AKADEMIA OBRONY NARODOWEJ ESZYTY AUKOWE KWARTALNIK

Transkrypt

1

2 AKADEMIA OBRONY NARODOWEJ ESZYTY AUKOWE KWARTALNIK nr 4(93) WARSZAWA 2013

3 KOMITET NAUKOWY dr hab. inż. Andrzej Glen przewodniczący, prof. dr hab. Stanisław Zajas zastępca przewodniczącego, prof. dr hab. Waldemar Kaczmarek Wydział Zarządzania i Dowodzenia, prof. dr hab. Waldemar Kitler Wydział Bezpieczeństwa Narodowego, Dr James Corum Bałtycka Akademia Obrony, Col. Miroslaw Dimitrov, Assoc. Prof. Akademia Obrony Narodowej w Sofii, Lieutenant-General Professor Teodor Frunzeti, PhD Uniwersytet Obrony Narodowej w Bukareszcie, Doc. Ing. Mariana Kuffova, Assoc. Prof. Akademia Sił Zbrojnych Słowacji, Professor Pavel Necas Akademia Sił Zbrojnych Słowacji, Col. Dimitar Tashkov, Assoc. Prof., PhD Akademia Obrony Narodowej w Sofii, mgr Adam Szynal Redaktor naukowy: dr hab. Ryszard Chrobak Zespół redakcyjny: mgr Anna Doraczyńska redaktor naczelna (tel. 6/ ), mgr Jeremy Wysakowski-Walters redakcja tekstów angielskich Terry Andrew Deal redakcja tekstów angielskich Lista recenzentów Commander Professor Vasile BUCINSCHI, Ph.D.; Assoc. Prof. Dipl. Eng. Pavel BUČKA, Ph.D.; Colonel Assoc. Prof. Gheorghe CALOPĂREANU, Ph.D.; Colonel Miroslav Stefan DIMITROV, Assoc. Prof.; Colonel Instructor Pascu FURNICĂ, Ph.D.; Doc. Ing. Peter LIPTAK, Cs.C. ; Colonel Assoc. Prof. Iulian MARTIN, Ph.D.; Colonel Professor Dimitar NEDYLKOV; Colonel Assoc. Prof. Constantin POPESCU, Ph.D.; Colonel Professor Ion ROCEANU, Ph.D.; Researcher Alexandra SARCINSCHI, Ph.D.; Assoc. Prof. Dipl. Eng. Peter SPILÝ, Ph.D.; dr hab. Andrzej Glen; prof. dr hab. Waldemar KACZMAREK; prof. dr hab. Waldemar KITLER; płk prof. dr hab. Dariusz KOZERAWSKI; prof. dr hab. Marian KOZUB; dr hab. Zdzisław KURASIŃSKI; dr hab. Józef MARCZAK; płk dr hab. Maciej MARSZAŁEK; płk dr hab. Wojciech NYSZK; gen. dyw. dr hab. Bogusław PACEK; prof. dr hab. Jacek PAWŁOWSKI; prof. dr hab. Piotr SIENKIEWICZ; dr hab. Stanisław SIRKO; prof. dr hab. Zenon STACHOWIAK; dr hab. Jeremiasz ŚLIPIEC; płk prof. dr hab. Jarosław WOŁEJSZO; prof. dr hab. Marek WRZOSEK; prof. dr hab. Stanisław ZAJAS; dr hab. Janusz ZUZIAK Adres redakcji: Warszawa 72 al. gen. Antoniego Chruściela 103, bl. 4 tel./fax: (6) zn@aon.edu.pl Wszystkie artykuły są dostępne w wersji angielskiej w National Defence University Scientific Quarterly. Zeszyty Naukowe Akademii Obrony Narodowej są indeksowane w międzynarodowej bazie Index Copernicus Master List. Artykuły publikowane w Zeszytach Naukowych AON są recenzowane przez specjalistów. Wyrażają indywidualne poglądy autorów; są również sprawdzane przez system antyplagiatowy. Nakładem Akademii Obrony Narodowej Skład, druk i oprawa: Wydawnictwo Akademii Obrony Narodowej, zam. nr 409/2014, nakład 200 egz.

4 S P I S T R E Ś C I BEZPIECZEŃSTWO MIĘDZYNARODOWE INTERNATIONAL SECURITY płk dr hab. Maciej MARSZAŁEK mgr Irmina DENYSIUK Elementy wsparcia procesu stabilizacji i odbudowy państw... 5 Components of stabilisation and reconstruction processes in contemporary crisis response operations... 5 dr hab. Andrzej CIUPIŃSKI Podstawy traktatowe Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej Treaty principles of the EU s Common Foreign and Security Policy dr Stanisław MAKSIMIEC Idee zjednoczeniowe Ojców Europy w praktyce integracyjnej Fathers of Europe uniting ideas in integration practice dr hab. Agnieszka LEGUCKA Conflict management we wspólnym sąsiedztwie Unii Europejskiej i Rosji. Między soft i hard Power Conflict management in the EU-Russia shared neighbourhood. Between soft and hard power dr inż. Jerzy Tomasz LIMANOWSKI BRICS jako kreator bezpieczeństwa w środowisku międzynarodowym rola Federacji Rosyjskiej w świetle kryzysu krymskiego BRICS - a security's creator in the international environment - the role of the Russian Federation against the background of the Crimea Crisis ppłk dr Sławomir IWANOWSKI Biała Księga o Obronie i Bezpieczeństwie Narodowym Francji z 29 kwietnia 2013 roku The French White Paper on Defence and National Security, April 29, BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE I OBRONNOŚĆ PAŃSTWA NATIONAL SECURITY AND STATE DEFENCE dr inż. Marian KULICZKOWSKI Przygotowania obronne państwa w systemie bezpieczeństwa narodowego RP podział i charakterystyka zadań obronnych State defence preparations in the national security system of the Republic of Poland prof. dr hab. Waldemar KITLER Organizacja bezpieczeństwa narodowego RP w kontekście ochrony ładu wewnętrznego w państwie Organisation of the National Security in Poland in the Context of a Country s Internal Order Protection

5 dr hab. Ryszard CHROBAK płk dr hab. Marek KUBIŃSKI Zagrożenia bezpieczeństwa państwa State Security Threats płk rez. dr Eugeniusz JENDRASZCZAK Rozwój współczesnych narzędzi bezpieczeństwa Development of Contemporary Security Tools dr inż. Bogdan MICHAILIUK Podsystem ratownictwa i ochrony ludności Rescue and Civil Protection Subsystem dr Jarosław SOLARZ Skażenia chemiczne typologia zagrożeń Chemical contamination - typology of threats Robert MARCJAN Marek ŁAKOMY Michał WYSOKIŃSKI Kamil PIĘTAK Marek KISIEL-DOROHINICKI Analiza kryminalna wspomagana narzędziami GIS w aplikacji LINK Criminal intelligence supported with spatial analysis tools in LINK application EDUKACJA DLA BEZPIECZEŃSTWA EDUCATION FOR SECURITY dr Marcin MAZUREK Obywatelskie uwarunkowania edukacji dla bezpieczeństwa Civic determinants of security education dr Ilona URYCH Nowe wyzwania edukacji dla bezpieczeństwa aktywność fizyczna lekarstwem na wybrane zagrożenia czasu pokoju w XXI wieku New challenges for safety education - physical activity cure for selected peacetime threats in the XXI century kmdr dr hab. Ryszard SZYNOWSKI Szkolenie obronne kadr administracji publicznej w ramach wyższych kursów obronnych Military Administration Personnel

6 Zeszyty Naukowe AON nr 2(59) 2005 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW ISSN BEZPIECZEŃSTWO MIĘDZYNARODOWE ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW płk dr hab. Maciej MARSZAŁEK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON mgr Irmina DENYSIUK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract Stabilization and reconstruction of countries, although are often considered as distinct actions, usually are an integral part of many activities undertaken in the scope of crisis response operations, including mainly peace support operations. Therefore the statement that stabilization and reconstruction is a set of actions and tasks taken within the confines and background of crisis response operations, which is acknowledged as a main assumption of this consideration, needs to be emphasized. Taking into consideration the need of comprehensive approach to crisis response that is stressed nowadays, such a perception of the processes outlined above seems to be fully justified and desired, both by the political and military decision-makers. It also needs to be pointed out, that wide object scope that includes stabilization and reconstruction, requires knowledge systematization and its distribution among all subjects involved in these specific, but extremely necessary actions. Military success is just a prelude to further actions aimed to achieve a stable situation in a country, and only then the reconstruction of its governmental structures and security forces can be carried out. At the end of the process we should be able to pass on complete responsibility for a proper country's functioning to the local authorities. Key words failed states, failing states, crisis response operations, stabilization and reconstruction, PRTs (Provincial Reconstruction Teams), SSR (Security Sector Reform) Wstęp Stabilizacja i odbudowa (rekonstrukcja) państw, mimo iż często rozpatrywane są jako odrębne działania, to zazwyczaj stanowią one integralny element wielu operacji o charakterze reagowania kryzysowego, w tym głównie operacji wsparcia pokoju. Często działania te postrzegane są jako odrębne operacje, jednakże takie ich wyróżnienie wydaje się być wyraźną próbą wyeksponowania ich rangi oraz 5

7 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK charakteru. Podkreślenia zatem wymaga stwierdzenie, które uznaje się za główne założenie niniejszych rozważań, iż stabilizacja i rekonstrukcja stanowi zbiór działań, zadań, podejmowanych w ramach i na tle operacji reagowania kryzysowego. Tym samym należy podkreślić, iż zbiór tych przedsięwzięć nie jest przypadkowy, a wręcz przeciwnie, świadomie ukierunkowany na osiągnięcie założonego celu, dlatego też można rozpatrywać je jako proces. Oznacza to, że proces stabilizacji i odbudowy pojmowany powinien być jako ciąg zmian (działań, zadań) podejmowanych w ramach operacji o charakterze reagowania kryzysowego, zachodzących po sobie lub na siebie nachodzących według przyjętych założeń ujętych w planie operacji. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: J. K. Wither, Counterinsurgency Operations (COIN), Materiały z konferencji naukowej Misje stabilizacyjne dla odbudowy państw, zorganizowanej maja 2009 roku w AON, także: M. Marszałek (red), Koncepcja użycia sił zbrojnych w wojnach nieregularnych, praca naukowo-badawcza nr III.5.1.0, AON, Warszawa 2011, s. 11. Rys. 1. Umiejscowienie działań stabilizacji i rekonstrukcji na tle prowadzonej operacji reagowania kryzysowego Uwzględniając współcześnie podkreślaną konieczność kompleksowego podejścia do rozwiązywania sytuacji kryzysowych, takie postrzeganie tych działań wydaje się w pełni uzasadnione i pożądane zarówno przez decydentów politycznych, jak i wojskowych. Wzmożone zainteresowanie tą problematyką współcześnie eksponowane jest również w kontekście trwającej operacji Sojuszu Północnoatlantyckiego w Afganistanie. Szczególne zaś rozważania ukierunkowane są na ich skuteczność i faktyczną zdolność kreowania bezpiecznego i stabilnego środowiska. Istotne wydaje się także wskazanie na wielowymiarowość tych działań oraz wielość podmiotów w nie zaangażowanych. Dlatego dużo uwagi w kontekście działań stabilizacji i rekonstrukcji poświęca się kształtowanej wielopodmiotowej współpracy 6

8 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW w ich realizacji. Wnioski z dotychczasowych operacji wskazują, że wspomniana współpraca nie jest jeszcze na takim poziomie, jakiego się oczekuje. Jednakże można przyjąć, że zarówno Sojusz Północnoatlantycki, jak i Unia Europejska oraz Organizacja Narodów Zjednoczonych dostrzegają potrzebę wspólnego wykorzystania zróżnicowanych pod względem przedmiotowym zdolności. Jedynie takie podejście może bowiem zagwarantować sukces w przyszłych operacjach wymagających stabilizacji i rekonstrukcji (odbudowy). Należy zaznaczyć, że szeroki zakres przedmiotowy obejmujący stabilizację i odbudowę wymaga usystematyzowania wiedzy i propagowania jej wśród wszystkich podmiotów angażujących się w te specyficzne, ale niezwykle potrzebne działania. Osiągnięcie pożądanego stanu końcowego, zdefiniowanego przez decydentów politycznych wymaga nie tylko skutecznych działań stabilizacyjnych, ale także działań ukierunkowanych na odbudowę państwa. Natomiast sukces militarny stanowi jedynie preludium do dalszych działań zmierzających do ustabilizowania sytuacji w państwie, a następnie odbudowy jego struktur rządowych oraz sił bezpieczeństwa, i w rezultacie całkowitego przejęcia odpowiedzialności za właściwe funkcjonowanie państwa przez lokalne władze. Rozważania na temat procesu stabilizacji i rekonstrukcji przeprowadzono i uporządkowano według następujących problemów badawczych: problemu ogólnego i problemów szczegółowych. Sformułowano następujący problem ogólny: W jaki sposób elementy wykorzystywane przez siły trzecie w procesie stabilizacji i odbudowy wspierają państwa upadłe bądź upadające?. Mając na względzie złożoność wspomnianego problemu, za celowe uznano zidentyfikowanie następujących problemów szczegółowych: 1. Jaka jest istota działań stabilizacji i rekonstrukcji? 2. Jakie elementy je wpierające można wyróżnić i jaka jest ich rola w zakresie stabilizacji i odbudowy państw? 3. W jaki sposób zorganizowano użycie tych elementów w praktyce, w operacjach w Iraku i Afganistanie? Niniejszy artykuł zawiera opis wybranych rezultatów badań przeprowadzonych w ramach statutowej działalności badawczej w Wydziale Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Obrony Narodowej. Opracowane wyniki badań stanowią zatem zwarte i syntetyczne wyjaśnienie narzędzi i metod wykorzystywanych w ramach wsparcia procesu rekonstrukcji i odbudowy państw. Współczesna wizja i misja stabilizacji i rekonstrukcji państw Operacje stabilizacji i początkowej rekonstrukcji, jak nazywa te działania Richard Nelson, mogą być rozpatrywane w tradycyjny sposób, zwyczajowo preferowany przez wojskowych. Podejście to uwzględnia cele, role, misje, zadania, koncepcje operacji oraz pożądane efekty. Istotne jest zatem, że planowane operacje wojskowe muszą zostać właściwie wkomponowane w istniejące uwarunkowania 7

9 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK polityczne. Stąd też jedna z definicji operacji stabilizacyjnych i rekonstrukcji (odbudowy), przytoczonych przez R. Nelsona wyjaśnia te działania jako proces, umożliwiający osiągnięcie trwałego pokoju w nieprzyjaznym środowisku operacyjnym 1. Nie odnosząc się do merytorycznej i metodologicznej poprawności tej definicji, można stwierdzić, że jej treści podkreślają znaczenie politycznego stanu końcowego, który jest ważniejszy od osiągniętego wcześniej sukcesu militarnego. Podejście to według cytowanego na wstępie autora wydaje się zgodne z podejściem wypracowanym przez Sojusz Północnoatlantycki w odniesieniu do większości operacji ze zbioru operacji reagowania kryzysowego spoza artykułu 5. Traktatu waszyngtońskiego, które w dużej części obejmują działania związane ze stabilizacją i rekonstrukcją (odbudową). Według autorów opracowania Improving Capacity for Stability and Reconstruction Operations zbiór wysiłków określonych jako stabilizacja i rekonstrukcja obejmuje wiele nakładających się misji, które same w sobie są komponentami zróżnicowanych pod względem przedmiotowym strategii (podejść) i działań. Stabilizacja, ich zdaniem, odnosi się do wysiłku zmierzającego do zakończenia konfliktu oraz powstrzymania zawirowań społecznych, ekonomicznych i politycznych 2. Osiągnięcie stabilizacji w każdej z wymienionych sfer jest niezbędne przed podjęciem działań rekonstrukcyjnych. Można bowiem zgodzić się z konstatacją autorów przytoczonego opracowania, że bez osiągnięcia i utrzymania stabilizacji i związanego z tym bezpieczeństwa jakiekolwiek inne przedsięwzięcia, zazwyczaj przynoszą jedynie skutek krótkotrwały. Podążając tym tokiem rozumowania można przyjąć, że stabilizacja jest jednym z fundamentalnych elementów działań (komponentów) podejmowanych w operacji. Stabilizacja, jak już wspomniano, może być elementem interwencji o charakterze reagowania kryzysowego. W tym wypadku jej celem jest szybkie doprowadzenie do zakończenia konfliktu. Stabilizacja jest także niezbędna po zakończeniu działań bojowych, które świadomie lub nieświadomie mogą doprowadzić do wybuchu innego (dodatkowego) konfliktu. Ponadto stabilizację uznaje się za niezwykle ważny element działań umożliwiających zdławienie rebelii (powstania), która jest źle postrzegana przez społeczność międzynarodową. W tych specyficznych i niezwykle trudnych dla sił zbrojnych operacjach duże znaczenie przypisywane stabilizacji wynika z potrzeby uzyskania silnego poparcia lokalnej społeczności, która słusznie traktowana jest jako środek ciężkości 3. Uzyskanie tego poparcia uzależnione jest w dużej mierze od zapewnienia bezpieczeństwa ludności cywilnej, a tym samym doprowadzenia do zakończenia przemocy zbrojnej oraz wyelimino- 1 R. Nelson, How Should NATO Handle Stabilisation Operations and Reconstruction Efforts?, The Atlantic Council of the United States, Washington D.C. 2006, s N. Bensahel, O. Oliver, H. Peterson, Improving Capacity for Stability and Reconstruction Operations, RAND, Santa Monica 2009, s Środek ciężkości to właściwości, możliwości lub miejsca, z których kraj (naród), Sojusz, siły zbrojne lub inne grupy czerpią swobodę działania, siłę fizyczną lub wolę. Zob. Słownik pojęć sojuszniczej obrony powietrznej, AON, Warszawa 2003, s

10 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW wania wszelkich sytuacji, niosących znamiona zagrożenia dla lokalnej społeczności. Elementy stabilizacji mogą obejmować także operacje przeciwterrorystyczne (Counterterrorism Operations CT) czy przeciwpartyzanckie (Counterinsurgency operations COIN), które zakwalifikowane zostały do zbioru operacji reagowania kryzysowego 4. Jeśli bowiem operacje te prowadzone są w niepewnym środowisku, stabilizacja może okazać się kluczowa dla pozyskiwania informacji wywiadowczych. Stabilizację można także uznać za część działań prowadzonych po zakończeniu konfliktu, która jest niezbędna w odniesieniu do jakichkolwiek wysiłków wkładanych w odbudową państwa. Z kolei rekonstrukcja dotyczy procesu budowy lub przebudowy struktur państwa, które zapewnią skuteczne sprawowanie władzy, społeczny i ekonomiczny rozwój oraz bezpieczeństwo narodowe. Rekonstrukcja staje się możliwa dopiero, gdy zostaje osiągnięty odpowiedni poziom stabilizacji w każdym z opisanych wcześniej sektorów. Uzasadnione zatem wydaje się stwierdzenie, że stabilizacja stanowi warunek sine qua non rekonstrukcji. Bez stabilizacji podjęte wysiłki w zakresie rekonstrukcji nie przyniosą pożądanych, i co równie ważne, długotrwałych skutków. W aspekcie konfliktu zbrojnego, scharakteryzowane pokrótce dwie grupy zadań odgrywają odmienną rolę. Stabilizację z założenia uznaje się w gronie ekspertów za klucz do zakończenia użycia przemocy. Rekonstrukcja dla odmiany postrzegana jest jako element mający zapobiegać ponownej eskalacji przemocy. Mimo iż występuje wyraźna różnica pomiędzy stabilizacją a rekonstrukcją (odbudową), działania te są wzajemnie ze sobą powiązane, a co więcej, zależne od siebie. Uwzględniając zróżnicowane środowisko (uwarunkowania) prowadzenia operacji stabilizacyjnych i rekonstrukcji trzeba zauważyć, że zakres zadań realizowanych przez siły zbrojne może być z jednej strony szeroki, z drugiej zaś ograniczony 5. Jednakże zadania związane z bezpieczeństwem powinny być przede wszystkim ukierunkowane na zagwarantowanie bezpieczeństwa innemu personelowi i podmiotom uczestniczącym w operacji. Tego rodzaju szczegóły obowiązkowo muszą być przedmiotem negocjacji na wczesnym etapie planowania operacji oraz wypracowania jej stosownego mandatu 6. Za główny priorytet w zakresie bezpieczeństwa uznaje się te działania, które pozytywnie wpływają na środowisko, czyniąc je środowiskiem bezpiecznym, jeszcze przed rozpoczęciem działalności typowej dla stabilizacji i rekonstrukcji. Głównie są to obszary misji obejmujące: wymuszanie porozumienia o przerwaniu ognia, rozbrojenie zwaśnionych stron, zbieranie i niszczenie broni i uzbrojenia, kontrolowanie stref zdemilitaryzowanych oraz ustanowienie poprawnych stosunków (relacji) z miejscową ludnością cywilną. Powszechnie uznaje się, że tworzenie bez- 4 Zob. AJP-3.4, Non-Article 5 Crisis Resposnse Operations, Brussels2010; M. Marszałek, Operacje reagowania kryzysowego NATO. Istota, uwarunkowania, planowanie, Wydawnictwo Difin, Warszawa Siły Zbrojne, np. Sojuszu Północnoatlantyckiego mogą być jedynie elementem wspierającym operacje stabilizacyjne i rekonstrukcji, tak jak w przypadku misji szkoleniowej NATO w Iraku. 6 R. Nelson, wyd. cyt., s. 6. 9

11 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK piecznego środowiska wymaga przede wszystkim koncentracji na siłach bezpieczeństwa. Warto nadmienić, że według ekspertów amerykańskich pod pojęciem siły bezpieczeństwa kryją się nie tylko siły zbrojne, ale także policja, straż graniczna oraz inne podmioty, odpowiadające w państwie za zapewnienie bezpieczeństwa narodowego. Ochrona środków walki oraz magazynów amunicji powinna być potraktowana priorytetowo przez komponent wojskowy wydzielony do działań stabilizacyjnych i rekonstrukcji. Trzeba wspomnieć tu o doświadczeniach w tym względzie Sojuszu Północnoatlantyckiego, wyniesionych z operacji w Bośni i Hercegowinie oraz w Kosowie, a także o wnioskach wyciągniętych z wielu operacji utrzymania pokoju Organizacji Narodów Zjednoczonych 7, które potwierdzają tezę, że proces rozbrojenia, demobilizacji oraz reintegracji byłych żołnierzy może być wyjątkowo trudny, ale słusznie uznawany jest za kluczowy czynnik długoterminowej stabilizacji w obszarze po zakończeniu konfliktu. Istotne znaczenie ma także informowanie opinii publicznej o prowadzonych działaniach. Siły zbrojne NATO muszą bowiem komunikować się z miejscową społecznością. Siły realizujące operacje stabilizacyjne i rekonstrukcji powinny wykorzystać organizacje publiczne oraz środki masowego przekazu do przekazywania rzeczywistych informacji, sprawowania kontroli oraz przeciwdziałania niepokojom społecznym, a także rozpowszechniania ważnych ogłoszeń w miejscowym języku. Siły zbrojne muszą także zapewnić bezpieczeństwo terytorium, na którym są prowadzone działania stabilizacyjne i rekonstrukcji. Zakres zadań z tym związany obejmuje utrzymywanie stanu spokoju poprzez ustanowienie i sprawowanie skutecznej kontroli granic państwa oraz punktów granicznych w celu powstrzymania przemytu broni oraz nielegalnych towarów, przeciwdziałania przedostawaniu się rebeliantów (bojowników) do obszaru operacji oraz niekontrolowanemu przemieszczaniu się zorganizowanych grup przestępczych i terrorystów, a także zapewnienia bezpieczeństwa powracającym uchodźcom. Ci ostatni wymagają zazwyczaj szczególnej troski ze strony sił interwencyjnych, co w naturalny sposób wymusza wydzielenie niezbędnych sił i środków do ich ochrony. Co więcej, można zgodzić się z konstatacją R. Nelsona, że sojusznicze siły realizujące działania stabilizacyjne i rekonstrukcyjne mogą zaangażować się również w ustanowienie i utrzymanie swobody przemieszczania się ludności wewnątrz kraju, co wydaje się przedsięwzięciem niezbędnym do powrotu wygnańców (przesiedleńców). Ponadto siły te będą starały się ułatwić prowadzenie legalnego handlu oraz przemieszczania się obywateli (podróży). Odrębna, kolejna grupa zadań w zakresie stabilizacji związana jest z wymuszeniem i utrzymaniem bezpieczeństwa oraz porządku publicznego. Główny wysiłek, zdaniem wspomnianego autora, powinien zostać ukierunkowany na ochronę ludno- 7 Szerz. M. Marszałek, T. Limanowski, Operacje pokojowe Organizacji Narodów Zjednoczonych. Geneza struktura planowanie, AON, Warszawa

12 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW ści cywilnej, zapewnienie swobodnego dostępu organizacjom humanitarnym niosącym pomoc poszkodowanej ludności cywilnej, a także tymczasowe wypełnianie zadań typowo policyjnych oraz rozminowywanie terenu, na którym prowadzona jest operacja. Trafna wydaje się teza R. Nelsona, że uwzględniając duże ryzyko zmagań o podłożu etnicznym, do którego może dojść w środowisku po zakończeniu konfliktu zbrojnego, główny wysiłek w zakresie stabilizacji i rekonstrukcji powinien zostać skierowany na zapewnienie trwałego porządku publicznego. Wnioski z przeprowadzonych do tej pory działań w Afganistanie i Kosowie wskazują, że zorganizowana przestępczość oraz grupy zajmujące się produkcją i handlem narkotyków mogą stanowić poważną przeszkodę w realizacji przedsięwzięć związanych ze stabilizacją i rekonstrukcją. Uzasadniona wydaje się także refleksja, dotycząca wykorzystania adekwatnych do sytuacji i wykonywanych zadań reguł użycia siły 8. Reguły te, jak słusznie podkreśla to między innymi R. Nelson, powinny być wyjątkowo przejrzyste, i co równie ważne regularnie monitorowane, a w razie potrzeby modyfikowane. Siły zbrojne Sojuszu Północnoatlantyckiego oraz innych państw zaangażowanych w działania stabilizacyjne i rekonstrukcję muszą osłaniać i zapewnić bezpieczeństwo infrastruktury krytycznej. Przedmiotem ochrony powinni stać się także najważniejsi liderzy polityczni, instytucje rządowe oraz wcześniej rozlokowane instalacje wojskowe. Skuteczne zapewnienie ochrony wymienionym podmiotom i obiektom uznaje się wręcz za niezbędne w kreowaniu bezpiecznego środowiska. Dużego znaczenia w tego rodzaju operacjach nabiera koordynacja przedsięwzięć z zakresu bezpieczeństwa. W całym okresie, w którym realizowane będą działania stabilizacyjne i rekonstrukcja, konieczna staje się koordynacja działań sił zbrojnych NATO z wysiłkami wnoszonymi na rzecz bezpieczeństwa innych podmiotów, do których z pewnością można zaliczyć: siły zbrojne państw niebędących członkami Sojuszu Północnoatlantyckiego, a uczestniczących w operacji; lokalne siły zbrojne pod warunkiem, że zostaną one sformowane; cywilną policję oraz inne instytucje odpowiedzialne w państwie za bezpieczeństwo. Koordynacja musi być prowadzona w sposób wyjątkowo transparentny, podobnie jak przejrzyste muszą być reguły użycia siły czy też sama koncepcja operacji. Siły zbrojne NATO mogą wnieść stosowny wkład w początkową odbudowę ukierunkowaną na niesienie podstawowej pomocy miejscowej ludności. Jeśli bowiem miejscowe lub inne zasoby niezbędne do odbudowy są niedostępne, to właśnie siły zbrojne państw trzecich (koalicji, sojuszu) muszą rozpocząć naprawę infrastruktury krytycznej. W początkowej fazie działania rekonstrukcyjne powinny zatem obejmować przede wszystkim odbudowę zniszczonej infrastruktury, aby umożliwić napływ pomocy humanitarnej oraz zagwarantować dostawy energii elektrycznej, wody, żywności, pomocy medycznej i usług transportowych. 8 Reguły użycia siły (ang. ROE) określane są także mianem reguł zastosowania przemocy zbrojnej w słusznym celu. 11

13 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK Inny, ważny, niejako konstytuujący powodzenie całej operacji, jest aspekt zapewnienia ciągłości działań stabilizacyjnych i rekonstrukcji. Można zgodzić się z tezą, że jest to wielkie wyzwanie ze względu na dużą częstotliwość rotacji zaangażowanego w operacje personelu oraz zazwyczaj długoterminowy charakter problemów, które należałoby rozwiązać. Wydaje się, że problem ten można rozwiązać, wydłużając czas trwania misji, szczególnie wyższego rangą personelu. Pomocna może okazać się także standaryzacja prowadzonej polityki oraz wykorzystywanych procedur. Elementy wsparcia stabilizacji i rekonstrukcji Jedność wysiłków podejmowanych w ramach prowadzonych operacji jest nie tylko podstawowym założeniem, a tym samym zasadniczą zasadą prowadzenia operacji o charakterze reagowania kryzysowego, ale także pewnym minimum niezbędnym do koordynacji działań, ich jednolitego postrzegania i stosowania w praktyce. Szczególne znaczenie ma to w aspekcie wysiłków podejmowanych dla osiągnięcia stabilizacji w trudnym i niebezpiecznym środowisku operacyjnym, a więc w państwach upadających bądź upadłych. W obliczu zdobytych pierwszych doświadczeń (Irak, Afganistan, Bałkany) wskazuje się na konieczność kompleksowego podejmowania jednorodnych działań i wykorzystywania jednolitych procedur 9. Elementami, które w taki właśnie sposób wspierać mają proces stabilizacji i rekonstrukcji, są: idea Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy (Prowincional Reconstruction Teams PRT s), strategia Reformy Sektora Bezpieczeństwa (Security Sector Reform SSR) i inne programy pomocowe, finansowane zarówno ze środków rządowych, jak i pozarządowych państwa-gospodarza oraz państw trzecich. Koncepcja Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy stanowiła reakcję na rosnące zagrożenie odrodzenia się konfliktu paradoksalnie we wstępnym etapie stabilizacji sytuacji. PRT s, tworzone na wzór modelu organizacyjnego, swoją uwagę mają skupiać przede wszystkim na aspektach realizacji zadań o charakterze cywilno-wojskowym w trudnym środowisku zurbanizowanym i zamieszkałym przez lokalną społeczność, gdzie konieczne jest wsparcie dla tworzenia oraz utrzymania poziomu względnej stabilizacji i lokalnego bezpieczeństwa. Prowincjonalne Zespoły Odbudowy (PRT s) najczęściej mają charakter wielonarodowy. Ich strukturę budują komponenty sił z różnych krajów (najczęściej dwóch, trzech), ale wyraźne różnice zarysowują się nie tylko wewnątrz poszcze- 9 Kluczowe jednak jest stwierdzenie, że standaryzacja, jako zabieg mający na celu ujednolicenie elementów wsparcia, takich jak PRTs, zmniejszy ich zdolność do elastycznego i szybkiego reagowania na dynamiczne i zmienne okoliczności typowe dla strefy pokonfliktowej. Elastyczność podejmowanych działań we współczesnych uwarunkowaniach środowisk konfliktogennych odgrywa istotną rolę i utożsamiana jest z rodzajem podejmowanych działań, sposobem ich podejmowania, zaangażowaniem komponentów poszczególnych sił dla ich wykonania oraz możliwością modułowego wykorzystania tych sił. 12

14 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW gólnych Zespołów. Te rozbieżności wewnętrzne można bowiem zminimalizować w oparciu o zasadę dobrowolności zrzeszania się i tym samym możliwości współpracy z grupami narodowymi bliskimi nam kulturowo, mentalnie. Szczególnie widoczne różnice są natomiast pomiędzy poszczególnymi Zespołami stacjonującymi i wykonującymi swoje zadania w różnych prowincjach. Wydaje się, że można wskazać na co najmniej dwa źródła wspomnianych rozbieżności strukturalnych. Po pierwsze odmienne poziomy zagrożenia i (de)stabilizacji regionów. Oczywiste wydaje się być dostosowanie zarówno samej struktury Zespołów, jak i charakteru wykonywanych przez nie przedsięwzięć do warunków panujących w regionach ich odpowiedzialności. Po drugie, daleko idące rozbieżności w aspekcie realizowanych zadań, a tym samym i struktury poszczególnych Zespołów wskazują na niemożliwość dokonania sztywnej ich standaryzacji. Niezależnie jednak od różnorodności koncepcji PRT s, które wdrażane są przez kraje wiodące i odpowiedzialne za Zespoły w prowincjach, wyróżniono jedną fundamentalną ich cechę wspólną mają służyć lokalnemu społeczeństwu i polepszaniu warunków jego życia. Przyjęcie tak ogólnego celu, jako podstawy programowej funkcjonowania PRT s sprawia, że każdy z krajów odpowiedzialnych za prowincję dąży do jego osiągnięcia odmiennymi sposobami, przy wykorzystaniu odmiennych środków. Natomiast własne aspiracje krajów zaangażowanych mogą prowadzić do odmiennych rezultatów procesu stabilizacji i transformacji, wzmocnienia pozycji lokalnych potentatów gospodarczych kosztem na przykład osłabienia pozycji i autorytetu rządu państwa-gospodarza 10. Pomimo wielu rozbieżności w funkcjonowaniu Zespołów określone zostały pewne niezmienne ramy, wskazujące na podstawowe imperatywy, które powinny dominować i stanowić o sednie każdego PTR s. Należy do nich zaliczyć: 11 : silne powiązanie aspektów cywilno-wojskowych, ukierunkowanie swoich zadań przede wszystkim na stabilizację regionów i tworzenie niezbędnych warunków dla osiągnięcia tej stabilizacji, wielonarodowy, wielofunkcyjny i multiinstytucjonalny charakter, funkcjonowanie zgodne z ideą wsparcia rządu państwa-gospodarza, na jego wyraźną prośbę, funkcjonowanie na prowincji, z dala od stolicy kraju i głównego ośrodka władzy, funkcjonowanie poszczególnych PRT s na zasadach dowodzenia właściwych dla państwa zaangażowanego/wiodącego, znaczne ograniczenia możliwości wykorzystywania zasobów, personelu, działań, zasad zaangażowania i uzbrojenia, 10 M. Marszałek, Obszary działań i zadań sił zaangażowanych w odbudowę i utrzymanie bezpieczeństwa w środowisku miejskim, praca naukowo-badawcza, nr I , AON, Warszawa 2012, s PRT Playbook. Tactic, Technic and Procedures, Center of Army Lessons Learned, No 07-34, September 2007, s

15 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK wyjątkowe uzależnienie od wsparcia logistycznego i militarnego innych podmiotów, wysokie poparcie uzyskiwane ze strony ludności cywilnej, zasady funkcjonowania i wdrażania rozwiązań z zakresu bezpieczeństwa i rozwoju prowincji często tworzone są ad hoc, i dostosowywane do okoliczności, długofalowy cel końcowy ma charakter polityczny, a kryterium sukcesu funkcjonowania PRTs jest ukształtowanie stabilności i wiarygodności władzy lokalnej. Ponadto założono, że komponenty wojskowe w składzie PRT s ponoszą odpowiedzialność głównie za utrzymanie stabilności oraz, w mniejszym stopniu, za doraźne podejmowanie działań o charakterze defensywnym i ofensywnym. Każdy Zespół wymaga więc udziału zróżnicowanych sił, które będą zdolne do reagowania w całym spektrum zdarzeń adekwatnie do zaistniałej sytuacji zarówno militarnej, jak i niemilitarnej. Siły zbrojne powinny być zatem przygotowane do jednoczesnego podejmowania akcji w dwóch różnych kierunkach przeciwko wrogowi, jak i wspierających miejscowe społeczeństwo. W kształtowaniu ich lokalnego środowiska bezpieczeństwa PRT s mogą korzystać z pomocy międzynarodowych, pozarządowych agencji i organizacji, które swoje kompetencje przekładają na wypracowanie wspólnego sukcesu operacji. Założenie wojskowo-cywilnego charakteru PRT s oparto więc na przeświadczeniu o nieskuteczności reagowania w złożonym środowisku operacji wyłącznie w wymiarze militarnym bądź cywilnym. Wskazano bowiem, że komponent wojskowy jest w stanie skutecznie realizować zadania militarne, brakuje mu natomiast umiejętności z zakresu wsparcia politycznego, społecznego czy gospodarczego. Przeciwnie zaś komponent cywilny, aby realizować powierzone im zadania dyplomatyczne i społeczne, wymaga względnej stabilności, gdyż wykorzystując jedynie tradycyjne mechanizmy i środki działania, nie przezwycięży niestabilnych uwarunkowań środowiska. Zadania realizowane przez PRT s w głównym zamierzeniu przyjmują charakter statyczny, a nie kinetyczny 12, przy jednoczesnym założeniu możliwości ich wykorzystania do wzmocnienia działań militarnych. W zależności od sytuacji, w której przyjdzie im funkcjonować, PRT s mogą przejąć na siebie odpowiedzialność za główny wysiłek operacji. Częściej jednak stanowią uzupełnienie dla wiodącej operacji reagowania kryzysowego, w ramach której dbają o pozyskanie przychylności społeczeństwa, wykonując zadania z zakresu odbudowy i rekonstrukcji zniszczonych działaniami wojennymi regionów oraz przywracania podstawowych usług i rządów prawa. Z drugiej jednak strony pracę zespołów PRT s można postrzegać jako zapewnianie stabilnego środowiska także dla własnych sił stacjonujących w obszarze objętym operacją. Jednakże niezależnie od rozważanych opcji, należy stwierdzić, że celem PRT s jest zmniejszenie liczby sytuacji generujących konflikt a przez to i motywacji do posługiwania się przemocą w rozwiązywaniu istniejących i wyłaniających się problemów PRT Playbook, wyd. cyt., s. 2.

