal Issues of the Maastricht Treaty, red. D. O Keeffe, P.M. Twomey, London New York Chichester Brisbane Toronto Singapore 1994, s. 39; J. Steiner, L. Woods, Ch. Twigg-Flesner, EU Law, Oxford 2006, s. 50; A. Łazowski, A. Łabędzka, M. Szpunar, Prawo Unii Europejskiej. Teksty kazusy tablice, red. A. Łazowski, Warszawa 2006, s A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska (w:) Prawo Unii Europejskiej..., s. I

7 2. Pomoc państwa jako pojęcie prawa wspólnotowego europeizacja prawa pomocy publicznej w Pierwszym raporcie na temat zasady subsydiarności 32 i zaliczyła do nich ogólne reguły konkurencji. Należy podkreślić, że jak wskazuje A. Wyrozumska istnienie wyłączności kompetencji wspólnotowych nie oznacza, że państwa w ogóle nie mogą działać. Nawet w dziedzinach objętych tymi kompetencjami akty wspólnotowe mogą dopuszczać stanowienie prawa krajowego po uzyskaniu uprzedniej zgody Wspólnoty. Państwa członkowskie mogą ponadto stanowić w tych dziedzinach prawo krajowe także dla wykonania prawa wspólnotowego 33. Od momentu wejścia do Unii Europejskiej zmienia się zatem rola państwa w gospodarce. Ma ono bowiem wykonywać swoje zadania wobec gospodarki nie tylko w oparciu o własne kompetencje, lecz także w oparciu o kompetencje wyłączne Wspólnoty i kompetencje dzielone ze Wspólnotą. Zadań państwa przybywa, ponieważ rozciągają się one także na relacje wewnątrz Wspólnoty Europejskiej oraz na podmioty, które prowadzą działalność na obszarze Wspólnoty. W tym kontekście zmienia się również rola publicznego prawa gospodarczego, które jest nie tylko prawem krajowym, ale także prawem wspólnotowym. Od momentu przystąpienia naszego państwa do Unii Europejskiej nadzór nad udzielaniem pomocy przejęła Komisja Europejska i żaden organ krajowy nie może jej zastąpić w ocenie projektów pomocy, zmienić podjętej przez nią decyzji lub wykonywać innych kompetencji przekazanych w tych sprawach całkowicie na szczebel wspólnotowy 34. Zadania polskiego organu nadzorującego są więc obecnie ograniczone do dbania o przejrzystość udzielanej pomocy, analizy jej efektywności oraz notyfikowania Komisji polskich projektów pomocowych 35. Z tego powodu polskie przepisy dotyczące pomocy państwa, mając charakter proceduralny, pozostają poza zakresem tego opracowania st report of Commission on Subsidiarity, COM (94) 533, Bull. EC 1992, nr 10, s. 116; zob. też P. Craig, G. de Búrca, EU law, text, cases and materials, Oxford 2003, s. 133 i n. 33 A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska (w:) Prawo Unii Europejskiej..., s. I Zob. S. Dudzik, Pomoc państwa..., s Zob. ustawę z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, Dz. U. Nr 123, poz. 1291; B. Jankowski, Pomoc publiczna w prawie Unii Europejskiej implikacje dla Polski, Warszawa 2001, s

8 Wprowadzenie 3. Rozróżnienie pomiędzy środkami pomocowymi a ogólnymi środkami interwencji Sklasyfikowanie danego środka jako pomoc państwa w rozumieniu art. 87 TWE pociąga za sobą bardzo poważne konsekwencje. Powoduje bowiem, że środek ten jest poddany kontroli Komisji Europejskiej, która podejmuje decyzję co do tego, czy jest on zgodny ze wspólnym rynkiem, a jeżeli tak nie jest, to zwraca się do danego państwa członkowskiego o zakazanie i zwrot pomocy lub o modyfikację tego środka. Jeżeli natomiast dany środek zostanie zaklasyfikowany jako ogólny środek interwencji naruszający konkurencję na wspólnym rynku, to, o ile nie pozostaje on w sprzeczności z innymi postanowieniami traktatowymi, może być jedynie przedmiotem działań harmonizacyjnych podejmowanych w oparciu o art TWE. Problem rozróżnienia pomiędzy pomocą państwa a ogólnymi środkami interwencji, poza aspektami prawnymi, ma również poważne implikacje natury politycznej. Chodzi tu mianowicie o kwestię podziału władzy w ramach Wspólnoty zarówno o rozdzielenie kompetencji państw członkowskich i Wspólnoty, jak i podział kompetencji pomiędzy organami Wspólnoty. Sklasyfikowanie danego środka jako środek pomocowy skutkuje wyłączeniem, a przynajmniej znacznym ograniczeniem możliwości ingerencji państwa, jeżeli chodzi o ów środek, i poddaniem go kontroli Komisji. Kompetencje tego organu można z kolei przeciwstawić kompetencjom Rady. Jeżeli dane działanie nie jest pomocą i może być jedynie przedmiotem wspomnianej harmonizacji, to większa rola przypada w udziale Radzie, która ma prawo wydawania odpowiednich dyrektyw 36. Dokonanie prawidłowego rozróżnienia pomiędzy środkami pomocowymi i ogólnymi środkami interwencji jest zatem sprawą o znaczeniu podstawowym ze względu na różne instrumenty prawne stosowane w odniesieniu do obu rodzajów środków, a także ze względu na podział kompetencji kontrolnych pomiędzy różnymi organami Wspólnoty oraz pomiędzy Wspólnotą i państwami członkowskimi. Tymczasem dokonanie takiego rozróżnienia nastręcza wielu trudności. Mimo że wskazanie typowych środków pomocowych, jak np. dotacje, nie stanowi problemu, trudności pojawiają się w przypadku środków leżących na granicy pomocy państwa i ogólnych środków interwencji. Granica ta ulega zatarciu z tego względu, że oba rodzaje środków stanowią w istocie Zob. K. Bacon, State Aids and General Measures, Yearbook of European Law 1997, s. 269.

