egzekwowanie należności podatkowych i celnych przez izby celne

Transkrypt

1 KBF /2012 Nr ewid. 48/2013/P12037/KBF Informacja o wynikach kontroli egzekwowanie należności podatkowych i celnych przez izby celne Marzec

2 MISJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej WIZJĄ Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Budżetu i Finansów: Waldemar Długołęcki Akceptuję: Wojciech Misiąg Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Zatwierdzam: Jacek Jezierski Prezes Najwyższej Izby Kontroli dnia 2013 Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa T/F

3 Spis treści Wprowadzenie Założenia kontroli Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Uwagi końcowe i wnioski Informacje szczegółowe Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Wyniki kontroli Postępowania windykacyjne i egzekucyjne izb celnych, działania mające na celu zapobieganie przedawnieniom zaległości Skuteczność egzekwowania zaległości Działania Ministra Finansów mające na celu poprawę skuteczności egzekwowania zaległości podatkowych i celnych Wykonywanie przez Ministra Finansów nadzoru i kontroli nad izbami celnymi Informacje dodatkowe Organizacja i metodyka kontroli Przebieg kontroli Finansowe rezultaty kontroli Załączniki... 34

4 Wyk az stosowanych sk rótów i pojęć Zaległości Organ egzekucyjny Wierzyciel Czynności egzekucyjne Środki egzekucyjne Tytuł wykonawczy Wskaźnik skuteczności egzekucji Wskaźnik realizacji tytułów wykonawczych IC UKS należności pozostałe do zapłaty, których termin płatności minął i mogą być egzekwowane organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego określone środki przymusu służące do doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanych obowiązków poddanych egzekucji administracyjnej; w egzekucji świadczeń pieniężnych katalog środków egzekucyjnych obejmuje 13 pozycji, np.: egzekucję z pieniędzy, wynagrodzenia za pracę, rachunków bankowych, ruchomości, nieruchomości dokument będący podstawą wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, wystawiany przez wierzyciela według ustalonego wzoru, zawierający m.in. oznaczenie wierzyciela, dane zobowiązanego oraz wysokość należności pieniężnej i podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji liczony jako proporcja kwoty wyegzekwowanych w okresie sprawozdawczym zaległości do zaległości objętych tytułami wykonawczymi do załatwienia liczony jako proporcja liczby tytułów wykonawczych załatwionych w okresie sprawozdawczym do liczby tytułów wykonawczych do załatwienia izba celna urząd kontroli skarbowej

5 W P R O W A D Z E N I E Kontrola P/12/037 Egzekwowanie należności podatkowych i celnych przez izby celne, została przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli, zgodnie z Planem pracy NIK na rok Zaległości podatkowe i celne w izbach celnych stanowiły prawie jedną piątą zaległości budżetu państwa i w 90% dotyczyły zaległości w podatku akcyzowym naliczonych głównie w związku z nielegalną produkcja paliw płynnych i wyrobów alkoholowych. Skuteczność egzekucji zaległości była niska. Izby celne w 2011 r. z kwoty 1.553,1 mln zł zaległości objętych tytułami wykonawczymi wyegzekwowały 48,4 mln zł, w 2010 r. z kwoty 1.710,3 mln zł 36,1 mln zł, a w 2009 r. z 1.965,8 mln zł 30,2 mln zł. Wyniki kontroli prowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli w latach ujawniły przypadki opieszałego prowadzenia egzekucji zaległości przez izby celne. Jednak podstawową przyczyną słabych wyników izb celnych w egzekwowaniu zaległości był brak majątku u dłużników na etapie postępowania egzekucyjnego. Kontrole urzędów kontroli skarbowej i urzędów celnych przyczyniły się do ujawnienia występowania na szeroką skalę zjawiska unikania zapłaty zobowiązań podatkowych, w szczególności z tytułu akcyzy od paliw oraz wyrobów alkoholowych. Niska skuteczność wykonywania zobowiązań podatkowych wymierzonych decyzjami pokontrolnymi dowodzi niewystarczającej skuteczności państwa w tym zakresie. Choć organy podatkowe i skarbowe wymierzyły należne kwoty, dłużnikom udało się uniknąć zapłaty. Prokurator Generalny w informacji o działaniach powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w zakresie zwalczania przestępczości gospodarczej w latach wskazał na aktywność prokuratury w ściganiu sprawców przestępstw prania pieniędzy. W odniesieniu do czynów zabronionych, generujących nielegalne korzyści majątkowe, dominowały przestępstwa przeciwko obowiązkom podatkowym, w tym przede wszystkim narażenie na uszczuplenie VAT i akcyzy. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w raporcie o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2011 r. wskazało, że biorąc pod uwagę skalę zagrożeń dla interesów finansowych Państwa, najistotniejsze są nieprawidłowości w obrocie paliwami, alkoholem, wyrobami tytoniowymi oraz złomem. 5

6 1 z a ł o ż e n i a k o n t r o l i Cel główny kontroli Celem kontroli była ocena działań izb celnych i Ministra Finansów w zakresie poprawy skuteczności egzekwowania zaległości podatkowych i celnych w trybie egzekucji administracyjnej oraz zapobiegania ich przedawnieniom. Ocenie podlegało także sprawowanie przez Ministra Finansów nadzoru i kontroli nad izbami celnymi. Zakres podmiotowy kontroli Kontrola była przeprowadzona w 8 z 16 funkcjonujących izb celnych. Kontrolą objęte zostały organy właściwe do prowadzenia egzekucji należności z tytułu podatku akcyzowego, podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów, podatku od gier oraz należności celnych na terenie województw: dolnośląskiego, kujawsko-pomorskiego, lubelskiego, łódzkiego, mazowieckiego, małopolskiego, śląskiego oraz zachodniopomorskiego. Kontrola przeprowadzona została także w Ministerstwie Finansów. Wykaz skontrolowanych podmiotów przedstawiono w załączniku nr 1 do niniejszej informacji. Zakres przedmiotowy kontroli Przedmiotem kontroli była ocena: prawidłowości i terminowości wystawiania tytułów wykonawczych oraz egzekwowania zaległości od podmiotów niewywiązujących się z terminowego regulowania zobowiązań podatkowych i celnych, stosowania zabezpieczeń wykonania zobowiązań podatkowych na majątku podatnika a także zabezpieczeń zobowiązań w postępowaniu egzekucyjnym, skuteczności egzekucji zaległości podatkowych i celnych, realizacji wniosków pokontrolnych po kontroli P/06/028 Egzekwowanie zaległości podatkowych i celnych przez Służbę Celną oraz P/11/023 Opodatkowanie akcyzą wyrobów alkoholowych. Okres objęty kontrolą Kontrola NIK obejmowała okres od stycznia 2010 r. do listopada 2012 r. Podstawa prawna i okres przeprowadzenia kontroli Kontrolę przeprowadzono na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NIK1, pod względem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. Kontrola została przeprowadzona od 7 sierpnia do 20 grudnia 2012 r. 1 Ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 82 ze zm.). 6