16 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW Pierwszoplanowym zadaniem PRT s jest poprawa stabilności i bezpieczeństwa, drugim natomiast budowanie zdolności kraju-gospodarza do sprawowania rządów, wzmocnienia mechanizmów gospodarczych, dostarczenie podstawowych usług publicznych, takich jak zapewnienie prawa i porządku publicznego, powszechnego dostępu do wymiaru sprawiedliwości, opieki zdrowotnej i edukacji. Wymagania nastawione są przede wszystkim na zapewnienia względnego poziomu stabilności, który jest niezbędny do rozpoczęcia procesu odbudowy. Źródło: opracowane własne na podstawie: PRT Playbook, wyd. cyt., s. 4. Rys. 2. Obszary koncentracji wysiłków PRT s Jednoczesny wkład PRT s w rekonstrukcję i rozwój lokalnych instytucji użytku publicznego sprawia, że odpowiedzialność za ogólnie pojmowane bezpieczeństwo stopniowo przekazywana jest miejscowym strukturom samorządowym (tzw. faza transition przejście, przekazanie). Dlatego analiza dokonań, osiągniętych założeń i celów, a w konsekwencji odniesienia sukcesu operacji zależy nie tylko od wysiłków zespołów, lecz także od władz państwa-gospodarza, całego narodu, wzajemnych relacji, powiązań, stopnia współzależności podmiotów i ich współpracy. Do czynników współodpowiedzialnych za sprawne i efektywne funkcjonowanie PRT s należy zaliczyć także opinię społeczności międzynarodowej, reagującej na dynamiczne, me- 15

17 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK dialne relacje z pola walki. Dlatego sukces realizowanych przez PRT s działań można rozpatrywać jako wypadkową następujących elementów: stopnia poparcia przez miejscową, jak i międzynarodową społeczność legitymizacji funkcjonowania władz państwa-gospodarza, stopnia zaangażowania miejscowego społeczeństwa w działalność rządu/władzy lokalnej i zachowań prorządowych, stopnia widocznej poprawy materialnych i niematerialnych warunków życia i rozwoju, oraz rzetelności pracy PRT s 13. Należy podkreślić również, że PRT s funkcjonują jako jednostki o charakterze tymczasowym, pomimo że w rzeczywistości ich zaangażowanie jest długofalowe. Co wielokrotnie zostało pozytywne zweryfikowane w Afganistanie, w tak długim okresie realizacji zadań, Prowincjonalne Zespoły Odbudowy powinny uwzględniać możliwości ponownego zaostrzenia się sytuacji kryzysowych, powodowanych działalnością człowieka. Dlatego też sukces operacji nie może zostać ogłoszony przedwcześnie a międzynarodowe siły bezpieczeństwa muszą zostać wycofane z prowincji. Prowincjonalne Zespoły Odbudowy można rozpatrywać także w ujęciu instrumentalnym. Takie podejście jest następstwem poszukiwania nowej, skutecznej metody stabilizacji i normalizacji sytuacji pokonfliktowej po bezpośrednich działaniach bojowych m.in. w Afganistanie. Trudna stabilizacja i rekonstrukcja wymusiły niejako na międzynarodowych siłach bezpieczeństwa konieczność podejmowania działań o charakterze cywilnym, a widoczny wzrost procentowy tych działań w stosunku do tradycyjnych działań militarnych doprowadził do otwartej debaty na temat zasadności i ewentualnego zakresu współdziałania na płaszczyźnie cywilnowojskowej. Istotna okazała się także potrzeba kierowania się strategią opracowaną przez Lakhdara Brahimiego, w myśl której należy uczynić wszystko, aby zaangażowani w operacje żołnierze nie byli postrzegani przez ludność afgańską jako okupanci 14. PRT s stanowią zatem efekt wypracowania konsensusu pomiędzy oczekiwaniami a faktycznymi możliwościami osiągnięcia tak sformułowanych założeń, mając świadomość konieczności posiadania przez owych żołnierzy prawa do wykorzystania nie tylko lekkiego uzbrojenia, ale także możliwości użycia przemocy zbrojnej w sytuacjach wykraczających poza samoobronę. Kluczowym założeniem PRT s jest także ich zasięg oddziaływania, sięgający daleko poza stolicę Afganistanu Kabul, obejmujący odległe regiony kraju, a stopniowo wszystkie jego prowincje. Jest to następstwem realizacji działań zmierzających do rozszerzenia wpływów rządu afgańskiego i promowania wartości porządku, prawa i sprawiedliwości. Warto podkreślić, że charakter Międzynaro- 13 PRT Playbook, wyd. cyt., s M. Gauster, Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. An innovative instrument of international crisis management being put to the test, Occasional Paper Series, European Center for Security Studies, No 16, January 2008, s

18 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW dowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa (ISAF), stacjonujących w Afganistanie od 2001 roku nie spełniał tak sformułowanych założeń. Prowincjonalne Zespoły Odbudowy jako zadaniowy element sił ISAF, dysponują natomiast potencjałem od 50 do 500 ekspertów cywilnych i wojskowych rozlokowanych w poszczególnych prowincjach kraju 15. Zespoły zatem stały się instrumentem wykorzystywanym do tworzenia podstaw ogólnokrajowej administracji, przyczyniając się także do przyśpieszenia tempa samodzielności i samowystarczalności Afganistanu. PRT s koordynują więc przedsięwzięcia w trzech zasadniczych obszarach stabilizacji i rekonstrukcji. Są to zadania z zakresu: bezpośredniego zapewniania i utrzymywania bezpieczeństwa, umożliwienia rozwoju instytucji państwowych na całym obszarze kraju, stworzenia warunków i ułatwienia odbudowy 16. Wskazuje się jednak, że tak postawione zadania i osiągnięcie założonego politycznego stanu końcowego operacji wymagają długoterminowego wysiłku, w przeciwieństwie do możliwości szybkiego osiągania celów militarnych, do czego wszyscy zdążyli się już przyzwyczaić (np. operacja Allied Force w Kosowie 78 dni). Długoterminowy wysiłek PRT s mierzony jest w latach, a nie miesiącach. Dlatego też autorzy opracowania wskazują, że z analizy dokonanej po pięciu latach funkcjonowania w Afganistanie Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy i zebranych doświadczeń wynika konieczność ich dalszej obecności w dotychczasowych strukturach i lokalizacji przez przynajmniej lat. Przychylna takiemu założeniu jest również ludność cywilna, która uznaje PRT s za centralny ośrodek życia ich prowincji, udzielający bezpośredniej pomocy, dający pracę 17. Autorzy dostrzegają także, że tak zarysowany długoterminowy wysiłek często jest sprzeczny z chęcią szybkiego odniesienia sukcesu politycznego. Niewątpliwie koncepcja Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy stanowi przyszłościowy sposób realizacji zadań z zakresu S/R (stabilizacji i rekonstrukcji), należy jednak zwrócić uwagę na konieczność systematyczności i konsekwencji w dążeniu do uzyskania zadawalającego poziomu ich gotowości. PRT s obecnie dysponują ogromnym potencjałem i zdolnościami do wdrażania innowacyjnych rozwiązań według założenia myśl globalnie, działaj lokalnie. Jednakże stanowi to tylko jeden z wielu elementów, które powinny stanowić o długofalowym i wieloaspektowym zaangażowaniu dla rozwoju i odbudowy państw upadłych po konflikcie. Kolejne przedsięwzięcie wdrażane w fazie stabilizacji to reforma sektora bezpieczeństwa (Security Sector Reform SSR). SSR to koncepcja reformy państwa w obszarze bezpieczeństwa, której zapoczątkowanie jest szczególnie zasadne w fazie pokonfliktowej, gdy dostrzegalne stają się dysfunkcje w jego funkcjono- 15 Tamże. 16 Tamże. 17 Projekty modernizacji dróg, budowy szkół, czy realizacja szkoleń zawodowych dla ludności afgańskiej. Zob. szerzej: Projekty Polska pomoc dla mieszkańców prowincji Ghazni w 2012 roku, ( ), i inne tamże. 17

19 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK waniu albo instytucje polityczne nie są w stanie zapewnić poczucia bezpieczeństwa powszechnego. Wspomniana reforma może być także rozumiana jako odbudowa sektora bezpieczeństwa, obejmująca nie tylko siły militarne, ale także i siły paramilitarne państwa, takie jak policja, oraz zwiększenie efektywności i skuteczności funkcjonowania tych sił. Po zakończeniu konfliktu SSR może obejmować takie działania jak: rozbrojenie byłych bojowników (często także kobiet i dzieci), wzmocnienie praworządności, reformę wymiaru sprawiedliwości czy szkolenia sił odpowiedzialnych za bezpieczeństwo w państwie, realizowane pod nadzorem lokalnych prawowitych i demokratycznych władz. Dlatego też SSR może mieć znaczący wpływ na poprawę poziomu bezpieczeństwa i trwałe zapobieganie odnowie konfliktu 18. Jednakże należy pamiętać, że SSR to długotrwały proces skupiający się na rozwiązaniu przede wszystkim strukturalnych przyczyn braku bezpieczeństwa, nie obejmuje więc wszystkich płaszczyzn koniecznego zaangażowania w budowie państwa w fazie pokonfliktowej 19. W praktyce SSR jest elementem wdrażanym przez siły państw sprzymierzonych w ramach wykonywanych przez nie zadań w obszarze PRT s. Pierwsze symptomy konieczności reformy sektora bezpieczeństwa w Afganistanie stały się przedmiotem dyskusji na szczycie państw G8 w Tokio w styczniu 2002 roku, gdzie nakreślono wstępny projekt zakładający podział obowiązków między krajami w zakresie reformy poszczególnych dziedzin bezpieczeństwa. Niemcy miały zająć się reformą sektora policji, Włochy wymiaru sprawiedliwości a Wielka Brytania walki z narkotykami. Kolejny, trwały program reformy Afganistanu, to podpisane w styczniu 2006 roku w Londynie pomiędzy przedstawicielami afgańskiego rządu i społecznością międzynarodową porozumienie Afganistan Compact, w którym podkreślono konieczność odbudowy państwa, w tym sektora bezpieczeństwa, reformę wymiaru sprawiedliwości, prawa i policji 20. Środowisko bezpieczeństwa Iraku po obaleniu reżimu Saddama Husseina słusznie oceniano jako niestabilne. Irackie Siły Bezpieczeństwa (ISF Iraq Security Forces) były w stadium rozpadu, niezdolne do przeciwstawienia się przestępczości i przemocy, społeczeństwo nie ufało siłom koalicyjnym a formalnej władzy państwowej nie było, co zostało skutecznie wykorzystane przez grupy powstańcze i terrorystyczne. Zaangażowanie koalicji w Iraku musiało zatem obejmować wiele płaszczyzn reform, począwszy od wyeliminowania sił partyzanckich i rebelianckich, przez odbudowanie struktur i potencjału Irackich Sił Bezpieczeństwa, tak by 18 A. Bryden, H. Hanggi, Reforming and Reconstructing the Security Sector [w:] A. Bryden, H. Hanggi, Security Governance in Post- Conflict Peacebuilding, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Force (DCAF), LIT 2005, s M. Sedra, Security Sector Reform in Afghanistan and Iraq: Exposing a Concept in Crisis, Journal of Peacebuilding and Development, Vol. 3, No. 2, 2007, s Autor porusza także kwestie oceny I skuteczności SSR, wymieniając siedem warunków, które muszą zaistnieć, aby reforma sektora bezpieczeństwa mogła być uznana za skuteczną. 20 F. Ayub, S. Kouvo, R. Wareham, Security Sector Reform In Afghanistan, Initiative for Peacebuilding, April 2009, s

20 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW mogły przejąć odpowiedzialność za nadzorowanie sytuacji w państwie, aż po dokonanie gruntownej reformy sektora bezpieczeństwa 21. SSR w Iraku miała na celu zapewnić bezpieczne środowisko dla politycznych reform, oraz zapoczątkować przebudowę struktur państwowych z reżimu autorytarnego na demokrację 22. Reformą objęto następujące sektory bezpieczeństwa państwa: bezpieczeństwo instytucji krajowych, sektor obronny, ministerstwo spraw wewnętrznych, wymiar sprawiedliwości, bezpieczeństwo infrastruktury, służby wywiadu, oraz rozbrojenia, demobilizację i reintegrację sił 23. Programy pomocowe są przedsięwzięciami finansowymi i zadaniowymi poszczególnych państw narodowych, tworzących i współtworzących PRT s. Programy CERP Departamentu Obrony USA (Programy Pomocy w Sytuacjach Nadzwyczajnych) stanowią wsparcie dla sprawniejszego funkcjonowania ich narodowych PRT s w Afganistanie i Iraku. Udostępniane środki mają umożliwić dowódcom lokalnych Zespołów szybką reakcję w nagłych wypadkach, dostarczenie pilnej pomocy humanitarnej i realizację własnych programów w zakresie odbudowy, które przyczyniają się do poprawy warunków życia lokalnej ludności. CERP według założeń Finansowego Planu Zarządzania z 2005 roku 24 może być wdrażany w następujących dziewiętnastu dziedzinach: budowa/naprawa/uzdatnianie źródeł wody, studni głębinowych oraz kanalizacji, nawadnianie, produkcja i dystrybucja żywności, rolnictwo, energia elektryczna, opieka zdrowia, edukacja, telekomunikacja, rozwój ekonomiczny, transport, wymiar sprawiedliwości, budowanie społeczeństwa obywatelskiego, wsparcie techniczne dla służb bezpieczeństwa i porządku publicznego, remonty obiektów kultury i ośrodków użyteczności publicznej, realizacja finansowych odszkodowań za szkody wynikłe z działalności militarnej koalicji państwa pod przewodnictwem USA, 21 A. Rathmell, O. Oliker, T.K. Kelly, D. Brannan, K. Crane, Developing Iraq`s Security Sector, The Coalition Provinsional Authority`s Experience, RAND National Defense Research Institute, 2005, s Tamże, s Tamże, s Department of Defense Financial Management Regulation, Volume 12, Chapter 27, September

21 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK wypłacanie odszkodowań cywilom i ich rodzinom za śmierć, uszczerbek na zdrowiu lub szkodę majątkową spowodowane działaniami koalicji państw pod przewodnictwem USA, wypłacanie odszkodowań dla osób internowanych, inne przedsięwzięcia z zakresu drobnej infrastruktury państwa, w tym oświetlenie ulic, inne, doraźne projekty humanitarne. Projekty CERP są projektami realizowanymi na mniejszą skalę niż całość przedsięwzięć w ramach PRT s. Należy podkreślić, że podlegają one stałej kontroli DoD (Department of Defense Departamentu Obrony USA). Istotne jest również wskazanie, że inne państwa, w tym między innymi Rzeczpospolita Polska, realizują w ramach własnej (amerykańsko-polskiej) odpowiedzialności za prowincje, odrębne projekty pomocowe. Polski kontyngent, wspierający prowincję Ghazni, od 2008 roku wdraża w życie projekty z zakresu sektora energetycznego, infrastruktury drogowo-mostowej, edukacji, zdrowia, sprawiedliwości i prawa. Ponadto swoje działania ukierunkowuje na budowanie poprawnych relacji z ludnością cywilną, dążąc, w ujęciu długoterminowym, do wypracowania poczucia społecznej przynależności do prowincji i odpowiedzialności za nią. Polskie projekty pomocowe realizowane są i finansowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Jednakże cały zespół specjalistów amerykańsko-polskiego PRT w Ghazni, dysponuje dwoma budżetami: finansowanym z funduszu operacyjnego CERP i polskiego, corocznie przyznawanego, funduszu MSZ. Działalność specjalistów CIMIC, zarówno polskich jak i amerykańskich, podyktowana jest nie tylko dostępnością środków finansowych, lecz regulowana jest także tzw. cyklem projektowym. Każdy z projektów zgłaszanych do realizacji podlega własnym narodowym regulacjom prawnym, jednakże zawierają one podobne wymagania, stąd przykładowy model cyklu projektowego, przedstawiony na rysunku 3, jest prawną propozycją regulacji według polskiego MSZ. Faza pierwsza zwykle inicjowana jest przez stronę potrzebującą (rząd, lokalny przedstawiciel władzy państwa-gospodarza), rzadziej przez organizację pozarządową działającą na terenie prowincji. Projekty pomocowe, wymagające dużego nakładu sił i środków, często muszą uzyskać pozytywną opinię innych zainteresowanych podmiotów. W Afganistanie ciałem konsultacyjnym w sprawach istotnych dla rozwoju prowincji jest Rada Rozwoju Prowincji (PDC Provincional Development Council), czuwająca nad tym, aby projekty były realizowane zgodnie z ustaloną hierarchią ważności. Rada dokonuje także analizy i oceny zgłoszonego wniosku. 20

22 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW Źródło: Struktura działania PRT Ghazni, PKW Afganistan, ( ). Rys. 3. Pięciofazowy cykl projektowy zadania PRT według prawnych uwarunkowań MSZ RP Następnie projekt jest weryfikowany pod względem jego wykonalności i zasadności przez Zespół Odbudowy, który przedkłada go organowi finansującemu (MSZ, DoD). Kolejną fazę stanowi przygotowanie dokumentacji i uruchomienie procedury przetargowej, która wskaże podmiot wykonawczy. Wszelkie wdrażane działania są kontrolowane zarówno na poziomie formalnym, jak i wykonawczym. Odbioru wykonanej pracy dokonuje powołana komisja, złożona ze specjalistów w danej dziedzinie, którzy decydują o przekazaniu zrealizowanego przedsięwzięcia, jego terminie i okolicznościach przedstawicielom prowincji. W 2012 roku polskie MSZ zdecydowało się przeznaczyć na rozwój prowincji Ghazni 23 mln zł 25. Do czerwca 2012 roku, złożone projekty opiewały na kwotę łącznie 19 mln. złotych, w ramach których przygotowano 21 projektów pomocowych z zakresu 26 modernizacji dróg, budowy szkół i innych obiektów użyteczności publicznej oraz infrastruktury krytycznej prowincji, w tym budowy zapory wodnej, oraz szkoleń zawodowych (tkackich i krawieckich, specjalistycznych w obszarze elektrotechnicznym) i doposażania szkół w niezbędne pomoce naukowe. 25 W 2011 roku była to kwota 22,9 mln zł.(7,5 mln USD), w mln zł (5,2 mln USD), ,2 mln. USD, mln. USD. 26 Polska Pomoc dla mieszkańców prowincji Ghazni w 2012 roku, PKW Afganistan, wp.mil.pl/pl/127.html ( ). 21

23 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK Praktyczny wymiar stabilizacji i rekonstrukcji W Afganistanie środowisko operacji wypełniały dwa kluczowe elementy sił koalicyjnych, które swoje zadania realizują w ramach operacji Enduring Freedom (OEF) oraz ISAF. Operacją OEF i siłami CFC (Command Force) kierowało Dowództwo Centralne USA w Kabulu. Obecnie misja ISAF, stanowiąca fundament operacji S/R (stabilizacji i rekonstrukcji) jest drugim filarem wspólnych wysiłków państw zachodnich w Afganistanie. Siły ISAF składają się z około 40 tys. żołnierzy z 37 krajów (w tym jedenastu państw spoza NATO) 27 i swoje działania prowadzą na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych oraz planu operacyjnego NATO OPLAN 10302ISAF(2006). Siły ISAF funkcjonują w strukturze 28 Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy i podporządkowane są pięciu regionalnym komendom: w stolicy kraju, komendzie Północ, Wschód, Południe i Zachód. Każdy poszczególny Zespół składa się z personelu wojskowego i cywilnego w liczbie od 50 do 500 osób, reprezentującego agencje rządowe i międzynarodowe, wykonujące zadania z zakresu bezpieczeństwa, stabilizacji i odbudowy. Pierwszy Zespół Odbudowy powstał w mieście Gardez w prowincji Pakita ( roku) 28. Tym samym określono misję, zadania i domenę funkcjonowania PRT s w realnie istniejącym środowisku pokonfliktowym. Siedem kolejnych zostało do końca tegoż roku rozmieszczonych w prowincjach Kunduz, Bamiyan, Mazar-i-Sharif, Parwan, Herat, Nangarhar i Kandahar. Następnie w 2004 roku potencjał sił został poszerzony o jedenaście PRT s. Duże zaangażowanie w tworzenie struktur PRT s przejawiają Amerykanie, dowodząc dwunastoma z 28 zespołów. Pozostałe podlegają kierownictwu innych państw koalicji 29. Należy pamiętać, że początek operacji w Afganistanie realizowany był w warunkach państwa upadłego, w którym nie funkcjonowały instytucje rządowe, administracja, nie było elektryczności, bieżącej wody, szkół, szpitali, dróg. Przyczyną tego stanu była niewątpliwie długoletnia wojna domowa w tym państwie oraz destrukcyjne rządy talibów. PRT s w Afganistanie działają w szerokim spektrum zaangażowania sił cywilno- -wojskowych, realizując zadania, które zasadniczo można sklasyfikować jako własne i zlecone. Zadania własne ściśle związane są z wykonywaniem mandatu oraz realizacją projektów pomocowych (amerykańskie CERP, inne). Głównym źródłem ich finasowania są rządy państw biorących udział w koalicji. Należy mieć jednak na uwadze, że nie wszystkie zgłaszane projekty uzyskują aprobatę i tym samym pomoc materialną na 27 Liczebność sił ISAF zmieniała się na przestrzeni lat. W listopadzie 2006 r. wynosiła 32,8 tys., natomiast w styczniu 2009 roku już 55,1 tys. żołnierzy z 39 państw, najwięcej z USA (23,2 tys.) i Wielkiej Brytanii (8,9 tys.). Zob. Słownik pojęć i organizacji międzynarodowych, ( ). 28 M. Marszałek (red.), Koncepcja użycia, wyd. cyt., s C. Malkasian, G. Meyerle, Provincial Reconstruction Teams: How do we know they work?, Strategic Studies Institute, March 2009, s

24 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW ich sfinalizowanie. Zadania zlecone opierają się przede wszystkim na współpracy PRT (dowódcy, przedstawiciela cywilnego) z afgańską społecznością i jej przywódcami (zwykle są to urzędnicy na szczeblu lokalnym prowincji, dystryktu, przywódcy religijni, klanowi). Przedmiotem obopólnych codziennych starań stron są bieżące problemy prowincji. PRT s pomagają lokalnym przedstawicielom władzy rozwiązywać spory plemienne, jak i kształtować proces rozwoju regionu poprzez promowanie praworządności i demokracji, organizowanie instytucji oraz koordynację ich działań 30. Jednakże nadrzędnym celem sił koalicyjnych w Afganistanie jest zapewnienie bezpieczeństwa. Jest to również jeden z trzech głównych celów przypisanych PRT s, obok stabilizacji i rekonstrukcji, należy jednak mieć na uwadze ich wzajemną współzależność. Kreowanie bezpiecznego środowiska bazować musi na realizacji mniejszych zadań sektorowych w dziedzinach społecznych, kulturowych, politycznych, gospodarczych i innych, takich jak: ograniczenie działalności powstańczej, zapewnienie (alternatywnego dla nielegalnych) źródła utrzymania się rodzin czy rozwoju gospodarczego państwa. Razem tworzą one fundament bezpieczeństwa, które odpowiednio zarządzane, może przyczynić się w dłuższej perspektywie czasowej do wykluczenia przemocy jako środka istotnego dla egzystencji państwa i narodu. Prowincjonalne Zespoły Odbudowy, będąc elementem operacji o charakterze reagowania kryzysowego odpowiedzialne są zatem za wsparcie rozwoju efektywnego zarządzania bezpieczeństwem przez legalnie wybrane struktury państwa 31. Ogólne przesłanki, idea, misja i cele wyznaczone jako obligatoryjny kierunek działań PRT s stanowią pierwszoplanowy zakres ich działań. Jednakże, skłaniając się ku dokonaniu analizy obszarów funkcjonowania i realizacji zadań przez PRT s w Afganistanie, należy wskazać na niemożliwość ich jednoznacznego określenia. Trudność ta wynika przede wszystkim z dużego zróżnicowania poszczególnych prowincji Afganistanu, ich indywidualnych potrzeb i wyzwań. Różnorodność ta jest także następstwem wielonarodowości w operacjach reagowania kryzysowego i przyzwolenia na zastosowanie narodowych modeli zarządzania, realizowanych w ramach PRT s. Szczegółowego omówienia obszarów zaangażowania i działalności komponentów PRT s wymagałyby więc wszystkie poszczególne Zespoły Odbudowy, jednakże wysiłki badawcze skupiono jedynie na scharakteryzowaniu zadań zespołu funkcjonującego w ramach jednej prowincji. Ważne jest wskazanie, że ocenie powinny podlegać zmiany dotyczące zarówno aspektów politycznych, jak i gospodarczych, przede wszystkim zaś mentalnych, stanowiących o nastawieniu i ocenach dokonanych przez ludność lokalną. Autorzy opracowania Provincial Reconstruction Teams: How do we know they work? dokonali takiej oceny, przyjmując za jej kryterium trzy czynniki: poziom uczestnictwa społeczeństwa w sprawowaniu władzy, a więc ich zaangażowania w funkcjonowanie instytucji politycznych na szczeblu samorządowym, poziom 30 Tamże, s Tamże, s

25 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK zapewnienia przez organy rządowe kluczowych dla społeczeństwa usług oraz poziom korupcji. Na potrzeby niniejszego opracowania postanowiono poddać analizie obszar i zadania sił PRT s w prowincji Ghazni. 24 Zaangażowanie sił PRT w prowincji Ghazni Prowincja Ghazni zamieszkiwana jest przez około 931 tys. osób. Jest to prowincja uznawana za jedną z najbardziej niebezpiecznych działalność powstańcza pomimo wysiłków jej ograniczenia nadal utrzymuje się na wysokim poziomie. Istotne znaczenie dla bezpieczeństwa prowincji ma również kwestia etnicznego podziału społeczeństwa. Odsetek mieszkańców pochodzenia pasztuńskiego jest wyższy, choć Hazarowie to silna grupa mniejszości narodowej, stanowiąca ok. 42 procent ogółu społeczeństwa prowincji 32. Wykazano jednak, że przemoc i działalność powstańcza nie były jedynym problemem. O poziomie bezpieczeństwie w prowincji świadczyła także niska skuteczność sprawowanej władzy i korupcja w 9 z 19 dystryktów. PRT swoją działalność w Ghazni rozpoczął w 2006 roku, zajmując się przede wszystkim udoskonaleniem procesu zarządzania bezpieczeństwem na jej obszarze. Szczególne zadania jakie były podejmowane w tym zakresie, to: bezpośrednie, codzienne wspieranie urzędników i organów rządowych (Rady Prowincjonalnej, Komitetu Rozwoju Prowincji Ghazni) przez amerykańskich oficerów PRT, przeciwdziałanie korupcji poprzez kontrolę procesów przetargowych, wdrażanie planów poprawy usług publicznych w prowincji, w tym opieki zdrowia poprzez regularne spotkania z przedstawicielami placówek opieki zdrowotnej (dyrektorzy klinik, szpitali), oraz współpraca w tym zakresie z przedstawicielami NGOs, aranżacja szkoleń, seminariów, warsztatów i wykładów na temat opieki zdrowotnej dla Afgańczyków i pracowników służby zdrowia, w tym w odległych dystryktach, budowa społecznej sieci monitoringu działalności powstańczej, realizacja dużych projektów budowlanych, 55% z ogólnej puli wydatków przeznaczona została na poprawę jakości dróg bądź ich budowę, łączących odległe obszary prowincji ze stolicą, co umożliwiło m.in. transport produktów rolnych z małych gospodarstw do punktów skupu, czy zwiększenie udziału społeczeństwa w życiu politycznym i społecznym prowincji, nawiązywanie współpracy ze starszyzną plemienną i nakłanianie jej do udziału w życiu politycznym prowincji, prowadzenie polityki informowania o realizowanych projektach zarówno własnych, jak i rządowych, szczególnie zaś konsultowanie propozycji projektów nie tylko z władzami prowincji, ale i z lokalnymi zgromadzeniami w poszczególnych dystryktach Tamże, s Tamże, s

26 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW Zaangażowanie to potwierdziło, że polityczne uczestnictwo społeczeństwa może przyczynić się do poprawy stabilizacji i bezpieczeństwa w obszarze odpowiedzialności. Należy jednak podkreślić, że podobnie jak w innych prowincjach dochodziło do wzmożonej aktywności powstańczej. Podkreślono zatem, że działania ukierunkowane na minimalizowanie aktywności talibów nie mogą być podejmowane wyłącznie przez Prowincjonalne Zespoły Odbudowy. Należy zauważyć, że wszystkie realizowane projekty pomocowe PRT finansowane były również ze środków MSZ RP, CERP, USAID, czy programów rządu afgańskiego (NSP National Solidarity Program) wspieranego przez Bank Światowy i Ministerstwo Rozwoju i Rehabilitacji Obszarów Wiejskich (MRRD). Źródło: Historia PRT Ghazni, ( ). Rys. 4. Finansowanie projektów pomocowych realizowanych przez polski zespół PRT Ghazni Ministerstwo to koordynuje wdrażanie ekonomicznych projektów pomocowych, inicjując tym samym współpracę lokalnych zgromadzeń starszyzny, zarządów dystryktów i prowincji z rządem centralnym w Kabulu 34. PRT s w Iraku Rozmieszczenie Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy zostało zaczerpnięte przez administrację USA z idei ich zastosowania w Afganistanie i z powodzeniem w 2005 roku przeniesione na grunt Iraku, jako skuteczne narzędzie stabilizacji i rekonstrukcji państw w sytuacji pokonfliktowej. Początkowo utworzonych zostało 10 PRT s, następnie dwa lata później ich działalność został wsparta o kolejne 34 Tamże,.s

27 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK zespoły. Łącznie PRT s znalazły się w centrum każdej prowincji 35. Ponadto na poziomie niższego szczebla (lokalnej administracji rządowej), swoje zdania wykonywały tzw. eprt s (13) 36, które wspierały rozwój gospodarki, administracji, biznesu, zasad praworządności i idei społeczeństwa obywatelskiego 37. Pomimo adaptacji rozwiązań PRT s z Afganistanu, organizację i strukturę sił Zespołów Odbudowy Iraku charakteryzował znacznie mniejszy udział komponentu militarnego. Pierwsze trzy z dziesięciu PRT s (w Mosulu, Kirkuk i Hilla) funkcjonowały w oparciu o reprezentantów Departamentu Stanu USA, Departamentu Sprawiedliwości i Rolnictwa oraz przedstawicielstwo USAID. Ich głównym zadaniem było zapewnienie bezpieczeństwa dla rozwoju programów pomocowych realizowanych przez Amerykanów, poza obszarem Bagdadu. Rozszerzenie zaangażowania PRT s nastąpiło w 2007 roku, kiedy prezydent Bush przedstawił projekt wspierania Iraku na drodze ku samodzielności pod nazwą New Way Forward 38. Zakładał on wzmacnianie pojednania, wsparcia operacji przeciwpartyzanckich, wsparcia ukierunkowanego na przyśpieszenie rozwoju Iraku oraz budowanie zdolności władz do wykonywania powierzonych im obowiązków. Przede wszystkim jednak zdolności PRT skoncentrowane były na kształtowaniu środowiska politycznego, a nie odbudowę infrastruktury. Wzmocnieniem dla wykonywania nowych przedsięwzięć miały być Zespoły Bojowe (BCT s Brigade Combat Teams), w ramach których funkcjonować miały nowo tworzone PRT s w Bagdadzie, Prowincji Anbar i Babilonie. Zgodnie z zamierzeniem PRT s tworzone przy BCT s miały być małymi oddziałami czterdziestu przedstawicieli państwowych, wspomagających proces planowania dla przyszłych operacji. Skład osobowy stanowić mieli eksperci z branży rolnictwa, zarządzania przedsiębiorstwami czy też biznesu. Tworząc wspólnie funkcjonującą jednostkę BCT i PRT, określono przede wszystkim ich podział kompetencyjny. BCT s miały być odpowiedzialne za bezpieczeństwo i ochronę PRT oraz zapewnienie wsparcia operacyjnego. Kolejne zmiany PRT s w Iraku dotyczyły obszarów ich zaangażowania, stopniowo rozszerzanych na działania związane z rekonstrukcją i odbudową. Obecnie Prowincjonalne Zespoły Odbudowy w Iraku stanowią cywilno-militarne placówki dyplomatyczne, których misja i zadania zostały znacznie poszerzone i określono je jako pomoc lokalnym samorządom w rozwinięciu i utrzymaniu zdolności w zakresie sprawowania władzy i wymiaru sprawiedliwości, rozwoju gospodarczego, edukacji i kultury oraz publicznej służby zdrowia W 15 z 18 prowincji Iraku, przy założeniu, że jeden Zespół w Erbil swoim zasięgiem oddziaływania obejmuje trzy północne prowincje Iraku. Zob. U.S. Embassy, Baghdad, Iraq, ( ). 36 Na przykład w Bagdadzie stolicy Iraku, swoje zadania wykonuje jeden PRT i 6 eprt s PRT Playbook, s R.M. Perito, Provincial Reconstruction Teams in Iraq, Special Report, United State Institute of Peace, PRT_IRAQ.pdf. 39 U.S. Embassy, Baghdad, Iraq, ( ).