9 4. Cel i metoda badawcza swej interwencję państwa w dziedzinie gospodarki, która potencjalnie może skutkować zakłóceniem konkurencji. Taką sferą graniczną 37, w której rozróżnienie pomiędzy pomocą państwa i ogólnymi środkami interwencji budzi szczególnie wiele kontrowersji, są prawo i polityka podatkowa. 4. Cel i metoda badawcza Problematyka rozróżnienia pomiędzy środkami pomocowymi i ogólnymi środkami interwencji nabiera szczególnej wagi i aktualności w kontekście reformy wspólnotowej polityki kontroli pomocy państwa, której jednym z celów jest zwiększenie pewności prawa i przejrzystości wspólnotowych zasad rządzących pomocą 38. Od momentu przystąpienia naszego państwa do Unii Europejskiej, a właściwie nawet już od czasu wejścia w życie Układu Europejskiego jest to problematyka o ogromnym znaczeniu praktycznym również dla polskich przedsiębiorstw. Rozstrzygnięcie co do charakteru danego środka przesądza bowiem chociażby o tym, czy będzie on mógł im być następnie przyznany, czy też będzie wymagał uprzedniego zgłoszenia Komisji. Kolejnym powodem podjęcia omawianej problematyki są ponadto wydane ostatnio decyzje Komisji z zakresu zastosowania reguł rządzących pomocą państwa w dziedzinie podatków bezpośrednich. Decyzje te wywołują liczne kontrowersje, a niektórzy autorzy zarzucają Komisji rozciąganie kompetencji wspólnotowych na dziedziny podlegające kompetencji państw członkowskich Zob. K. Bacon, State Aids..., s Na temat reformy zob. np.: N. Kroes, Reforming Europe s State Aid Regime: an Action Plan for Change, European State Aid Law Quarterly 2005, nr 3, s. 387 i n.; A. Bartosch, Comments on Commissioner Kroes New State Aid Action Plan, European State Aid Law Quarterly 2005, nr 3, s. 391 i n.; Ch. Koenig, O.C. Füg, How to Put the EC State Aid Action Plan into Action Rendering the Market Failure Test Operational, European State Aid Law Quarterly 2005, nr 4, s. 591 i n.; T. Kleiner, Reforming state aid policy to best contribute to the Lisbon Strategy for growth and jobs, Competition Policy Newsletter 2005, nr 2, s. 29 i n.; E. Piontek, Nowe podejście do pomocy państwa dla przedsiębiorstw w prawie i praktyce Unii Europejskiej (w:) Reformowanie Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne okresu przemian, red. E. Piontek, Kraków 2005, s. 175 i n.; E. Piontek, Ewolucja podejścia Wspólnoty Europejskiej do pomocy państwa dla przedsiębiorstw (w:) Ochrona konkurencji i konsumentów..., s. 177 i n.; I. Postuła, A. Werner, Pomoc..., s. 113 i n. Szerzej na temat reformy wspólnotowego prawa konkurencji zob. E. Piontek. (w:) Reforma wspólnotowego prawa konkurencji, red. E. Piontek, Kraków 2005, s Zob. np. L. Hancher, E.C. State Aid Law No longer the Cinderella of European Competition Law but not quite the Ugly Sister (w:) E.C. State..., s. 16; C. Quigley, General taxation and State Aid (w:) The Law of State Aid in the European Union, red. A. Biondi, P. Eeckhout, J. Flynn, Oxford 2004, s