7 2 p o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i 2.1 Ogólna ocena kontrolowanej działalności Służba celna uzyskała dobre rezultaty w poborze bieżących należności podatkowych i celnych. Wpłacone i egzekwowane było od 97,5% kwot wynikających ze złożonych deklaracji i wydanych decyzji w 2010 r. do 99,3% w 2012 r. Występowały natomiast trudności z egzekwowaniem należności wymierzonych decyzjami dyrektorów urzędów kontroli skarbowej i przypisanych po kilku latach od zaistniałych zdarzeń. Kontrole skarbowe realizowane były w dużym stopniu na wniosek organów ścigania. Zaległości były niemożliwe do wyegzekwowania, gdyż zobowiązania wymierzono z reguły podmiotom fikcyjnie uczestniczącym w obrocie gospodarczym, które już w momencie rejestracji nie posiadały majątku i nastawione były na działalność przestępczą. Dłużnikom w większości udało się uniknąć zapłaty wymierzonych zobowiązań. Mimo systematycznego monitorowania wpłat należności, wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych oraz podejmowania przewidzianych przepisami prawa działań zmierzających do stosowania środków egzekucyjnych, izby celne odzyskały w badanym okresie tylko od 2,1% do 3,1% kwoty objętej tytułami wykonawczymi. Egzekucja była utrudniona lub nawet niemożliwa ze względu na upływ czasu lub brak majątku. Minister Finansów, mimo wieloletnich analiz, nie zakończył prac nad strukturą organizacyjną organów egzekucyjnych oraz nad zmianami w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mającymi na celu usprawnienie procesów egzekucji i poprawę ściągalności należności podatkowych i celnych. 1. Skuteczność egzekucji mierzona stosunkiem kwoty wyegzekwowanych zaległości podatkowych i celnych do kwoty objętej tytułami wykonawczymi wyniosła 2,1% w 2010 r. i była wyższa o 0,6 punktu procentowego od poziomu osiągniętego w 2009 r. W 2011 r. wskaźnik skuteczności uległ poprawie o 1,0 punkt procentowy i wyniósł 3,1%. W pierwszym półroczu 2012 r. wskaźnik ukształtował się na poziomie 1,5% i był o 0,3 punktu procentowego wyższy od osiągniętego w pierwszym półroczu 2011 r. Rosły również kwoty wyegzekwowanych zaległości. W postępowaniu egzekucyjnym izby celne odzyskały w poszczególnych latach 30,2 mln zł, 36,1 mln zł, 48,4 mln zł oraz 21,2 mln zł w I półroczu 2012 r. Skuteczność egzekucji prowadzonej przez izby celne, pozostawała na niskim, w stosunku do urzędów skarbowych, poziomie. Głównymi przyczynami niskiej skuteczności egzekwowania należności podatkowych i celnych przez izby celne był brak majątku podlegającego egzekucji, źródeł dochodów zobowiązanych oraz zabezpieczeń przyszłych zobowiązań na majątku podatnika w toku kontroli przez organy do tego uprawnione (str. 18, 22). 2. Zaległości podatkowe i celne w izbach celnych wyniosły 6.065,7 mln zł na koniec 2011 r. i były wyższe o 13,0% od ich stanu na koniec 2009 r. Na koniec czerwca 2012 r. wyniosły 6.199,1 mln zł, w tym 90% stanowiły zaległości w podatku akcyzowym, a 7,4% zaległości celne. Wysoki był udział zaległości, których termin płatności minął przed co najmniej pięcioma laty. Na koniec 2011 r. stanowiły 77% zaległości podatkowych i celnych, a 72% na koniec czerwca 2012 r. W miarę upływu czasu możliwości ich odzyskania maleją z uwagi na likwidację działalności gospodarczej, brak majątku, z którego możliwe byłoby skuteczne prowadzenie egzekucji. W dniu 30 czerwca 2012 r. zaległości w podatku akcyzowym wynikały w 61% z decyzji wydanych przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej oraz w 32% decyzji naczelników urzędów celnych. Na zaległości te składały się głównie kwoty naliczone w związku z nielegalną produkcją paliw 7

8 p o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i płynnych i wyrobów alkoholowych. Zaległości były niemożliwe do wyegzekwowania, gdyż zobowiązania były wymierzone niejednokrotnie podmiotom fikcyjnie uczestniczącym w obrocie gospodarczym, które już w momencie rejestracji nie posiadały majątku i nastawione były na dokonywanie oszustw podatkowych (str. 20). 3. Zgodnie z obowiązującymi zasadami przebiegał proces egzekwowania należności podatkowych i celnych przez izby celne. Kontrolowane izby celne rzetelnie monitorowały terminowość zapłaty zobowiązań. Jeżeli należności nie były płacone w terminie na bieżąco wystawiano upomnienia i tytuły wykonawcze oraz poszukiwano majątku dłużników w celu zastosowania środka egzekucyjnego. Stwierdzono jednostkowe nieprawidłowości. Badania wykazały poprawę pracy izb celnych w porównaniu do wyników ustalonych w poprzednich kontrolach (str. 15). Osiąganie lepszych wyników utrudniały wskazywane przez dyrektorów izb celnych bariery prawne. Większość oczekiwanych zmian uwzględniona była w przygotowanym przez Ministra Finansów w 2011 r. projekcie ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 4. Prowadzone w latach prace nad przygotowaniem projektu zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okazały się nieskuteczne. Projekt miał na celu poprawę efektywności i skuteczności egzekwowania należności pieniężnych. Prace były dwukrotnie rozpoczynane od nowa, tj. w październiku 2007 r. i w czerwcu 2009 r. W 2009 r. zadecydowano, aby do projektu włączyć przepisy mające doprowadzić do zgodności wymienionej ustawy z dyrektywą Rady UE 2008/55/WE z dnia 26 maja 2008 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących niektórych opłat, ceł, podatków i innych obciążeń2. Z uwagi na uchylenie z dniem 1 stycznia 2012 r. dyrektywy Rady 2008/55/WE, Zespół do Spraw Programowania Prac Rządu w dniu 26 marca 2012 r. zdecydował o umieszczeniu w Wykazie prac legislacyjnych Rady Ministrów projektu założeń do projektu ustawy o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w miejsce opracowanego projektu ustawy. Prace nad projektem założeń projektu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji rozpoczęto po raz trzeci od nowa. Do końca 2012 r. Ministerstwo Finansów nie przygotowało projektu założeń zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu usprawnienia postępowania egzekucyjnego w administracji i poprawy ściągalności należności. Na postęp prac legislacyjnych z jednej strony wpływ miała złożoność zagadnień będących przedmiotem ustawy, z drugiej strony brak determinacji w doprowadzeniu do uchwalenia przedmiotowych zmian. Zdaniem Najwyższej Izby Kontroli znaczne obciążenia Ministerstwa Finansów innymi pracami nie mogą usprawiedliwiać długotrwałego przygotowywania regulacji mających usprawnić działanie organów egzekucyjnych (str. 24). 5. Do zakończenia kontroli NIK nie wdrożono do prawa polskiego przepisów dyrektywy 2010/24/UE Rady Unii Europejskiej z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń3. Termin jej implementacji upłynął w dniu 1 stycznia 2012 r. W związku z brakiem powiadomienia o środkach transpozycji dyrektywy do prawa krajowego, Komisja Europejska wszczęła przeciwko Polsce postępowanie w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej4. W dniu 30 stycznia 2012 r. stronie polskiej zostały przekazane zarzuty formalne, a w dniu 24 października 2012 r. wystosowana została uzasadniona 8 2 Dz. U. L 150 z , s Dz. U. L 84 z , s.1. 4 Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.