28 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW Długoterminowym celem (celem strategicznym) PRT s w Iraku jest osiągnięcie stabilności i bezpieczeństwa oraz samodzielności kraju. Dlatego zdecydowano się poszerzyć obszary zaangażowania, tworząc partnerskie relacje także z lokalną ludnością, z którą współpraca ma owocować poszukiwaniem rozwiązań codziennych problemów i wdrażaniem projektów pomocowych istotnych dla jakości życia obywateli. W zakresie wsparcia sprawiedliwości PRT s współdziałają z lokalnymi sądami, pomagając w rozwoju inwestycji i wzrostu gospodarczego poprzez rozwój prawa własności i egzekwowanie prawa handlowego. Zapewniają również ochronę systemu legislacyjnego Iraku, weryfikują przestrzeganie praw człowieka, nadzorują funkcjonowanie system więziennictwa, walkę z korupcją, jak również wspierają pozycję kobiet w państwie 40. Propagując rozwój gospodarczy, PRT s wykorzystują relacje i kontakty nawiązywane z prowincjonalną władzą. Przedstawiciele ministerstwa skarbu i rolnictwa USA, poprzez współpracę z lokalnymi ekspertami organizują konferencje, targi, szczyty, seminaria i dyskusje w szerokim spektrum dziedzin takich jak: bankowość, finanse, rolnictwo, transport, energetyka, surowce energetyczne, systemy irygacyjne, kanalizacyjne i dostęp do wody. Wzmacniane zostają przez to kluczowe usługi realizowane przez państwo, w tym infrastruktura krytyczna kraju, niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania i wzrostu poziomu rozwoju społeczeństwa 41. PRT s angażują się również w poprawę funkcjonowania instytucji edukacyjnych na wszystkich szczeblach administracyjnych Iraku, w celu poszerzenia oferty edukacyjnej dla dzieci, młodzieży i dorosłych, oraz zwiększenia ich zdolności w zakresie umiejętności wykorzystania zdobytej wiedzy w praktyce. Istotne miejsce procesu edukacji zostało poświęcone nauce języka angielskiego, tak by możliwe było w perspektywie długoterminowej nawiązywanie współpracy międzynarodowej Iraku, a także bieżące kreowanie partnerstwa między uczelniami i szkołami, poprzez wymiany studenckie i zagraniczne stypendia naukowe (program Fulbrighta) 42. Zadania z zakresu wspierania rozwoju kultury i dbania o dobra narodowe Iraku PRT s realizują poprzez wspieranie irackiego Urzędu Dziedzictwa Narodowego (Iraqi State Board of Antiquities and Heritage). Podejmowane działania ukierunkowane są na promowanie ochrony zabytków oraz tworzenie i wspieranie instytucji państwowych za nie odpowiedzialnych 43. PRT s angażują się również w poprawę zdolności irackiego Ministerstwa Zdrowia i jego delegatur w prowincjach w celu poprawy usług publicznych w zakresie dbania o życie i zdrowie obywateli. Przede wszystkim wspierane jest zapewnienie niezbędnej pomocy technicznej, sprzętu oraz wykwalifikowanego personelu medycznego. 40 Governance & Rule of Law, ( ). 41 Economic Development, ( ). 42 Education & Culture, ( ). 43 Tamże. 27

29 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK W szerszym aspekcie zespoły specjalistów PRT s przyczyniają się do wydajności i efektywności całego procesu stabilizacji i bezpieczeństwa Iraku, poprzez poprawę jakości niezbędnych usług Zakończenie Współczesne konflikty zbrojne charakteryzują się wysokim prawdopodobieństwem ich ponownej eskalacji, jeżeli nie zostaną podjęte odpowiednie środki, aby im zapobiec. Jedną z organizacji aktywnie uczestniczącą w ustabilizowanie sytuacji konfliktowej i odbudowie zniszczonego państwa jest Sojusz Północnoatlantycki, który oddziałuje w całym spektrum zagrożeń o zasięgu globalnym. W ramach tych działań należy przede wszystkim wyróżnić zaangażowanie NATO w działania dotyczące stabilizacji i rekonstrukcji w państwach o niestabilnej strukturze władzy. Organizacja ta dysponuje bowiem bogatym spektrum środków do prowadzenia tego typu działań. Angażując się w realizację operacji o charakterze reagowania kryzysowego, NATO musi być przygotowane na podejmowanie działań ukierunkowanych na ustabilizowanie sytuacji konfliktowej i następnie odbudowę (rekonstrukcję) państwa, jego potencjału militarnego i niemilitarnego, zasobów osobowych i materialnych. Czynione w tym zakresie wsparcie przede wszystkim opiera się na koncepcji wykorzystania tzw. elementów wsparcia tegoż procesu, za który uznano ideę funkcjonowania w środowisku operacji Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy (PRT s), ideę reformy sektora bezpieczeństwa oraz realizacji wszelkiego rodzaju programów pomocowych. O zaangażowaniu NATO w prowadzenie działań dotyczących stabilizacji i odbudowy świadczy jego zaangażowanie w realnym środowisku pokonfliktowym w Afganistanie. Przykładowo, siły ISAF funkcjonują w strukturze 28 Prowincjonalnych Zespołów Odbudowy i podporządkowane są pięciu regionalnym komendom: w stolicy kraju, komendzie Północ, Wschód, Południe i Zachód. PRT s w Afganistanie działają w strukturze zaangażowania sił cywilno-wojskowych. Zespoły te pomagają lokalnym przedstawicielom władzy rozwiązywać spory plemienne, jak i kształtować proces rozwoju regionu poprzez promowanie praworządności i demokracji, organizowanie instytucji oraz koordynację ich działań. Prowincjonalne Zespoły Odbudowy, będąc elementem operacji o charakterze reagowania kryzysowego, odpowiedzialne są zatem za wsparcie rozwoju efektywnego zarządzania bezpieczeństwem przez legalnie wybrane, lokalne struktury państwa. Podsumowując dotychczasowe rozważania, należy udzielić odpowiedzi na pytanie: w jaki sposób elementy wykorzystywane przez siły trzecie w procesie stabilizacji i odbudowy wspierają państwa upadłe bądź upadające? W ramach ustabilizowania sytuacji pokonfliktowej w danym kraju państwa zaangażowane stosują odmienne środki i metody. Przykładowo, państwa odpowiedzialne za funkcjono- 44 Public Health, ( ).

30 ELEMENTY WSPARCIA PROCESU STABILIZACJI I ODBUDOWY PAŃSTW wanie PRT w danej prowincji dążą do osiągnięcia ustalonego end state operacji odmiennymi sposobami, przy wykorzystaniu odmiennych środków. Niezmienne natomiast zostają główne założenia celu ich funkcjonowania, a więc pomocy w osiągnięciu względnej stabilizacji, przeprowadzeniu reformy sektora bezpieczeństwa i przyczynieniu się poprzez to do odbudowy kraju. Do elementów wykorzystywanych przez siły trzecie w procesie stabilizacji i odbudowy zaliczamy także wszelkiego rodzaju programy pomocowe, które są realizowane i finansowane przez poszczególne państwa narodowe tworzące PRT s. Przykładowo, programy CERP Departamentu Obrony USA (Programy Pomocy w Sytuacjach Nadzwyczajnych) stanowią wsparcie dla sprawniejszego funkcjonowania ich narodowych PRT s zarówno w Afganistanie, jak i Iraku. Udostępniane środki mają umożliwić dowódcom lokalnych Zespołów szybką reakcję w nagłych wypadkach, dostarczenie pilnej pomocy humanitarnej i realizację własnych programów w zakresie odbudowy, które przyczyniają się do poprawy warunków życia lokalnej ludności. Ponadto istotne jest również wskazanie, że inne państwa, w tym między innymi Rzeczpospolita Polska, realizują, w ramach własnej (amerykańsko- -polskiej) odpowiedzialności za prowincje, odrębne projekty pomocowe. Polski kontyngent, wspierający prowincję Ghazni, od 2008 roku wdraża w życie projekty z zakresu sektora energetycznego, infrastruktury drogowo-mostowej, edukacji, zdrowia, sprawiedliwości i prawa. Ponadto swoje działania ukierunkowuje na budowanie poprawnych relacji z ludnością cywilną, dążąc, w ujęciu długoterminowym, do wypracowania poczucia społecznej przynależności do prowincji i odpowiedzialności za nią. Konkludując, należy podkreślić, że zakończenie sukcesem operacji stabilizacyjnej stanowić powinno nie tylko wypadkową zaangażowania Zespołów, lecz także państwa-gospodarza, całego narodu, wzajemnych relacji, powiązań, stopnia współzależności podmiotów i ich współpracy. Do czynników współodpowiedzialnych za zakończenie sukcesem prowadzonych działań należy zaliczyć także opinię społeczności międzynarodowej, reagującej na dynamiczne, medialne, relacje z pola walki. Współdziałanie wszystkich tych podmiotów umożliwia ustabilizowanie sytuacji w rejonie pokonfliktowym i przyczynia się do zapewnienia prawidłowych warunków do rozwoju gospodarczego danego kraju oraz godnych warunków do życia jego obywateli. Bibliografia Ayub F., Kouvo S., Wareham R., Security Sector Reform In Afghanistan, Initiative for Peacebuilding, April 2009, Bensahel N., Oliver O., Peterson H., Improving Capacity for Stability and Reconstruction Operations, RAND, Santa Monica 2009, Bryden A., Hanggi H., Security Governance in Post- Conflict Peacebuilding, Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Force (DCAF), LIT 2005, 29

31 MACIEJ MARSZAŁEK, IRMINA DENYSIUK Department of Defense Financial Management Regulation, Volume 12, Chapter 27, September 2005, Gauster M., Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. An innovative instrument of international crisis management being put to the test, Occasional Paper Series, European Center for Security Studies, No 16, January Malkasian C., Meyerle G., Provincial Reconstruction Teams: How do we know they work?, Strategic Studies Institute, March 2009, Marszałek M. (red), Koncepcja użycia sił zbrojnych w wojnach nieregularnych, praca naukowo-badawcza nr III.5.1.0, AON, Warszawa 2011, Marszałek M (red.), Obszary działań i zadań sił zaangażowanych w odbudowę i umacnianie bezpieczeństwa w środowisku miejskim, praca naukowo-badawcza, nr I , AON, Warszawa 2012, Marszałek M., Limanowski T., Operacje pokojowe Organizacji Narodów Zjednoczonych. Geneza struktura planowanie, AON, Warszawa 2011, Materiały z konferencji naukowej Misje stabilizacyjne dla odbudowy państw, zorganizowanej maja 2009 roku w AON, Nelson R., How Should NATO Handle Stabilisation Operations and Reconstruction Efforts?, The Atlantic Council of the United States, Washington D.C. 2006, Perito R. M., Provincial Reconstruction Teams in Iraq, Special Report, United State Institute of Peace, PRT_IRAQ.pdf. PRT Playbook. Tactic, Technic and Procedures, Center of Army Lessons Learned, No 07-34, September 2007, Rathmell A., Oliker O., Kelly T.K., Brannan D., Crane K., Developing Iraq`s Security Sector, The Coalition Provinsional Authority`s Experience, RAND National Defense Research Institute, 2005, Sedra M., Security Sector Reform in Afghanistan and Iraq: Exposing a Concept in Crisis, Journal of Peacebuilding and Development, Vol. 3, No. 2, Economic Development, Education & Culture, Governance & Rule of Law, Historia PRT Ghazni, PKW Afganistan, wp.mil.pl/pl/127.html PKW Afganistan, Public Health, U.S. Embassy, Baghdad, Iraq, 30

32 Zeszyty Naukowe AON nr 2(59) 2005 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA ISSN UE PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UNII EUROPEJSKIEJ dr hab. Andrzej CIUPIŃSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract The aim of this article is to analyse the long political and military process of forming the Common Foreign and Security Policy (CFSP). At the beginning it was the separate pillar of the European. For the European security issues was responsible the NATO and the Western European Union. After almost twenty years the Lisbon Treaty on European Union, which entered into force on 1 December 2009, changed the competence of the European Union in the security sphere. Treaty of Lisbon created the Common Security and Defence Policy (CSDP) and for the first time put so much attention to European Union s international activity. Responsible for this is the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. For this function was appointed Catherine Ashton. She is assisted by the European External Action Service. HR is also one of the Vice-Presidents of the European Commission, chairs the Foreign Affairs Council, contributes through proposals towards the preparation of the CFSP and ensures implementation of the decisions adopted by the European Council and the Council, especially in the security matters. Lisbon compromise also led the termination of the Western European Union in Several prominent leadershave voiced support for a common defence for the Union. This possibility, requiring unanimous support among the member states, was formally laid down in Article 42 the Treaty of Lisbon extended the enhanced co-operation provision to become available for application in the area of defence. This mechanism enables a minimum number of member states to deepen integration within the EUs institutional framework, without the necessity of participation for reluctant member states. Key words Common Foreign and Security Policy (CFSP), High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy (HR), Common Security and Defence Policy (CSDP). European External Action Service (EEAS). Od Maastricht do Lizbony Do czasu ratyfikacji Traktatu z Lizbony sprawy polityki zagranicznej bezpieczeństwa wchodziły w zakres drugiego filaru Unii Europejskiej. W Traktacie o Unii Europejskiej z Maastricht podpisanym 7 lutego 1992 roku wprowadzono Tytuł V, zawierający postanowienia dotyczące Wspólnej Polityki Zagranicznej 31

33 ANDRZEJ CIUPIŃSKI i Bezpieczeństwa. Artykuły od J.1 do J.11 formułowały jej zakres w sposób ogólny, co miało ten pozytywny skutek, że Traktat nie wprowadził żadnych ograniczeń dotyczących aktywności w sferze bezpieczeństwa zewnętrznego. W artykule J.4 postanowiono, że: WPZiB obejmuje wszelkie kwestie dotyczące bezpieczeństwa Unii, w tym stopniowe sformułowanie wspólnej polityki obronnej, która z czasem mogłaby prowadzić do wspólnej obrony 1. Cele Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa zostały ujęte bardzo szeroko w pięciu punktach: 1) ochrona wspólnych wartości, podstawowych interesów i niezależności, 2) umacnianie bezpieczeństwa Unii i jej państw członkowskich we wszelkich formach, 3) zachowanie pokoju i umacnianie bezpieczeństwa międzynarodowego zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych, Aktu Końcowego z Helsinek i celami Paryskiej Karty Nowej Europy; 4) popieranie współpracy międzynarodowej; 5) rozwijanie i konsolidacja demokracji oraz rządów prawa, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności. Przy tak ogólnych sformułowaniach teoretycznie można było rozwijać także zdolności obronne, w tym wojskowe, ale Traktat z Maastricht wprowadził pewne ograniczenia, które taką możliwość odsuwały w bliżej nieokreśloną przyszłość. Mianowicie, dokonano rozróżnienia problematyki bezpieczeństwa, od zadań w sferze obrony. W zakres bezpieczeństwa ujęto kwestie dotyczące rozbrojenia, zaopatrzenia i obrotu bronią. Do spraw obronnych zaliczono wszelkie działania prowadzące do użycia sił zbrojnych i do tych działań została upoważniona Unia Zachodnioeuropejska. W sposób wyraźny sprawy obronności zostały wyłączone z obszaru działań WPZiB 2. W Traktacie z Maastricht wprowadzono też zastrzeżenie, zabezpieczające państwa członkowskie, w zakresie ich suwerennych praw dotyczących bezpieczeństwa, dyplomacji i obrony. Po pierwsze, państwa członkowskie uzyskały zapewnienie, że polityka UE w żadnej mierze nie narusza ich zobowiązań, wynikających z Traktatu Północnoatlantyckiego. Po drugie, postanowienia TUE nie mogły stanowić przeszkody w bliższej współpracy grupy państw w dziedzinie obrony i wojskowej w ramach NATO, lub Unii Zachodnioeuropejskiej. Niedoprecyzowanie sfery bezpieczeństwa i obrony było powodem zapowiedzi weryfikacji Traktatu, co też nastąpiło na Konferencji Międzyrządowej, w rezultacie której przyjęto nowy Traktat o Unii Europejskiej, podpisany w Amsterdamie 2 października 1997 r. Traktat w nowej wersji wyraźnie dowartościował Wspólną 1 Traktat o Unii Europejskiej [w:] W. Czapliński, R. Ostrahinsky, A. Wyrozumska (red.), Prawo Wspólnot Europejskich. Dokumenty. Orzecznictwo. Scholar, Warszawa 1994, s. 134; J. Barcz, Wprowadzenie i przekład [w:] Traktat o Unii Europejskiej. Wersja skonsolidowana, Warszawa 2000, s W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, pod red. S. Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, s. 57. A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza. Rozwój. Funkcjonowanie, Wyd. Difin Warszawa

34 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa, wprowadzając szereg elementów, które rozszerzały zakres kompetencji w sferze reagowania kryzysowego. WPZiB stała się teraz domeną UE, podczas gdy wcześniej należała do kompetencji Unii Europejskiej i Państw Członkowskich. Konsekwencją tej zmiany był wzrost uprawnień instytucji unijnych w procesie decyzyjnym, dotyczącym stosunków zewnętrznych i polityki bezpieczeństwa 3. Istotną zmianą był zapis traktatowy wprowadzający obowiązek ochrony integralności Unii oraz umacniania jej bezpieczeństwa, we wszystkich formach. Nastąpiło wyraźne wzmocnienie kompetencji Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej. Najbardziej widocznym aktem w tej dziedzinie była personifikacja WPZiB poprzez ustanowienie urzędu Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W Traktacie Amsterdamskim doprecyzowano relacje Unii Europejskiej z Unią Zachodnioeuropejską; możemy mówić o swoistym podporządkowaniu, gdyż na podstawie art. 17 ust. 1, UZE została zobowiązana do wspomagania UE w: ustalaniu obronnych aspektów Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Podporządkowanie zostało wyrażone dobitnie w stwierdzeniu: Unia będzie posługiwać się UZE w celu opracowania i realizacji decyzji i działań Unii, które mają wpływ na sprawy obronności 4. Poważne konsekwencje dla rozwoju zdolności reagowania kryzysowego Unii Europejskiej miało wprowadzenia do traktatu zadań petersberskich. W art. 17 ust. 2 zapisano: sprawy określone w niniejszym artykule obejmują misje humanitarne i ratunkowe, misje utrzymania pokoju oraz misje zbrojne, służące zarządzaniu kryzysami, w tym przywracanie pokoju. Instrumenty i środki wymienione w Traktacie o UE w wersji z Amsterdamu, to: określanie zasad i ogólnych wytycznych dla WPZiB, uzgadnianie wspólnych strategii (common strategies), wspólne działania (joint actions), wspólne stanowiska (common positions), systematyczna współpraca pomiędzy państwami członkowskimi, konstruktywne wstrzymanie się od głosu 5. Z punktu widzenia instytucji implementacyjnych nastąpiło ich wzmocnienie poprzez powołanie Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, który został połączony z urzędem Sekretarza Generalnego Rady UE (art. 18 TA). W sprawy WPZiB został włączony także Parlament Europejskich oraz Komisja Europejska 6. Traktat z Amsterdamu stworzył warunki do zainaugurowania polityki bezpieczeństwa i obrony 3 Tamże, s Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana) [w:] J. Barcz, Traktat o Unii Europejskiej. Wprowadzenie i przekład, Warszawa 2002, s ; J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, J. Z. Pietraś, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa po Traktacie Amsterdamskim [w:] M. Chorośnicki, E. Cziomer (red.), Unia Europejska i integracja w Europie, Kraków A. Legucka, Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej [w:] J. Gryz (red. nauk.), System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2009, s W.M. Góralski, Rozwój, s

35 ANDRZEJ CIUPIŃSKI oraz rozwoju zdolności wojskowych,w ramach Europejskiego Celu Operacyjnego. Niemal natychmiast po zawarciu traktatu, a jeszcze przed jego wejściem w życie, niezbędna okazała się nowelizacja unijnego prawa traktatowego. Postanowiono zatem zwołać następną Konferencję Międzyrządową, która miała rozstrzygnąć problem tzw. pozostałości po Amsterdamie (Amsterdam left overs). Pewne kwestie zostały doprecyzowane w Traktacie Nicejskim, z tekstu którego wyłączone zostały zapisy dotyczące Unii Zachodnioeuropejskiej. W Nicei przygotowano Unię Europejską do wielkiego rozszerzenia, natomiast w sferze Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jej wkład był znikomy. Należy zgodzić się z Rafałem Trzaskowskim, który uznał, że ze względu na rozbieżności w stanowiskach sukcesem było już samo zawarcie porozumienia 7. Z trudem i z ograniczeniami udało się przeforsować formułę wzmocnionej współpracy w zakresie WPZiB (art. 27a e) ustalając, że ma ona służyć ochronie wspólnych wartości i interesów Unii Europejskiej, potwierdzając jej tożsamość na scenie międzynarodowej. Istotnym ograniczeniem było wyłączenie z tej współpracy spraw mających implikacje wojskowe lub obronne 8. Sprawę reformy UE, w tym także kompleksu bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, odłożono do czasu opracowania Traktatu Konstytucyjnego. Reforma instytucjonalna Unii Europejskiej była w nim szeroko zakrojona, ale w związku z jego odrzuceniem przez Francuzów i Holendrów, została przyjęta w skromniejszej wersji w postaci Traktatu Lizbońskiego, zwanego też Traktatem Reformującym. Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony w Traktacie Lizbońskim Po wielu perypetiach politycznych Traktat Lizboński wszedł w życie 1 grudnia 2009 r., a jedną z nowości było wprowadzenie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony 9. WPBiO została wkomponowana w obszerny kompleks Działań zewnętrznych Unii, na który składają się: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, wspólna polityka o charakterze gospodarczym, ekonomicznym, rozwojowym i humanitarnym, aspekty innych zewnętrznych polityk (np. polityka kulturalna) R. Trzaskawski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa 2005, s J. Barcz, Trakata z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, s ; R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, wyd. cyt. s. 213; J. Czaputowicz, Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej a Traktat Konstytucyjny, CSM, Raporty i Analizy, nr 4,Warszawa Warto zauważyć, że do nazwy tego kompleksu powrócił przymiotnik wspólna wprowadzony w Deklaracji z Kolonii w czerwcu 1999 r., natomiast wyeliminowano przymiotnik europejska i chyba słusznie, gdyż Unia Europejska nie obejmuje całego kontynentu. 10 Por. J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, (red.) J. Barcz, Warszawa 2008, s ; E. Górnicz, Rola Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kontekście zmian Traktatu z Lizbony, 34

36 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony zawarta jest w tytule V, w artykułach od 21 do 46. Uznano, że stanowi ona integralny elementy WPZiB, ma służyć zapewnieniu operacyjnych zdolności, bazujących na środkach cywilnych i wojskowych. Środki te będą wykorzystywane, do utrzymania pokoju oraz wzmocnienia bezpieczeństwa międzynarodowego. Ale też nie zawarto zbyt daleko idących zapisów dotyczących pozyskiwania przez UE własnych środków. Unia, podobnie jak dotychczas, będzie realizować zadania pokojowe wykorzystując siły i środki, jakich zechcą dostarczyć Państwa Członkowskie. W świetle nowych regulacji Unia Europejska może kierować siły i środki do realizacji sześciu typów misji: 1. wspólnych działań rozbrojeniowych, 2. humanitarnych i ratunkowych, 3. doradztwa wojskowego i wsparcia, 4. zbrojnych, służących zwalczaniu kryzysów, 5. przywracania pokoju, 6. stabilizacyjnych po zakończeniu konfliktu. Podobnie jak w poprzednich traktatach kwestia ewentualnej wspólnej obrony została odłożona na czas nieokreślony. Zostanie ona zbudowana, jeżeli Rada Europejska podejmie jednomyślnie decyzję. W traktacie wyrażono poszanowanie dla polityki bezpieczeństwa i obrony tych państw członkowskich, które chcą realizować wspólną obronę w ramach NATO (art. 42 ust. 2 TUE w wersji TL). Obiecująco brzmią zapisy klauzuli obowiązków, jakie państwa członkowskie mają względem siebie w przypadku zbrojnej agresji na jedno z nich. Na podstawie klauzuli solidarności, państwa członkowskie są zobowiązane do przyjścia sobie z pomocą w przypadku, gdy jedno z nich stało się celem ataku terrorystycznego lub klęski żywiołowej, bądź katastrofy spowodowanej przez człowieka. Struktury i kompetencje instytucji odpowiedzialnych za realizację Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony zostały ujęte w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rola Rady Europejskiej w rozwoju polityki bezpieczeństwa i obrony Rada Europejska jest najważniejszym organem politycznym Unii Europejskiej, który obraduje w składzie przywódców państw, lub szefów rządów Państw Członkowskich UE. Na mocy traktatów (Maastricht, Amsterdam, Nicea) to właśnie Rada Europejska miała największe uprawnienia w zakresie koordynacji działalności trzech filarów UE. To od niej pochodzą główne impulsy dotyczące rozwoju integracji europejskiej. 26 czerwca 2002 r. w Sewilli, Rada Europejska podjęła decyzję o tym, że będzie się spotykać cztery razy do roku, a w razie potrzeby także na posiedzeniach nadzwyczajnych 11. Początkowo, w odniesieniu do rozwoju polityki bezpieczeństwa i obrony oraz zdolności wojskowych, jej kompetencje miały charakter Unia Europejska na forum globalnym, Departament Analiz i Strategii BiuIetyn Analiz, Nr 23, grudzień 2009,s. 4 26, ( ). 11 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa s

37 ANDRZEJ CIUPIŃSKI ograniczony i pozatraktatowy. Dopiero Traktat Amsterdamski zgodnie z art. 13 upoważnił Radę Europejską do podejmowania decyzji, w kwestiach obronności. Na podstawie art. 17 ust. 1 TA, Rada Europejska uzyskała możliwość podjęcia decyzji dotyczącej włączenia Unii Zachodnioeuropejskiej do Unii Europejskiej, co stanowiło wstępny warunek zapoczątkowania procesu budowy samodzielnych zdolności wojskowych Unii Europejskiej. Począwszy od czerwca 1999 r., czyli od szczytu w Kolonii, Rada Europejska, co pół roku, podejmowała decyzje mające wpływ na rozwój zdolności wojskowych. W Kolonii zapadły decyzje o rozwoju samodzielnych zdolności wojskowych. Z kolei, grudnia 1999 roku, w Helsinkach zainicjowano Europejski Cel Zasadniczy/ Operacyjny, w całości poświęcony rozwojowi koncepcji szybkiego reagowania UE. W Santa Maria da Feira, pod prezydencją portugalską, Rada Europejska podjęła decyzje o budowie cywilnego segmentu systemu reagowania kryzysowego. Na szczycie UE w Nicei, 7 9 grudnia 2000 r., zaakceptowano Katalog zaangażowania sił, a także wówczas podjęto decyzje dotyczące struktur odpowiedzialnych za rozwój zdolności wojskowych UE (Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, Komitet Wojskowy, Sztaby Wojskowy UE). W grudniu 2001 r. na szczycie w Laeken, Rada Europejska, zainicjowała Europejski Plan Poprawy Zdolności (Wojskowych) (European Capabilities Action Plan ECAP). Rada Europejska w bezpośredni sposób ingerowała w rozwój konkretnych zdolności wojskowych powołując do życia nowe instytucje oraz formułując wielokrotnie programy budowy sił i środków. Ukoronowaniem prac koncepcyjnych w sferze Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony było przyjęcie przez Radę Europejską dokumentu Bezpieczna Europa w lepszym świecie. W 2004 r. Rada Europejska wytyczyła kolejny Europejski Cel Zasadniczy Zarówno w zakresie realizacji tego programu, jak też w ocenie postępów w osiąganiu celów wyznaczonych przez Europejską Strategię Bezpieczeństwa, Rada Europejska dokonuje okresowych ocen realizacji tych celów i podejmuje w tym kontekście kolejne decyzji. W świetle art. 24 TL do kompetencji Rady Europejskiej należy: 1) definiowanie strategicznych interesów UE, 2) ustalanie oraz wskazywanie ogólnych wytycznych i strategicznych kierunków w zakresie WPZiB, 3) określanie wspólnego podejścia stanowiącego przedmiot ogólnego zainteresowanie oraz podejmowanie niezbędnych decyzji 12. Na podstawie art. I-22 (w wersji TL) Rada Europejska wybiera przewodniczącego Rady Europejskiej, który reprezentuje Unię Europejską w stosunkach zewnętrznych w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Po wejściu w życie Traktatu Lizbońskiego na funkcję tę wybrano Hermana van Rompuy. Kadencja przewodniczącego trwa dwa i pół roku W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja, s. 73.

38 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE Kompetencje Rady w sferze WPBiO Rada rozwija Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa na podstawie ogólnych wytycznych Rady Europejskiej i odgrywa wiodącą rolę w procesie decyzyjnym systemu reagowania kryzysowego. Określa i inicjuje główne kierunki, a także decyduje w sprawach konkretnych wchodzących w zakres Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa 13. Zbiera się ona w składzie ministrów spraw zagranicznych, jako Rada ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (CAGRE Conseil Affaires générales et relations extérieures). Od czasu spotkania Rady Europejskiej w Sewilli w czerwcu 2002 r. problemy WPZiB zostały oddzielone od spraw ogólnych 14. Rada jest najważniejszym organem decyzyjnym w zakresie planowanie i prowadzenia operacji reagowania kryzysowego, zarówno w sferze wojskowej, jak też w aspektach cywilnych. Ewolucji podlegały procedury decyzyjne. Na podstawie Traktatu z Maastricht decyzje Rady zapadały jednomyślnie, z wyłączeniem Danii (na podstawie protokołu Nr 5 dołączonego do T UE). Dopuszczano możliwość głosowania większością kwalifikowaną tylko w przypadku podejmowania wspólnych działań i wspólnych stanowisk w sytuacjach, gdy wcześniej zgodziły się na to wszystkie Państwa Członkowskie. Traktat Amsterdamski dopuszczał możliwość głosowania większością kwalifikowaną w sytuacjach, gdy Rada UE decydowała o wspólnych działaniach i wspólnych stanowiskach, realizowanych w ramach wcześniej przyjętej wspólnej strategii oraz wówczas, gdy decyzje dotyczyły kwestii związanych z realizacją wspólnych działań i wspólnych stanowisk 15. Określono dwa przypadki, które wykluczały możliwość głosowania większością kwalifikowaną. Po pierwsze, wówczas, gdy jeden z członków Rady oświadczy, że: z ważnych względów polityki narodowej sprzeciwia się zastosowaniu procedury większościowej. Po drugie, procedura większościowa nie mogła mieć zastosowania w przypadku podejmowania decyzji mających implikacje wojskowe, lub obronne. Przesądzono zatem, że każdorazowe użycie siły musi być poprzedzone jednomyślną decyzją. Traktat Amsterdamski stworzył możliwość elastycznego podejścia do zagadnień polityki bezpieczeństwa i obrony poprzez wprowadzenie tzw. konstruktywnego wstrzymywania się od głosu (art. 23 ust. 1). Wówczas Rada UE podejmowała decyzje w obszarze WPZiB jednogłośnie, jednak wstrzymanie się od głosu nie przeszkadzało w podjęciu decyzji. Państwo lub państwa wstrzymujące się od podejmowania decyzji nie były zobowiązane do jej realizacji, nie ponosiły kosztów finansowych związanych z tą decyzją. Państwo wstrzymując się, akceptowało fakt, że decyzja jest wiążąca dla UE, a w związku z tym nie podejmuje działań, które były sprzeczne z działaniami UE, lub je utrudniały. Decyzja z zastosowaniem pro- 13 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, s F. Tarpen, La politique de sécurirté et de défense de l Union Européene, Paris 2010, s J. Barcz (wprowadzenie i przekład), Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), MSZ, Warszawa 2001, s

39 ANDRZEJ CIUPIŃSKI cedury konstruktywnego wstrzymania się od głosu nie może być podjęta, jeśli państwa wstrzymujące się dysponują więcej niż jedną trzecią głosów ważonych 16. Porażka Traktatu Konstytucyjnego, w 2005 r. spowodowała szereg ustępstw na rzecz przeciwników wyposażenia UE w zdolności obronne. W tym kontekście ważne było stanowisko Irlandii, która najdłużej przeciwstawiała się ratyfikacji traktatu w jego zmodyfikowanej, skromniejszej formie. Przed decydującym referendum, przeciwnicy ratyfikacji straszyli współobywateli przekształceniem Unii Europejskiej w zbrojne mocarstwo. Ostatnią rundę negocjacji w sprawie Traktatu Lizbońskiego prowadził z Irlandią rząd brytyjski. Porozumienie osiągnięto przed szczytem Unii Europejskiej, Wyrażało się ono w przyjęciu protokołu prawnie wiążącego (prawo pierwotne) oraz deklaracji politycznej rządu irlandzkiego wyjaśniającej niektóre kwestie. Protokół dotyczył głównie kwestii stanowiska Irlandii wobec Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony 17. Z punktu widzenia proceduralnego, w Protokole irlandzkim powtórzono zasady, że wszystkie decyzje dotyczące wspólnej obrony mają być podejmowane jednomyślnie przez Radę Europejską. 13 listopada rząd Republiki Czeskiej, jako ostatni zdeponował w Rzymie dokumenty ratyfikacyjne Traktatu Lizbońskiego. Zgodnie z ustaleniami zaczął on obowiązywać od 1 grudnia 2009 r. Dla aktywności zewnętrznej UE oznaczał duży postęp; Unia Europejska uzyskała osobowość prawno-międzynarodową. Na podstawie art. 26 Traktatu Lizbońskiego Rada wypełnia podstawowe funkcje realizacyjne w sferze WPZiB poprzez podejmowanie: 1) decyzji koniecznych do wypełniania wytycznych i kierunków strategicznych przyjętych przez Radę Europejską, 2) decyzji wykonawczych w postaci działań lub stanowisk, które powinny być podjęte przez UE (art. 28 ust. 1), 3) decyzji określających podejście UE do danego problemu o charakterze geograficznym lub przedmiotowym. Rada ma uprawnienia w zakresie określania form finansowania WPZiB i dostęp do środków budżetowych (art. 41 ust. 3 TUE w wersji TL). Rada współpracuje z Wysokim Przedstawicielem w celu zapewnienia jednomyślności, spójności i skuteczności działań Unii w ramach WPZiB (art. 26 ust. 2 w wersji TL). Rada 16 J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, s Irlandczykom zależało na szczególnym zaakcentowaniu dwóch zasad: po pierwsze, że polityka obrony i wspólnego bezpieczeństwa UE nie będzie mieć konsekwencji dla narodowej polityki bezpieczeństwa Irlandii oraz jej zobowiązań; Po drugie, Traktat Lizboński nie będzie miał skutków dla tradycyjnej polityki neutralności militarnej Irlandii. Każde państwo będzie decydować o tym, jakich form pomocy zechce udzielić państwom członkowskim UE, w wypadku ataku terrorystycznego lub agresji zbrojnej. Podobnie w przypadku stałej współpracy strukturalnej, każde państwo będzie decydować czy zechce w niej uczestniczyć. To samo dotyczy udziału w Europejskiej Agencji Obrony. W tekście zawarte zostało zapewnienie, że Traktat Lizboński nie przewiduje utworzenia europejskiej armii ani też poboru dla szkolenia wojskowego. Dodatkowym zastrzeżeniem jest stwierdzenie, że Irlandia, jak też każde inne państwo określa naturę i wielkości swoich wydatków obronnych. Council of The European Union, Nr 11225/09, Brussels, 19 june 2009, s