10 Wprowadzenie Celem niniejszego opracowania jest zatem wskazanie kryteriów i metod rozróżnienia pomiędzy pomocą państwa i ogólnymi środkami interwencji. Tak określonemu celowi podporządkowana jest konstrukcja książki. Punkt wyjścia stanowi analiza pojęcia pomocy państwa oraz kryteriów decydujących o zaklasyfikowaniu danego środka jako pomoc (rozdziały I III). Następnie przedmiotem rozważań jest pojęcie ogólnych środków interwencji (rozdział IV). Sformułowanie klasycznych definicji obu pojęć, które byłyby w sensie logicznym w pełni adekwatne 40, nie wydaje się możliwe. Dlatego dalsze poszukiwania skupiają się na cechach, kryteriach dodatkowych, których istnienie decyduje o zaklasyfikowaniu danego środka jako pomoc lub jako ogólny środek interwencji. W celu identyfikacji tych dodatkowych cech, kryteriów szczegółowej analizie poddane zostały stosowane przez państwa środki o charakterze podatkowym (rozdział V), w przypadku których problemy związane z rozróżnieniem środków pomocowych i ogólnych środków interwencji są szczególnie wyraźne i których analiza pozwala na weryfikację sformułowanych w doktrynie i orzecznictwie ogólnych kryteriów rozróżnienia. Ze względu na cele i zakres książki analizie poddano w niej przepisy pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego oraz decyzje Komisji i orzecznictwo sądów wspólnotowych. Spośród przepisów traktatowych analizie poddano przede wszystkim przepis art. 87 TWE, na podstawie którego w doktrynie i orzecznictwie wypracowano definicje pomocy państwa. W celu ukazania szerszego kontekstu prawnego, w jakim instytucja ta funkcjonuje, książka nawiązuje również do przepisów traktatowych dotyczących np. innych rodzajów stosowanych przez państwa członkowskie środków skutkujących zakłóceniem konkurencji, jak art. 31, 86 czy 90 i n. TWE. Analiza aktów wtórnego prawa wspólnotowego, w tym tzw. miękkiego prawa wspólnotowego (soft law), pozwala na dokonanie wykładni systemowej art. 87. W tym kontekście przedmiotem badania są wreszcie decyzje Komisji oraz orzeczenia sądów wspólnotowych, które wypracowują rozwiązania często sankcjonowane następnie w aktach wtórnego prawa wspólnotowego. Zjawisko to decyduje o dużej dynamice prawa pomocy publicznej. Zachodzące w nim zmiany są w dużym zakresie wynikiem ewolucji linii orzeczniczej, dzięki czemu są one w znacznym stopniu przewidywalne Na temat definicji zob. np. J. Gregorowicz, Zarys logiki dla prawników, Łódź 1995, s. 32 i n. 41 Zob. I. Postuła, A. Werner, Pomoc..., s. 20.

11 5. Terminologia Szczególna rola Komisji oraz Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji w kształtowaniu pojęcia pomocy państwa wynika już z samego sformułowania przepisu art. 87 TWE. Przepis ten nie zawiera bowiem definicji pomocy, w związku z czym zadanie określenia tego pojęcia spoczęło na Komisji i sądach wspólnotowych 42. Wielu autorów wskazuje zresztą, że był to zabieg celowy, ponieważ twórcy TWE chcieli umożliwić instytucjom wspólnotowym przyjęcie szerokiej i elastycznej interpretacji pojęcia pomocy 43. Dlatego przyjętą na potrzeby niniejszego opracowania metodą badawczą jest metoda empiryczna, oparta na analizie poszczególnych przypadków zastosowania przez państwa członkowskie środków pomocowych i ogólnych środków interwencji. W opracowaniu wykorzystano dorobek literatury polskiej i zagranicznej na temat pomocy państwa oraz prawa europejskiego w ogóle, a także, choć w mniejszym stopniu prawa podatkowego. 5. Terminologia Niniejsze opracowanie oparte jest w znacznej mierze na literaturze anglo- i francuskojęzycznej. Również większa część analizowanego orzecznictwa nie jest dostępna w języku polskim. Mimo że w czasie, gdy książka ta powstawała, w literaturze polskiej pojawiło się wiele publikacji poświęconych problematyce pomocy państwa, to jednak liczne terminy używane w książce nie mają jeszcze swojego ugruntowanego tłumaczenia na polski język prawniczy. Należy ponadto zauważyć, że przygotowane w ramach instytucji wspólnotowych tłumaczenia aktów prawa wspólnotowego, mimo ogólnie dobrego poziomu, zawierają też sformułowania niepoprawne i niezręczne. Mając powyższe na uwadze, obok zaproponowanych przez autorkę polskich tłumaczeń angielskich lub francuskich terminów w nawiasie podano ich wersje oryginalne. Być może w przyszłości zostaną przyjęte ich bardziej trafne odpowiedniki. s Zob. M. Dony, Contrôle des aides d Etat, Bruxelles 2007, s Zob. D. Schina, State Aids under the EEC Treaty..., s. 13; R. D Sa, European Community Law..., 21