9 p o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i opinia. Brak transpozycji prawa wspólnotowego naraża Polskę na sankcje finansowe, na podstawie art. 260 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Projekt założeń ustawy o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, ceł i innych należności pieniężnych przyjęty został przez Radę Ministrów w dniu 17 lipca 2012 r. W IV kwartale 2012 r. trwały prace nad przygotowanym projektem. Regulacje mają wpłynąć na poprawę efektywności postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego oraz stworzyć możliwość występowania o udzielenie pomocy do obcego państwa bez konieczności wszczynania egzekucji administracyjnej na terytorium kraju w przypadku zobowiązanego mającego miejsce zamieszkania lub siedziby poza terytorium Polski (str. 25). 6. Nie zostały zakończone, rozpoczęte w 2011 r. prace nad zmianą ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa5, mające na celu poprawę efektywności i skuteczności egzekwowania należności podatkowych. Analizowano zmiany dotyczące zabezpieczenia wykonania zobowiązań podatkowych, przedawnienia zobowiązań oraz rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji (str. 26). 7. Ministerstwo Finansów prowadziło prace mające na celu zapewnienie organom egzekucyjnym narzędzi umożliwiających elektroniczny dostęp do informacji o rachunkach bankowych. Jednak brano pod uwagę przede wszystkim potrzeby organów egzekucyjnych urzędów skarbowych. W dalszej kolejności przewidywano zastosowanie nowych rozwiązań w izbach celnych (str. 26). 8. Ministerstwo Finansów monitorowało, kontrolowało i oceniało efektywność oraz skuteczność izb celnych w egzekwowaniu należności podatkowych i celnych. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły opóźnień w kierowaniu wystąpień pokontrolnych do dyrektorów izb celnych po przeprowadzonych kontrolach egzekucji należności pieniężnych oraz opóźnień w udzielaniu odpowiedzi na zapytania dyrektorów izb celnych w sprawie interpretacji przepisów (str. 27). 2.2 Uwagi końcowe i wnioski W okresie objętym kontrolą nie zrealizowano szeregu zadań, w szczególności zmiany polskich przepisów prawnych pod kątem poprawy skuteczności egzekucji administracyjnej należności podatkowych i celnych oraz transpozycji norm prawa unijnego do polskiego porządku prawnego. Na potrzebę wyeliminowania barier utrudniających poprawę skuteczności egzekucji NIK zwracała uwagę w opublikowanej: w kwietniu 2007 r. informacji P/06/028 o wynikach kontroli egzekwowania zaległości podatkowych i celnych przez Służbę Celną, w maju 2009 r. informacji P/08/023 o wynikach kontroli egzekwowania przez naczelników urzędów skarbowych zaległości podatkowych i niepodatkowych, w kwietniu 2010 r. informacji P/09/023 o wynikach kontroli opodatkowania transakcji wewnątrzwspólnotowych podatkiem od towarów i usług oraz egzekwowania zaległości w VAT. W informacji P/09/023 wskazano również na zbyt wolne tempo prac nad zmianą ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mimo kilkuletnich prac nie usprawniono przebiegu postępowania egzekucyjnego poprzez doprowadzenie do zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Prowadzone 5 Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. 9

10 p o d s u m o w a n i e w y n i k ó w k o n t r o l i w latach prace nad przygotowaniem projektu zmiany ustawy okazały się nieskuteczne. Prace rozpoczęto po raz kolejny od nowa po 26 marca 2012 r. W 2012 r. projekt nie powstał. Pozostaje aktualny wniosek Najwyższej Izby Kontroli o opracowanie rozwiązań służących usprawnieniu procesów egzekucji i poprawie ściągalności należności. Powtórzyły się problemy z terminowym implementowaniem do prawa polskiego unijnych przepisów. Nie zostały wdrożone do prawa polskiego przepisy dyrektywy 2010//24 UE Rady UE w sprawie wzajemnej pomocy przy odzyskiwaniu wierzytelności dotyczących podatków, ceł i innych obciążeń. Termin implementacji tego aktu prawnego upłynął 1 stycznia 2012 r. Najwyższa Izba Kontroli już wcześniej zwracała uwagę na opóźnienia we wdrażaniu unijnych przepisów, w szczególności po kontroli stosowania zaleceń Komisji Europejskiej w procesie stanowienia prawa podatkowego od 1 stycznia 2006 r. do 30 czerwca 2011 r. (opóźnienie w dostosowaniu systemu opodatkowania akcyzą energii elektrycznej) oraz po kontroli działań związanych z bezpieczeństwem sektora finansowego w latach (opóźnienia we wdrożeniu dotyczyły jedenastu dyrektyw). Minister Finansów powinien zwiększyć nadzór nad opracowywaniem projektów aktów prawnych wdrażających przepisy Unii Europejskiej do prawa polskiego. Konieczne jest analizowanie możliwości zabezpieczania wykonania zobowiązań podatkowych w toku kontroli prowadzonych przez urzędy kontroli skarbowej. Aktualny pozostaje wniosek NIK po kontroli Opodatkowanie akcyzą wyrobów alkoholowych, przeprowadzonej w 2011 r., o podjęcie działań w celu poprawy skuteczności urzędów kontroli skarbowej w zabezpieczaniu zobowiązań podatkowych w toku kontroli. Dyrektorzy izb celnych nadal posiadają mniejsze od naczelników urzędów skarbowych uprawnienia. Nie mogą zabezpieczać należności w trybie i na zasadach określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym oraz prowadzić egzekucji z nieruchomości. Pracownicy działów egzekucyjnych izb celnych zarabiali mniej od pracowników wykonujących egzekucję w urzędach skarbowych, różne były systemy wynagradzania osób zatrudnionych w komórkach egzekucyjnych. Nie zakończono prac nad wypracowaniem modelu organizacji administracyjnych organów egzekucyjnych. Powołane w 2008 r. w Ministerstwie Finansów zespoły zadaniowe zaproponowały zmiany, które miały na celu poprawę efektywności egzekucji, między innymi poprzez likwidację niepełnych organów egzekucyjnych, uprawnionych do stosowania tylko niektórych środków egzekucyjnych (w tym organów egzekucyjnych dyrektorów izb celnych), likwidację zbiegów egzekucji między administracyjnymi organami egzekucyjnymi. Ministerstwo Finansów powinno przyśpieszyć prace nad wypracowaniem modelu organizacji administracyjnych organów egzekucyjnych i wyniki analiz uwzględnić w przygotowywanym projekcie zmiany ustawy o postępowaniu egzekucyjnym mającej na celu wprowadzenie rozwiązań sprzyjających efektywnemu i skutecznemu egzekwowaniu należności pieniężnych. W Ministerstwie Finansów konieczna jest poprawa współpracy departamentów nadzorujących egzekucję prowadzoną przez urzędy skarbowe oraz izby celne. Świadczą o tym: prowadzenie prac analitycznych nad wypracowaniem modelu organizacji organów egzekucyjnych bez udziału i wiedzy Departamentu Służby Celnej (str. 23), pominięcie Służby Celnej przy wdrażaniu systemu CERBER o założonych i zlikwidowanych rachunkach związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (str. 27) Omówienie wniosków skierowanych do kontrolowanych jednostek ujęto w punkcie 4.2.

