Podstawowe reguły postępowania odwoławczego.

Transkrypt

1 Podstawowe reguły postępowania odwoławczego. Stronie oraz fakultatywnym uczestnikom postępowania służy prawo wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej do organu drugiej instancji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od daty jej doręczenia lub ogłoszenia. Jest to konsekwencja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15). Organami właściwymi do rozpoznania odwołania są organy wyższego stopnia (art w zw. z art. 17). Skuteczne będzie odwołanie wniesione w oparciu o twierdzenie jednostki, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej praw lub obowiązków; jeżeli takie twierdzenie nie zostanie pozytywnie zweryfikowane w toku postępowania odwoławczego to zaistnieje powód do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odwołanie może być wniesione przez stronę lub strony, które brały udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i przez te, które udziału w nim nie brały: brak udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji może być zawsze skutecznie podnoszony w odwołaniu. Pierwszą fazą jest badanie odwołania pod względem formalnym. Celowość tego obowiązku uzasadniona jest względami ekonomii procesowej i zapobiegać ma podejmowaniu niedopuszczalnych bądź zbędnych czynności. Kodeks postępowania administracyjnego minimalizuje wymogi formalne odwołania i sprowadza je do tego, aby odwołanie pochodziło od strony lub podmiotu działającego na prawach strony, wniesione było w ustawowym terminie i zachowaniem obowiązującego trybu tzn. za pośrednictwem organu pierwszej instancji do organu właściwego do rozpoznania odwołania z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy decyzję w I instancji wydawał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze). Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z decyzji (art. 128). Niezadowolenie z wydanej decyzji powinno być czymś lub jakoś uargumentowane, leży to w interesie strony wnoszącej odwołanie i może mieć przynajmniej hipotetycznie wpływ na korzystne dla niej rozstrzygnięcie. Nie jest też obowiązkowa pisemna forma odwołania. Dodatkowe

2 wymogi formalne wobec odwołań mogą wynikać z przepisów szczególnych. Brak koniecznych wymogów formalnych w odwołaniu może spowodować wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności (art. 134). Postanowienie o niedopuszczalności odwołania mogą uzasadniać względy przedmiotowe (np. brak przedmiotu zaskarżenia z tej przyczyny, że zaskarżony został akt nie jest decyzją lecz czynnością faktyczną, akt o charakterze generalnym) oraz względy podmiotowe np. osoba wnosząca odwołanie nie ma zdolności do czynności prawnej. Organ może też w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem ustawowego terminu zawitego z art stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art pkt 2. Art. 134 stwarza zatem podstawę do ewentualnego wydania dwu rodzajów postanowień, a mianowicie postanowienia o niedopuszczalności odwołania oraz postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia, o jakich mowa są ostateczne zatem nie służy na nie zażalenie, służy jednak na nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wszelkie inne wady formalne odwołania, jakie nie uzasadniają stosowania art. 134 mogą być usuwane w trybie art Art. 137 stwarza możliwość cofnięcia przez stronę odwołania przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy; organ ten nie uwzględni takiego wniosku, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Skuteczne cofnięcie przez stronę odwołania powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego (art pkt 3 K.p.a.). Wniesienie odwołania wywołuje skutek względnie suspensywny, brak tego skutku ma miejsce w przypadku nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności lub gdy natychmiastowa wykonalność wynika z mocy ustawy. Art. 135 zezwala organowi odwoławczemu na wstrzymanie owego rygoru, przepis nie precyzuje jednak w jakiej fazie postępowania odwoławczego może mieć to miejsce. Sądzić należy, iż sprawa ta będzie roztrząsana we wstępnej fazie postępowania. Wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności winno nastąpić w formie niezaskarżalnego postanowienia. Drugą fazę postępowania odwoławczego stanowi rozpoznanie odwołania. Określenie zakresu (granic) rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy należy do ważnych elementów procesowego systemu kontroli. Obowiązkiem organu

3 odwoławczego jest przede wszystkim rozpatrzenie sprawy pod względem merytorycznym przez co należy rozumieć przeprowadzenie w granicach określonych Kodeksem ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani ustaleniami organu pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. W efekcie ma on obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji. Związanie zasadą prawdy obiektywnej rodzi powinność podjęcia wszelkich zgodnych z prawem czynności, mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Wynika stąd, że organ odwoławczy nie może być związany granicami postępowania przed pierwszą instancją i powinien je w miarę potrzeby rozszerzyć w takim zakresie aby doprowadzić do wyjaśnienia sprawy. Ocenie organu odwoławczego podlega najpierw materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Zgodnie z art. 136 możliwe jest w postępowaniu odwoławczym przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie tych czynności organowi, który wydał decyzję. Kodeks nie wprowadza dla omawianej fazy postępowania zakazu uwzględniania nowych dowodów i okoliczności faktycznych, chyba, że prowadziłyby one do wykreowania nowej sprawy. Brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji bądź przeprowadzenie go w sposób wadliwy w całości nie daje podstaw organowi odwoławczemu do zastąpienia organu pierwszoinstancyjnego i przeprowadzenia zań całego postępowania dowodowego. Przepis art. 136 stwarza jedynie okazję przeprowadzenia postępowania dodatkowego. Trzecią fazę postępowania odwoławczego stanowi wydanie rozstrzygnięcia czyli decyzji kończącej postępowanie. Art. 138 wylicza zestaw decyzji, jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym, są to: 1) decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art pkt 1), 2) decyzja merytoryczna, zwana też reformatoryjną, różniąca się od decyzji będącej przedmiotem odwołania jednakże dotycząca przedmiotu postępowania (art pkt 2) 3) decyzja o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości

4 lub w części i w tym zakresie orzekająca o umorzeniu postępowania przed organem I instancji (art pkt 2), 4) decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego (art pkt 3), 5) decyzja kasacyjna uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji (art ), 6) decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję i zobowiązująca organ pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Powodem wydania rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję będzie ustalenie przez organ odwoławczy prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej lub też ustalenie w niej takiej wady, która nie może mieć istotnego wpływu na byt zaskarżonej decyzji. Podstawę orzeczenia merytorycznego znajdujemy w art pkt 2. Przepis ten przewiduje jako alternatywę utrzymania w mocy decyzji pierwszej instancji uchylenie tej decyzji w całości lub w części i orzeknięcie w tym zakresie co do istoty sprawy. Kodeks dopuszcza uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji kasacyjnej organ nie może przesądzić sposobu ponownego rozstrzygnięcia sprawy ponieważ zależy to od ustaleń faktycznych mających się dokonać w ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Reformatio in peius pojmowane jako możliwość zmiany na gorsze zwykło się tradycyjnie ujmować w teorii prawa procesowego odwrotnie, ściślej jako zakaz reformationis in peius czyli brak możliwości wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia na niekorzyść strony odwołującej się. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w pierwszej instancji. Określony w art. 139 zakaz reformationis in peius ustanowiony został warunkowo; obowiązuje on bowiem jedynie wtedy, gdy zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa lub nie narusza rażąco interesu społecznego. Kodeks postępowania administracyjnego dla stosowania zakazu wprowadza kryteria uznaniowe. Trzeba zwrócić uwagę na ustanowienia przesłanki negatywnej w postaci ustanowienia prima facie takiego samego stopnia naruszenia prawa jak przy stwierdzeniu nieważności decyzji (art pkt 2). NSA stoi na

5 trafnym stanowisku, iż przepis art. 139 nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art Obowiązywanie zakazu jest również problematyczne wobec braku związania organu pierwszoinstancyjnego zaleceniami organu odwoławczego, który wydał decyzję kasacyjną. Jako pogorszenie sytuacji strony należy również traktować zmianę podstawy prawnej decyzji z bardziej korzystnej na mniej korzystną. Oczywista jest dopuszczalność wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia na korzyść strony reformationis in melius. Samokontrolę, czyli prawo do wykonywania przez ten sam organ oceny swojego postępowania wprowadzają przepisy art oraz art Na samokontroli opiera się konstrukcja z art dopuszczająca zwrócenie się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub SKO. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ma wszelkie cechy środka odwoławczego (środka kontroli) poza cechą dewolutywności; wskazuje na to jednoznacznie treść art nakazującego stosować doń odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy znajdą odpowiednie zastosowanie następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 128 określający minimum wymogów formalnych odwołania, art określający termin do wniesienia odwołania, art przesądzający o suspensywnym charakterze odwołania, art. 131 nakładający obowiązek zawiadomienia stron o wniesionym odwołaniu, art. 134 określający przesłanki niedopuszczalności odwołania, art. 135 o wstrzymaniu przez organ odwoławczy rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 136 stanowiący o zakresie prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, art. 137 o cofnięciu odwołania, art pkt 1, 2 i 3 taksatywnie wyliczający rodzaje decyzji jakie mogą zapaść w postępowaniu odwoławczym, oczywiście nie znajdzie tu zastosowania art stanowiący podstawę orzekania kasacyjnego przez organ odwoławczy, może znaleźć zastosowanie art. 139 o zakazie reformationis in peius, wreszcie art. 140 odsyłający w sprawach nie uregulowanych w art do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organem pierwszej instancji.

6 Samokontrolę przewiduje również przepis art Brzmienie tego przepisu stwarza wyjątek od zasady związania organu treścią wydanej decyzji, ponadto jest to również wyjątek od dewolutywnego charakteru odwołania. Ten typ samokontroli nie znajduje swoich odpowiedników w procedurach sądowych, jest swoistą konstrukcją postępowania administracyjnego. Warunkiem zastosowania art. 132 jest po pierwsze, wniesienie odwołania przez wszystkie strony, po wtóre, organ który wydał decyzję uznać musi, że odwołanie w całości zasługuje na uwzględnienie. Ponadto dopuszczalna jest samokontrola w przypadku wniesienia odwołania przez jedną ze stron, ale pod warunkiem zgody pozostałych. Zgoda taka powinna być wyrażona w sposób nie budzący wątpliwości, najlepiej poprzez złożenie przed organem stosownego oświadczenia. Warunkiem merytorycznym jest uznanie przez organ trafności odwołania czyli jednomyślności ze stroną lub stronami w całości. Przez wszystkie strony należy rozumieć te, którym decyzja została doręczona lub ogłoszona. Nie ma przeszkód dla stosowania art. 132 w przypadku wniesienia odwołania przez prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub organizację społeczną. Efektem samokontroli będzie uchylenie lub zmiana dotychczasowej decyzji, nie jest też wykluczone umorzenie postępowania. Od nowej decyzji służy stronom ponownie odwołanie. Nie ma podstaw by przyjmować obowiązek organu pierwszej instancji do stosowania samokontroli przy spełnieniu warunków formalnych z art. 132, Kodeks daje temu organowi możliwość uznania słuszności odwołania i nie wyklucza prawa do przekazania sprawy organowi odwoławczemu nawet w przypadku całkowitej akceptacji zarzutów odwołania.