40 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE określa zasady organizacji i funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (art. 27 ust. 3 TUE). Po zainaugurowaniu swojej Prezydencji Hiszpania wykazała się aktywnością w zakresie wzmocnienia WPBiO. 25 lutego 2010 r. w Palm de Majorka zostało zwołane kolejne nieformalne posiedzenie ministrów obrony, na którym rozpatrywano postulat przekształcenia tych spotkań w Radę o charakterze decyzyjnym. W swoim wystąpieniu Carme Chacon podkreślała, że Traktat Lizboński wyraźnie wzmocnił politykę obrony. Należy zatem powołać formalny organ na poziomie europejskim, który mógłby w sposób kompetentny rozpatrywać także kwestie, jak: skuteczne prowadzenie operacji wojskowych, zdolności obronne oraz warunków wdrożenia klauzuli o wzajemnej obronie lub stosowania klauzuli solidarności. Do koncepcji forsowanej przez Francuzów i Hiszpaniów przychyla się Cathrine Ashton, która chociaż nie uczestniczyła w spotkaniu na Majorce, skierowała do ministrów obrony list popierający ideę regularnych spotkań tego gremium. Francuzi i Hiszpanie znaleźli sojuszników w środowisku Parlamentu Europejskiego. W rezolucji z marca 2010 r. zauważono, że; w świetle postępów w dziedzinie WPBiO, które umożliwia Traktat z Lizbony, podkreśla zasadność i potrzebę ustanowienia Rady Obrony w ramach Rady ds. Zagranicznych, w skład której weszliby ministrowie obrony pod przewodnictwem Wiceprzewodniczącego/Wysokiego Przedstawiciela i która odgrywałaby szczególną rolę w zwiększaniu współpracy oraz dostosowywaniu i integrowaniu potencjału wojskowego 18. Zapoczątkowano zatem poważną debatę na ten temat, która nie przyniosła szybkich rezultatów i jeszcze wielokrotnie była przedmiotem obrad. Prezydencja Rady Unii Europejskiej Prezydencja Rady UE odgrywa ważną i widoczną rolę w wypracowaniu i realizacji polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE, szczególnie w zakresie koordynacji tej polityki, a także w mediacjach między członkami UE. Sprawowana rotacyjnie przez okres 6 miesięcy, reprezentuje UE na scenie międzynarodowej. Prezydencja w imieniu RadyUE prowadzi dialog polityczny z państwami trzecimi i w imieniu UE, wyraża stanowisko wobec aktualnych problemów międzynarodowych. W tym zakresie może także składać deklaracje w imieniu Rady. Zwyczajowo, do Prezydencji należy podejmowanie działań, co najmniej werbalnych w przypadku wybuchu kryzysu. Po przyjęciu Traktatu Lizbońskiego szereg dotychczasowych kompetencji Prezydencji zostało przekazanych do kompetencji Wysokiego Przedstawiciela oraz Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Spośród wszystkich 18 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 10 marca 2010 r. wyd. cyt. punkt 16, szerzej; C. Caballero-Bourdot, Le suivi interparlementaire de la Pesc: possibilités pour le futur, Occasional Paper, nr 94, ISS, Paris, octobre

41 ANDRZEJ CIUPIŃSKI formacji Rady jedna nie podlega przewodnictwu prezydencji: chodzi o Radę do Spraw Zagranicznych, której od wejścia w życie traktatu lizbońskiego przewodniczy Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Komitet Stałych Przedstawicieli Komitet Stałych Przedstawicieli (COREPER) nie skupia się na zagadnieniach polityki bezpieczeństwa i obrony, ale odgrywa rolę konstytutywną w wypracowaniu decyzji. W jego skład wchodzą stali przedstawiciele (ambasadorowie) państw członkowskich. Jest to instytucja gdzie trwa intensywny dialog, gdyż tutaj są przygotowywane opracowania i ekspertyzy na posiedzenia Rady, w składzie ministrów spraw zagranicznych. W związku z tym, że w COREPER są uzgadniane zagadnienia dotyczące wszystkich spraw UE, to właśnie ten organ zwyczajowo spełniał funkcje koordynatora. Ma to duże znaczenie, gdyż operacje reagowania kryzysowego UE mogą mieć różny charakter i powodować skutki o charakterze finansowym oraz inne reperkusje 19. W sytuacji, gdy spotkania stałych przedstawicieli dotyczą problemów WPZiB, to wówczas są traktowane jako COPEPER II UE. Wysoki Przedstawiciel ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa Kilka miesięcy po wejściu w życie Traktatu z Amsterdamu, 18 października 1999 roku, były Sekretarz Generalny NATO Javier Solana rozpoczął pełnienie funkcji Sekretarza Generalnego w Radzie Spraw Ogólnych, jednocześnie stając się Wysokim Przedstawicielem ds. WPZiB, Przyjął de facto funkcje najwyższego przedstawiciela dyplomatycznego Unii Europejskiej. Ponadto, 25 listopada 1999 r. Solana został mianowany Sekretarzem Generalnym Unii Zachodnioeuropejskiej, czyli uzyskał także kompetencje w dziedzinie wojskowej i był traktowany jako nieformalny minister obrony. Skupienie tak licznych funkcji przez jednego człowieka można tłumaczyć brakiem rozwiązań instytucjonalnych i potrzebą przygotowania gruntu pod ich utworzenie. Tuż po przejęciu funkcji Sekretarza Generalnego UZE Solana stwierdził, że: UZE przeżywa ostatnią fazę swej ewolucji i nie ukrywał, że ma do spełnienia funkcję likwidatora 20. Na stanowisku Wysokiego Przedstawiciela Solana pełnił obowiązki przez okres dwóch kadencji, do końca listopada 2009 r. Na podstawie decyzji Rady Europejskiej obowiązki Wysokiego Przedstawiciela przejęła baronessa Katherine Ashton. Zadania i obowiązki Wysokiego Przedstawiciela zostały względnie szczegółowo opisane. Jego szczególne atrybuty wynikają z faktu, że jedna osoba uzyskała 19 G. Bértrand, La prise de déision dans L Union européenne, La Documentation française, Paris 2002, s A. Ciupiński (red.), Dyplomacja wielostronna, Warszawa 2003, s

42 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE uprawnienia zarezerwowane dla strategii kooperacyjnej, czyli międzyrządowej, jak również w sferze wspólnotowej, inaczej mówiąc integracyjnej. Wynika to z faktu zniesienia struktury filarowej. A zatem, Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa uzyskał zarazem uprawnienia przysługujące komisarzom i przyznano mu tytuł Zastępcy Przewodniczącego Komisji Europejskiej. WP odrywa ważną rolę w wypracowaniu i realizacji polityki zagranicznej Unii Europejskiej, gdyż może występować z propozycjami i wnioskami zarówno wobec Rady, jak też Rady Europejskiej, a następnie jako mandatariusz tych dwóch organów jest głównym wykonawcą ich decyzji w trzech sferach polityki; zagranicznej, bezpieczeństwa i obrony. W ramach Rady zapewnia spójność i ciągłość działań w sferze stosunków zewnętrznych i sprawuje przewodnictwo Rady spraw zagranicznych. W pracach Komisji sprawuje pieczę nad koherencją całokształtu działań UE, z celami i kierunkami polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Wysoki Przedstawiciel jest mianowany na to stanowisko przez Radę Europejską, na podstawie decyzji podejmowanej większością kwalifikowaną. W tym samym trybie może być odwołany z tego stanowiska. Do nominacji wymagana jest także zgoda Przewodniczącego Komisji Europejskiej. Z kolei, do objęcia obowiązków zastępcy Przewodniczącego Komisji wymagana jest aprobata Parlamentu Europejskiego, podobnie jak wobec wszystkich pozostałych członków Komisji. Nowa, Wysoka Przedstawiciel ds. WPZiB we wcześniejszej karierze nie miała zbyt wiele okazji zapoznać się z problemami bezpieczeństwa europejskiego, szczególnie jego aspektami wojskowymi. Jej wybór był, co najmniej zaskoczeniem, chociażby dlatego, że wybrano kandydata zgłoszonego przez Wielką Brytanię, która tradycyjnie była niechętna wobec wzmocnienia ponadnarodowych kompetencji UE w sferze polityki zagranicznej i polityki obronnej. Również pierwsze publiczne wystąpienie Ashton świadczyły o tym, że musi się dopiero zapoznać z dziedzinami, za które ponosi odpowiedzialność. Rozwiązania przyjęte w Traktacie Lizbońskim rozszerzyły zakres kompetencji Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB, w odniesieniu do zagadnień wchodzących w zakres WPBiO 21. Wysoki Przedstawiciel przewodniczy Radzie ds. Zagranicznych, w której może zgłaszać inicjatywy, wnioski, ma prawo zwracać się z pytaniami do innych organów UE w sprawach dotyczących WPZiB. W świetle art. 27 ust. 1 Traktatu Lizbońskiego, Wysoki Przedstawiciel zapewnia wykonanie decyzji Rady Europejskiej i Rady, a także może reprezentować Unię Europejską w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz w jej imieniu prowadzić dialog ze stronami trzecimi (art. 27 ust. 2 TUE w wersji TL). Dotyczy to zarówno państw, jak też organizacji międzynarodowych, wobec których wyraża stanowisko Unii. Podczas konferencji międzynarodowych zapewnia koordynację działań Państw Członkowskich, w celu jednolitego występowania, zgodnego ze stanowi- 21 J. Rehrl, H.B.Weisserth (forewords of Catherine Ashton), Handbook on CSDP, The Common Security and Defence Policy of The Eeuropean Union, Vienne 2010, s , W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja, wyd. cyt., s

43 ANDRZEJ CIUPIŃSKI skiem UE. Wysoki Przedstawiciel utrzymuje kontakty z Parlamentem Europejskim, z którym konsultuje się regularnie w zakresie najważniejszych problemów WPZiB oraz WPBiO. Ma też ważną rolę do spełnienia w zakresie zarządzania kryzysowego, gdyż to on wspólnie z Radą sprawuje nadzór nad kontrolą polityczną i kierownictwem strategicznym, sprawowanym przez Komitet Polityczny i Bezpieczeństwa, w odniesieniu do operacji wojskowych i cywilnych. Traktat Lizboński przyznał też Wysokiemu Przedstawicielowi uprawnienia inicjatywne, dotyczące finansowania misji WPBiO. Odtąd, może wnioskować w sprawie utworzenia funduszu początkowego ze składek państw członkowskich (art. 41 ust. 3) 22. Do początkowego okresu działalności Wysokiego Przedstawiciela komentatorzy mieli sporo zastrzeżeń do współpracy strukturalnej, traktatowego mechanizmu umożliwiającego pogłębioną współpracę w zakresie WPBiO. Fundusz początkowy, mający służyć finansowaniu działań przygotowawczych do unijnych misji zagranicznych, nie został ustanowiony ponieważ WP nie przedłożyła Radzie projektu decyzji w sprawie warunków jego tworzenia i finansowania. Nie udało się także zreformować zasad finansowania Europejskiej Agencji Obrony (EAO) 23. Komisja Europejska wobec sfery bezpieczeństwa zewnętrznego UE Komisja Europejska jest w pełni związana z pracami WPZiB (art. 27 TEU). Przede wszystkim, dlatego, że to ona odpowiada za realizację budżetu, ale także jest zobowiązana zapewniać koordynację pomiędzy działaniami WPBiO UE i konsekwencjami tych działań, ze stosowaniem będących w dyspozycji Unii instrumentów pomocowych. W reżimach trzech traktatów, poprzedzających Traktat Lizboński Komisja Europejska prowadziła intensywną działalność zewnętrzną i dysponowała potężnymi instrumentami wpływu, chociażby dzięki polityce handlowej. Badacze problematyki bezpieczeństwa UE podkreślają stopniowy wzrost zainteresowania Komisji problemami polityki zagranicznej 24. W 1994 r. została utworzona Dyrekcja Generalna ds. Zewnętrznych Stosunków Politycznych, ale oprócz niej funkcjonowały także inne struktury. W 1999 r. zostały one połączone w jednolitej Dyrekcji Generalnej do spraw Stosunków Zewnętrznych DG RELEX i na jej czele stanął Chris Patten. Dyrekcji podporządkowano przedstawicielstwa zagraniczne, których do 2009 r. było ponad sto. Z chwilą wejścia w życie traktatu z Amsterdamu i powołania urzędu Wysokiego Przedstawiciela ds. WPZiB można było zaobserwować pewne elementy rywalizacji komisarza 22 Porozumienie międzyinstytucjonalne pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją w sprawie dyscypliny budżetowej i należytego zarządzania finansami, art. 42, 43; Dz.U.UE, z , L D. Liszczyk, Bilans pierwszego roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE,Biuletyn PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna I Bezpieczeństwa, s

44 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE Chrisa Patena z Javierem Solaną 25. Komisja Europejska strzegła swoich uprawnień, które dotyczyły cywilnych aspektów ochrony ludności. Do systemu reagowania kryzysowego Komisja wnosiła cenny dorobek dzięki aktywności Komórki przeciwdziałania konfliktom, funkcjonującej w ramach DG RELEX. Była ona odpowiedzialna za koordynację działań Komisji Europejskiej w regionach objętych kryzysami. Komórka przeciwdziałania konfliktom współpracowała z Sekretariatem UE, a szczególnie organami realizującymi misje i operacje EPBiO. Utrzymywała kontakty z; ONZ, OBWE, Radą Europy oraz organizacjami finansowymi skłonnymi wspierać przeciwdziałanie konfliktom 26. Zbliżoną, ale znacznie szerzej zakrojoną działalność prowadziła Dyrekcja Rozwoju Komisji Europejskiej nadzorująca między innymi realizację programu pomocy dla państw tzw. grupy ACP (Afrique, Caraïbes et Pacifique). Unia Europejska nadal jest związana układem z Cotonou, który dotyczy pomocy rozwojowej dla 77 państw 27. Trzeba też podkreślić rolę kilku agencji, współpracujących z Komisją Europejską, których działalność miała związek z umacnianiem bezpieczeństwa i promocją europejskich wartości, a szczególnie: ECHO oraz EuropeAid. ECHO prowadziło działalność w zakresie pomocy humanitarnej, a na początku XXI wieku terenem tej aktywności było ponad 60 państw. Agencja EuropeAid została utworzona w 2001 r. w celu promocji demokracji i praw człowieka. EuropaAid dysponuje środkami finansowymi pochodzącymi z budżetu UE, którymi finansuje inicjatywy służące promocji europejskich wartości, misje obserwacyjne podczas wyborów, w Unii Europejskiej i poza Unią, a także wspiera działalność organizacji pozarządowych, niosących pomoc humanitarną Współczesne struktury WPZiB, a szczególnie Europejska Służba Działań Zewnętrznych ściśle współpracują w zakresie programowania, planowania i realizacji swoich przedsięwzięć ze służbami Komisji. Z racji krzyżujących się kompetencji niezbędna jest koordynacja w zarządzaniu instrumentami, realizowanymi w obszarze Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Najważniejszymi spośród nich są; Instrument Finansowania Współpracy na Rzecz Rozwoju; Europejski Fundusz Rozwoju; Europejski Instrument na Rzecz Wspierania Demokracji i Praw Człowieka na Świecie; Europejski Instrument Sąsiedztwa i Partnerstwa;; Instrument na Rzecz Stabilności; Instrument Współpracy w Dziedzinie Bezpieczeństwa Jądrowego, Instrument Finansowania Współpracy z Państwami Uprzemysłowionymi. Koordynacja działań tych wszystkich agend jest ułatwiona, gdyż Wysoka Przedstawiciel jest jednocześnie vice-przewodniczącą Komisji Europejskiej W 2004 r. Patena zmieniła Benita Ferrero-Waldner i sprawowała urząd do czasu wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego. 26 M.M. Martinelli, L intégration des dimensions de paix et sécurité dans les actuelles politiques de coopération au développement de l Union européenne, GRAPAX Groupe de recherche en appui aux politiques de paix,working Paper Nr 4, Bruxelles 2005 s R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, s Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE). Dz.U.UE, z , L 201/

45 ANDRZEJ CIUPIŃSKI Komisja nie ma kompetencji w obszarze Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, ale w zakres jej uprawnień wchodzi wiele dziedzin ze sfery bezpieczeństwa; ochrona środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniem, przeciwdziałanie nielegalnej migracji, bezpieczeństwo komunikacji morskiej i lotniczej; zagadnienia związane z pokojowym wykorzystaniem przestrzeni kosmicznej. Wielkie nakłady finansowe na Rozwój i Technologię dotyczą także inwestycji, które nie są obojętne z punktu widzenia obrony, chociażby programy: Galileo i GMES (Global Monitoring for Environment and Security). Instytucje podległe Komisji mają kompetencje w zakresie ochrony infrastruktury informatycznej. Jest to dziedzina niezwykle ważna dla WPBiO i stanowi jeden z priorytetów NATO. Warto też podkreślić, że komisja sprzyja utworzeniu wspólnego rynku produktów przemysłu obronnego i ma duży wpływ na regulacje prawne w tej dziedzinie 29. W Komisji Europejskiej panuje sprzyjający klimat dla rozwoju WPBiO, a jej Przewodniczący José-Manuel Barroso deklaruje się jako zwolennik unii politycznej. 12 września 2012 r. występując przed Parlamentem Europejskim na temat: Stanu Unii Europejskiej apelował o wzmocnienie polityki zagranicznej UE, także w sferze militarnej. Sugerował między innymi przegląd zdolności wojskowych państw członkowskich i wspólne planowanie obronne Europejska Służba Działań Zewnętrznych Nową instytucją mającą wpływ bezpośredni i pośredni na funkcjonowanie Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony jest Europejska Służba Działań Zewnętrznych (European External Action Service EEAS, dalej ESDZ). Jest to organ Unii Europejskiej powołany do życia na podstawie traktatu z Lizbony. Art. 27 ustęp 3 TL, stanowi: W wykonywaniu swojego mandatu, Wysoki Przedstawiciel jest wspomagany przez Europejską Służbę Działań Zewnętrznych. Służba ta współpracuje z służbami dyplomatycznymi państw członkowskich i składa się z urzędników właściwych służb Sekretariatu Generalnego Rady i Komisji jak również z personelu delegowanego przez krajowe służby dyplomatyczne. Organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych określa decyzja Rady. Rada stanowi na wniosek wysokiego przedstawiciela po konsultacji z Parlamentem Europejskim i po uzyskaniu zgody Komisji 31. Chociaż traktat wszedł w życie 1 grudnia 29 M. Olejarz, Zamówienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, Wybór i opracowanie: J. Czarnecka A.Kowalski, Warszawa 2011, L. Łukaszuk, Współpraca i rywalizacja w przestrzeni kosmicznej. Prawo polityka gospodarka, Toruń 2012, s N. Gros-Verheyde, Barroso plaide pour une «review» complète des capacités de defense, 31 Tytuł V. Rozdział 1 Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii. Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE, (2008/C115/28), PL:PDF, ( ), por. W. M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, pod red. Stefana Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, s. 57.

46 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE 2009 r., to służba działań zewnętrznych oficjalnie rozpoczęła funkcjonowanie równo rok później 1 grudnia 2010 roku 32. Do tego czasu trwało kompletowanie kadr kierowniczych oraz unijnego korpusu dyplomatycznego. Instytucjonalizacja ESDZ dokonywała się na podstawie decyzji Rady z dn. 26 lipca 2010 r. W świetle tego dokumentu Europejska Służba Działań Zewnętrznych jest organem autonomicznym Unii Europejskiej, podległym wyłącznie Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, dysponującym zdolnością prawną, co jest warunkiem niezbędnym dla reprezentowania UE w stosunkach zewnętrznych 33. Ma swoją siedzibę w Brukseli. Funkcje i zadania ESDZ są bezpośrednio związane z obowiązkami nałożonymi na Wysokiego Przedstawiciela, w obszarze polityki zagranicznej Unii Europejskiej, w tym także w zakresie WPBiO. Ale też, ESDZ, jest zobowiązana do udzielenia pomocy wszystkim instytucjom, realizującym swoje zadania w obszarze zewnętrznych stosunków Unii, a szczególnie Przewodniczącemu Rady Europejskiej, Przewodniczącemu Komisji Europejskiej i Komisji(art.2 ust.2 Decyzji Rady). Parlament Europejski dołożył starań, ażeby nie być pominięty w tej sferze aktywności 34. Na strukturę Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych składa się administracja centralna w Brukseli oraz delegatury Unii, ustanowione w państwach trzecich i przy organizacjach międzynarodowych. Na czele szczebla centralnego ESDZ stoi Wykonawczy Sekretarz Generalny (Executive Secretary General), który bezpośrednio podlega Wysokiej Przedstawiciel. Jego podstawowym obowiązkiem jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania ESDZ. W szczególności odpowiada on za koordynację działań pomiędzy wszystkimi działami w administracji centralnej oraz delegaturami Unii. Do jego obowiązków należy też zarządzanie budżetem ESDZ. Ma do pomocy dwóch zastępców października 2010 r. na stanowisko Wykonawczego Sekretarza Generalnego został mianowany francuski dyplomata Pierre Vimont 36. Od 29 października obowiązki zastępców Wykonawczego Sekretarza Generalngo pełnią; Helga Schmidt, odpowiedzialna za sprawy polityczne oraz Maciej Popowski odpowiedzialny za sprawy międzyinstytucjonalne. Z czasem, podporządkowano mu najważniejsze struktury sfery bezpieczeństwa; Sztab wojskowy UE, Centrum Operacyjne, CMPD (Crisis Management and Planning Directoriat) CPCC Komórkę Planowania 32 Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE).,CSDP Newsletter no.11 winter 2010/ Decyzja Rady z dnia 26 lipca 2010 r. określająca organizację i zasady funkcjonowania Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (2010/427/UE). Dz.U. UE z , L 201/ W swoim piśmie z dnia 18 czerwca 2010 r. pełniąca funkcję Wysokiego Przedstawiciela Catherine Ashton zobowiązała się do zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego w sprawie najważniejszych zagadnień WPBiO. Konsultacje z Parlamentem będą mogły zatem odbywać się a priori, a nie, jak to miało miejsce przed przyjęciem traktatu z Lizbony, a posteriori. Parlament będzie miał ponadto prawo do nadzorowania nominacji szefów delegatur europa.eu/background/organisation/index_pl.htm, D. Liszczyk, Bilans pierwszego roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE,Biuletyn, PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego CSDP Newsletter no.11 winter 2010/2011 s

47 ANDRZEJ CIUPIŃSKI i Prowadzenia Operacji Cywilnych 37. Powołano sześć geograficznych dyrekcji generalnych i mianowano ich dyrektorów dla następujących regionów: 1. Dyrektor zarządzający ds. globalnych i wielostronnych Maria Marinaki. 2. Dyrektor zarządzający ds Rosji, Wschodniego Sąsiedztwa i Bałkanów Zachodnich Miroslav Lajcák. 3. Dyrektor zarządzający ds. Ameryk Christian Leffler. 4. Dyrektor zarządzający ds. Bliskiego Wschodu i południowego sąsiedztwa; Hugues Mingarelli. 5. Dyrektor zarządzający ds. Afryki Nicholas Westcott. 6. Dyrektor zarządzający ds. Azji Viorel Isticioaia Budura. Na Szefa Dyrekcji Generalnej ds. operacyjnych wyznaczony został David O Sullivan, były sekretarz generalny Komisji Europejskiej. Dyrekcję ds. Zarządzania i Planowania Kryzysowego objął Agostino Miozzo. Szefem Komórki Planowania i Prowadzenia Operacji Cywilnych został Hansjörg Haber, Dyrektorem Generalnym Sztabu Wojskowego Unii Europejskiej pozostał generał broni Ton Van Osch. W skład Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych weszło kilka ważnych instytucji, w których także zmieniono kierownictwo; Europejska Agencja Obrony ma nowa szefową wykonawczą Claude-France Arnould, nowym dyrektorem Instytutu Studiów nad Bezpieczeństwem został Antonio Missoroli, a Centrum Sytuacyjne przejął Ilkka Salmi. Poza granicami Unia Europejska ma 136 ambasad. Czasokres zatrudnienia w ESDZ może wynosić 8 lat, a w wyjątkowych przypadkach może zostać przedłużony do lat dziesięciu. Z punktu widzenia polityki bezpieczeństwa szczególne znaczenie odgrywa przedstawicielstwo Unii Europejskiej przy Organizacji Narodów Zjednoczonych. Europejska Służba Działań Zewnętrznych instalowała się w Nowym Jorku przez cały 2010 rok. Dokonywało się to przy współdziałaniu Prezydencji Hiszpanii w pierwszym półroczu oraz Prezydencji belgijskiej; od lipca do grudnia. Na początku stycznia 2010 r. szefem Delegacji UE przy ONZ został ambasador Pedro Serrano, który reprezentował Unię także na posiedzeniach Rady Bezpieczeństwa informując o działaniach UE w zakresie utrzymania pokoju oraz o innych przedsięwzięciach. Bez przesady można stwierdzić, że obok zniesienia trójfilarowej struktury Unii Europejskiej dokonania w sferze aktywności zewnętrznej stanowią najdalej idącą reformę przyśpieszającą proces integracji. Należy jednak stwierdzić, że wielu zapisów traktatowych jeszcze nie wykorzystano. Zostały one przedstawione w załączonym aneksie. 37 H. Klavert, EU external action post-lisbon: what place is there for development policy? The Bulletin of Fridays of the Commission, Vol. 4, No. 1, March 2011, N. Gros-Verheyde, Le SEAE aménage son organisation politico-militaire, ( ). 46

48 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE Aneks; Traktat Lizboński fragmenty, źródło; Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, Bruksela, 28 maja 2010 r. Dz.Urz. UE 2008 C 115 Sekcja 2; Postanowienia dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, s Artykuł 42 (dawny artykuł 17 TUE) 1. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony stanowi integralną część wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Zapewnia Unii zdolność operacyjną opartą na środkach cywilnych i wojskowych. Unia może z nich korzystać w przeprowadzanych poza Unią misjach utrzymania pokoju, zapobiegania konfliktom i wzmacniania międzynarodowego bezpieczeństwa, zgodnie z zasadami Karty Narodów Zjednoczonych. Zadania te są wykonywane w oparciu o zdolności, jakie zapewniają Państwa Członkowskie. 2. Wspólna polityka bezpieczeństwa i obrony obejmuje stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej Unii. Doprowadzi ona do stworzenia wspólnej obrony, jeżeli Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie, tak zadecyduje. W takim przypadku Rada Europejska zaleca Państwom Członkowskim przyjęcie stosownej decyzji zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi. Polityka Unii w rozumieniu niniejszej sekcji nie uchybia specyficznemu charakterowi polityki bezpieczeństwa i obronnej niektórych Państw Członkowskich. Szanuje ona wynikające z Traktatu Północnoatlantyckiego zobowiązania Państw Członkowskich, które uważają, że ich wspólna obrona jest wykonywana w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO) oraz jest zgodna z przyjętą w tych ramach wspólną polityką bezpieczeństwa i obronną. 3. Państwa Członkowskie, w celu realizacji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, oddają do dyspozycji Unii swoje zdolności cywilne i wojskowe, aby przyczynić się do osiągnięcia celów określonych przez Radę. Państwa Członkowskie wspólnie powołujące siły wielonarodowe mogą również przekazać je do dyspozycji wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Państwa Członkowskie zobowiązują się do stopniowej poprawy swoich zdolności wojskowych. Agencja do spraw Rozwoju Zdolności Obronnych, Badań, Zakupów i Uzbrojenia (zwana dalej Europejską Agencją Obrony ) określa wymogi operacyjne, wspiera środki ich realizacji, przyczynia się do określania i, w stosownych przypadkach, wprowadzania w życie wszelkich użytecznych środków wzmacniających bazę przemysłową i technologiczną sektora obrony, bierze udział w określaniu europejskiej polityki w zakresie zdolności i uzbrojenia oraz wspomaga Radę w ocenie poprawy zdolności wojskowych. 47

49 ANDRZEJ CIUPIŃSKI 4. Decyzje dotyczące wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony, w tym decyzje w sprawie podjęcia misji, o których mowa w niniejszym artykule, są przyjmowane przez Radę stanowiącą jednomyślnie na wniosek wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa lub z inicjatywy Państwa Członkowskiego. Wysoki przedstawiciel może zaproponować, w stosownych przypadkach wspólnie z Komisją, użycie zarówno środków krajowych, jak i instrumentów Unii. 5. W celu ochrony wartości Unii i służenia jej interesom Rada może powierzyć wykonanie danej misji, w ramach Unii, grupie Państw Członkowskich. Wykonanie takiej misji reguluje artykuł Państwa Członkowskie, które spełniają wyższe kryteria zdolności wojskowej i które zaciągnęły w tej dziedzinie dalej idące zobowiązania, mając na względzie najbardziej wymagające misje, ustanawiają stałą współpracę strukturalną w ramach Unii. Współpracę tę reguluje artykuł 46. Nie narusza ona postanowień artykułu W przypadku gdy jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się ofiarą napaści zbrojnej na jego terytorium, pozostałe Państwa Członkowskie mają w stosunku do niego obowiązek udzielenia pomocy i wsparcia przy zastosowaniu wszelkich dostępnych im środków, zgodnie z artykułem 51 Karty Narodów Zjednoczonych. Nie ma to wpływu na szczególny charakter polityki bezpieczeństwa i obrony niektórych Państw Członkowskich. Zobowiązania i współpraca w tej dziedzinie pozostają zgodne ze zobowiązaniami zaciągniętymi w ramach Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego, która dla państw będących jej członkami pozostaje podstawą ich zbiorowej obrony i forum dla jej wykonywania. Artykuł Misje, o których mowa w artykule 42 ustęp 1, przy prowadzeniu których Unia może użyć środków cywilnych i wojskowych, obejmują wspólne działania rozbrojeniowe, misje humanitarne i ratunkowe, misje wojskowego doradztwa i wsparcia, misje zapobiegania konfliktom i utrzymywania pokoju, misje zbrojne służące zarządzaniu kryzysowemu, w tym misje przywracania pokoju i operacje stabilizacji sytuacji po zakończeniu konfliktów. Wszystkie te misje mogą przyczyniać się do walki z terroryzmem, w tym poprzez wspieranie państw trzecich w zwalczaniu terroryzmu na ich terytoriach. 2. Rada przyjmuje decyzje dotyczące misji, o których mowa w ustępie 1, określając ich cel i zakres, jak również ogólne warunki ich przeprowadzania. Wysoki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, pod kierunkiem Rady oraz w ścisłym i stałym porozumieniu z Komitetem Politycznym i Bezpieczeństwa, czuwa nad koordynacją cywilnych i wojskowych aspektów tych misji. 48

50 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE Artykuł W ramach decyzji przyjmowanych zgodnie z artykułem 43, Rada może powierzyć przeprowadzenie misji grupie Państw Członkowskich, które wyrażą taką wolę i które dysponują zdolnościami wymaganymi dla tej misji. Te Państwa Członkowskie, wspólnie z wysokim przedstawicielem Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, uzgadniają między sobą sposób zarządzania misją. 2. Państwa Członkowskie uczestniczące w misji informują regularnie Radę o jej przebiegu z własnej inicjatywy lub na wniosek innego Państwa Członkowskiego. Jeżeli wykonanie misji spowoduje powstanie istotnych konsekwencji lub jeżeli wymaga zmiany celu, zakresu lub warunków misji określonych w decyzjach, o których mowa w ustępie 1, uczestniczące Państwa Członkowskie niezwłocznie informują o tym Radę. W takich przypadkach Rada przyjmuje niezbędne decyzje. Artykuł Europejska Agencja Obrony, o której mowa w artykule 42 ustęp 3, podlegająca Radzie, ma za zadanie: a) przyczyniać się do określania celów zdolności wojskowych Państw Członkowskich i oceny wykonania zobowiązań w zakresie zdolności podjętych przez Państwa Członkowskie; b) wspierać harmonizację wymagań operacyjnych i ustanowienie skutecznych i spójnych metod dokonywania zamówień; c) zgłaszać wielostronne projekty dla osiągnięcia celów zdolności wojskowych oraz zapewniać koordynację programów realizowanych przez Państwa Członkowskie i zarządzanie konkretnymi programami współpracy; d) wspierać badania nad technologiami obronnymi oraz koordynować i planować wspólne działania badawcze i studia nad rozwiązaniami technicznymi odpowiadającymi przyszłym wymaganiom operacyjnym; e) przyczyniać się do określania wszelkich użytecznych środków wzmacniających bazę przemysłową i technologiczną sektora obrony oraz zwiększających efektywność wydatków wojskowych i, w stosownych przypadkach, wprowadzać w życie te środki. 2. Europejska Agencja Obrony jest otwarta dla wszystkich Państw Członkowskich pragnących uczestniczyć w jej pracach. Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, przyjmuje decyzję określającą statut, siedzibę i zasady funkcjonowania Agencji. Decyzja ta uwzględnia poziom faktycznego uczestnictwa w działaniach Agencji. W ramach Agencji tworzy się specjalne grupy skupiające Państwa Członkowskie uczestniczące we wspólnych projektach. Agencja wykonuje swoje działania, w miarę potrzeby, w powiązaniu z Komisją. 49