11 3 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e 3.1 Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowania ekonomiczne i organizacyjne Na koniec 2012 r. administracja celna obejmowała 16 izb celnych oraz 46 urzędów celnych. Zakres należności, w tym podatkowych i celnych, których egzekwowanie należy do właściwości Służby Celnej wynika z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej7. Do zadań Służby Celnej należy wymiar i pobór podatku akcyzowego, należności celnych i innych opłat związanych z przywozem i wywozem towarów, podatku od towarów i usług z tytułu importu towarów, podatku od gier oraz dopłat, o których mowa w ustawie o grach hazardowych8, opłaty paliwowej oraz podatku od wydobycia niektórych kopalin (od 18 kwietnia 2012 r.). Organami podatkowymi w zakresie wymienionych podatków oraz organami celnymi są właściwy terytorialnie naczelnik urzędu celnego i dyrektor izby celnej. Urzędy celne wykonują m.in. zadania w zakresie wymiaru i poboru podatków, należności celnych i opłat, polegające w szczególności na rejestracji podatników, przyjmowaniu i ewidencjonowania deklaracji podatkowych i zgłoszeń celnych, wydawaniu decyzji określających kwotę zobowiązania w należnej wysokości jako organ pierwszej instancji. Wpłaty wymienionych podatków, ceł i opłat dokonywane są na konta właściwych izb celnych, które prowadzą ewidencję księgową i dokonują rozliczeń wpłat. Dyrektorzy izb celnych są organami odwoławczymi od decyzji naczelnika urzędu celnego oraz organami egzekucyjnymi w stosunku do należności pieniężnych, do których poboru zobowiązane są urzędy celne. Egzekucję pozostałych należności podatkowych stanowiących dochód budżetu państwa, w szczególności podatku od towarów i usług, podatku dochodowego od osób fizycznych, podatku dochodowego od osób prawnych, prowadzą urzędy skarbowe. Niejednokrotnie występują przypadki, że zobowiązani, poza zaległościami egzekwowanymi przez izby celne, posiadają zadłużenie z innych tytułów, w szczególności podatków dochodowych, VAT, składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, zobowiązań wobec podmiotów gospodarczych. Prowadzi to do sytuacji, w której do tej samej nieruchomości, rzeczy albo prawa majątkowego egzekucję kierują różne organy administracyjne i/lub komornicy sądowi, przy czym dyrektorzy izb celnych nie są uprawnieni do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej rzeczy albo prawa majątkowego łączne prowadzenie egzekucji przejmuje właściwy naczelnik urzędu skarbowego. W przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej i egzekucji sądowej czynności egzekucyjne są wstrzymywane i akta egzekucji administracyjnej przekazywane są właściwemu sądowi rejonowemu, w celu rozstrzygnięcia, który organ administracyjny czy sądowy ma dalej prowadzić łącznie egzekucje z tej rzeczy lub prawa majątkowego, do którego nastąpił zbieg egzekucji. Na dzień 31 grudnia 2009 r. na kontach izb celnych stan zaległości z tytułu niezapłaconych podatków i ceł wyniósł 5.370,2 mln zł, co stanowiło 20,1% zaległości budżetu państwa. Na dzień 31 grudnia 2010 r. było to 5.695,4 mln zł, tj. 19,3% zaległości budżetu państwa, a na koniec 2011 r ,7 mln zł, tj. 18,5% zaległości budżetu państwa. 7 Dz. U. Nr 168 poz ze zm. 8 Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz ze zm.). 11

12 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e Wykres Struktura zaległości w izbach celnych wg stanu na dzień 30 czerwca 2012 r. Źródło: Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansów Terminy płatności należności podatkowych i celnych a) Zasady ogólne Na podstawie art ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Od zaległości podatkowych naliczane są odsetki za zwłokę (art o.p.), które są wpłacane bez wezwania organu podatkowego. Zgodnie z art ustawy Ordynacja podatkowa zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Okoliczności, które powodują wydłużenie tego okresu określono w art i 4 (przerwanie biegu terminu przedawnienia) oraz art. 70 2, 6, 7 ustawy Ordynacja podatkowa (zawieszenie biegu terminu przedawnienia). b) Podatek akcyzowy Zgodnie z art. 21 ust. 1 pt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym9 podatnik jest obowiązany obliczać i wpłacać akcyzę na rachunek właściwej izby celnej za miesięczne okresy rozliczeniowe, w terminie do 25 dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstał obowiązek podatkowy, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Odmienne terminy obliczania i wpłacania akcyzy określono w art. 21 ust. 2 stosowane w przypadku procedury zawieszenia poboru akcyzy, oraz art. 21 ust. 3 dotyczy to importu wyrobów akcyzowych, podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie wyrobów akcyzowych zwolnionych od akcyzy bądź objętych zerową stawką akcyzy, podmiotów zobowiązanych do zapłaty akcyzy od energii elektrycznej, podatników składających deklaracje uproszczone. c) Podatek od towarów i usług z tytułu importu towarów przypadki, w których podatnik jest zobowiązany do zapłaty podatku w terminach i na warunkach określonych dla uiszczenia cła Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług10 obowiązuje generalna zasada, zgodnie z którą podatnicy, na których ciąży obowiązek uiszczenia cła, a także 12 9 Dz. U. z 2011 r. Nr 108, poz. 626 ze zm. 10 Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz ze zm.

13 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e podatnicy uprawnieni do korzystania z procedury celnej obejmującej uszlachetnianie czynne, odprawę czasową, przetwarzanie pod kontrolą celną są obowiązani do obliczenia i wykazania w zgłoszeniu celnym kwoty podatku, z uwzględnieniem obowiązujących stawek. Jeżeli organ celny stwierdzi, że w zgłoszeniu celnym kwota podatku została wykazana nieprawidłowo, naczelnik urzędu celnego wydaje decyzję określającą podatek w prawidłowej wysokości, od której służy odwołanie do dyrektora izby celnej (art. 33 ust. 2). Podatnik jest obowiązany w terminie 10 dni, licząc od dnia powiadomienia przez organ celny o wysokości należności podatkowych, do wpłacenia kwoty obliczonego podatku. Naczelnik urzędu celnego jest obowiązany do poboru podatku należnego z tytułu importu towarów (art. 33 ust. 6). przypadki, w których podatnik jest zobowiązany do zapłaty podatku na zasadach odmiennych Od tych generalnych zasad obowiązują wyjątki. Art. 34 przewiduje, że w przypadkach innych niż określone w art. 33 ust. 1 3 kwotę podatku należnego z tytułu importu towarów określa naczelnik urzędu celnego w drodze decyzji. Od decyzji tej służy odwołanie do dyrektora izby celnej. Art. 33a przewiduje możliwość rozliczenia podatku przewidzianą dla podatników dokonujących importu, która polega na rozliczeniu podatku należnego od importu w deklaracji podatkowej. Mechanizm ten umożliwia podatnikowi rozliczenie podatku bez obowiązku natychmiastowej jego zapłaty. d) Podatek od gier Zasady opodatkowania gier hazardowych reguluje ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Zgodnie z art.75 ust.1 tej ustawy podatnicy są obowiązani do składania właściwemu naczelnikowi urzędu celnego deklaracji podatkowych dla podatku od gier oraz obliczania i wpłacania podatku od gier na rachunek właściwej izby celnej za okresy miesięczne, w terminie do 10 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy rozliczenie. Odrębne zasady rozliczeń ustalono dla podatników urządzających gry liczbowe oraz turniej gry w pokera. Podatnicy urządzający gry liczbowe są obowiązani bez wezwania do obliczenia i zapłaty podatku od gier na rachunek właściwej izby celnej, wstępnie za okresy dzienne. Wstępnych wpłat podatku od gier za okresy dzienne podatnicy dokonują nie później niż w terminie 10 dni od losowania. Wpłaty dzienne dokonane za miesiąc rozliczeniowy są uwzględniane w deklaracjach podatkowych i stanowią zaliczkę na podatek od gier (art. 75 ust. 2 4). Podmiot urządzający turniej gry w pokera jest zobowiązany jako płatnik do: złożenia naczelnikowi urzędu celnego deklaracji podatkowych oraz do obliczania, pobierania oraz wpłacania podatku od gier na rachunek właściwej izby celnej w terminie do 20 dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego dotyczy rozliczenie. Wygrane są pomniejszane o kwotę podatku od gier (art. 75 ust. 7). Zobowiązanie podatkowe w podatku od gier przyjmuje się w kwocie wynikającej z deklaracji podatkowej, chyba, że organ podatkowy lub organ kontroli skarbowej określi je w innej wysokości (art. 75 ust. 8). e) Cła powstanie długu celnego Zgodnie z art. 201 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny11, zwanego dalej rozporządzeniem dług celny powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Dłużnikiem jest zgłaszający. Brak zgłoszenia celnego powoduje konieczność wszczęcia procedury, o której mowa w art. 51 ustawy z dnia 19 marca 11 Dz. U. L 302 z , s. 1 ze zm. 13

14 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e 2004 r. Prawo celne12, która nakłada na organ celny obowiązek określenia należności wynikającej z długu celnego w drodze decyzji. Decyzję taką wydaje się w szczególności w sytuacjach, w których nielegalnie wprowadzono towar na obszar Wspólnoty lub usunięto ten towar spod dozoru władz celnych. postępowanie w sprawie prawidłowo wykazanych należności celnych Na podstawie art. 217 ust. 1 rozporządzenia każda kwota należności celnych wynikająca z długu celnego (tzw. kwota należności) obliczana jest przez organy celne, z chwilą gdy znajdą się one w posiadaniu niezbędnych informacji oraz zostaje zaksięgowana. Niezwłocznie po dokonaniu zaksięgowania dłużnik zostaje powiadomiony o kwocie należności (art. 221 ust. rozporządzenia). Na podstawie art. 222 ust. 1 lit a rozporządzenia w związku z art. 65 ust. 1 ustawy Prawo celne dłużnik uiszcza kwotę należności w terminie 10 dni. Od kwot nieuiszczonych w terminie pobiera się odsetki (art. 65 ust. 3 ustawy Prawo celne). przedawnienie należności celnych Na podstawie art. 65 ust. 7 kwot należności celnych można dochodzić w terminie 5 lat, licząc od dnia, w którym zostały zaksięgowane. Bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym dłużnik został powiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zakończono postępowanie egzekucyjne. Kolejne wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie przerywa biegu terminu przedawnienia (art. 65 ust. 8 i 9). Bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony z dniem wszczęcia postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a termin przedawnienia biegnie dalej od dnia następującego po dniu: prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, doręczenia organowi celnemu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego (art. 65 ust. 10 i 11). Zabezpieczenie zobowiązań podatkowych Formy zabezpieczenia zobowiązań podatkowych określono w art ustawy Ordynacja podatkowa. Na podstawie art. 33 o.p. zobowiązanie podatkowe przed terminem płatności może być zabezpieczone na majątku podatnika, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane, a w szczególności, gdy podatnik trwale nie uiszcza wymagalnych zobowiązań o charakterze publicznoprawnym lub dokonuje czynności polegających na zbywaniu majątku, które mogą utrudnić lub udaremnić egzekucję. Zabezpieczenia można dokonać również w toku postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, określającej wysokość zobowiązania podatkowego, określającej zwrot podatku. Organ podatkowy, na wniosek strony, może przyjąć jedną z form zabezpieczeń, które określono w art. 33 d 2 ustawy Ordynacja podatkowa. Dopuszczalnymi ustawowo formami dokonania zabezpieczeń zobowiązań podatkowych są również: hipoteka przymusowa (art. 34 o.p.) oraz zastaw skarbowy (art. 41 o.p.). Zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej Dla zobowiązań podatkowych z tytułu podatków będących we właściwości izb celnych decydujące znaczenie ma art. 3a 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.