51 ANDRZEJ CIUPIŃSKI Artykuł Państwa Członkowskie pragnące wziąć udział w stałej współpracy strukturalnej, o której mowa w artykule 42 ustęp 6, które spełniają kryteria i które przyjęły zobowiązania w zakresie zdolności wojskowych wymienione w Protokole w sprawie stałej współpracy strukturalnej, notyfikują swój zamiar Radzie i wysokiemu przedstawicielowi Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa. 2. W terminie trzech miesięcy od notyfikacji, o której mowa w ustępie 1, Rada przyjmuje decyzję ustanawiającą stałą współpracę strukturalną i określającą listę uczestniczących Państw Członkowskich. Rada stanowi większością kwalifikowaną po konsultacji z wysokim przedstawicielem. 3. Każde Państwo Członkowskie, które na późniejszym etapie pragnie wziąć udział w stałej współpracy strukturalnej, notyfikuje swój zamiar Radzie i wysokiemu przedstawicielowi. Rada przyjmuje decyzję potwierdzającą udział zainteresowanego Państwa Członkowskiego, które spełnia kryteria i przyjmuje zobowiązania, o których mowa w artykułach 1 i 2 Protokołu w sprawie stałej współpracy strukturalnej. Rada stanowi większością kwalifikowaną po konsultacji z wysokim przedstawicielem. W głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący uczestniczące Państwa Członkowskie. Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 4. Jeżeli uczestniczące Państwo Członkowskie przestało spełniać kryteria lub nie jest w stanie wypełniać zobowiązań, o których mowa w artykułach 1 i 2 Protokołu w sprawie stałej współpracy strukturalnej, Rada może przyjąć decyzję zawieszającą udział tego Państwa. Rada stanowi większością kwalifikowaną. W głosowaniu biorą udział tylko członkowie Rady reprezentujący uczestniczące Państwa Członkowskie, z wyjątkiem zainteresowanego Państwa Członkowskiego. Większość kwalifikowaną określa się zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 litera a) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 5. Jeżeli uczestniczące Państwo Członkowskie pragnie wycofać się ze stałej współpracy strukturalnej, notyfikuje swoją decyzję Radzie, która przyjmuje do wiadomości, że uczestnictwo zainteresowanego Państwa Członkowskiego zakończyło się. 6. Decyzje i zalecenia Rady w ramach stałej współpracy strukturalnej, inne niż decyzje i zalecenia przewidziane w ustępach 2 5, są przyjmowane jednomyślnie. Do celów niniejszego ustępu jednomyślność stanowiona jest jedynie głosami przedstawicieli uczestniczących Państw Członkowskich. 50

52 PODSTAWY TRAKTATOWE WSPÓLNEJ POLITYKI ZAGRANICZNEJ I BEZPIECZEŃSTWA UE TYTUŁ VII KLAUZULA SOLIDARNOŚCI Artykuł Unia i jej Państwa Członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli jakiekolwiek Państwo Członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka. Unia mobilizuje wszystkie będące w jej dyspozycji instrumenty, w tym środki wojskowe udostępnione jej przez Państwa Członkowskie, w celu: a) zapobiegania zagrożeniu terrorystycznemu na terytorium Państw Członkowskich, ochrony instytucji demokratycznych i ludności cywilnej przed ewentualnym atakiem terrorystycznym, udzielenia pomocy Państwu Członkowskiemu na jego terytorium, na wniosek jego władz politycznych, w przypadku ataku terrorystycznego; b) udzielenia pomocy Państwu Członkowskiemu na jego terytorium, na wniosek jego władz politycznych, w przypadku klęski żywiołowej lub katastrofy spowodowanej przez człowieka. Wersje skonsolidowane s TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY From Maastricht to Lisbon Until the ratification of the Lisbon Treaty, foreign and security policy issues had fallen within the scope of the EU s second pillar. In the Treaty on European Union signed on 7 February 1992, in Maastricht, Title V was introduced, it contained provisions regarding the Common Foreign and Security Policy (or CFSP). Articles J.1 - J.11 stated the general objectives, which effected positively the notion of introducing any restrictions, concerning activity in areas of foreign security. Article J.4 constituted, that: The Common Foreign and Security Policy of the security of the European Union, in particular through the implementation of 51

53 ANDRZEJ CIUPIŃSKI a common foreign and security policy, including the eventual framing of a common defence policy, which might in time lead to a common defence 1. The targets of the Common Foreign and Security Policy were presented in five points: 1) the protection of the common values, essential interests and independency, 2) strengthening the security of the EU and Member States, in all ways, 3) peace preservation and strengthening international security by following the principles of the Charter of the United Nations (or UN), Helsinki Final Act and the targets of the Charter of Paris for a New Europe; 4) support of the international collaboration; 5) development and consolidation of democracy and the rule of the world, respect for human rights and fundamental freedoms. Defence abilities, including military ones, were also developed prior to the Maastricht Treaty introduced some restrictions, which limited such development. Namely, the issue of security was distinguished from the activities in defence areas. Aspects such as, disarmament, assets and weapon rotation were in the scope of security issues. All actions leading to the use of armed forces are classified as defence issues and such actions were ascribed to the Western European Union (or WEU). The defence issues were explicitly excluded from the CFSP s area of activity 2. The Treaty of Maastricht introduced also a provision, concerning Member States protection, in the scope of their sovereign rights regarding security, diplomacy and defence. First of all, Member States received an assurance, that the EU s policy did not violate their obligations, resulting from the North Atlantic Treaty. Secondly, the provisions of the Treaty on European Union could not hinder the closer cooperation of the countries, in the area of defence and military, within NATO and the Western European Union. The accurate specification of the security and defence areas resulted in the verification of the Treaty, which took place after the Inter-Governmental Conference. Consequently, a new Treaty on European Union was accepted and signed in Amsterdam on 2 October The new Treaty expressed wider support for the Common Foreign and Security Policy by introducing a number of elements, which enabled the enhancement of the competencies in the area of crisis response. The CFSP became the EU s domain, but previously it belonged to the competencies of the European Union and Member States. These modifications resulted in the expansion of the union bodies rights in the decision-making process, 1 Treaty on European Union [w:] W. Czapliński, R. Ostrahinsky, A. Wyrozumska (ed.), Prawo Wspólnot Europejskich. Dokumenty. Orzecznictwo. Scholar, Warszawa 1994, p. 134; J. Barcz, Wprowadzenie i przekład [w:] Treaty on European Union,. Consolidated version, Warszawa 2000, p W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, edited by S. Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, p. 57. A. Ciupiński, Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Unii Europejskiej. Geneza. Rozwój. Funkcjonowanie. Difin Warszawa

54 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY concerning the domestic relations and security policy 3. A substantial change to the Treaty was the introduction of the EU s integrity provisions duty and the strengthening of its security, in all ways. The European Council and the Council of the European Union reinforced their competencies. The most significant action was the introduction of a new post, the High Representative for the CFSP. The Amsterdam Treaty specified the relations between the European Union and the Western European Union. Based on art. 17 par. 1, the Western European Union is obliged to support the EU in determining defence aspects of the Common Foreign and Security Policy. The subordination was strongly expressed in the statement: The Western European Union will serve an instrument to elaborate and implement the decisions and actions of the EU, which influences the defence issues 4. The Petersburg tasks had serious consequences on the development of crisis response abilities. Art. 17 par. 2 stated that: the matters defined in this article shall include humanitarian and rescue tasks, peacekeeping missions and military mission, which serves in crisis management, including peace-making process. The instruments presented in the Amsterdam Treaty are, as follows: 1. the specification of general principles and guidelines for CFSP, 2. the specification of common strategies, 3. joint actions, 4. common positions, 5. systematic cooperation between Member States, 6. constructive abstention 5. The implementation institutions were strengthened by assigning the High Representative for the CFSP, whose post was merged with that of the Secretary- General of the Council (Art. 18, AT). The European Parliament and the European Commission also joined the CFSP 6. The Amsterdam Treaty enabled defence and security policy introduction and military capacities development within Helsinki Headline Goal. Almost immediately after the treaty conclusion, but before its entry into force, it was necessary to make amendments to the treaty of the European Union. The next Inter-Governmental Conference was convened in order to resolve a problem of the, so called, Amsterdam leftovers. Some issues were specified in the Nice Treaty, nevertheless records concerning the WEU were excluded. The European Union's preparation for significant 3 Ibidem, s Treaty on European Union,. Consolidated version [w:] J. Barcz, Traktat o Unii Europejskiej. Wprowadzenie i przekład, Warszawa 2002, pp ; J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, J. Z. Pietraś, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa po Traktacie Amsterdamskim [w:] M. Chorośnicki, E. Cziomer (ed.), Unia Europejska i integracja w Europie, Kraków A. Legucka, Podstawy normatywne reagowania kryzysowego Unii Europejskiej [w:] J. Gryz (red. nauk.), System reagowania kryzysowego Unii Europejskiej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2009, pp W.M. Góralski, Rozwój, op. cit., p

55 ANDRZEJ CIUPIŃSKI enlargement took place in Nicaea, whereas the contribution towards the area of European Security and Defence Policy (or ESDP) was small. Rafał Trzaskowski was right by assuming that this very conclusion of the agreement was already a success 7. With difficulties and limitations a formula of enhanced cooperation within CFSP was forced through (art. 27A-e), being determined to serve a common values and interests protection of the European Union, and confirming its identity on the international scene. It was a significant limitation to exclude from this cooperation the issues having military or defence implications 8. The issue of the EU s reform, including the domestic and foreign security complex, was postponed until the drafting of the Constitutional Treaty. The Treaty abridged the EU institutional reform, thus was rejected by the French and the Dutch. Consequently, a new and shorter version was introduced the Lisbon Treaty, also known as the Reform Treaty. Common Security and Defence Policy within the Treaty of Lisbon After many political incidents the Lisbon Treaty came into force on 1 December 2009, and introduced the Common Security and Defence Policy (or CSDP) 9. The CSDP was incorporated within the complex of EU external actions, which consist of: Common Foreign and Security Policy, common economic, development and humanitarian policy, and foreign policies aspects (e.g. cultural policy) 10. Common Security and Defence Policy was defined in Title V, in Articles It was concluded that it constitutes an integral element of the CFSP, and it should serve to assure operational capacities, which rely on civil and military supplies. These supplies are used to maintain peace and strengthen international security. However there were almost no far-reaching references to obtaining its own supplies by the EU. The Union, as of yet, will implement peace-making tasks using forces and assets, which will be offered by Member States. In the light of the new 7 R. Trzaskawski, Dynamika reformy systemu podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Warszawa p J. Barcz, Trakat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2003, p ; R. Zięba, Instytucjonalizacja bezpieczeństwa europejskiego, op. cit. p. 213; J. Czaputowicz, Polityka zagraniczna i dyplomacja Unii Europejskiej a Traktat Konstytucyjny, CSM Raporty i Analizy, nr 4,Warszawa It is worth noting, that the name of policy contains again the adjective common, which initially appeared in the Declaration adopted in Koeln in June 1999, whereas the adjective European was eliminated, as the European Union has not covered the whole continent. 10 c.f. J. Barcz, Zasadnicze reformy strukturalne ustroju Unii Europejskiej [w:] Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, (ed.) J. Barcz, Warszawa 2008, p Ewa Górnicz, Rola Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej w kontekście zmian Traktatu z Lizbony, Unia Europejska na forum globalnym, Departament Analiz i Strategii,,Biuletyn Analiz, Nr 23, grudzień 2009, pp. 4 26, ( ). 54

56 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY regulations, the European Union can lead the forces and assets to implement six mission types: 1. common disarmament actions, 2. humanitarian and rescue missions, 3. military counselling and support, 4. armed actions and service to ease the crisis, 5. peace-making, 6. conflict ending and stabilization. As in the case of previous treaties, the issue of a possible common defence was postponed for an indefinite time. It will be developed, if the European Council makes a unanimous decision. The treaty respects the security and defence policy of these Member States which want to implement the common defence policy within NATO (art. 42 par. 2 LT). The obligation clause, which Member States have towards each other in case of armed aggression aimed at one of them, sounds promising. Under the solidarity clause, Member States are obliged to come to the rescue of one another, when one of them is threatened by a terrorist attack or natural disaster, or else any catastrophe caused by a human. Structures and competencies of institutions responsible for the Common Foreign and Security Policy or Common Security and Defence Policy were defined in the Treaty on the functioning of the European Union. The role of the European Council in the development of security and defence policy The European Council is the most important political body of the European Union. The European Council meetings consists of the leaders of countries or heads of EU s Member States governments. Pursuant to the Treaties (Maastricht, Amsterdam, Nice) the European Council had a right to coordinate the actions of three EU s pillars and had a great influence on the European integration development. On 26 June 2002, in Seville, the European Council made a decision on the meetings, which are to be held four times a year, and also arrange extraordinary meeting, if needed 11. Initially, referring to the development of security and defence policy and military capacities, its competencies had a limited and non-treaty character. Only the Amsterdam Treaty in accordance with the art. 13, entitled the European Council to make decisions on defence issues. Based on art. 17 par. 1, AT, the European Council was enabled to make decisions concerning the integration of the Western European Union into the European Union, which framed the formation of the process of creating EU s independent military capacities. Commencing as of June 1999, since meeting in Cologne, the European Council, each 6 months, made decisions which influenced the military capacities development. In Cologne decisions concerning independent military capacities were made. Next, on December 1999, the Helsinki Headline Goal was p R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Warszawa

57 ANDRZEJ CIUPIŃSKI introduced in order to develop the European Union Rapid Reaction Force. In Santa Maria da Feira, under Portugal's presidency, The European Council made a decision on the formation of civil segments of the crisis response system. At the EU meeting in Nice, on 7-9 December 2000, the Helsinki Headline Goal Force Catalogue was accepted, as well as decisions concerning structures responsible for the EU military capacities development (the Political and Security Committee, the European Union Military Committee, the European Union Military Staff). In December 2001 at a meeting in Laeken, the European Council introduced the European Capabilities Action Plan ECAP. The European Union interfered directly in the development of the military capacities creating new institutions and programs regarding force and assets, on numerous occasions. The European Council adopted a document entitled, A secure Europe in a better world, which was a crowning achievement of concept works in the European Security and Defence Policy. In 2004 the European Council determined the subsequent Helsinki Headline Goal The European Council makes periodic appraisals, both within the implementation of the program, as well as within the evaluation of the goals achievement progress, which were set by the European Security Strategy. Under art. 24 LT, the competencies of the European Council included: 1) defining EU strategic interests, 2) determining general guidelines and strategic objectives within the CFSP, 3) specifying common approach which constitutes an object of general interest and making necessary decisions 12. Based on art. I-22 LT, the European Council elects the representative of the European Council, who represents the European Union in international relations within the CFSP. After the Lisbon Treaty came into force, Herman van Rompuy was elected to hold this position. The tenure of the European Council Representative runs for 2,5 years. The competencies of the European Council within the Common Security and Defence Policy The European Council, on the basis of its general directives, develops the CFSP and performs a crucial role in the decision-making process concerning the crisis response system. It determines and initiates the main objectives, and decides on the issues within the CFSP 13. Foreign Ministers of the Council of Europe meet as the General Affairs and External Relations Council (fr. CAGRE Conseil Affaires générales et relations extérieures). Since the European Council meeting in Seville in June 2002 the CFSP problems got distinguished from the general affairs W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja, op. cit., p J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, p F. Tarpen, La politique de sécurirté et de défense de l Union Européene, Paris 2010, p

58 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY The Council is a crucial decision-making body in the scope of planning, conducting crisis response operations, both in military area as well as in civil aspects. The decision-making areas underwent some changes. Under the Maastricht Treaty the decisions of the Council were made unanimously, excluding Denmark (pursuant to protocol no 5 enclosed to the Treaty on European Union). Qualified majority voting was allowed in the case of undertaking common activities and positions only if all Member States gave their approvals. The Amsterdam Treaty allowed for qualified majority voting if the EU Council decided on common activities and positions implemented within a common strategy, approved prior. Another condition was that the decisions referred to the common activities and positions 15. There were two cases indicated, which excluded qualified majority voting. Firstly, if one of the Council members declared that: for national policy reasons he opposes the application of majority voting procedure. Secondly, majority voting procedure cannot be applied in the case of military and defence implications. It was determined that the use of force shall be preceded by a unanimous decision. The Amsterdam Treaty gave a possibility of a flexible approach to the issue of security and defence policy by introducing so called constructive abstention (art. 23 par. 1). Then the European Council made unanimous decisions within the CFSP, however the abstention did not hinder the decision-making process. A country, or countries, which did not take part in the decision-making process, were not obligated to implement any resolution and did not incur any costs concerning this process. By the abstention, the country accepted that the decision is binding for the EU, and this being the case, the country cannot undertake any action which would hinder the EU proceedings. The decision on the application of the constructive abstention procedure cannot be followed, in the case that the absenting countries derive more than one third of the weighted votes 16. The failure of the Constitutional Treaty of 2005, caused numerous concessions to the benefit of the opponents to equip the EU s defence capacities. The position of Ireland was crucial concerning the above issues. This state was in strong opposition to the treaty's ratification in its modified and shorter version. Prior to the decisive referendum, the opponents of the ratification scared their fellow citizens with the idea hat the European Union will become a military power. The last negotiations, regarding the Lisbon Treaty, were held between Ireland and the British government. The agreement was reached before the EU s meeting. The document was in the form of a binding protocol (primary law) and a political declaration of Irish government. The protocol concerns mainly the issue of the Irish position towards European Security and Defence Policy 17. In the Irish Protocol the 15 J. Barcz (wprowadzenie i przekład), Treaty on European Union,. Consolidated version, MSZ, Warszawa 2001, p J. Starzyk, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, Warszawa 2001, p The Irish wished for the approval of two principles: first, the policy of defence and common security will not influence Irish national security policy and its obligations; second, the Lisbon Treaty 57

59 ANDRZEJ CIUPIŃSKI objectives concerning the common defence decisions were repeated, confirming that such decisions must be made unanimously by the European Council. On November 13, the Czech government, as the last, deposited in Rome the Lisbon Treaty ratification documents. According to the arrangements, a new treaty came into force in December It was tremendous progress for the the EU s external activity; the European Union became a legal and international personality. Pursuant to art. 26 LT, the Council performs fundamental functions implemented in the area of the CFSP by making: 1) necessary decisions to fulfil the guidelines and strategic objectives approved by the European Council, 2) executive decisions in the form of activities and positions, which should be undertaken by the EU (art. 28 par. 1), 3) decisions determining the EU approach to a specific problem of a geographic or subject character. The Council is entitled to determine both the financing methods of CFSP and access to budgetary funds (art. 41 par. 3 LT). The Council cooperates with the High Representative in order to ensure the unanimity, coherency and effectiveness in EU activities within the CFSP (art. 26 par. 2 LT). The Council determines the principles of the organizing and functioning of the External Action Service of the European Union (art. 27 par. 3 TEU). The Spanish presidency initially showed its activity in enhancing the CFSP. On 25 February 2010, in Palm de Majorca another informal Defence Ministers meeting was held, on which the postulate of reshaping the meeting into a Council of a decisive character was examined. In his speech Carme Chacon highlighted that the Lisbon Treaty significantly strengthen defence policy. It is necessary to call a formal body on the European level, which could examine issues such as: effective conducting of military operations, defence capacities and conditions of clause implementation of mutual defence or the application of the solidarity clause, Catharine Ashton accepts the concept promoted by the French and the Spanish. Although she did not take part in the Mallorca meeting, she filed a letter to the Defence Ministers which favours the idea of a regular meeting of this this body. The French and the Spanish found allies in the European Parliament. In the resolution, March 2010, it was noted that: in the light of the progress in CFSP area, which enables the Lisbon Treaty, it indicates the necessity and legitimacy of establishing the Defence Council within the Foreign Affairs Council which consist of Defence Ministers led by Vice-president / High Representative and which would will not influence the Irish traditional neutral military policy. Each country will decide on the aid forms they wish to provide to the EU Member States in case of terrorist attack or armed aggression. Likewise permanent structural cooperation and European Defence Agency, each country will decide whether to be involved in such activities. The protocol contains the assurance, that the Lisbon Treaty does not stipulate forming the European army, as well as military trainings. Additionally, Ireland and other countries determine the amount of military expenses Council of The European Union, Nr 11225/09, Brussels, 19 June 2009, pp

60 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY play a crucial role in enhancing cooperation as well as adjusting and integrating military potential 18. A serious debate was initiated, which proved ineffective and was a meeting subject on numerous occasions. Presidency of the European Council The Presidency of the EU Council is of crucial importance regarding the elaboration and implementation of the EU foreign and security policy, especially in the scope of the coordination and mediation between the EU Member States. Holding this position for a period of 6 months, the country represents the EU on the international scene. The Presidency, on behalf of the EU Council, holds a dialogue with third world countries and presents its position on current international problems. In this area the presiding country is allowed to make declarations on behalf of the Council. Customarily, the Presidency undertakes actions, at least verbal, in the case of a crisis. After the approval of the Lisbon Treaty numerous Presidency competencies were transferred to the competencies of the High Representative and the External Action Service of the European Union. Amongst all Council formations only one is not subjected to the Presidency - the Foreign Affairs Council - presided by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, pursuant to the Lisbon Treaty. Committee of Permanent Representatives The Committee of Permanent Representatives (COREPER) is not focused on the security and defence policy, but it plays a crucial role in the elaboration constructive decisions. It consists of permanent representatives (ambassadors) of Member States. It is an institution where formulations and expertise are drafted in Council meeting with the presence of Foreign Ministers. Therefore, within the COREPER all EU issues are determined. This is the body which customarily performed the function of a coordinator. It is of great importance, because the EU crisis response operations can have a different character and cause financial consequences or repercussions 19. In the case where the meeting of the permanent representatives refers to the CFSP problems, then they are treated as the COPEPER II UE. 18 European Parliament Resolution of 10 March 2010 op. cit. punkt 16, szerzej; C. Caballero- Bourdot, Le suivi interparlementaire de la Pesc : possibilités pour le futur, Occasional Paper, nr 94, ISS, Paris, octobre G. Bértrand, La prise de déision dans L Union européenne, La Documentation française, Paris 2002, p

61 ANDRZEJ CIUPIŃSKI High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy A few months after the Amsterdam Treaty came into force on 18 October 1999, the former NATO Secretary General Javier Solana was selected as the General Affairs Council Secretary General, simultaneously becoming the High Representative (or HR) of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, de facto he was also made the highest diplomatic representative of the European Union. Moreover, on 25 November 1999, Solana was appointed the Western European Union Secretary General and enlarged his competencies in the military area. Besides this, he was treated as informal defence minister. The accumulation of so many functions performed by one person can be understood as the lack of institutional solutions and a need for foundations necessary to form some. Just after accepting the position of Western European Union Secretary General Solana assumed that The Western European Union is now in the last phase of its evolution. He clearly admitted that his function was to perform the liquidation of the organisation 20. Solana was in office as the High Representative for two terms, till the end of November Under the European Council decision the responsibilities of the High Representative were passed to Baroness Katherine Ashton. The tasks and responsibilities of the High Representative were described in detail. The HR particular attributes results from the fact that, one person got rights reserved for cooperation strategies, i.e. intergovernmental as well as community area, so called integration one. It stems from the abolition of the pillar structure. Consequently, the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy gained both rights entitled to commissioners and the title of the Vice-President of the European Commission. Vice-President plays a crucial role in the establishment and implementation of EU foreign policy, by issuing proposals to the Council, as well as the European Council. As a deputy of two bodies, he is the main executor of their decisions in three policy areas: political, security and defence. Within the Council the VP ensure coherence and fluency of actions in the area of external relations and chairs the Foreign Affairs Council. He also monitors the coherence of the EU's overall actions, concerning the targets and objectives of foreign and security policy. The High Representative is appointed by the European Council to this position, on the basis of qualified voting majority. He can be dismissed from this position in the same procedure. The approval of the European Commission President is required during the nomination proceedings. However, the approval of the European Parliament is required in the case of appointing the responsibilities of the Commission deputy President, likewise other Commission members A. Ciupiński (red.), Dyplomacja wielostronna, Warszawa 2003, pp

62 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy in her former career did not have many occasions to get acquainted with the European security problems, especially with military aspects. It was a surprise when Katherine Ashton won the elections, in that the chosen candidate was nominated by Great Britain. This country was unwilling to enlarge the EU s supranational competencies in the area of foreign and defence policy. Additionally, Ashton s first public speeches proved that her knowledge of the areas of her responsibility needs to be enhanced. The provisions approved by the Lisbon Treaty has broadened the scope of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy competencies, regarding the issues within the Common Security and Defence Policy 21. The HR presides over the Foreign Affairs Council, where he can issue proposals. Moreover, he has the right to direct questions to other EU s bodies in the reference with CFSP s problems. Under art. 27 par. 1 Lisbon Treaty the High Representative ensures that the decision of the European Council and the Council are followed, as well as this the HR can represent EU within the CFSP and on its behalf cooperate with the third world countries (art. 27 par. TEU in LT version). It concerns both countries and international organizations towards which the EU position is presented. On the international conferences, the HR ensures the coordination of Member States actions in order to perform uniformly according to the EU position. The HR maintains contacts with the European Parliament, and consults regularly regarding the most significant problems of the CFSP and the CSDP. Furthermore, he has a crucial role in crisis management, since together with the Council they monitor the policy control and strategic management, performed by the Political and Defence Committee, regarding the military and civil operations. The Lisbon Treaty gave the High Representative the right of initiative concerning CSDP mission funding. Since then, it is possible to apply for creating a start-up fund out of the Member States' contributions 22. Till the initial period of High Representative actions, commentators had many objections regarding the structural cooperation and treaty mechanism enabling greater cooperation within the CSDP. The start-up fund, serving to finance the preparatory actions to EU foreign missions, did not come into force because the VP did not submit the project of its creation and financing to the Council. The reform on the financing principles of the European Defence Agency also failed J. Rehrl, H.B.Weisserth (forewords of Catherine Ashton), Handbook on CSDP, The Common Security and Defence Policy of The Eeuropean Union, Vienne 2010,p , W.M. Góralski, Rozwój i ewolucja, op. cit., p The interinstitutional agreement between the European Parliament, the Council and the Commission regarding the budget discipline and approriate managemnt of finance, art. 42, 43;Official Journal of the European Union of , L D. Liszczyk, Bilans pierwszego roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE,,,Biuletyn PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego

63 ANDRZEJ CIUPIŃSKI European Commission towards the EU foreign security The European Commission remains bound with the actions of the CFSP (art. 27 TEU). On account of its responsibility of budget implementation, but also its obligation of coordination assurance between the EU CSDP actions and its consequences, plus the application of instruments for assistance which remain at the disposal of EU. Under three treaties, preceding the Lisbon Treaty, the European Commission performed strong foreign actions and had powerful instruments of influence which remained at its disposal, with the help of the trade policy. The research worker of the UE security issues indicates a gradual interest increase in the Commission foreign policy issues 24. In 1994 the Directorate-General for External Political Relations was established, however other structures also functioned alongside. In 1999 the structures were combined into Directorate-General for External Relations - DG RELEX chaired by Chris Patten. The foreign representatives, over one hundred till 2009, were subjected to the Directorate. When the Amsterdam Treaty came into effect and the post of High Representative for the CFSP was established, it became noticeable that the commissioner Chris Patten and Javier Solana were rivals 25. The European Commission protected rights, which concerns the civil aspects of human protection. The Commission contributed enormously to the crisis response system, by the activity of the conflict prevention unit, functioning within DG RELEX. It was responsible for the coordination of the European Commission's actions in the crisis zones. The conflict prevention unit cooperates with the EU's Secretariat, especially with bodies implementing European Security and Defence Policy missions and operations. It maintains contacts with the United Nations, the Organization for Security and Co-operation in Europe, the European Commission and the organizations willing to support conflict prevention 26. The Doctorate for European Commission Development performs similar but wider-ranging actions, monitoring mainly aid programs' implementation for countries included in, so called ACP (ACP-EU Joint Parliamentary Assembly, Africa Caribbean Pacific - European Union; fr. Afrique, Caraïbes et Pacifique). The European Union was bound with Cotonou, by the arrangement of development aid for 77 countries 27. It is necessary to indicate the role of a few agencies, which cooperated with the European Commission, and strengthens security and promotes European values - ECHO (Humanitarian Aid and Civil Protection department of the European Commission) and EuropeAid. ECHO performed the activity in the scope of 24 R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna I Bezpieczeństwa, op. cit., p In 2004 Patten was taken over by Benita Ferrero Waldner who perfomed this position till the Lisbon Treaty came into force. 26 M.M. Martinelli, L intégration des dimensions de paix et sécurité dans les actuelles politiques de coopération au développement de l Union européenne, GRAPAX Groupe de recherche en appui aux politiques de paix, Working Paper Nr 4, Bruxelles 2005 p R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna I Bezpieczeństwa, op. cit., p

64 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY humanitarian aid which cover over 60 countries at the beginning of XXI century. EuropeAid is an institution established in 2001 in order to promote democracy and human rights. EuropeAid has at its disposal funds from the EU budget, financing the actions which promote European values and election monitoring missions (inside and outside the EU), support non-profit organizations, bringing humanitarian aid. The contemporary structures of the CFSP, especially the External Action Service of the European Union, closely cooperate in the scope of programming, planning and implementing its actions with the Commission services. Due to the overlap of the competencies, the coordination in the management of instruments implemented in the area of CSDP is necessary. The most important instruments are: the Financing Instrument for Development Cooperation, the European Development Fund, the Financing Instrument for the Promotion of Democracy and Human Rights in the World, the European Neighbourhood and Partnership Instrument, the Instrument for Stability, Cooperation with Non-EU Member Countries on Nuclear Safety, Financing Instrument for Cooperation with Industrialized and other High-income Countries and Territories. The coordination of the above mentioned agendas is simplified because the High Representative is simultaneously the Vice-President of the European Commission. The Commission does not hold any competencies in the area of CSDP, however it has rights in multiple fields of security issues: pollution and illegal migration prevention, security of sea and air transport, along with issues connected with the peaceful use of outer space. Massive expenses contributed to the Development and Technology and concern also investments not covered by security, programs such as, Galileo and the GMES (Global Monitoring for Environment and Security). Institutions subjected to the Commission have competencies in the scope of IT infrastructure prevention. This area is of great importance for the CSDP and is determined as the priority issue for NATO. It is worth indicating, that the Commission supports the establishment of a common market for the defence industry and has a great influence on legal regulations in this area 28. The atmosphere within the European Commission creates encouragement for the CSDP development, and its President, José-Manuel Barroso, himself a supporter of the political union. On 12 September 2012, in the European Parliament presenting the topic of The Condition of the European Union he appealed for strengthening EU foreign policy, also in the military area. He suggested reviewing the Member States military capabilities and to plan for a common defence M. Olejarz, Zamówienia w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, Wybór i opracowanie: J. Czarnecka A.Kowalski, Warszawa 2011, L. Łukaszuk, Współpraca i rywalizacja w przestrzeni kosmicznej. Prawo polityka gospodarka, Toruń 2012, pp N. Gros-Verheyde, Barroso plaide pour une «review» complète des capacités de defense, 63

65 ANDRZEJ CIUPIŃSKI External Action Service of the European Union The new institution which had direct and indirect influence on the functioning of the European External Action Service EEAS. It is an EU body established under the Lisbon Treaty. Under article 13a-III, the Treaty of Lisbon (TEU Article 27) states the following: In fulfilling his mandate, the High Representative shall be assisted by a European External Action Service. This service shall work in cooperation with the diplomatic services of the Member States and shall comprise officials from relevant departments of the General Secretariat of the Council and of the Commission as well as staff seconded from national diplomatic services of the Member States. The organization and functioning of the European External Action Service shall be established by a decision of the Council. The Council shall act on a proposal from the High Representative after consulting the European Parliament and after obtaining the consent of the Commission 30. Although the Treaty came into force on 1 December 2009, the performance of external action officially began a year later - 1 December Till then the management staff and the EU Diplomatic Corps were simply complementing each other's work. The institutionalization of the EEAS was performed under the Council decision dated on 26 July In the light of this document the External Action Service of the European Union is an autonomous EU body, subjected exclusively to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, having legal abilities at its disposal, which allows it to represent the EU in international relations 32. It is located in Brussels. The functions and tasks of the EEAS are directly bound with the obligations imposed by the High Representative, in the area of EU foreign policy, including the area of CSDP. Additionally, the EEAS is obliged to give assistance to all institutions which implement its tasks in the scope of the EU external relations, especially to the President of European Council, the President of European Commission and to the Commission (art.2 ust.2 of the Council Decision). The European Parliament made efforts in order not to be excluded in this action area Tytuł V. Rozdział 1 Postanowienia ogólne o działaniach zewnętrznych Unii. Treaty on European Union. Consolidated version, Official Journal of the European Union, (2008/C115/28), ( ), c.f. W. M. Góralski, Rozwój i ewolucja systemu decyzyjnego Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej [w:] Dyplomacja czy siła? Unia Europejska w stosunkach międzynarodowych, pod red. Stefana Parzymiesa, Scholar, Warszawa 2009, p The Council Decision of 26 July 2010 determining the organization and the functioning principles of the European External Action Service (2010/427/UE).,,,CSDP Newsletter no.11 winter 2010/ The Council Decision of 26 July 2010 determining the organization and the functioning principles of the European External Action Service (2010/427/UE). Official Journal of the European Union of , L 201/ In her letter of 18 June 2010, Catherine Ashton the High Representative, committed herself to consult with the European Parliament regarding the most important issues of CSDP. The consultation with Parliament could be held a priori, The Parliament will be liable to monitor the nominations of directors delegacies. 64

66 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY The External Action Service of the European Union structures consist of a central administration in Brussels and the EU delegacy established in third world countries and international organizations. At the forefront of the EEAS central level stands the Executive Secretary General (or the First Secretary), who is subjected directly to the High Representative. The main goal of the Executive Secretary General is to ensure an effective functioning of the EEAS. The First Secretary is responsible for the actions between the central administration and the EU s Diplomatic Corps. Its position requires also the management of the EEAS s budget. There are two deputies at its disposal 34. On 25 October 2010, a French diplomat, Pierre Vimont, was appointed Executive Secretary General 35. On 29 October the duties of First Secretary s deputies were transferred to Helga Schmidt, responsible for political issues and Maciej Popowski responsible for the inter-institutional issues. Within time, the highest structures of the security area were subjected to the First Secretary: the European Union Military Staff, Operational Centre, the Crisis Management and Planning Directorial and the Civilian Planning and Conduct Capability 36. Six Geography General Directorates and Directors were appointed for the following regions: Managing Director of Global and Multilateral Issues - Maria Marinaki. Managing Director of Russia, Eastern Neighborhood and Western Balkans- Miroslav Lajcák. Managing Director of the Americas - Christian Leffler. Managing Director of Middle East and Southern Neighborhood - Hugues Mingarelli. Managing Director of Africa - Nicholas Westcott. Managing Director of Asia - Viorel Isticioaia Budura. David O Sullivan was appointed the Director-General of DG RELEX, former Secretary General of the European Commission. Agostino Miozzo became managing Director of the Crisis Response Department in the European External Action Service. Hansjörg Haber was assigned to be a Director of the Civilian Planning and Conduct Capability. Lieutenant General A.G.D. (Ton) van Osch is currently the Director General of the European Union Military Staff. The External Action Service of the European Union consists of a few important institutions, where the management underwent some changes. The European Defence Agency earned a new Managing Director - Claude-France Arnould; Antonio Missiroli became the Director of the European Union Institute for Security 34 D. Liszczyk, Bilans pierwszego roku urzędowania wysokiej przedstawiciel UE,,,Biuletyn, PISM Nr 16 (765) z dn. 16 lutego ,CSDP Newsletter no.11 winter 2010/2011 p H. Klavert, EU external action post-lisbon: what place is there for development policy?,,the Bulletin of Fridays of the Commission, Vol. 4, No. 1, March 2011, N. Gros-Verheyde, Le SEAE aménage son organisation politico-militaire, ( ). 65