15 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e w administracji, który stanowi, że dla zobowiązań podatkowych powstałych z mocy prawa (do których zalicza się zobowiązania z zakresu podatku akcyzowego, podatku od towarów i usług w imporcie, podatku od gier) oraz długu celnego w przypadkach określonych w art. 201 ust. 1 oraz 209 ust. 1 rozporządzenia Rady ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny deklaracje, zeznania, zgłoszenia celne stanowią podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Na podstawie 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji13 wierzyciel jest zobowiązany do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych. Jeżeli należność nie została zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w upomnieniu wierzyciel wystawia tytuł wykonawczy ( 5). Na podstawie 6 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, bezzwłocznie stosuje środek egzekucyjny. Zgodnie z art ustawy, jeśli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Na podstawie art. 32 organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Przypadki, w których następuje zawieszenie oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego określono w art. 56 i 59 ustawy. Dyrektor izby celnej nie jest uprawniony do zabezpieczania należności pieniężnych na zasadach określonych w art ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dyrektor izby celnej jest organem egzekucyjnym, ale nie jest organem zabezpieczającym. Organem zabezpieczającym jest naczelnik urzędu skarbowego, o czym stanowią przepisy art i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (artykuł 154 ustawy rozstrzyga, że może dokonać zabezpieczeń organ egzekucyjny, nie rozstrzyga jednak, który to będzie organ egzekucyjny, przepisem kompetencyjnym jest art. 19). Dyrektor izby celnej nie posiada uprawnień do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. 3.2 Wyniki kontroli Postępowania windykacyjne i egzekucyjne izb celnych, działania mające na celu zapobieganie przedawnieniom zaległości Badaniem w ośmiu izbach celnych objęto postępowania prowadzone wobec 261 dłużników, których łączne zadłużenie na dzień 30 czerwca 2012 r. wyniosło mln zł, tj. 28,2% średniej kwoty zaległości podatkowych i celnych w tych jednostkach. Z badanej kwoty 65,2% zaległości była objęta na 30 czerwca 2012 r. tytułami wykonawczymi (730 mln zł). Analiza postępowań windykacyjnych i egzekucyjnych wobec dłużników objętych badaniem wykazała, że: były one prowadzone zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 13 Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz.1541 ze zm. 15

16 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e izby celne rzetelnie monitorowały terminowość zapłaty zaległych należności podatkowych i celnych, a w razie braku jego wpłaty na ogół na bieżąco były wystawiane upomnienia i tytuły wykonawcze oraz podejmowane czynności egzekucyjne, kwoty zaległości ujęte w tytułach wykonawczych odpowiadały kwotom z ewidencji księgowej, na bieżąco były wszczynane postępowania egzekucyjne oraz w przypadku dysponowania danymi o majątku lub źródłach dochodu dłużnika stosowane środki egzekucyjne, izby celne systematycznie poszukiwały majątku dłużników w celu zastosowania środków egzekucyjnych i niedopuszczenia do przedawnienia zaległości, tytuły wykonawcze były przydzielane poborcom bez opóźnień, przerwy pomiędzy kolejnymi czynnościami egzekucyjnymi były na ogół obiektywnie uzasadnione, organy egzekucyjne dokonywały oceny skuteczności egzekucji wobec poszczególnych dłużników, celem przekazania komórkom wymiarowym urzędów celnych informacji wskazujących na potrzebę podjęcia postępowań o odpowiedzialności osób trzecich. Dyrektorzy izb celnych w celu skutecznego egzekwowania należności oraz monitorowania spraw zagrożonych przedawnieniem wprowadzili szereg procedur określających zasady współdziałania oraz tryb postępowania komórek organizacyjnych izby i podległych urzędów celnych. Podjęte działania pozytywnie wpłynęły na organizację pracy kontrolowanych jednostek i ograniczyły występowanie opóźnień w podejmowaniu czynności windykacyjnych i egzekucyjnych. Skala nieprawidłowości była niewielka, w szczególności stwierdzono pojedyncze przypadki opóźnień w wystawianiu tytułów wykonawczych lub upomnień (w czterech izbach celnych) oraz opóźnień w podejmowaniu czynności egzekucyjnych (w dwóch izbach celnych). Opóźnienia w wystawieniu tytułów wykonawczych i przekazaniu spraw do Wydziału Egzekucji w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego wystąpiły: w Izbie Celnej w Białej Podlaskiej (dotyczyły zaległości jednego dłużnika na kwotę 5.338,4 tys. zł i wyniosły 17 miesięcy)14, w Izbie Celnej w Warszawie (dotyczyły zaległości dwóch dłużników na kwotę 5.131,4 tys. zł i wyniosły od trzech do siedmiu miesięcy) 15, w Izbie Celnej we Wrocławiu (dotyczyły zaległości trzech dłużników na kwotę 536,2 tys. zł i wyniosły od trzech do 26 miesięcy) 16, W Izbie Celnej w Łodzi stwierdzono dwumiesięczne opóźnienie w wystawieniu upomnień dla dwóch podmiotów w stosunku, do których orzeczono solidarną odpowiedzialność za zobowiązania spółki na kwotę 5.351,1 tys. zł17. Późne przekazanie spraw było spowodowane nierzetelnym wypełnianiem obowiązku wynikającego z 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań Badaniem objęto zaległości 33 dłużników na kwotę ,4 tys. zł. 15 Badaniem objęto zaległości 37 dłużników na kwotę ,0 tys. zł. 16 Badaniem objęto zaległości 30 dłużników na kwotę ,5 tys. zł. 17 Badaniem objęto zaległości 33 dłużników na kwotę ,0 tys. zł.

17 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e W Izbie Celnej w Łodzi umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec wspólników spółki, której zobowiązania wynosiły 5.351,1 tys. zł, po upływie 4,5 miesiąca od wszczęcia egzekucji, z uwagi na bezskuteczność egzekucji i upływ okresu przedawnienia. Nie ustalono składników majątkowych, a zajęcia wynagrodzeń okazały się bezskuteczne (zatrudnienie ustało przed dniem wydania decyzji o przeniesieniu odpowiedzialności). W sprawie naczelnik urzędu celnego orzekł o solidarnej odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki dopiero po upływie ośmiu miesięcy od złożenia przez Izbę Celna w Łodzi informacji wskazujących na potrzebę wydania takiej decyzji. W postępowaniach egzekucyjnych prowadzonych w Izbie Celnej w Katowicach wobec dwóch dłużników, których zaległości wynosiły 1.989,0 tys. zł, wystąpiono do właściwego sądu rejonowego o wpis hipoteki przymusowej dopiero po 253 oraz 52 dniach od uzyskania przez Izbę Celną informacji o posiadanej przez dłużnika nieruchomości18. W innym postępowaniu nie przeprowadzono właściwej weryfikacji majątku dłużnika w postaci spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, w związku z czym zaniechano podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wniosek o założenie księgi wieczystej dla lokalu będącego własnością dłużnika złożono po upływie 40 miesięcy od doręczenia dłużnikowi zarządzenia zabezpieczenia oraz spisania protokołu o stanie majątkowym dłużnika. Zobowiązania dłużnika wynosiły 629,0 tys. zł. Nieprawidłowości tłumaczono w szczególności błędną interpretacją zgromadzonych dokumentów w sprawie, nadmierną liczbą prowadzonych spraw lub niedopatrzeniem. Ponadto stwierdzono, że na część opóźnień miały także wpływ błędy w działaniach urzędów celnych, w tym późne ewidencjonowanie danych z deklaracji lub decyzji wymiarowych, prowadzenie wobec niewłaściwych osób postępowań w sprawie orzeczenia odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki. Były one spowodowane brakiem należytej staranności pracowników tych jednostek jak również słabością nadzoru ze strony przełożonych. Ujawnione przypadki opóźnień w przekazywaniu spraw do komórek egzekucyjnych w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego, w prowadzeniu czynności egzekucyjnych oraz stosowaniu środków egzekucyjnych świadczą o zawodności systemu kontroli w tym zakresie. Z upływem czasu zwiększa się ryzyko wyzbywania przez dłużników składników majątkowych, likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej, co bezpośrednio przekłada się na wyniki egzekucji zaległości. Badania wykazały poprawę pracy izb celnych w porównaniu do wyników ustalonych w poprzednich kontrolach NIK, tj. kontroli P/06/028 Egzekwowanie zaległości podatkowych i celnych przez Służbę Celną przeprowadzonej w 2006 r. oraz P/11/023 Opodatkowanie akcyzą wyrobów alkoholowych 19 przeprowadzonej w 2011 r. Badania potwierdziły zrealizowanie przez izby celne wniosków pokontrolnych. Nie został zrealizowany w pełni wniosek skierowany do Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie, po kontroli P/06/028, o terminowe prowadzenie ewidencji księgowej, ze względu na stwierdzone opóźnienia w sporządzaniu wniosków o odpis należności przedawnionych i dokonywanie odpisów przedawnionych należności w niewłaściwych okresach sprawozdawczych. Analiza zaległości podatkowych i celnych w Izbie Celnej w Szczecinie wykazała nieprawidłowości mające wpływ na rzetelność sprawozdania rocznego za 2010 i 2011 r. o wykonaniu dochodów budżetowych. Dane o należnościach na koniec danego roku były zgodne z danymi z ewidencji księgowej, jednak dane w ewidencji księgowej nie były zgodne ze stanem faktycznym. Stwierdzono, 18 Badaniem objęto zaległości 34 dłużników na kwotę ,8 tys. zł. 19 W zakresie prawidłowości, terminowości i skuteczności dochodzenia zaległości w podatku akcyzowym od wyrobów alkoholowych. 17

18 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e że z opóźnieniem dokonano odpisów w księgach rachunkowych należności przedawnionych na kwotę 1.414,4 tys. zł. Przyczyną nieprawidłowości było przyjęcie wewnętrznej procedury umożliwiającej przygotowanie wniosku i dokonanie odpisu niezwłocznie, ale nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedawnienia należności lub uzyskania ostatniej informacji o okolicznościach mających wpływ na liczenie terminu przedawnienia. Natomiast w Izbie Celnej w Warszawie opóźnienia w rozliczeniu nadpłaty oraz wpłat innego podatnika spowodowały zawyżenie kwoty zaległości o 74,3 tys. zł w sprawozdaniach za 2010 r, 2011 r. oraz I półrocze 2012 r. Kontrola zagadnień związanych z egzekwowaniem należności budżetowych była przedmiotem kontroli wewnętrznej w pięciu z ośmiu kontrolowanych izb celnych, tj. IC w Katowicach, IC w Krakowie, IC w Łodzi, IC w Toruniu oraz IC w Szczecinie. Dyrektorzy izb celnych monitorowali realizację zaleceń pokontrolnych. Wnioski były realizowane na bieżąco. W czterech izbach celnych był przeprowadzony także w tym temacie audyt wewnętrzny, tj. IC w Białej Podlaskiej, IC w Krakowie, IC w Toruniu oraz IC we Wrocławiu Skuteczność egzekwowania zaległości W okresie objętym kontrolą nastąpiła niewielka poprawa skuteczności egzekwowania zaległości podatkowych i celnych przez izby celne. Skuteczność egzekucji, mierzona stosunkiem kwoty wyegzekwowanych zaległości podatkowych i celnych do kwoty objętej tytułami wykonawczymi, pomimo prowadzenia przez izby celne systematycznej kontroli terminowości zapłaty należności, wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych, wdrażania przewidzianych przepisami prawa działań egzekucyjnych i stosowania środków egzekucyjnych była jednak niska. Wskaźnik skuteczności egzekucji dla wszystkich izb celnych w kraju w 2010 r. wyniósł 2,1%, w 2011 r. 3,1%, a w pierwszym półroczu 2012 r. 1,5% (w I półroczu 2011 r. 1,2%). Rosły kwoty należności odzyskanych przez izby celne w wyniku postępowań egzekucyjnych. Izby celne odzyskały w 2009 r. 30,2 mln zł, 36,1 mln zł w 2010 r., 48,4 mln zł w 2011 r. oraz 21,2 mln zł w I półroczu 2012 r. Tabela nr 1 Egzekucja należności podatkowych i celnych przez 16 izb celnych20 Okres Liczba tytułów wykonawczych Wskaźnik do załatwienia załatwionych 20 realizacji tytułów objęta tytułami (3:2) % wykonawczymi Kwota zaległości w tys. zł wyegzekwowanych Wskaźnik skuteczności egzekucji (6:5) % r , , ,9 1, r , , ,1 2, r , , ,5 3,1 I półrocze 2011 r. I półrocze 2012 r , , ,2 1, , , ,9 1,5 Źródło: Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansów Analiza postępowań egzekucyjnych w kontrolowanych izbach celnych wykazała, że głównymi przyczynami nieskutecznej egzekucji, niezależnymi od pracy organów egzekucyjnych, był brak Tytuł wykonawczy załatwiony oznacza wyegzekwowanie zaległych należności, umorzenie postepowania egzekucyjnego na skutek bezskutecznej egzekucji lub zwrot wierzycielowi.