67 ANDRZEJ CIUPIŃSKI Studies and Ilkka Salmi was appointed the Director of the Situation Centre of the European Union. Outside the EU there are 136 embassies. The employment period can last up to 8 years, but on special occasions this term can be extended to 10 years. From the security policy point of view a significant role is assigned to the EU representatives to the UN. The External Action Service of the European Union was seated in New York City in the year It was enabled by the cooperation of the Spanish Presidency in the first half-year, and the Belgian Presidency in the term ranging from July till December. At the beginning of January 2010, the head of the delegation became the EU s ambassador Pedro Serrano, who represents the EU at Security Council meetings, informing them of EU actions concerned with peacekeeping and other undertakings. It can be freely assumed that besides the abolition of a 3-pillar structure in the EU, the achievements in the area of external activity constitute a long-lasting reform, which enhance the integration process. Nevertheless, it is necessary to declare that many of the treaty records (presented in the enclosed annex) have still not been applied. 66

68 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY Anex; Consolidated version of the Treaty on European Union, Official Journal of the European Union C 115/ 38-42, Volume 51, 9 May 2008, SECTION 2; PROVISIONS ON THE COMMON SECURITY AND DEFENCE POLICY Article 42 (ex Article 17 TEU) 1. The common security and defence policy shall be an integral part of the common foreign and security policy. It shall provide the Union with an operational capacity drawing on civilian and military assets. The Union may use them on missions outside the Union for peace-keeping, conflict prevention and strengthening international security in accordance with the principles of the United Nations Charter. The performance of these tasks shall be undertaken using capabilities provided by the Member States. 2. The common security and defence policy shall include the progressive framing of a common Union defence policy. This will lead to a common defence, when the European Council, acting unanimously, so decides. It shall in that case recommend to the Member States the adoption of such a decision in accordance with their respective constitutional requirements. The policy of the Union in accordance with this Section shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of certain Member States and shall respect the obligations of certain Member States, which see their common defence realised in the North Atlantic Treaty Organisation (NATO), under the North Atlantic Treaty and be compatible with the common security and defence policy established within that framework. 3. Member States shall make civilian and military capabilities available to the Union for the implementation of the common security and defence policy, to contribute to the objectives defined by the Council. Those Member States which together establish multinational forces may also make them available to the common security and defence policy. Member States shall undertake progressively to improve their military capabilities. The Agency in the field of defence capabilities development, research, acquisition and armaments (hereinafter referred to as the European Defence Agency ) shall identify operational requirements, shall promote measures to satisfy those requirements, shall contribute to identifying and, where appropriate, implementing any measure needed to strengthen the industrial and technological base of the defence sector, shall participate in defining a European capabilities and armaments policy, and shall assist the Council in evaluating the improvement of military capabilities. 67

69 ANDRZEJ CIUPIŃSKI 4. Decisions relating to the common security and defence policy, including those initiating a mission as referred to in this Article, shall be adopted by the Council acting unanimously on a proposal from the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy or an initiative from a Member State. The High Representative may propose the use of both national resources and Union instruments, together with the Commission where appropriate. 5. The Council may entrust the execution of a task, within the Union framework, to a group of Member States in order to protect the Union's values and serve its interests. The execution of such a task shall be governed by Article Those Member States whose military capabilities fulfil higher criteria and which have made more binding commitments to one another in this area with a view to the most demanding missions shall establish permanent structured cooperation within the Union framework. Such cooperation shall be governed by Article 46. It shall not affect the provisions of Article If a Member State is the victim of armed aggression on its territory, the other Member States shall have towards it an obligation of aid and assistance by all the means in their power, in accordance with Article 51 of the United Nations Charter. This shall not prejudice the specific character of the security and defence policy of certain Member States. Commitments and cooperation in this area shall be consistent with commitments under the North Atlantic Treaty Organisation, which, for those States which are members of it, remains the foundation of their collective defence and the forum for its implementation. Article The tasks referred to in Article 42(1), in the course of which the Union may use civilian and military means, shall include joint disarmament operations, humanitarian and rescue tasks, military advice and assistance tasks, conflict prevention and peace-keeping tasks, tasks of combat forces in crisis management, including peace-making and post-conflict stabilisation. All these tasks may contribute to the fight against terrorism, including by supporting third countries in combating terrorism in their territories. 2. The Council shall adopt decisions relating to the tasks referred to in paragraph 1, defining their objectives and scope and the general conditions for their implementation. The High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, acting under the authority of the Council and in close and constant contact with the Political and Security Committee, shall ensure coordination of the civilian and military aspects of such tasks. 68

70 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY Article Within the framework of the decisions adopted in accordance with Article 43, the Council may entrust the implementation of a task to a group of Member States which are willing and have the necessary capability for such a task. Those Member States, in association with the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, shall agree among themselves on the management of the task. 2. Member States participating in the task shall keep the Council regularly informed of its progress on their own initiative or at the request of another Member State. Those States shall inform the Council immediately should the completion of the task entail major consequences or require amendment of the objective, scope and conditions determined for the task in the decisions referred to in paragraph 1. In such cases, the Council shall adopt the necessary decisions. Article The European Defence Agency referred to in Article 42(3), subject to the authority of the Council, shall have as its task to: (a) contribute to identifying the Member States' military capability objectives and evaluating observance of the capability commitments given by the Member States; (b) promote harmonisation of operational needs and adoption of effective, compatible procurement methods; (c) propose multilateral projects to fulfil the objectives in terms of military capabilities, ensure coordination of the programmes implemented by the Member States and management of specific cooperation programmes; (d) support defence technology research, and coordinate and plan joint research activities and the study of technical solutions meeting future operational needs; (e) contribute to identifying and, if necessary, implementing any useful measure for strengthening the industrial and technological base of the defence sector and for improving the effectiveness of military expenditure. 2. The European Defence Agency shall be open to all Member States wishing to be part of it. The Council, acting by a qualified majority, shall adopt a decision defining the Agency's statute, seat and operational rules. That decision should take account of the level of effective participation in the Agency's activities. Specific groups shall be set up within the Agency bringing together Member States engaged in joint projects. The Agency shall carry out its tasks in liaison with the Commission where necessary. 69

71 ANDRZEJ CIUPIŃSKI Article Those Member States which wish to participate in the permanent structured cooperation referred to in Article 42(6), which fulfil the criteria and have made the commitments on military capabilities set out in the Protocol on permanent structured cooperation, shall notify their intention to the Council and to the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. 2. Within three months following the notification referred to in paragraph 1 the Council shall adopt a decision establishing permanent structured cooperation and determining the list of participating Member States. The Council shall act by a qualified majority after consulting the High Representative. 3. Any Member State which, at a later stage, wishes to participate in the permanent structured cooperation shall notify its intention to the Council and to the High Representative. The Council shall adopt a decision confirming the participation of the Member State concerned which fulfils the criteria and makes the commitments referred to in Articles 1 and 2 of the Protocol on permanent structured cooperation. The Council shall act by a qualified majority after consulting the High Representative. Only members of the Council representing the participating Member States shall take part in the vote. A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union. 4. If a participating Member State no longer fulfils the criteria or is no longer able to meet the commitments referred to in Articles 1 and 2 of the Protocol on permanent structured cooperation, the Council may adopt a decision suspending the participation of the Member State concerned. The Council shall act by a qualified majority. Only members of the Council representing the participating Member States, with the exception of the Member State in question, shall take part in the vote. A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238(3)(a) of the Treaty on the Functioning of the European Union. 5. Any participating Member State which wishes to withdraw from permanent structured cooperation shall notify its intention to the Council, which shall take note that the Member State in question has ceased to participate. 6. The decisions and recommendations of the Council within the framework of permanent structured cooperation, other than those provided for in paragraphs 2 to 5, shall be adopted by unanimity. For the purposes of this paragraph, unanimity shall be constituted by the votes of the representatives of the participating Member States only. 70

72 TREATY PRINCIPLES OF THE EU S COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY Article The Union and its Member States shall act jointly in a spirit of solidarity if a Member State is the object of a terrorist attack or the victim of a natural or manmade disaster. The Union shall mobilise all the instruments at its disposal, including the military resources made available by the Member States, to: (a) - prevent the terrorist threat in the territory of the Member States; - protect democratic institutions and the civilian population from any terrorist attack; - assist a Member State in its territory, at the request of its political authorities, in the event of a terrorist attack; (b) assist a Member State in its territory, at the request of its political authorities, in the event of a natural or man-made disaster. shall regularly assess the threats facing the Union in order to enable the Union and its Member States to take effective action of-the-european-union-and-comments/part-5-external-action-by-the-union/title-7- solidarity-clause/510-article-222.html 71

73 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN STANISŁAW MAKSIMIEC IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ dr Stanisław MAKSIMIEC Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract The main role in European integration process was played by prominent European politicians called Fathers of Europe or Builders of European Unity. The federalists predominated among them. They dreamed of common and strong European state similar to the United States. The prime minister of Great Britain Winston Churchill in his reference to mutual tradition of European nations inspired the possibility of creating the United Europe in Zurich on 19-th Sept This project was supported by Robert Schuman, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli, and Alicide De Gasperi. Jean Monnet proposed a sector method when perceiving ineffectiveness of the original project. For this reason he suggested the concept of small steps in constructing European structure oriented toward tightening interstate links. This way, the first stage of this concept was implemented through linking French and German sectors of coal and steel. This proposal was supported by French Minister of Foreign Affairs R. Schuman on 9 May 1951 and named by his surname. The creation of federal structure of Europe was the ambition of Fathers of Europe. However, strong reluctance of some states and politicians caused integration mainly in the area of economy. The dynamic political and economic integration occurred after appointing European Union in 1992 based upon federalism. At present the European Union is neither federation nor confederation, because each state possesses its own sovereignty and freedom in the sphere of international relations. In essence, the European Union has an institutionalized form of cooperation between states. Consequently, the European Union can be understood both as international organization and a specific union of states. The success of Fathers of Europe is the United Europe, which engulfs the majority of European states and tends to further enlargement. However, the progress in integration of European Union is significant, the process of limiting the role of national states in favor of European Commonwealth is yet a distant project. Key words European integration, Fathers of Europe, European federation, European Union, European Community. 72

74 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ Druga wojna światowa przyniosła ogromny spadek znaczenia Europy na arenie międzynarodowej. Po jej zakończeniu znajdowała się ona w stanie skrajnego upadku: ekonomicznego, politycznego i duchowego. Totalny charakter wojny sprawił, że niemal cały kontynent poniósł duże straty ludzkie i materialne. Europa straciła podczas wojny ponad 15 mln ludzi, a jej produkcja przemysłowa w 1945 r. spadła o ponad 50%, w porównaniu z 1938 r. Na początku XX w. Europa wiodła prym w polityce światowej, aż 80% wszystkich inwestycji w świecie należało do Wielkiej Brytanii, Francji i Niemiec. Po zakończeniu drugiej wojny światowej została zdominowana przez USA i ZSRR. Po drugiej wojnie światowej zmienił się układ sił pomiędzy głównymi państwami Zachodu. Europejską równowagę sił z lat międzywojennych zastąpił blokowy podział i narastającą równowagą strachu. Został on ukształtowany decyzjami Wielkiej Trójki odnośnie podziału wpływów w Europie i narastającymi sprzecznościami powojennymi między ZSRR a USA, które przybrały postać zimnej wojny 1. Bardziej dalekowzroczni politycy głównych państw zachodnioeuropejskich doszli do wniosku, że w tak trudnej sytuacji Europy powojennej, działając oddzielnie nie będą w stanie odzyskać utraconej pozycji międzynarodowej. Podejmując wspólne działania liczyli na polepszenie warunków rozwoju poszczególnych państw i bezpieczny rozwój kontynentu. Główną rolę w dążeniach oraz zapoczątkowaniu procesu integracji europejskiej odegrali czołowi politycy zachodnioeuropejscy zwani Ojcami Europy lub budowniczymi jedności europejskiej. Przeważali wśród nich federaliści, którzy marzyli o wspólnym, silnym państwie europejskim, drugich Stanach Zjednoczonych, ale Europy. Do ich tworzenia wezwał 19 września 1946 r. w Zurychu Winston Churchill, powołując się na wspólne dziedzictwo narodów europejskich. Popierali go inni zwolennicy i propagatorzy tego nurtu jednoczenia Europy: Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli i Alcide De Gasperi. Propagatorzy federalizmu winą za niedawno zakończoną wojnę obarczali państwa europejskie. Wychodzili więc z założenia, że Europa podzielona na suwerenne państwa nie jest w stanie odpowiednio wpływać na politykę światową oraz na swój rozwój gospodarczy. Należało zatem z określonych suwerennych państw narodowych utworzyć państwo federalne na wzór Stanów Zjednoczonych Ameryki czy Szwajcarii. Między federacją europejską jako całością a jej członkami należało opierając się na konstytucji (a więc i na prawie wewnętrznym) uregulować podział kompetencji, na mocy którego stare państwa europejskie znalazłyby się w sytuacji stanów, kantonów czy landów, z określonym konstytucją stopniem autonomii. W kluczowych sprawach bytu państwowego, takich jak: polityka zagra- 1 K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii 25 państw, wyd. II, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warszawa 2004, ISBN X, s

75 STANISŁAW MAKSIMIEC niczna, obrona i bezpieczeństwo, gospodarka, finanse byłyby one podporządkowane centralnej, ponadnarodowej władzy federalnej 2. Zdaniem zwolenników federalnego kształtu przyszłej, nowo budowanej Europy ograniczenie suwerenności państwowej na rzecz organów ponadnarodowych miało przynieść efekt w postaci uniknięcia niebezpieczeństwa wojen, konfliktów międzynarodowych, problemów gospodarczych. Integracja według nich miała polegać na decentralizacji funkcji na szczeblu rządu federalnego oraz na decentralizacji na poziomie regionalnym, jak również lokalnym. Zasadniczym źródłem koncepcji federacyjnej było przeświadczenie o malejącej zdolności państw narodowych do rozwiązywania podstawowych problemów natury politycznej, militarnej i ekonomicznej w ramach ukształtowanej po wojnie struktury stosunków międzynarodowych, odznaczających się dominacją dwóch supermocarstw. Także przekonanie o powolnym upadku tradycyjnego pojmowania roli państwa jako państwa suwerennego, które nie jest w stanie zagwarantować swym obywatelom bezpieczeństwa. W sytuacji kiedy państwo działając suwerennie nie może zapewnić tego bezpieczeństwa, to powinno ono dążyć do współpracy międzynarodowej, stwarzając warunki dla tworzenia skuteczniejszego systemu bezpieczeństwa międzynarodowego. Europa Zachodnia miała stać się w tym układzie trzecią, równorzędną siłą. Ponadto uważano, że zjednoczona ponadnarodowo Europa Zachodnia może zlikwidować narastanie konfliktu między państwami 3. Jean Monnet dostrzegł jednak występowanie odwrotnego zjawiska, a mianowicie: umacniania się funkcji państw narodowych, w miarę postępu powojennego procesu odbudowy. Założenie dotyczące osłabiania się funkcji państwa narodowego i wynikającej stąd łatwości przekazywania podstawowych uprawnień państwowych na rzecz instytucji ponadnarodowych nie znajdowało potwierdzenia w rzeczywistości powojennej. Przeświadczony o nieskuteczności całościowego podejścia do problemu jedności Europy, J. Monnet, zaproponował metodę sektorową w dziedzinie gospodarczej. Zamiast forsować tradycyjne pomysły tworzenia odgórnie federacji europejskiej, przyjął inną koncepcję jednoczenia Europy: małych kroków, powolną, etapami, nie budzącą tylu wątpliwości, ale prowadzącą do założonego celu, w stronę państwa związkowego 4. Doszedł do wniosku, że umacniające się państwa zachodnioeuropejskie, nie zechcą się wyrzec ogółu swoich uprawnień, zaś wybór europejskiego parlamentu nie zrodzi automatycznie europejskiej postawy obywatelskiej i lojalności. Dlatego też, w celu osiągnięcia jedności, należało rozpocząć budowę zintegrowanej Europy od łączenia poszczególnych dziedzin pań- 2 K. Wiaderny-Bidzińska, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2002, ISBN , s J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warszawa Poznań b.r.w., ISBN , s A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996, ISBN , s

76 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ stwowego działania, ale tylko w tych granicach, w jakich byłoby to niezbędne do rozwiązania konkretnych problemów, a zarazem do przyjęcia przez zainteresowanych. Uważał, iż jedność europejską osiągnąć należy poprzez pomnażanie realnych więzi, głównie ekonomicznych, między państwami, nie zaś przez układ federalny, parlament europejski i inne instytucje. Jego zdaniem gospodarka posiada prymat nad polityką i decyduje o jej sile. Zakładał, że integracja europejska winna przebiegać stopniowo, etapami. Podjęcie współpracy w dziedzinie gospodarki przez poszczególne państwa europejskie doprowadzić miało w rezultacie do pełnej integracji o ponadnarodowym charakterze 5. Konkretne wyniki podejmowanych działań i osiągnięte efekty doprowadzą do rozszerzenia integracji na płaszczyznę polityczną i doprowadzą do pełnej integracji, a po rezygnacji państw z suwerenności do powstania federacji europejskiej. Model integracji jaki proponował nazwano funkcjonalizmem. Tak narodziła się koncepcja połączenia francuskiego i niemieckiego sektora węgla i stali najważniejszych wówczas surowców dla rozwoju gospodarki. Propozycja ta poparta przez francuskiego ministra spraw zagranicznych Roberta Schumana, nazwana planem Schumana, ogłoszona 9 maja 1950 r., została adresowana do innych państw zachodnioeuropejskich i po początkowym zaskoczeniu i niedowierzaniu została przez nie zaakceptowana. Zmaterializowała się w postaci Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) w 1951 r. stając się zaczątkiem integracji europejskiej, początkowo sześciu krajów: Francji, RFN, Belgii, Holandii, Luksemburga i Włoch. J. Monnet został przewodniczącym Wysokiej Władzy, ponadnarodowego organu wykonawczego EWWiS, który miał być motorem napędowym wspólnoty. Wysoka Władza, mimo teoretycznie szerokich uprawnień traktatowych, w rzeczywistości nie była w pełni organem autonomicznym i samodzielnym w podejmowaniu decyzji określonych w jej kompetencjach. Nad interesem ponadnarodowym przeważały interesy narodowe państw członkowskich, których strzegła międzyrządowa Rada Ministrów. Zgromadzenie Parlamentarne składające się z przedstawicieli parlamentów poszczególnych państw członkowskich posiadało skromne kompetencje, głównie o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym. Traktat powołujący EWWiS, mimo iż nie nawiązywał bezpośrednio do idei federalizmu, zakładał powstanie w przyszłości federalnego organizmu. Jednak próba urzeczywistnienia tego modelu wówczas się nie powiodła. W EWWiS przeważały interesy narodowe, co było sprzeczne z ideą integracji J. Monneta, która zakładała stopniowe oddawanie uprawnień władz poszczególnych państw pod kontrolę ponadnarodową. W rezultacie zrezygnował on w 1954 r. z przewodnictwa Wysokiej Władzy, jednak w dalszym ciągu aktywnie wspierał proces integracji europejskiej. Sektorowa integracja Europy Zachodniej miała być zaczynem do integracji militarnej i politycznej oraz pierwszym krokiem do federacji europejskiej. J. Monnet oprócz EWWiS przedstawił koncepcję Europejskiej Wspólnoty Obronnej (EWO), 5 Tamże, s. 147; J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warszawa 2002, ISBN , s

77 STANISŁAW MAKSIMIEC skonkretyzowanej w postaci planu Plevena. Jej pełną wersję publicznie przedstawił w październiku 1950 r. premier rządu francuskiego René Pleven. Jej celem było utworzenie europejskiego systemu obronnego, do którego zamierzano włączyć RFN. Miało to nie dopuścić do tego, aby proces remilitaryzacji Niemiec stał się ponownym zagrożeniem dla bezpieczeństwa Europy. Idea EWO zakładała utworzenie armii europejskiej o charakterze ponadnarodowym, której jednym z członów byłaby armia niemiecka, co miało gwarantować kontrolę nad nią. Wspólna armia europejska miała podlegać wspólnej europejskiej władzy politycznej pod nazwą Europejska Wspólnota Polityczna. W praktyce okazało się, że w kilka lat po zakończeniu drugiej wojny światowej tak śmiałe pomysły wywołały obawy i silny opór niektórych sił politycznych i społeczeństw, zwłaszcza francuskiego. Utworzenie EWO oznaczałoby wyrzeczenie się przez państwa członkowskie części suwerenności w tak istotnych dziedzinach jak obronność i polityka zagraniczna. Ostatecznie projekt EWO upadł, a wraz z nim i integracji politycznej 6. W tej sytuacji skupiono się na pogłębieniu integracji gospodarczej, która wywoływała mniejsze opory. U podstaw tej koncepcji legło przeświadczenie, że integracja polityczna i militarna nie jest możliwa, bez uprzedniej, pełnej integracji gospodarczej. W rezultacie prac komitetu ekspertów pod przewodnictwem belgijskiego ministra spraw zagranicznych Paula Henri Spaaka powstał raport, który zawierał projekt utworzenia nowych wspólnot: Europejskiej wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (Euratomu). Założenia raportu stały się podstawą do negocjacji zakończonych podpisaniem 25 marca 1957 r. w Rzymie traktatów powołujących do życia obie wspólnoty. Był to kolejny, znaczący krok na drodze do jedności europejskiej zgodnie z ideami zjednoczeniowymi Ojców Europy. Wiodącą rolę w integracji gospodarczej miała odgrywać EWG, której głównymi celami było: harmonijny rozwój działalności gospodarczej na terenie całej Wspólnoty, poprzez utworzenie wspólnego rynku oraz stopniowe ujednolicenie polityki gospodarczej państw członkowskich; stały i równomierny rozwój; umacnianie stabilności; szybsze podnoszenie poziomu życia oraz ściślejsze stosunki między państwami członkowskimi 7. Działania na rzecz integracji gospodarczej doprowadziły do wprowadzenia unii celnej (od 1 lipca 1968 r.), wspólnej polityki handlowej wobec krajów trzecich (od 1 stycznia 1970 r.). Od roku 1969 r. rozpoczęto współpracę w ramach wspólnej polityki rolnej, jak również wprowadzono wspólne uzgodnienia w ramach polityki przemysłowej, regionalnej, fiskalnej i walutowej. Na podstawie Traktatów Rzymskich utworzono cztery organy Wspólnot: Zgromadzenie Parlamentarne wspólne dla trzech Wspólnot jako organ opiniodawczy i częściowo kontrolny, ale nie legislacyjny (od 1962 r. Parlament Europejski); 76 6 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Zbiór Dokumentów 1957, nr 5, s. 950.

78 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ Radę Ministrów (od 1967 r. wspólną dla trzech Wspólnot) jako organ decyzyjny i posiadający inicjatywę ustawodawczą; Komisję jako ponadnarodowy organ wykonawczy i wnioskodawczy (od 1967 r. wspólną dla trzech Wspólnot) oraz Trybunał Sprawiedliwości. Traktaty przewidywały zwiększanie ponadnarodowej roli organów zapowiedź podejmowania przez Radę decyzji kwalifikowaną większością głosów a nie jednogłośnie i bezpośrednich wyborów do Zgromadzenia Parlamentarnego. Początkowo w EWG zdecydowanie przeważała współpraca międzyrządowa nad ponadnarodową, co widoczne było także w wiodącej roli organów o charakterze międzyrządowym. Na początku lat sześćdziesiątych, oprócz zacieśniania i rozszerzania integracji gospodarczej w ramach EWG oraz prób zwiększenia uprawnień organów ponadnarodowych, podjęto wysiłki w kierunku budowy unii politycznej państw członkowskich. Inicjatywę przejęła Francja, jednak dwa plany unii politycznej określane potocznie planem Foucheta od nazwiska ich wnioskodawcy francuskiego ministra spraw zagranicznych Christiana Foucheta zostały odrzucone przez kraje Beneluksu. Obejmowały one przede wszystkim zagadnienia polityki zagranicznej oraz współdziałanie w sprawach współpracy naukowej i kulturalnej. W swoich założeniach nawiązywały do koncepcji Europy Ojczyzn prezydenta Francji gen. Charlesa de Gaulleʼa i wyrażały ideę konfederalizmu jako formy dalszej integracji oraz zaniechanie unii politycznej o charakterze ponadnarodowym 8. Nowy projekt unii politycznej zaprezentowany przez Komisję pod przewodnictwem Włocha Attilio Cattaniego miał stanowić pośredni etap na drodze do przyszłej federacji europejskiej. Proponował wzmocnienie roli organów o charakterze ponadnarodowym: Komisji i Parlamentu Europejskiego oraz utworzenie stanowiska sekretarza generalnego. Propozycje te odrzuciła Francja 9. W tej sytuacji utworzenie europejskiej unii politycznej odłożono na dalsze lata. Odmienny punkt widzenia na formy i przebieg integracji europejskiej doprowadził do największego kryzysu instytucjonalnego w EWG w latach Związane to było m.in. z próbami zwiększenia roli Komisji w systemie instytucjonalnym Wspólnoty. Przewodniczący Komisji Niemiec Walter Hallstein był gorącym zwolennikiem ponadnarodowego i atlantyckiego charakteru integracji zachodnioeuropejskiej 10. Zgodnie z zapisami Traktatu Rzymskiego z dniem 1 stycznia 1966 r., od początku trzeciego etapu okresu przejściowego, większość decyzji Rady miała być podejmowana kwalifikowaną lub zwykłą większością głosów. W trzecim etapie okresu przejściowego także miały być rozszerzone kompetencje Komisji. Zmiany te miały zwiększyć rolę Komisji i wzmocnić ponadnarodowy charakter Wspólnoty, a jednocześnie ograniczyć suwerenność państw członkowskich. Zdecydowanie sprzeciwiła się temu Francja i wycofała swojego przedstawiciela z Rady Ministrów, 8 Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski w UE i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim, Białystok 2005, ISBN X, s K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s Z.M. Doliwa-Klepacki, wyd. cyt., s

79 STANISŁAW MAKSIMIEC prowadząc politykę pustego krzesła. W wyniku protokołu luksemburskiego osiągnięto kompromisowe porozumienie. Francja zgodziła się na głosowanie większościowe w mniej istotnych sprawach w Radzie, ale w sprawach ważnych dla dalszej integracji miała obowiązywać jednomyślność. Potwierdzono główną rolę Rady Ministrów w procesie decyzyjnym we Wspólnotach, stanowiącej reprezentację rządów państw członkowskich. Powstrzymano natomiast federalistyczne ambicje i dążenia W. Hallsteina, zmierzające do zwiększenia roli Komisji 11. Zasady traktatu EWG zostały w poważnym stopniu zrewidowane pod kątem francuskiej, tj. narodowej koncepcji Wspólnoty 12. Osiąganie wspólnotowych celów wiązało się często z potrzebą przeniesienia części decyzyjnych kompetencji ze szczebla suwerennego państwa członkowskiego na szczebel ponadnarodowy. Kwestia ta wywoływała (i nadal wywołuje) wiele oporów, kontrowersji i sporów. Zasada prowadzenia polityk wspólnotowych, ujednoliconych co do zakresu formalno-prawnego i przedmiotowego wymagała podporządkowania odrębnych narodowych priorytetów idei nadrzędności osiągania wspólnych (wspólnotowych) celów. Niejednokrotnie państwa członkowskie miały opory przed przekazaniem części swojej suwerenności. Sukcesem było wyrażenie zgody przez państwa członkowskie na uznanie nadrzędności prawa wspólnotowego nad prawem wewnętrznym. Umożliwiło to realizację wielu działań integracyjnych w EWG. Istotny zwrot w rozwoju EWG nastąpił pod koniec lat sześćdziesiątych. Na szczycie w Hadze (1 2 grudnia 1969 r.) podjęto decyzję w sprawie budowy unii gospodarczej i walutowej oraz zapowiedziano koordynację wzajemnej polityki na rzecz budowy unii politycznej. Jednak do końca lat osiemdziesiątych unii gospodarczej i walutowej nie udało się wprowadzić w życie. Ważnym krokiem było natomiast utworzenie w 1979 r. Europejskiego Systemu Walutowego. Od lat siedemdziesiątych zacieśniano i rozszerzano zasięg integracji gospodarczej. W 1973 r. do EWG przystąpiły trzy kraje: Dania, Irlandia i Wielka Brytania. W 1981 r. do Wspólnot przystąpiła Grecja, a w 1986 r. Hiszpania i Portugalia. Z powodzeniem wdrażano wspólne polityki i zacieśniano koordynację polityki gospodarczej. Ukoronowaniem było wprowadzenie do końca 1992 r. większości zasad wspólnego rynku, charakteryzującego się czterema wolnościami: swobodnym przepływem towarów, osób, kapitału i usług. Jednak w EWG w dalszym ciągu przeważała współpraca międzyrządowa a nie ponadnarodowa. Mimo że integracja europejska koncentrowała się wokół kwestii gospodarczych w ramach EWG, to jednak nie zaprzestano poszukiwań rozwiązań unii politycznej. Na szczycie w Hadze oprócz decyzji o tworzeniu unii gospodarczo-walutowej postanowiono kontynuować działania na rzecz utworzenia unii politycznej. Jednak przedstawione w 1970 r. propozycje tzw. Komitetu Davignona, któremu przewodniczył 11 W. Nicole, T.C. Salmon, Understanding the European Union, Pluto Press, London 2001, s. 25; K. Łastawski, wyd. cyt., s ; 12 K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s

80 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ Belg Étienne Davignon nawiązywały do wcześniejszego planu Foucheta i zakładały tworzenie unii politycznej w oparciu o współpracę suwerennych państw, bez rozwiązań ponadnarodowych. Kolejny w tej sprawie, przedstawiony w 1975 r. tzw. raport Tindemansa (belgijski premier Leo Tindemans) zakładał stopniowe tworzenie Unii Europejskiej opartej na ściślejszej współpracy gospodarczej i politycznej na podstawie istniejących struktur i dorobku prawnego trzech Wspólnot. W kwestii współpracy politycznej istotną rolę miała odgrywać daleko posunięta koordynacja polityki zagranicznej państw członkowskich, której podstawowe kierunki powinny być określane na forum Rady Europejskiej (organ złożony z szefów państw i rządów, wówczas określający kierunki i strategię działania EWG). W kwestii instytucjonalnej postulował wzmocnienie pozycji organów EWG, przede wszystkim Parlamentu Europejskiego o kompetencje legislacyjne, a głosowania w Radzie na zasadzie większości głosów 13. Na podstawie wspomnianego raportu Rada Europejska podjęła decyzję o przeprowadzeniu bezpośrednich i powszechnych wyborów do Parlamentu Europejskiego, które po raz pierwszy odbyły się w 1979 r. Zapoczątkowało to proces ewolucji mający na celu podniesienie rangi i znaczenia tego organu. Kolejny etap prac nad koncepcją utworzenia Unii Europejskiej przypadł na lata osiemdziesiąte. W tzw. Raporcie londyńskim z 1981 r., autorstwa zespołu pod kierownictwem brytyjskiego ministra spraw zagranicznych Petera A. Carringtona przedstawiono stanowiska rządowe wobec dalszej integracji politycznej. Zakładał on międzynarodową współpracę suwerennych państw bez przenoszenia jej na szczebel ponadnarodowy, postulował konieczność lepszego uzgadniania wspólnych stanowisk państw członkowskich w ważnych sprawach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa 14. Na zlecenie Rady Europejskiej w czerwcu 1981 r. został ogłoszony, przygotowany przez Komisję Wspólnot tzw. Raport Thorna (Luksemburczyk Gaston Thorn przewodniczący Komisji) dotyczący utworzenia Unii Europejskiej. Zwracał on uwagę m.in. na małą efektywność struktury instytucjonalnej oraz mechanizmu podejmowania decyzji w EWG. Ponadto powielał propozycje przedstawiane w poprzednich raportach 15. W styczniu 1981 r. propozycje dalszej integracji politycznej przedstawili ministrowie spraw zagranicznych RFN i Włoch: Hans-Dietrich Genscher i Emilio Colombo. Zakładały one stopniowe tworzenie Unii Europejskiej m.in. poprzez: ograniczenie zasady jednomyślności w działaniach Rady, zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej, rozwijanie wspólnej polityki zagranicznej oraz polepszenie koordynacji polityki bezpieczeństwa 16. W listopadzie tego roku na 13 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s Tamże, s K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s D.W. Urwin, The Community of Europe. A History of European Integration since 1945, Longman, London and New York 1995, s ; K. Łastawski, wyd. cyt., s

81 STANISŁAW MAKSIMIEC podstawie propozycji Genschera Colombo przedstawiono projekt Aktu Europejskiego, który nie wzbudził większego zainteresowania państw członkowskich. Ważną inicjatywą Parlamentu Europejskiego w kwestii utworzenia Unii Europejskiej było powołanie Stałego Komitetu ds. Instytucjonalnych pod kierownictwem włoskiego eurodeputowanego Altiero Spinellego. Komitet przedstawił projekt traktatu o utworzeniu Unii Europejskiej. Zakładał on istotne zmiany instytucjonalne, podział kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi, wzmocnienie uprawnień Parlamentu Europejskiego i Komisji oraz ograniczenie uprawnień państw członkowskich. Projekt miał być przyczynkiem do uchwalenia w przyszłości konstytucji europejskiej. Został w 1984 r. przyjęty przez Parlament, lecz przeciw jego ratyfikacji opowiedziała się Wielka Brytania, Dania i Grecja co spowodowało zaniechanie dalszych prac nad nim. W 1983 r. Rada Europejska na szczycie w Stuttgarcie uchwaliła Uroczystą deklarację o Unii Europejskiej nawiązującą do planu Genschera Colombo 17. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Fontainebleau w 1984 r. przedyskutowano wcześniej przedstawione raporty i podjęto decyzję o dalszych pracach nad kierunkiem rozwoju integracji. Rada powołała dwa komitety robocze dla opracowania nowych projektów: Komitet ds. Zmian Instytucjonalnych pod kierownictwem irlandzkiego senatora Jamesa Dodgeʼa i Komitet ds. Narodów Europy pod kierownictwem włoskiego eurodeputowanego Pietro Adonnino. Podjęto także uchwałę o wprowadzeniu od 1985 r. paszportu europejskiego i szerszym eksponowaniu symboli Wspólnot poprzez przyjęcie flagi europejskiej i hymnu 18. Na forum Rady Europejskiej w Mediolanie w 1985 r. dyskutowano nad raportami obu komitetów. Ponownie uwidoczniły się różne stanowiska w sprawach modelu integracji między państwami członkowskimi skłonnymi do rozwiązań federacyjnych (RFN, Belgia, Holandia) oraz niechętnych takiemu modelowi (Wielka Brytania, Francja, Dania, Grecja). Raporty rozpatrywano wraz z projektami Traktatu o Unii Europejskiej, przedłożonymi przez RFN i Francję oraz układu o wspólnej polityce zagranicznej i bezpieczeństwa zgłoszonego przez Wielką Brytanię. Rada Europejska zdecydowała zwołać konferencję międzyrządową w celu wypracowania sposobu utworzenia Unii Europejskiej. W pracach konferencji uwidoczniła się różnica stanowisk w sprawie zakresu przekształceń wspólnotowych. Rozbieżności stanowisk spowodowały, że wynegocjowanego traktatu 17 lutego 1986 r. nie podpisały: Dania, Grecja i Włochy. Dopiero po dalszych uzgodnieniach kraje te podpisały traktat 28 lutego. Jednolity Akt Europejski (JAE) wprowadził istotne zmiany instytucjonalno- -prawne, m.in. usankcjonował podstawy prawne funkcjonowania Rady Europejskiej i Europejskiej Współpracy Politycznej. Akt ten poszerzył uprawnienia Parlamentu Europejskiego, wyposażając go m.in. w procedurę współdecydowania z Radą Ministrów, zwiększył możliwość podejmowania przez Radę Ministrów J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s D.W. Urwin, wyd. cyt., s. 226; K. Łastawski, wyd. cyt., s. 244.

82 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ decyzji na zasadzie kwalifikowanej większości głosów, wzmocnił wykonawcze uprawnienia Komisji Wspólnot oraz posiadał zapis o stopniowym tworzeniu wspólnego rynku do końca 1992 r. Ponadto akcentował wagę zasady subsydiarności (pomocniczości) zakładającą realizację przyjętych celów wspólnotowych w oparciu o decentralizację decyzji i wykorzystania przyznawanych środków finansowych na szczeblu państw członkowskich i regionów. Ponadto JAE po raz pierwszy odniósł się do Europejskiej Współpracy Politycznej, dzięki czemu możliwe było przekształcenie jej we Wspólną Politykę Zagraniczną i Bezpieczeństwa 19. Istotnym krokiem na drodze do budowy wspólnego państwa europejskiego stał się proces znoszenia granic wewnętrznych we Wspólnocie zapoczątkowany porozumieniem z Schengen z 14 czerwca 1985 r. Bez wątpienia proces tworzenia Europy bez granic stanowi jeden z mechanizmów federalnych w konstrukcji europejskiej. Jednolity Akt Europejski stał się impulsem do dalszych prac nad przyśpieszeniem procesów integracyjnych i prac nad europejską unią polityczną. Mimo silnego oporu brytyjskiego przygotowano raport na temat przekształcenia EWG w unię polityczną. Pod koniec 1990 r. rozpoczęły się równoległe rokowania w sprawach unii gospodarczej i walutowej oraz unii politycznej. Najwięcej kontrowersji wywoływały sprawy zakresu scedowania suwerennych uprawnień państw na rzecz unii politycznej. Przeważyło stanowisko, że organy przyszłej Unii Europejskiej winny zajmować się tylko tymi aspektami polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, które nie mogą być rozwiązane przez poszczególne państwa. Ostateczne porozumienie w sprawie traktatu o Unii Europejskiej osiągnięto na szczycie Rady Europejskiej w grudniu 1991 r. w Maastricht 20. Podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht Traktat o Unii Europejskiej uznano za kolejny etap na drodze do utworzenia federacji europejskiej, jednak wobec oporu brytyjskiego ostatecznie przyjęto, że stanowi on etap do utworzenia ścisłej unii 21. Formułując pojęcie Unia traktat nadał Wspólnocie nowy kierunek, zmierzający w stronę opartego o zasadę federalizmu systemu. Dodatkowo Traktat z Maastricht poszerzył kompetencje Unii o kwestie polityki zagranicznej, sprawiedliwości i sprawy międzynarodowe. Traktat ten wprowadził ściślejsze powiązania między krajami członkowskimi, a nawet elementy federalizmu w obszarze gospodarki, zintensyfikował proces integracji europejskiej. Traktat powołał do życia Unię Europejską opartą na trzech filarach: filar I gospodarczy; filar II polityka zagraniczna i bezpieczeństwa; filar III sprawy wewnętrzne i wymiar sprawiedliwości. Filar I podlegał tzw. kompetencji wspólnotowej i odzwierciedlał tendencje federalne, natomiast pozostałe dwa filary pozostawały w sferze współpracy międzyrządowej. Nowa, oparta na trzech filarach struktura stała się wyrazem pogłębiających 19 Tamże, s ; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s K. Łastawski, wyd. cyt., s K. Wiaderny-Bidzińska, wyd. cyt., s

83 STANISŁAW MAKSIMIEC się tendencji integracyjnych, wykraczających poza zdominowaną zagadnieniami gospodarczymi współpracę w ramach dotychczasowych Wspólnot Europejskich. Na podstawie traktatu w ramach budowy unii gospodarczo-walutowej utworzono z dniem 1 stycznia 1999 r. unię walutową, a od 1 lipca 2002 r. wprowadzono wspólną walutę europejską euro. 1 czerwca 1998 r. utworzono Europejski Bank Centralny, któremu przekazano kompetencje w zakresie prowadzenia polityki pieniężnej, co oznaczało także faktyczną realizację jednego z typowych elementów federacji. Dotychczasowa, luźna koordynacja polityki zagranicznej została zastąpiona Wspólną Polityką Zagraniczną i Bezpieczeństwa. Parlament Europejski uzyskał większe kompetencje na zasadzie współdecydowania, przez co wzrosła jego rola w procesie legislacyjnym. Utworzono Komitet Regionów, reprezentujący interesy regionów państw członkowskich na szczeblu UE. Ustanowiono obywatelstwo europejskie oraz powołano Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (Ombudsmana). Utworzono Fundusz Spójności w celu wspierania finansowego najsłabszych ekonomicznie krajów i regionów oraz Europejski Fundusz Społeczny w celu wzrostu stopy życiowej społeczeństw i poprawy sytuacji siły roboczej. Rozszerzono zakres spraw objętych w Radzie UE do decydowania kwalifikowaną większością głosów. Wprowadzono zasadę subsydiarności, która oznacza, że decyzje na szczeblu centralnym, unijnym powinny być podejmowane tylko wówczas, gdy ich podjęcie wykracza poza możliwości poszczególnych państw lub władz lokalnych. Zaczerpnięta z modelu federalnego zasada pomocniczości nakreśliła granice kompetencji Wspólnoty oraz granice podejmowania działań na poziomie ponadnarodowym 22. W tym kontekście jej przyjęcie stanowiło postęp na drodze ewolucyjnej federalizacji Europy. Kolejny Traktat Amsterdamski z 1997 r. poszerzył współpracę między państwami członkowskimi o kwestie związane ze zwalczaniem bezrobocia, ochroną środowiska naturalnego, ochroną interesów konsumentów oraz zdrowia publicznego. Dodatkowo rozszerzono ją o kwestie związane z polityką wizową, azylową, imigracyjną oraz swobodnym przepływem osób. Odtąd współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych wchodziły w ramy kompetencji Unii Europejskiej i podlegały jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Traktat wzmocnił federacyjny charakter Unii, zwiększył kompetencje Parlamentu Europejskiego, powołał Wysokiego Przedstawiciela UE ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, rozszerzył zakres podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów w Radzie UE. Ustanowił także zaczątki wspólnej polityki obrony, wprowadzając tzw. misje petersberskie. Przewidywały one aktywność Wspólnot w zakresie zadań humanitarnych, akcji ratunkowych i przezwyciężania kryzysów w obrębie Wspólnoty 23. Następny z traktatów, Traktat Nicejski z 2001 r., po raz kolejny poszerzył zakres spraw podejmowanych kwalifikowaną większością głosów zamiast jedno J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, wyd. cyt., s Tamże, s

84 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ myślności. W sprawach jednolitego rynku (I filar) zniósł możliwość stosowania veta przez jedno lub kilka państw członkowskich. W ramach WPZiB (II filar) dopuścił ściślejszą współpracę grupy państw członkowskich UE, ale z zastrzeżeniem, że powinna ona służyć celom i interesom Unii jako całości. W zakresie współpracy policyjnej i sądowej (III filar) zniesiono veto oraz utworzono nową instytucję w zakresie wymiaru sprawiedliwości Eurojust. Ponadto wprowadził nowy podział głosów ważonych po rozszerzeniu Unii na Wschód 24. Unia Europejska rozszerzyła terytorialny zasięg integracji. W 1995 r. przystąpiły do niej: Austria, Finlandia i Szwecja. Po reformach wprowadzonych w 2001 r. w UE Traktatem Nicejskim nastąpiło historyczne rozszerzenie na Wschód. Do UE przystąpiło 1 maja 2004 r. dziesięć krajów: Czechy, Cypr, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry. W 2007 r. do UE dołączyła Bułgaria i Rumunia, a w 2013 r. Chorwacja. Kamieniem milowym na drodze do wspólnego państwa europejskiego miał być Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy. Przedstawiony przez 105-osobowy Konwent Europejski projekt Traktatu Konstytucyjnego zawierał wiele rozwiązań federacyjnych. Istotne były zwłaszcza zapisy dotyczące przyznania osobowości prawnej Unii, ustanowienia wyłącznych kompetencji Unii, kompetencji dzielonych przez Unię z krajami członkowskimi oraz kompetencji wspieranych (konkurencyjnych), dalsze rozszerzenie zakresu głosowania o większość kwalifikowaną, przepisy dotyczące kompetencji Unii w zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem wewnętrznym państw członkowskich, postanowienia dotyczące obywatelstwa oraz powołanie Przewodniczącego Rady Europejskiej, który reprezentowałby Unię w sprawach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Ponadto utworzenie stanowiska ministra spraw zagranicznych, zwiększenie kompetencji Parlamentu Europejskiego, zastąpienie Rady UE Radą Ministrów oraz zniesienie struktury filarowej UE. Wszystkie te projekty świadczyły o ewolucji w kierunku rozwiązań federacyjnych. Na uwagę zasługuje również klauzula solidarności, zapowiadająca w przypadku zagrożenia jednego z państw członkowskich związku, możliwość wykorzystywania przez Unię wszystkich będących w jej dyspozycji środków w celu zapobieżenia zagrożeniu terrorystycznemu na terytorium krajów członkowskich czy też ochrony instytucji demokratycznych i ludności cywilnej przed ewentualnym niebezpieczeństwem 25. Równocześnie projekt włączenia Karty Praw Podstawowych do traktatu wzmacniał podstawy aksjologiczne Unii i przybliżał ją do rozwiązań federacyjnych. Po odrzuceniu w 2005 r. przez społeczeństwo Francji i Holandii w referendum Traktatu Konstytucyjnego postanowiono przyjąć nowy traktat, który miał włączyć większość postanowień TK do dotychczasowych traktatów unijnych Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). 24 Tamże, s K. Łastawski, wyd. cyt., s

85 STANISŁAW MAKSIMIEC Na szczycie Rady Europejskiej, który odbył się w Brukseli w dniach czerwca 2007 r., uzgodniono szczegóły mandatu negocjacyjnego dla konferencji międzyrządowej mającej przygotować ostateczny projekt nowego traktatu. Opracowany przez konferencję tekst został przedstawiony państwom Unii 18 października 2007 r. podczas szczytu UE w Lizbonie. Zgodnie z poczynionymi wówczas ustaleniami Traktat Reformujący Unię Europejską (TR lub Traktat z Lizbony) podpisany został 13 grudnia 2007 r. i miał wejść w życie 1 stycznia 2009 r., tj. przed kolejnymi wyborami do Parlamentu Europejskiego i ukonstytuowaniem się nowego składu Komisji Europejskiej. Państwa miały wybór, czy dokonają ratyfikacji poprzez referendum narodowe czy poprzez decyzję parlamentarną. Wyjątkiem była Irlandia, w której istnieje konstytucyjny obowiązek przeprowadzenia referendum narodowego. Jednak w czerwcu 2008 r. obywatele Irlandii w referendum odrzucili traktat. Jednym z powodów negatywnego wyniku był trwający kryzys finansowy, który w istotny sposób dotknął Irlandię 26. Dopiero aktywna kampania informacyjna polityków irlandzkich doprowadziła do zmniejszenia się eurosceptycyzmu wśród społeczeństwa Irlandii. W drugim referendum 2 października 2009 r. 2/3 Irlandczyków zagłosowało już za ratyfikacją traktatu. Wpływ na taki wynik miały również pewne gwarancje jakie Irlandia otrzymała ze strony Unii. W tej sytuacji najdłużej opierający się prezydenci Czech i Polski podpisali traktat, który ostatecznie wszedł w życie 1 grudnia 2009 r. Kompromisowość rozwiązań oferowanych przez Traktat Reformujący przejawiła się w odejściu od formuły dużego traktatu rewizyjnego (tzw. traktatu konstytucyjnego bis, uchwalanego w miejsce dotychczasowych traktatów) i powrotu do tradycyjnego traktatu rewizyjnego. W przeciwieństwie do Traktatu Konstytucyjnego, który w założeniu uchylał i zastępował wszystkie poprzednie traktaty, Traktat Reformujący dokonał jedynie zmiany obowiązujących, tj. TWE i TUE. W Traktacie Lizbońskim zwiększono kompetencje Parlamentu Europejskiego w dziedzinie prawodawstwa unijnego, budżetu i umów międzynarodowych. Rozszerzenie zakresu stosowania procedury współdecydowania zapewnia Parlamentowi Europejskiemu pozycję równorzędną z Radą UE przy przyjmowaniu większości unijnych aktów prawnych. Traktat zwiększył możliwości udziału parlamentów narodowych w pracach UE, przede wszystkim dzięki nowemu mechanizmowi gwarantującemu, że UE będzie podejmować działania jedynie wówczas, jeżeli na szczeblu unijnym można osiągnąć lepsze wyniki (zasada pomocniczości), poprzez monitorowanie jej funkcjonowania. Większa rola Parlamentu Europejskiego i parlamentów narodowych wpłynie na wzmocnienie demokracji i legitymizacji władzy w Unii. Zwiększono wpływ obywateli na ustawodawstwo unijne. Dzięki wprowadzeniu inicjatywy obywatelskiej jeden milion obywateli z różnych państw członkowskich może zwrócić się do Komisji Europejskiej o przedłożenie nowego wnio- 26 W. Bokajło, A. Pacześniak (red. nauk.), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, Wyd. Atla 2, Wrocław 2009, ISBN , s

86 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ sku legislacyjnego. W traktacie po raz pierwszy przewidziano możliwość wystąpienia z Unii 27. Traktat Lizboński uprościł strukturę Unii, zlikwidował system trzech filarów i nadał Unii status organizacji międzynarodowej, wyposażonej w osobowość prawną, co ostatecznie położy kres obawom, że proces integracji zmierza w kierunku jakiejś formy państwa ogólnoeuropejskiego kosztem suwerenności państw członkowskich. Wzmocnił przez to jej pozycję negocjacyjną i jeszcze większą siłę oddziaływania na arenie międzynarodowej. Ustanowienie urzędu Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz jednocześnie Wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej wspartego przez nowo powołaną Europejską Służbę Działań Zewnętrznych ma zapewnić większe oddziaływanie, spójność i efektywność działań zewnętrznych Unii. Podkreślił rolę i szczególny charakter kompetencji państw członkowskich w dziedzinie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Wprowadził nowe mechanizmy uruchamiające wzmocnioną współpracę w zakresie wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (walka z terroryzmem, zwalczanie przestępczości) oraz w innych istotnych dziedzinach, m.in.: polityka energetyczna, zdrowie publiczne, ochrona ludności, pomoc humanitarna czy zmiany klimatyczne. Ma to zapewnić Unii większe możliwości w zakresie reagowania na zagrożenia bezpieczeństwa jej obywateli 28. Istotną kwestią w Traktacie Lizbońskim jest rozszerzenie obszarów podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną co usprawni proces decyzyjny. Od 2014 r. większość kwalifikowaną będzie się obliczać na zasadzie podwójnej większości: państw członkowskich i ludności przez co zwiększy się w Unii legitymacja władzy. Podwójną większość stanowić będzie co najmniej 55% państw członkowskich reprezentujących co najmniej 65% ludności UE. Ustanowienie urzędu stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej wybieranego na 2,5-letnią kadencję ma ustanowić stabilniejsze i mniej skomplikowane ramy instytucjonalne. Traktat wprowadził podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią Europejską. Wyraźna ich klasyfikacja ma umożliwić jednoznacznie określić relacje między państwami członkowskimi i UE. Wprowadzona nowa klasyfikacja obejmuje kompetencje wyłączne, dzielone (konkurencyjne) i kompetencje w sferze działań wspierających, koordynujących i uzupełniających. Zgodnie z zapisami kompetencje nieprzyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich. Ustalono, iż w sytuacji, gdy Unia podejmuje działania w pewnej dziedzinie, zakres tego wykonywania kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny. Pewne novum stanowi również stwierdzenie, że ewentualne zmiany postanowień trakta- 27 Traktat Reformujący Unię Europejską, ( ). 28 Tamże. 85

87 STANISŁAW MAKSIMIEC tów stanowiących Unię w przyszłości mogą być nakierowane nie tylko na rozszerzenie jej kompetencji, lecz również na ich ograniczenie 29. Traktat Lizboński wymienia oraz umacnia wartości i cele, na których opiera się Unia Europejska, włącza Kartę Praw Podstawowych do prawa pierwotnego nadając zasadom i wolnościom w niej zawartym wiążącą moc prawną. Chroni i umacnia cztery swobody, a także swobody polityczne, gospodarcze i społeczne przysługujące obywatelom Unii. Traktat wzmacnia solidarność państw członkowskich. Unia i jej państwa członkowskie działają wspólnie w duchu solidarności, jeżeli którekolwiek państwo członkowskie stanie się przedmiotem ataku terrorystycznego lub ofiarą klęski żywiołowej bądź katastrofy spowodowanej przez człowieka. Podkreśla również znaczenie solidarności w dziedzinie energii 30. Traktat Reformujący kontynuuje umacnianie elementów federalnych poprzez zapisy dotyczące wyraźnego podziału kompetencji, przeniesienie około czterdziestu dziedzin z głosowania jednomyślnego do większościowego, jak również podtrzymanie nowej formuły tzw. podwójnej większości w Radzie UE, ponadto zwiększenie obszarów, w których stosowana będzie zwykła procedura prawodawcza. Przyznanie Radzie Europejskiej statusu instytucji, także utworzenie stanowiska Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, systematyzacja obowiązujących regulacji, np. poprzez wprowadzanie w ramach ochrony środowiska wspólnych celów w zwalczaniu skutków zmian klimatu czy też w dziedzinie polityki energetycznej klauzuli solidarności świadczą o powolnej federalizacji Unii Europejskiej. Na uwagę w tym kontekście zasługują także zapisy: przekształcenie Unii w jednolitą organizację międzynarodową, umocnienie legitymacji demokratycznej poprzez wzmocnienie roli parlamentów narodowych w procesie podejmowania decyzji europejskich, ustanowienie podstaw instytucjonalnych dla rozwoju Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa 31. Na uwagę zasługują również zmiany w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, a mianowicie nowa procedura głosowania, na mocy której Rada UE stanowi większością kwalifikowaną w kwestiach PWBiS z wyjątkiem spraw szczególnie wrażliwych, w których zachowana zostanie jednomyślność. Ponadto wprowadzenie jednolitych instrumentów prawnych czy też nowe formy wzmocnionej współpracy oraz umocnienie statusu Eurojust świadczą po raz kolejny o zbliżaniu się do modelu federalnego. W traktacie jednak nie ma wzmianki o symbolach Unii przewidzianych Traktatem Konstytucyjnym, tj. fladze i hymnie. Nie zawiera także zapisów tegoż traktatu wyraźnie formułującego zasadę pierwszeństwa (prymatu) prawa UE przed prawem krajowym państw członkowskich. 29 W. Bokajło, A. Pacześniak (red.), wyd. cyt., s Traktat Reformujący Unię Europejską, ( ). 31 D. Matusik, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, rozprawa doktorska UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ, s

88 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ Trwający kryzys w Unii Europejskiej podpowiada konieczność coraz silniejszego zacieśniania integracji, ale zarazem Unia coraz bardziej traci zaufanie i poparcie obywateli. Budująca się unia bankowa lub zacieśnianie kontroli nad polityką budżetową poszczególnych krajów (zwłaszcza strefy euro, co przypieczętował m.in. pakt fiskalny) oznacza znacznie większe zrzeczenie się suwerenności niż zakłada Traktat Lizboński. Receptą miałoby być dalsze wzmacnianie wspólnotowych euroinstytucji, z Parlamentem na czele, bo to mantra powtarzana przez wielu eurodeputowanych jako jedyny w strukturze UE pochodzi z bezpośrednich wyborów. Choć jednak spora część eurodeputowanych powołuje się na demokrację oraz priorytet więcej Europy w zabiegach o zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego, ich wyborcy paradoksalnie tracą wyraźnie apetyt na więcej Europy 32. Trwający od 2008 r. kryzys gospodarczy spowodował wzrost nastrojów eurosceptycznych wśród polityków oraz społeczeństw wielu krajów unijnych. Brytyjski premier David Cameron doprowadził do uchwalenia nowego prawa regulującego stosunki Wielkiej Brytanii z Unią. Potwierdza ono całkowitą suwerenność brytyjskiego parlamentu w stanowieniu prawa, który decyduje jaka jest treść suwerennej polityki brytyjskiej, także w zakresie funkcjonowania w UE. Podobny punkt widzenia przedstawiają obecnie Szwedzi, Finowie i w pewnym stopniu Francuzi. Brytyjczycy dając wyraz swojej niechęci do dalszego zacieśniania integracji grożąc wyjściem ze struktur unijnych. Z kolei Francja przedstawiła projekt oddzielenia strefy euro od reszty UE, co spowodowałoby powstanie ścisłej Unii w ramach dotychczasowej składającej się z 28 państw członkowskich. Odpowiedzią na groźny europejski kryzys według części polityków winno być więcej Europy. W trakcie polskiej prezydencji w Radzie UE minister spraw zagranicznych RP Radosław Sikorski, w przemówieniu na forum Niemieckiego Towarzystwa Polityki Zagranicznej w Berlinie w listopadzie 2011 r., przedstawił propozycje usprawnienia Unii Europejskiej i zażegnania impasu w procesie integracji, które odbiły się głośnym echem w całej Unii. Zaproponował przygotowanie nowego traktatu, który uczyniłby Unię bardziej skuteczną, zmniejszenie składu Komisji Europejskiej i wprowadzenie systemu rotacji komisarzy oraz wzmocnienie jej efektywności jako rzecznika wspólnych interesów europejskich. Ponadto przekazanie więcej uprawnień instytucjom europejskim, co zwiększy ich legitymizację, przede wszystkim wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego drakońskie uprawnienia do nadzorowania budżetów krajowych powinny być wykonywane tylko w porozumieniu z nim. W wyborach do Parlamentu Europejskiego utworzyć listę europejską, z której 25 eurodeputowanych wybieraliby wszyscy uprawnieni do głosowania w całej Unii i listy narodowe oraz utworzyć jedną jego siedzibę. Należy połączyć stanowiska przewodniczących Rady Europejskiej i Komisji Europejskiej, a osobę wybierać w bezpośrednich wyborach europejskich. Postulował 32 T. Bielecki, Czy ktoś nadal chce więcej Europy?, Czy_ktos_nadal_chce wiecej_europy.html#trrelsst#ixzz2xr9egycg ( ). 87

89 STANISŁAW MAKSIMIEC zwiększenie spójności między strefą euro a pozostałymi krajami Unii poprzez otwartość posiedzeń i szczytów strefy euro dla wszystkich krajów UE. Ponadto należy zagwarantować na zawsze konkretne uprawnienia krajów członkowskich Unii: tożsamość narodową, religię, styl życia, moralność publiczną oraz podatki dochodowe i VAT 33. Ministra R. Sikorskiego wsparł minister spraw zagranicznych RFN Guido Westerwelle, który stwierdził, że przyczyną sporów w zacieśnianiu integracji jest brak europejskiej konstytucji z prawdziwego zdarzenia. Obowiązujący Traktat Lizboński ma jego zdaniem wiele wad, mechanizmy podejmowania decyzji są zbyt skomplikowane i brakuje przejrzystości. Należy stworzyć wspólną konstytucję, o której obywatele Unii zdecydowaliby w referendum. Postulował wybór Przewodniczącego Rady Europejskiej w drodze wyborów powszechnych oraz przekształcenie Parlamentu Europejskiego w dwuczłonowy drugą izbę stanowiliby przywódcy państw unijnych, wchodzący w skład Rady Europejskiej 34. W marcu 2012 r. G. Westerwelle zainicjował dyskusję o przyszłości UE, do której zaproszeni zostali szefowie dyplomacji Belgii, Luksemburga, Holandii, Włoch, Hiszpanii, Portugalii, Francji i Austrii oraz R. Sikorski w ramach tzw. grupy refleksji. Ich propozycje i pomysły nie miały charakteru formalnego, były jedynie impulsem do dyskusji o przyszłości UE, która w obliczu kryzysu znalazła się na rozdrożu i jest w przekonaniu ministra G. Westerwellego zagrożona przez odradzające się w niektórych krajach narodowe resentymenty i uprzedzenia. Pogłębienie integracji gospodarczej i finansowej w UE, Europejski Fundusz Walutowy, wspólny minister finansów czy bezpośrednie wybory szefa KE to niektóre z pomysłów szefów dyplomacji na zreformowanie i wzmocnienie Wspólnoty. Ich zdaniem należałoby wzmocnić mechanizmy koordynacji oraz kontroli nad polityką fiskalną i gospodarczą także poprzez przekazanie niektórych suwerennych kompetencji państw strukturom unijnym. Stały fundusz ratunkowy dla strefy euro (Europejski Mechanizm Stabilizacyjny EMS) mógłby zostać w przyszłości przekształcony w Europejski Fundusz Walutowy. Podkreślają także potrzebę odchudzenia unijnych instytucji oraz poprawy wydajności procesu decyzyjnego, którego motorem powinna pozostać Komisja Europejska choć mniejsza, niż obecnie. Rada UE mogłaby z kolei częściej podejmować decyzje kwalifikowaną większością głosów zamiast jednomyślnie oraz w większym stopniu wykorzystywać możliwość wzmocnionej współpracy części państw, np. w takich sferach jak ochrona granic czy koordynacja polityk gospodarczych. Przekazanie UE dodatkowych zadań i kompetencji wymagałoby jednak wzmocnienia demokratycznej legitymacji instytucji unijnych. Byłoby to możliwe np. gdyby Parlament Europejski stał się bardziej widoczny dla opinii publicznej w krajach UE, w czym mogłoby pomóc nominowa- 33 R. Sikorski, Schyłek Unii nie jest przesądzony, Gazeta Wyborcza z 30 listopada 2011 r., Nr M. Magierowski, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik Rzeczpospolitej z marca 2012 r., Nr

90 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ nie przez partie polityczne ogólnoeuropejskich czołowych kandydatów w wyborach do PE. W dłuższej perspektywie UE mogłaby wprowadzić bezpośrednie wybory przewodniczącego Komisji Europejskiej, powołać europejskiego ministra finansów oraz stworzyć dwuizbowy system parlamentarny. Zdaniem ministrów w przyszłości UE powinna też zbudować europejską armię oraz mieć wspólną reprezentację w organizacjach międzynarodowych, w tym Radzie Bezpieczeństwa ONZ 35. W podobnym tonie wypowiedział się minister finansów Niemiec Wolfgang Schaeuble. W wywiadzie dla tygodnika Der Spiegel w czerwcu 2012 r. stwierdził, że potrzeba wyraźnej instytucjonalnej przebudowy UE i lepszej demokratycznej legitymacji podejmowanych decyzji. Podkreślił, że należy przenieść więcej kompetencji w ważnych dziedzinach polityki na organy unijne, gdyż obecnie do państw członkowskich prawie zawsze należy ostatnie słowo. Komisja Europejska powinna stać się prawdziwym rządem UE, a prezydenta UE powinni wybierać wszyscy obywatele państw unijnych w bezpośrednich wyborach. Poparł również wzmocnienie pozycji Parlamentu Europejskiego oraz utworzenie unii fiskalnej, oznaczającej oddanie kompetencji budżetowych przez państwa narodowe Brukseli. Optymalnym rozwiązaniem byłoby powołanie unijnego ministra finansów, który dysponowałby prawem weta wobec budżetów narodowych i miałby kompetencje do zatwierdzania wielkości nowego zadłużenia. Według niego Europa przyszłości nie będzie państwem federalnym na wzór Stanów Zjednoczonych, czy Republiki Federalnej Niemiec, lecz stworzy własny system polityczny 36. Na obecnym etapie rozwoju Unia Europejska jest specyficzną strukturą funkcjonującą i znajdującą się w rozwoju. Postępująca integracja, ciągła rotacja uprawnień i związane z nimi zwiększanie kompetencji na poziom ponadnarodowy sprawiają, iż UE przekracza zakres uprawnień organizacji międzynarodowej w klasycznym jej znaczeniu. Wielopłaszczyznowość jej funkcjonowania i skomplikowany charakter procesów, które doprowadziły do jej powstania, sprawiają, że Unia zawiera w sobie wiele cech federacyjnych jak i konfederacyjnych. W procesie stopniowej integracji za czynniki federacyjne można uznać: nadrzędność prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego; ponadnarodowe instytucje (Komisja Europejska, Parlament Europejski pochodzący od 1979 r. z wyborów powszechnych i bezpośrednich, Trybunał Obrachunkowy, Trybunał Sprawiedliwości UE oraz Sąd w ramach ich kompetencji analogicznie do modelu federalnego rozstrzygane są spory między instytucjami europejskimi a państwami członkowskimi oraz dokonywana jest sądowa wykładnia prawa wspólnotowego i kontrola jego przestrzegania); 35 A. Widzyk, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, ,title,Kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-UE,wid, ,wiadomosc.html? ticaid=1ea8c ( ). 36 Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, info/ ,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue ( ). 89

91 STANISŁAW MAKSIMIEC znoszenie barier granicznych (swobodny przepływ towarów, kapitału, usług i osób); wspólne polityki Unii, m.in.: rolną, transportową, handlową, regionalną, strukturalną, walutową, badań i rozwoju oraz tworzącą się politykę energetyczną; utworzenie Europejskiego Banku Centralnego i wspólnej waluty euro; własna podmiotowość i reprezentowanie państw członkowskich na zewnątrz; systematyczne powiększanie zakresu głosowania na zasadzie większościowej zamiast jednomyślności; wyraźny podział kompetencji między państwami członkowskimi a Unią Europejską; wprowadzenie obywatelstwa Unii i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; istnienie Komitetu Regionów oraz Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, które realizują federalistyczną zasadę partycypacji; wspólną Kartę Praw Podstawowych. Unia Europejska posiada cechy federacyjne, ale federacją nie jest, nie jest również konfederacją. Występuje obok państw członkowskich, a nie zamiast nich, a każde z państw członkowskich cieszy się suwerennością i swobodą w zakresie kształtowania relacji międzynarodowych (nie jest częścią składową Unii). Wewnętrzna struktura UE nie funkcjonuje na podstawie konstytucji narodowej ani prawa wewnętrznego. Waluta euro i instytucja obywatelstwa mają w tym kontekście raczej wymiar polityczno-symboliczny aniżeli prawny. Z drugiej strony w dalszym ciągu wewnątrz Unii funkcjonują państwa narodowe z własnymi konstytucjami, własnymi organami władzy publicznej, niezależną dyplomacją, armiami, policjami i z odrębnymi symbolami. Poza tym państwa członkowskie zachowują podstawowe kompetencje w polityce zagranicznej i kwestiach obronnych. W tym kontekście na uwagę zasługuje również fakt, iż legitymizacja władzy w Unii ma całkowicie odmienny charakter niż w państwie demokratycznym. Unia, opierając się na umowie poszczególnych suwerennych państw, nie wywodzi swej legitymacji bezpośrednio od społeczeństwa, ale od tworzących ją państw. W istocie UE stanowi zinstytucjonalizowaną formę współpracy państw, funkcjonującą w szerokim spektrum znajdującym się pomiędzy tradycyjnie rozumianą organizacją międzynarodową a specyficznym państwem związkowym. Jean Monnet stworzył podwaliny systemu instytucji europejskich i obecnego systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej. Ambicją Ojców Europy była konstrukcja europejska o charakterze federalnym, ale w dobie kryzysu i wzrostu eurosceptyzmu wśród polityków i społeczeństw, zwłaszcza tzw. starej Unii nie ma teraz dla niej dobrej pogody w Europie. Na obecnym etapie przywiązanie do państw narodowych jest zbyt silne, a różnica tradycji konstytucyjnych i systemowych zbyt duża, by mogło dojść do przekształcenia UE w federację. Poza tym partykularne interesy państw członkowskich pozostają nadal kwestią priorytetową wobec po- 90

92 IDEE ZJEDNOCZENIOWE OJCÓW EUROPY W PRAKTYCE INTEGRACYJNEJ nadnarodowej polityki. Nie wyklucza to jednak możliwości poszerzania zakresu federalnych elementów wewnątrz konstrukcji europejskiej, co może doprowadzić do ukształtowania nowej formy organizacji o zasięgu transnarodowym 37. Powstanie państwa europejskiego o charakterze federalnym, co było pragnieniem i intencją Ojców Europy jest w istocie rzeczy nierealne. Związek państw w ramach Unii Europejskiej, o ile nie dojdzie do jej rozpadu, będzie stopniowo wdrażał w życie kolejne elementy federalne, lecz pełna federalizacja nie nastąpi jeszcze przez kilka kolejnych pokoleń Europejczyków. Zbyt silne i wyraziste są różnice kulturowe, zapatrywanie na tożsamość narodową i suwerenność państw tworzących Unię, a także ciągle widoczne partykularne interesy narodowe i polityczne. Idea Ojców Europy o objęciu integracją całego kontynentu europejskiego ma większe szanse realizacji niż utworzenie europejskiego państwa federalnego. Zjednoczona Europa w postaci Unii Europejskiej obejmuje swoim zasięgiem większość krajów europejskich i są realne przesłanki, że w najbliższych latach będzie dalej powiększała zasięg terytorialny o kolejne kraje z Europy Wschodniej (Ukraina, Mołdowa) oraz Południowej (kraje bałkańskie i Turcja). Dywagacje nad ewentualną przyszłością federalnej Unii powinny uwzględniać procesy globalizacji, które powodują rozmywanie pojęcia suwerenności. Ponadto działające w europejskich procesach integracyjnych mechanizmy w kierunku koordynacji i przekazywania uprawnień na poziom ponadnarodowy oraz w stronę regionalizmu, osłabiają suwerenność krajów członkowskich. Wyzwania ekonomiczne, socjalne, a przede wszystkim kwestie bezpieczeństwa sprawiają także, że Unia będzie się rozwijać w kierunku federalnym, gdyż żadne współczesne państwo europejskie nie byłoby w stanie samodzielnie im sprostać. Bibliografia Dokumenty Traktat Reformujący Unię Europejską, Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Zbiór Dokumentów 1957, nr 5. Wydawnictwa zwarte Bokajło Wiesław, Pacześniak Anna (red. nauk.), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, Wyd. Atla 2, Wrocław Doliwa-Klepacki Zbigniew M., Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski w UE i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim, Białystok Kowalski Jerzy, Ślusarczyk Zenon, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warszawa Poznań b.r.w. 37 D. Matusik, wyd. cyt. 91

93 STANISŁAW MAKSIMIEC Łastawski Kazimierz, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii 25 państw, wyd. II, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warszawa Łukaszewski Jerzy, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warszawa Marszałek Antoni, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź Nicole William, Salmon Trevor C., Understanding the European Union, Pluto Press London Urwin Derek W., The Community of Europe. A History of European Integration since 1945, Longman, London and New York Wiaderny-Bidzińska Krystyna, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń Prace niepublikowane Matusik Daria, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, rozprawa doktorska UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ. Artykuły Magierowski Marek, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik Rzeczpospolitej z marca 2012 r., Nr 11. Sikorski Radosław, Schyłek Unii nie jest przesądzony, Gazeta Wyborcza z 30 listopada 2011 r., Nr Źródła internetowe Bielecki Tomasz, Czy ktoś nadal chce więcej Europy?, wiecej_europy.html#t RrelSST#ixzz2XR9eGYcG Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, Widzyk Anna, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, UE,wid, ,wiadomosc.html?ticaid=1ea8c 92