19 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e majątku oraz źródeł dochodów u dłużników, a także funkcjonowanie fikcyjnych firm, którym wymierzono zobowiązania. W przypadku zaległości z tytułu importu towarów występowały trudności w ustaleniu miejsca pobytu członków zarządu firm, którymi byli cudzoziemcy nie mający miejsca zamieszkania w Polsce. Istotną przyczyną niskiej skuteczności egzekucji było także wydawanie decyzji wymiarowych po kilku latach od zaistniałych zdarzeń, często kiedy firmy nie prowadziły już działalności, nie posiadały majątku, który mógł podlegać egzekucji. Analiza 9 spraw, w Izie Celnej w Łodzi, na łączną kwotę 93,2 mln zł, w których decyzje określające zaległości wydane zostały przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej, wykazała, że zaległości zaewidencjonowano i skierowano na drogę postępowania egzekucyjnego pomiędzy trzecim i piątym rokiem po roku, w którym przypadał termin płatności. Postępowania kontrolne w tych sprawach dotyczyły nielegalnego obrotu paliwem i zostały wszczęte po upływie od roku do pięciu lat od powstania obowiązku podatkowego. Podejmowane próby w poszukiwaniu majątku nie przyniosły rezultatów, a w siedmiu sprawach podmioty te nie funkcjonowały już w obrocie gospodarczym. Również egzekucja, prowadzona w oparciu o decyzję orzekająca o odpowiedzialności wspólników za zobowiązania spółki, okazała się bezskuteczna. W przypadku 9 dłużników objętych kontrolą w Izbie Celnej w Krakowie istotną przesłanką niskiej skuteczności egzekucji było wydanie przez Urząd Kontroli Skarbowej w Krakowie oraz Urzędy Celne w Krakowie i Nowym Sączu decyzji określających zobowiązania podatkowe od 64 miesięcy do 120 miesięcy po terminie ich płatności. W postępowaniu egzekucyjnym nie wyegzekwowano żadnej kwoty z 83,7 mln zł, na które opiewały decyzje dla 9 dłużników. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w Krakowie poinformował m.in., że kontrole u podatników zobowiązanych do zapłaty podatku akcyzowego wszczynane są często na wniosek organów ścigania, po kilku latach od zaistniałych zdarzeń. Często firmy w chwili rozpoczęcia kontroli nie prowadzą już działalności, nie posiadają majątku, który może podlegać egzekucji. Ministerstwo Finansów na bieżąco monitorowało przyczyny powstania zaległości, nieobjęcia zaległości postępowaniem egzekucyjnym oraz kształtowanie się wskaźników realizacji celów strategicznych w poszczególnych izbach celnych. Zaległości podatkowe i celne we wszystkich izbach celnych w kraju wyniosły 6.065,7 mln zł na koniec 2011 r. i były wyższe o 13,0% od ich stanu na koniec 2009 r. Na koniec czerwca 2012 r. wyniosły 6.199,1 mln zł. W zaległościach podatkowych i celnych, zaległości których termin płatności minął przed co najmniej pięcioma laty stanowiły 65% na koniec 2009 r., 77% na koniec 2011 r. oraz 72% na koniec czerwca 2012 r. Tabela nr 2 Zaległości podatkowe i celne w 16 izbach celnych Stan na dzień z tego Zaległości Podatek Akcyza VAT od gier Cła tys. zł r , , , , , r , , , , , r , , , , , r , , , , , r , , , , ,7 Źródło: Wyniki kontroli NIK w Ministerstwie Finansów 19

20 I n f o r m a c j e s z c z e g ó ł o w e 20 Znaczący był udział zobowiązań, w stosunku do których nie było możliwe egzekwowanie należnych kwot lub dochodzenie należności było ograniczone, w tym zobowiązań objętych postępowaniami upadłościowymi, ugodowymi, układowymi, płatnych w ratach, z odroczonym terminem płatności, wynikających z decyzji nieostatecznych (bez nadanego rygoru natychmiastowej wykonalności), objętych wstrzymaniem wykonania decyzji ostatecznej. Na koniec 2010 r. w 16 izbach celnych stanowiły 1.328,6 mln zł, a na dzień 30 czerwca 2012 r ,2 mln zł, tj. 23,3% oraz 34,5% zaległości. W dniu 30 czerwca 2012 r. zaległości w podatku akcyzowym w 16 izbach celnych wynikały w 61% z decyzji wydanych przez dyrektorów urzędów kontroli skarbowej oraz w 32% decyzji naczelników urzędów celnych. Na zaległości te składały się głównie kwoty naliczone w związku z nielegalną produkcją paliw płynnych i wyrobów alkoholowych. Zaległości były niemożliwe do wyegzekwowania, gdyż zobowiązania były wymierzone niejednokrotnie podmiotom fikcyjnie uczestniczącym w obrocie gospodarczym, które już w momencie rejestracji nie posiadały majątku i nastawione były na działalność przestępczą, polegającą na niepłaceniu zobowiązań podatkowych. Prokurator Generalny w informacji o działaniach powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w zakresie zwalczania przestępczości gospodarczej w latach wskazał na aktywność prokuratury w ściganiu sprawców przestępstw prania pieniędzy. W odniesieniu do czynów zabronionych, generujących nielegalne korzyści majątkowe, dominowały przestępstwa przeciwko obowiązkom podatkowym, w tym przede wszystkim narażenie na uszczuplenie lub nienależny zwrot VAT i akcyzy. W analizowanym okresie liczba wpływających do prokuratury spraw w tej kategorii systematycznie wzrastała, od 225 spraw w 2007 r. do 359 spraw w 2011 r. Do 31 sierpnia 2012 r. odnotowano 264 sprawy. Prowadzonymi postępowaniami objęto wartość środków finansowych (przedmiot przestępstwa) wynoszącą od 522 mln zł w 2007 r. do mln zł w 2010 r. (1.994 mln zł w 2011 r.). W analizowanym okresie przedmiot postępowań dotyczył kwoty mln zł. Liczba oskarżonych w tych sprawach wahała się od 585 w 2007 r. do 241 w 2011 r. Oskarżono łącznie osób. Na poczet grożących kar prokuratorzy zabezpieczyli mienie sprawców wartości 435 mln zł. W odniesieniu do postępowania sądowego odnotowano wskaźnik skazań wynoszący 95%. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w raporcie o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2011 r. wskazało, biorąc pod uwagę skalę zagrożeń dla interesów finansowych Państwa, że najistotniejsze są nieprawidłowości w obrocie paliwami, alkoholem, wyrobami tytoniowymi oraz złomem. W 2011 r. wartość strat, oszacowana przez Policję, w dziedzinie przestępczości związanej z obrotem paliwami, wyrobami alkoholowymi i tytoniowymi, wyłudzeniami VAT oraz innych podatków osób fizycznych i prawnych wyniosła mln zł i była wyższa niż w 2010 roku o 28%. Wartość mienia odzyskanego przez Policję z tych naruszeń w 2011 r. wyniosła prawie 15 mln zł i była wyższa niż w 2010 roku o 36%. Natomiast wartość mienia zabezpieczonego wyniosła w 2011 r. ponad 19 mln zł i wzrosła o 41%. W 2011 r. wartość ujawnionych przez Policję strat w zakończonych postępowaniach przygotowawczych o przestępstwa prania pieniędzy wyniosła prawie 516 mln zł, tj. mniej niż w 2010 r. o 71%, a w 2009 r. o 39%. W 2011 r. na poczet kar i roszczeń w zakończonych sprawach o przestępstwo prania pieniędzy zabezpieczono mienie o wartości prawie 42 mln zł, tj. wyższej niż w 2010 r. o 72%. Pomimo pewnej poprawy, niewielki był zakres stosowania w trakcie kontroli wykonywanej przez urzędy kontroli skarbowej i urzędy celne zabezpieczeń zobowiązań na majątku podatnika.