94 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE Abstract The main role in the European integration process was played by prominent European politicians called the Fathers of Europe or Builders of European Unity. The federalists predominated among them. They dreamed of a common and strong European state similar to the United States. The prime minister of Great Britain Winston Churchill in his reference to the mutual tradition of European nations inspired the possibility of creating a United Europe in Zurich on 19th Sept This project was supported by Robert Schuman, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli, and Alicide De Gasperi. Jean Monnet proposed a sector method when perceiving the ineffectiveness of the original project. For this reason he suggested the concept of small steps in constructing European structure oriented toward tightening interstate links. This way, the first stage of this concept was implemented through linking French and German sectors of coal and steel. This proposal was supported by French Minister of Foreign Affairs R. Schuman on 9 May 1951 and named after his surname. The creation of a federal structure of Europe was the ambition of the Fathers of Europe. However, strong the reluctance of some states and politicians meant that integration was mainly only in the area of the economy. The dynamic political and economic integration occurred after creating the European Union in 1992 based upon federalism. At present the European Union is neither a federation nor confederation, because each state possesses its own sovereignty and freedom in the sphere of international relations. In essence, the European Union has an institutionalized form of cooperation between states. Consequently, the European Union can be understood both as an international organization and a specific union of states. The success of the Fathers of Europe is the United Europe, which engulfs the majority of European states and tends to further enlargement. Although the progress in the integration of the European Union is significant, the process of limiting the role of national states in favour of a European Commonwealth is yet a distant project. Key words European integration, Fathers of Europe, European federation, European Union, European Community. The Second World War brought an enormous drop in Europe s standing on the international arena. After the war Europe was in a state of extreme economic, political and mental poverty. Due to the total nature of the war, the continent suffered material losses, as well as loss of life. During the war Europe lost more 93

95 STANISŁAW MAKSIMIEC than 15 million people and by 1945 its industrial production had dropped by over 50% in comparison with statistics from At the beginning of the twentieth century, Europe was in the lead in global politics, over 80% of world s total investments belonged to either Great Britain, France or Germany. After the end of the Second World War, Europe was dominated by the USA and the USSR. The Second World War changed the balance of power between the main states of the West. The European balance of power from the interwar years was replaced by bloc division and the growing balance of fear. It was influenced by the decisions of the Big Three, concerning the division of power in Europe and the arising postwar conflict between the USSR and the USA, which took the form of a cold war 1. The more farseeing politicians of the main states of Western Europe reached the conclusion that in such a difficult condition post-war Europe would be unable to retake the lost position on the international arena while acting separately. Through joint actions they hoped to improve conditions for the development of particular states, as well as the safe development of the continent. The prominent role in striving and initiating the process of European Integration was played by leading politicians of Western Europe called Fathers of Europe or builders of European unity. The great majority of them consisted of federals, who dreamed of a common and strong European country, the second United States not of America, but of Europe. On 19 th September 1946 in Zurich Winston Churchill called for this creation, referring to the common heritage of European nations. His thoughts were seconded by others, who supported and propagated the idea of unifying Europe: Robert Schuman, Jean Monnet, Konrad Adenauer, Paul Henri Spaak, Altiero Spinelli and Alcide De Gasperi. The propagators of federalism blamed European states for the recent war. They believed that a Europe divided into sovereign states would be unable to make an impact on global politics as well as on its own economic development. Therefore, it was necessary to establish a federal state, based on the USA or Switzerland, from particular sovereign nation states. It was also necessary to divide powers, on the basis of the constitution (on internal law), between the European federation as a whole and its members, so that the former European countries would be divided into states, cantons or lands with autonomy limited by the constitution. The key issues of state entities, such as foreign policy, defence and security, economy, and finances would have be governed by a central supranational federal authority 2. According to supporters of the federal form of the future and new Europe, the limitation of sovereignty in favour of supranational authorities would have helped 1 K. Łastawski, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii 25 państw, II Ed, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warsaw 2004, ISBN X, p K. Wiaderny-Bidzińska, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2002, ISBN , p

96 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE to avoid wars, international conflicts and economic issues. In their opinion integration would have meant the decentralization of functions at the federal government level and decentralization at regional, as well as at local level. The principal source for the federal concept was the belief that nation states had less and less power to solve the basic problems of a political, military and economic nature within the international structure which was formed after the war with two dominant superpowers. There was also the belief that the traditionally perceived role of a state as a sovereign state, was no longer able to guarantee its citizens security. In the situation when a state is unable to guarantee this security while acting independently, it should strive after international cooperation, making conditions for a more effective system of international security. In this case Western Europe would have become the third, equivalent power. Moreover, it was deemed that Western Europe, united in a supranational way, could eliminate conflicts arising between states 3. However, J. Monnet noticed the contrary phenomenon, namely: the functions of nation states were stronger with the post-war progress of the restoration process. The assumption, that the function of the nation state grew weaker resulting in the easy transferring of the fundamental powers of the nation state to supranational bodies, did not fit the post-war reality. Having been certain of the ineffectiveness of a total approach to the issue of the unity, J. Monnet proposed the method of sections in economy. Instead of pushing the traditional ideas to establish the European federation by the superiors, he had another concept of European unity: a gradual, step-by-step process, which would not raise so many doubts, but it would lead to the assumed aim towards the union state 4. He reached the conclusion that the strengthening states of Western Europe would not be likely to relinquish their common powers and the election of the European parliament would not immediately change their citizenship attitude into European. This is why in order to achieve this unity it was necessary to start building the integrated Europe by joining particular branches of government activity, but only to the degree necessary to solve specific problems, as well as this activity to be adopted by the interested states. He also deemed that European unity should be achieved by increasing the real, mainly economic links between states, but not by federation, European parliament or other institutions. In his opinion the economy had primacy over politics and determined its strength. Monnet also stated that European integration should proceed slowly, step by step. The economic cooperation between particular European states would result in the full integration 3 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warsaw Poznań n.d., ISBN , p A. Marszałek, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1996, ISBN , p

97 STANISŁAW MAKSIMIEC of a supranational character 5. The specific results of taken actions and achievements would lead to the development of the integration on the political plane and lead to full integration, and then to the creation of a European federation after the cession of sovereignty by states. This model of integration was called functionalism. In this way there arose the idea to join the French and German coal and steel sector at that time the most important resources for the development of the economy. This proposal, supported by the French Foreign Minister, Robert Schuman, was called the Schuman Declaration. It was announced on 9 th May 1950 and was addressed to other states of Western Europe, which accepted it despite the initial surprise and disbelief. This led to the European Coal and Steel Community (ECSC) in 1951, which was the beginning of European integration. At first it consisted of six states: France, West Germany, Belgium, the Netherlands, Luxembourg and Italy. J. Monnet became the president of the High Authority, the supranational executive body of the ECSC, which would have become the main engine of the Community. The High Authority, despite having theoretically great powers given by the Treaty, in reality was not a fully autonomous and independent body in the decision making process. National interests of member states, protected by the international Council of Ministers, predominated over supranational interest. The Parliamentary Assembly comprised of representatives of parliaments of particular member states and had limited, mainly advisory, powers. The Treaty establishing the ECSC assumed the formation of a federal body in the future, even though it did not refer directly to the idea of federalism. However, an attempt to make this model real ended in failure. In the ECSC national interests predominated, which conflicted with J. Monnet s idea of integration, which assumed that particular states would cede their powers to supranational control. As a result, in 1954 Monnet resigned as President of the High Authority, but he actively supported the process of European integration. The sectoral integration of Western Europe would lay a foundation for military and political integration and would be a first step towards European federation. J. Monnet proposed not only the ECSC, but also the European Defence Community (EDC) which had been shaped in the Pleven Plan. Its full text was officially presented in October 1950 by the Prime Minister of France, René Pleven. The aim of this plan was to a create European defence system, which would also include West Germany with the intention of preventing Germany from re-militarising, so that Europe would not be in danger again. The EDC assumed the establishment of a pan-european military, composing inter alia of German military, which would guarantee control over it. The joint European army would have consisted of a common European political authority called the European Political Community. In practice it proved that within a few years after the Second World War those 5 Ibidem, p. 147; J. Łukaszewski, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warsaw 2002, ISBN , p

98 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE audacious ideas had met with doubts and the strong opposition of some political and social authorities, especially French. The establishment of the EDC would have meant the cession of partial sovereignty by its member states in such crucial fields as defence and foreign policy. Eventually the EDC collapsed along with the political integration 6. Under these circumstances they focused on developing economic integration, which would be less likely to be opposed. This concept was based on a conviction, that political and military integration was not possible without prior and complete economic integration. As a result, under the leadership of the Belgian Minister of Foreign Affairs, Paul Henri Spaak, committee experts issued a report, including a project to establish new communities: the European Economic Community (the EEC) and the European Atomic Energy Community (EURATOM). The assumptions of this report constituted the base for negotiations, which ended with concluding on 25 th March 1957 the Treaty of Rome, establishing these two communities. It was another crucial step towards European unity, in line with the uniting ideas of the Fathers of Europe. The European Economic Community would play the leading role in economic integration. The main aims of the EEC were: the harmonious development of economic activity in the whole Community by way of the establishment of a common market and the gradual unification of member states economic policy; stable and regular development; strengthening stability; the rapid improvement of living standards as well as the improvement of relations between member states 7. Actions for the benefit of economic integrations resulted in the establishment of the custom union (since 1 st July 1968) and common commercial policy for third countries (since 1 st January 1970). In 1969 there began cooperation as a part of common agricultural policy. Common agreements were introduced as a part of industrial, regional, fiscal and monetary policy. Four Communities were established on the basis of the Rome Treaties: Parliamentary Assembly common for three Communities, which acted as an advisory body and control authority, but not a legislative body (since 1962 the European Parliament); the Council of Ministers (since 1967 common for three Communities) operating as a decisive body and vested with a right of legislative initiative; the Commission operating as a supranational executive and legislative body (since 1967 common for three Communities) and the Court of Justice. The Treaty stipulated the greater supranational role of the bodies a sign of the using of the supermajority in the decision making process by the Council instead of unanimous and direct election to the Parliamentary Assembly. Initially in the EEC, intergovernmental cooperation prevailed over supranational, which was also visible in the leading role of international bodies. 6 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Zbiór Dokumentów 1957, no. 5, p

99 STANISŁAW MAKSIMIEC At the beginning of the 1960s, apart from stimulating and increasing the economic integration as a part of the EEC, as well as attempts to increase powers of supranational bodies, efforts were made to build a political union of member states. France took the initiative, however, the states of Benelux rejected two plans for a political union commonly called the Fouchet Plan. The name for this plan was derived from the name of its applicant French Foreign Minister, Christian Fouchet. In the first place the Plan covered issues of foreign policy as well as scientific and cultural cooperation. Their ideas referred to the concept of a Europe of Homelands presented by the French President, General Charles de Gaulle. These beliefs also expressed the idea of confederalism as a means for the further integration and the abandoning of the political union of a supranational character 8. The Commission chaired by Attilio Cattani from Italy presented a new plan for political union, which would have been an intermediate stage for the future European federation. Catani proposed enhancing the role of the supranational bodies: the European Commission and Parliament, as well as to create the office of Secretary General. France rejected these proposals 9. Under these circumstances the creation of the European political union was postponed until years later. Discrepancies in the form and course of integration led to the Empty Chair Crisis in It was connected, inter alia, with attempts at increasing the role of the Commission in the Community s institutional system. The President of the Commission from Germany, Walter Hallstein, was a true believer of the supranational and Atlantic character of Western European integration 10. According to the provisions of the Treaty of Rome, since the beginning of the transitional period of the third stage on 1 st January 1966, most of the Council s decisions should have been adopted by way of supermajority or by a simple majority vote. The third stage of the transitional period would have given more authority to the Commission. The purpose of these changes was to increase the role of the Commission and enhance the supranational character of the Community and at the same time to limit the sovereignty of member states. France strongly opposed and withdrew its representative from the Council of Ministers, using the empty chair policy. The compromise agreement was reached as a result of the Luxembourg protocol. France agreed to resolve less important issues in the Council by supermajority, however, issues important for further integration issues had to be resolved unanimously. The primary role of the Council of Ministers was acknowledged in the decision making process of the Community, which constituted representatives of the governments of the member states. However, W. Hallstein s federal ambitions and aspirations to increase the role of the 8 Z.M. Doliwa-Klepacki, Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski w UE i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, University of Business and Enterprise in Ostrowiec Świętokrzyski, Białystok 2005, ISBN X, p K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p Z.M. Doliwa-Klepacki, op. cit., p

100 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE Commission were withheld 11. The principles of EEC Treaty were majorly revised while considering the French, i.e. the national concept of the Community 12. Achieving the goals of the Community very often entailed transferring a part of the decision making powers from the level of the sovereign member states to the supranational level. This issue caused (and still causes) many disagreements, controversies and disputes. The principle of leading community policy unified in terms of its formal, legal and objective scope required to subordinate separate national priorities to the priority of achieving common (community) goals. Many times member states were opposed to ceding a part of their sovereignty. One of the triumphs was the agreement of member states that the law of the community should prevail over internal law. It enabled states to proceed with integration in the EEC. A significant turnabout in the development of the EEC occurred at the end of 1960s. The Hague Summit (1 st -2 nd December 1969) took a decision to establish an economic and currency union and announced the intention to coordinate mutual policy instead of establishing political union. However, it was not possible to put economic and currency union into effect until the 1980s. Whereas, the establishment of the European Monetary System (EMS) in 1979 was a very important step. The scope of economic integration had been tightening and broadening since the 1970s. In 1973 three states: Denmark, Ireland and Great Britain joined the EEC. Greece joined the Community in 1981, followed by Spain and Portugal in Common policies were successfully implemented and the coordination of economic policies was facilitated. A crowning achievement was the implementation of the majority of common market principles, consisting of four freedoms: the free movement of goods, people, capital and services. Still, the EEC was predominated by intergovernmental cooperation, rather than supranational. Despite the fact that economic integration focused on economic issues as a part of the EEC, the solutions for political union were still sought. Apart from establishing economic and currency union the Hague Summit had also decided to continue its work on establishing political union. However, the proposals presented in 1970 by the so-called Davignon Committee, chaired by Étienne Davignon from Belgium, referred to the prior Fouchet plan and assumed the establishment of political union on the basis of the cooperation of sovereign states without supranational solutions. Following on from this, the Tindemans report (Belgian Prime Minister, Leo Tindemans), published in 1975, assumed the gradual establishment of the European Union based on closer political and economic cooperation on the basis of the existing structures and legal accomplishments of the three Communities. An important role in political cooperation was to be played by 11 W. Nicole, T.C. Salmon, Understanding the European Union, Pluto Press, London 2001, p. 25; K. Łastawski, op. cit., p K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p

101 STANISŁAW MAKSIMIEC the highly advanced coordination of member states' foreign policy, which the basic directions should be determined in the meetings of the European Council (an institution comprising of the heads of states and governments, which at that time determined directions and strategies of the EEC). Regarding the institutional issue, the report postulated to increase the role of the EEC bodies, in particular the European Parliament, by giving them legislative authority and to change the vote in the Council to majority vote 13. On the basis of the said report the European Council decided to hold direct and general elections to the European Parliament, which for the first time took place in It initiated the process of evolution to enhance the role and importance of this body. The next stage of the concept of creating the European Union occurred in the 1980s. The so-called London report of 1981, written by a group under the leadership of the Minister of Foreign Affairs, Peter A. Carrington, presented a governmental stance on further political integration. It assumed the international cooperation between sovereign member states without the transfer of power to the supranational level. Carington also underlined that it was necessary for member states to better agree on common stances in important issues of foreign policy and security 14. At the European Council s request the Commission of the Communities prepared the so-called Thorn Report (a Luxembourg Gaston Thorn a president of the Commission), which was announced in June The report concerned the creation of the European Union and took into consideration, inter alia, the low efficiency of the institutional structure and decision making mechanism in the EEC. Above that it copied proposals of previous reports 15. On January 1981 the Ministers of Foreign Affairs of Western Germany and Italy: Hans-Dietrich Genscher and Emilio Colombo presented proposals for further political integration. They assumed that to create the European Union gradually it was necessary, inter alia, to limit the principle of unanimity in the Council, increasing the role of the European Parliament and the European Council, to develop a common foreign policy and improve the coordination of security policy 16. In November of that year, on the basis of the proposals of Genscher- Colombo, the following project was presented the European Act, however it did not arouse the interest of member states. A very important initiative of the European Parliament concerning the creation of the European Union was the establishment of the Standing Committee on Institutional Affairs, chaired by an Italian eurodeputy, Altiero Spinelli. The Committee presented a draft of a treaty on the European Union. It assumed significant changes in institutions, the division of powers between the Union and 13 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p Ibidem, p K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p D.W. Urwin, The Community of Europe. A History of European Integration since 1945, Longman, London and New York 1995, p ; K. Łastawski, op. cit., p

102 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE member states, enlarging the authority of the European Parliament and the Commission and limiting powers of member states. The draft would have been a contribution to a future European constitution. It was adopted in 1984 by the Parliament, but Great Britain, Denmark and Greece were opposed to its ratification, which led to discarding this project. In 1983 at the Stuttgart Summit the European Council passed The Solemn Declaration on European Union referring to the Genscher-Colombo Plan 17. At the European Council meeting in Fontainebleau (1984) the previously presented reports were discussed and it was decided to continue work in the direction of integration. The Council established two working committees in order to develop new projects: The Committee on Institutional Changes chaired by an Irish Senator, James Dooge, and the Committee for a People s Europe chaired by an Italian eurodeputy, Pietro Adonnino. It also passed a resolution on the introduction a European passport from 1985 and emphasizing the Communities symbols by adopting the European flag and anthem 18. At the European Council meeting in Milan (1985) reports of both Committees were discussed. It again exposed different stances on the model of integration between member states: those which supported federal solutions (West Germany, Belgium, the Netherlands) and those opposed to this model (Great Britain, France, Denmark, Greece). The reports were analyzed together with drafts of the Treaty on the European Union submitted by West Germany and France and an agreement on common foreign and security policy submitted by Great Britain. The European Council decided to call an intergovernmental conference in order to choose a way to create the European Union. The work during the conference exposed different stances on the extent of the transformation of the Community. Due to these discrepancies on 17 th February 1986 the negotiated treaty was not signed by Denmark, Greece and Italy. Only after further agreements did they sign the treaty on 28 th February. The Single European Act (SEA) introduced crucial legal and institutional modifications, inter alia, it approved the legal basis for the operations of the European Council and the European Political Cooperation. The act enhanced the authority of the European Parliament by vesting it with, inter alia, a procedure of co-decision with the Council of Ministers. Moreover, it also increased the Council s capacity to reach decisions by qualified majority, enhanced the executive powers of the Commission of the Communities and had an entry on creating the common market gradually by the end of Further more it emphasized the importance of the principle of subsidiarity, which assumed achieving the undertaken community aims based on decentralization of decisions and the use of financial funds granted at the level of member states and regions. In addition to 17 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p D.W. Urwin, op. cit., p. 226; K. Łastawski, op. cit., p

103 STANISŁAW MAKSIMIEC that, for the first time the SEA referred to the European Political Cooperation, which enabled transforming it into the Common Foreign and Security Policy 19. A significant step towards the creation of common a European country was the process of the abolishment of borders in the Community, initiated by an agreement from Schengen on14 th June Without doubts, the process of creating a Europe without borders constituted one of the federal mechanisms in a European structure. The Single European Act became a stimulus to continue efforts into advancing the integration processes and works concerning the European political union. Despite a strong British opposition, a report was prepared concerning converting the EEC into a political union. At the end of 1990 there began parallel negotiations of economic, currency, as well as political unions. The most controversial were issues concerning the extent to which sovereign member states would cede their powers in favour of political union. The most prevailing problem was the stance that bodies of the future European Union should deal with the aspects of foreign and security policy which could not be solved by particular states. The final agreement on the Treaty on European Union was reached at the European Council summit in December 1991 in Maastricht 20. The Maastricht Treaty on European Union, signed on 7 th February 1992, was regarded as the next stage in the creation of European federation. However, because of British opposition, it was finally accepted that it constitutes a stage in the creation of a closer union 21. By defining Union the Treaty gave the Community a new direction, leading towards a system based on federalism. In addition the Maastricht Treaty enhanced the Union's authority regarding foreign policy, justice and international affairs. The Treaty improved relations between member states and the process of European integration became more intensive despite the elements of federalism in the economy. The Treaty established the European Union based on three pillars: the economic pillar; the foreign and security policy pillar; Justice and Home Affairs. The economic pillar comprised of the so-called authority of the Community and reflected federal trends, while the other two pillars concerned the intergovernmental cooperation. The new pillar structure expressed the integration trends, beyond the cooperation prevailed economic issues as a part of the past activities of the Communities. On the basis of a Treaty on 1 st January 1999 a currency union was established as part of the economic and currency union and in July 2002 a common European currency was introduced the Euro. On 1 st June 1998 the European Central Bank was established, which had the authority to lead monetary policy, which de facto also meant implementing one of the elements of federalism. The past and neutral foreign policy was replaced by the Common Foreign and Security Policy. The European Parliament received more powers based on the principle of co-decision, Ibidem, s ; J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p K. Łastawski, op. cit., p K. Wiaderny-Bidzińska, op. cit., p. 179.

104 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE which increased its role in the legislative process. The Committee of the Regions was established, representing the interests of member states and regions at the level of the EU. European Citizenship was introduced together with the European Ombudsman. In order to provide the economically weaker states and regions with financial support, the Treaty established the Cohesion Fund and the European Social Fund in order to improve living standards and conditions of the labour force. The Council of the European Union decided on more issues by qualified majority. The implementation of the principle of subsidiarity meant that decisions at the central level should be reached only when it is beyond the power of specific states or local authorities. The principle of subsidiarity, inspired by a federal model, stipulated the limits of the powers of the Community and the limits of decision making process at supranational level 22. On this basis, the principle of subsidiarity meant progress towards the evolutionary federalization of Europe. The next Treaty of Amsterdam signed in 1997 extended cooperation between member states in the field of eliminating unemployment, protecting the natural environment, consumer interest and public health. Additionally, the Treaty expanded such fields as visa, asylum, and immigration policy and the freedom of movement of workers. Since then the police and judicial cooperation in criminal matters have been within the European Union's powers and under the jurisdiction of the Court of Justice of the European Union. The Treaty enhanced the federal character of the Union, enhanced powers of the European Parliament, appointed the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, and extended the scope of the decision making process by qualified majority in the Council of the EU. Moreover, the Treaty established the common security policy by introducing the so-called Petersberg tasks. They assumed humanitarian and rescue tasks and ways to overcome crises within the Community 23. The following Treaty, the Treaty of Nice (2001), once again extended the scope of the decision making process by a qualified majority instead of unanimity. Regarding issues of the internal market (pillar I) the Treaty abolished the use of the veto by one or more member states. Within the CFSP (pillar II) it allowed the closer cooperation of the member states of the EU, with the reservation that it had to serve the aims and interests of the EU as a whole. In the scope of police and judicial cooperation (pillar III) the right of veto was abolished and a new judicial institution was established Eurojust. Furthermore, it introduced a new weighted voting system after expanding the Union to the East 24. The European Union increased its territorial scope of integration. In 1995 Austria, Finland and Sweden joined the EU. The historical enlargement to the East occurred after the reforms introduced in 2001 in the EU by the Treaty of Nice. On 1 st May 2004 ten countries joined the EU: Czech Republic, Cyprus, Estonia, 22 J. Kowalski, Z. Ślusarczyk, op. cit., p Ibidem, p Ibidem, p

105 STANISŁAW MAKSIMIEC Lithuania, Latvia, Malta, Poland, Slovakia, Slovenia and Hungary. In 2007 the next states joined the EU: Bulgaria and Romania, followed by Croatia in The milestone in the creation of a common European state was the Treaty establishing a Constitution for Europe. The draft of the Constitution Treaty, presented by European Convention and comprising 105 parts, covered many federal solutions. The most essential were regulations concerning the legal personality of the Union, establishing the exclusive authority of the Union, shared powers between the Union and member states and supporting (competitive) competences, further expanding the scope to vote by qualified majority, regulations concerning the Union's powers in the scope of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, the supremacy of EU law over the law of member states, resolutions concerning citizenship and the appointment of the President of the European Council who would represent the Union in matters relating to the Union for Foreign Affairs and Security Policy. Moreover, it created the office of Ministry of Foreign Affairs, expanded the powers of the European Parliament, replaced the EU Council with the Council of Ministers and abolished the pillar structure of the EU. All projects expressed the evolution towards federal solutions. Emphasis should be put on the solidarity clause which in the event of the risk of the one of its member states the Union may use any means to prevent terrorist threat on the member states territory or to protect from any possible danger against the democratic institutions and civil population 25. Simultaneously the project of including the Charter of Fundamental Rights to the Treaty enhanced axiologically the Union bases and brought it closer to federal solutions. After the rejection of the Constitution Treaty by French and Dutch society in 2005 it was decided to adopt a new treaty that had to include the majority of TCE resolutions as a part of former Union treaties the Treaty on the European Union (TEU) and the Treaty establishing the European Community (TEC). During the European Council summit in Brussels on rd June 2007 it was reached that the negotiating mandate for an intergovernmental conference would propose the final project of the treaty. The text, drawn up by the conference, was presented to member states on 18 th October 2007 during the EU summit in Lisbon. According to agreements, the Reform Treaty (RT or Treaty of Lisbon) was signed on 13 th December 2007 and entered into force on 1 st January 2009, i.e. before the next elections to the European Parliament and before the formation of the European Commission's composition. The states had a choice whether or not to ratify the Treaty in a national referendum or through parliamentary ratification. The exception to that was the Republic of Ireland in which there is a constitutional duty to hold a referendum. However, in a referendum in June 2008 the Irish electorate rejected the Treaty. One of the reasons was the financial crisis that significantly K. Łastawski, op. cit., p

106 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE affected Ireland 26. Euroscepticism became smaller among Irish society after the information campaign led by Irish politicians. In a second referendum of 2 nd October /3 of Irish voted for the ratification of the Treaty. The result was influenced by guarantees which Ireland received from the Union. In that situation the presidents of Czech Republic and Poland,who had resisted the most, signed the Treaty which finally entered into force on 1 st December Compromise solutions proposed by the Reform Treaty resulted in deviating from a big amending treaty (i.e. constitutional treaty bis, adopted instead of current treaties) and returning to a traditional amending treaty. In contrast with the Constitutional Treaty which originally repealed and replaced all prior treaties, the Reform Treaty solely amended Treaties that have entered into force, i.e. TEU and TEC. The Lisbon Treaty enhanced the powers of the European Parliament in the field of legislative procedure, budget and international agreements. Expanding the scope of applying co-decision procedures ensured the European Parliament an equal position with the EU Council to adopt Union acts. The Treaty increased the possibility for the national parliament to take part in EU activities, particularly by the new mechanism that the EU would take action only if they achieved better results (subsidiarity) by monitoring its activity. The increased role of the European Parliament and national parliaments would have an influence on the enhanced democracy and legitimization of the EU authority. Citizens have more influence on EU legislation. By introducing the Citizens Initiative citizens from member states have a right to call directly to the European Commission to propose a new legal act. The Treaty of Lisbon provided for the first time the ability for member states to leave the EU if they wanted to 27. The Lisbon Treaty simplified the structure of the Union, abolished the pillar system and granted the Union the status of international organization and vested the Union with legal personality. This put an end to the fear that the integration process was striving to a create pan-european state at the cost of member states' sovereignty. The Treaty enhanced its negotiable position and gained more power on the international arena. The establishment of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and simultaneously the Vice- President of the European Commission supported by the newly appointed European External Action Service shall assure more influence, cohesion and effectiveness of the external activity of the Union. The Treaty underlined the role and special character of the member states' powers in the field of the Union's Foreign Affairs and Security Policy. It introduced a new mechanism that had influence on the field of freedom, security and justice (fight against terrorism and 26 W. Bokajło, A. Pacześniak (scientific editors), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, Wyd. Atla 2, Wrocław 2009, ISBN , p Traktat Reformujący Unię Europejską, ( ). 105

107 STANISŁAW MAKSIMIEC criminals) and in many other essential fields such as energy policy, public health, population protection, humanitarian aid or climate change. It shall provide the Union with more possibilities to react to the security threat of union citizens 28. An essential issue in the Lisbon Treaty is the enlargement of the field of the decision making process in the EU Council by a qualified majority in order to facilitate it. Since 2014 the qualified majority will be counted by double majority: member states and citizens which will increase the legitimization of the Union's power. The double majority will constitute at least 55% of member states represented by at least 65% of EU population. The establishment of a permanent President of the European Council, elected for a 2.5-year term, will create a stable and less complicated institutional framework. The Treaty introduced a sharing of competences between member states and the European Union. Its clear classification will enable the explicit specification the relation between member states and the EU. The new classification covers competences such as exclusive competence, shared (competitive) competence and supporting competence i.e. to support, coordinate, supplement member state actions in. According to the regulations, the competences not granted to the Union by the Treaties are obtained by member states. In the event of taking action in some field, the scope of the competence of the Union is specified by an objective act of the Union in the fact that it does not cover the whole field. A new thing is the statement that potential amendments to the Union's resolutions in the future can be designed not only to enhance competences, but also to limit them 29. The Lisbon Treaty lists and emphasizes values and objectives on which the European Union is based on, including the Charter of Fundamental Rights which underlines rights by which included rules and liberties have legally binding force. The Treaty protects and enhances the four freedoms as well as political, economic and society freedoms to which the Union's citizens are entitled. The Treaty enhances solidarity among member states. The Union and its member states act jointly in a spirit of solidarity if a member state is the object of a terrorist attack or the victim of a natural or man-made disaster. It underlined the meaning of solidarity in the field of energy 30. The Reform Treaty carried on enhancing the federal elements by regulations regarding the clear division of competences, transferring about forty fields from unanimous voting to qualified majority voting and sustaining the new formula i.e. double majority in the EU Council. Moreover, the enlargement of the fields in which will be applied a regular legislation procedure granting to the European Council the institutional status. Furthermore, the treaty establishes a new post of High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy; it also Ibidem. 29 W. Bokajło, A. Pacześniak (red.), op. cit., p Traktat Reformujący Unię Europejską, ( ).

108 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE includes the systematization of current regulation, e.g. by introducing the same objectives in preventing the effects of climate change under the environmental protection or energy policy of the solidarity clause, demonstrating the slow federalization of the European Union. It is important to mention such regulations as: transforming the Union into single international organization, enhancing democratic legitimacy by strengthening the role of national parliaments in the European decision making process, and forming an institutional basis for the Union for Foreign Affairs and Security Policy development 31. It is worth noticing changes in the area of Freedom, Security and Justice, namely the new procedures of voting that provide the European Council with qualified majority voting in the AFSJ, excluding sensitive matters in which they decide unanimously. Moreover, the introducing of uniform legal instruments or new forms of enhancing cooperation or enhancing the status of Eurojust prove the union is getting closer to federal system. The Treaty does not mention Union symbols included in the Constitutional Treaty, i.e. flag and anthem. It also does not include any regulations concerning the supremacy of the EU law over the national law of member states. The European Union's ongoing crisis favours the strengthening of the integration, but at the same time the Union is losing the trust and support of citizens. Establishing the banking union or strengthening control over the budget policy of certain states (especially eurozone, sealed by the Fiscal Compact) means a greater cession of sovereignty than assumed in the Lisbon Treaty. The solution would be further strengthening institutions of the European Union, especially the European Parliament it is a mantra repeated by many eurodeputies as the only directly elected institution in the EU structure. However, while many of the eurodeputies rely on democracy and the priority of more Europe in enhancing the role of the European Parliament, their electors paradoxically significantly lose appetite for more Europe 32. The ongoing economic crisis, since 2008, has caused an increase in the eurosceptic mood among politicians and the societies of the many EU states. The British Prime Minister, David Cameron, has enacted a new law regulating a relation between Great Britain and the Union. It confirms the continuing sovereignty of the British Parliament in legislation that decides on the content of the sovereignty of British policy as well as in the scope of the EU activities. Currently, the Swedish, Fins and in some point French have a similar point of view. The British express their reluctance to the further strengthening of integration and threaten to leave the EU. On the other hand, France put forward a project of separating the eurozone from the remaining part of the EU which would mean 31 D. Matusik, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, PhD thesis UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ, p T. Bielecki, Czy ktoś nadal chce więcej Europy?, Czy_ktos_nadal_chce wiecej_europy.html#trrelsst#ixzz2xr9egycg ( ). 107

109 STANISŁAW MAKSIMIEC establishing a close Union in the frame of the current EU, consisting of 28 member states. According to some politicians the answer for the dangerous European crisis should be more Europe. During the Polish presidency of the EU Council, the Polish Foreign Minister, Radosław Sikorski, in his speech at the German Council on Foreign Relations in Berlin in November 2011 proposed a way to facilitate the European Union and dampen the impasse in the integration process that reverberated in the whole Union. He suggested preparing a new treaty that would make the EU more effective, contracting the composition of the European Commission and introducing the rotation system of the commissioners and enhancing its effectiveness as spokesman of common European interests. Furthermore, he suggested transferring more responsibilities to European institutions that would enhance their legitimacy, and especially strengthen the role of the European Parliament the draconian powers to supervise national budgets should be wielded only by agreement of the EP. In the European Parliament election there should be created a European list from which 25 of the euro deputies would be elected by people entitled to vote from the whole Union and national lists as well as to create a seat in Parliament in a single location. The posts of the President of the European Council and that of the European Commission should be combined and a candidate should be elected by direct vote. He postulated to maintain coherence between the Euro zone and the EU as a whole by the openness of meetings and Euro summits for all EU states. Moreover, certain prerogatives should be guaranteed forever for Union member states: identity, religion, lifestyle, public morals, and rates of corporate and VAT taxes 33. The German Foreign Minister, Guido Westerwelle, supported Minister R. Sikorski and stated that the cause of dispute to develop integration is a lack of a genuine European constitution. In his opinion the binding Lisbon Treaty has many disadvantages, the decision making mechanism is too complicated and there is a lack of transparency. It is necessary to create a common constitution decided by citizens in a referendum. He postulated the President of the European Council should be elected by direct vote and the European Parliament should be transformed into a two-house legislature in the second house there would be the leaders of the EU states, included in composition of the European Council 34. In March 2012, Guido Westerwelle, initiated a discussion concerning the future of the EU, to which were invited chiefs of diplomacy from Belgium, Luxemburg, the Netherlands, Italy, Spain, Portugal, France and Austria as well as R. Sikorski within the so-called reflection group. Their proposals and ideas did not have any 33 R. Sikorski, Schyłek Unii nie jest przesądzony, Gazeta Wyborcza from 30 November 2011, No M. Magierowski, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik Rzeczpospolitej from March 2012, No

110 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE formal character, but they were an impulse for discussion about future of the EU which during the economic crisis is found at a crossroads according to Minister G. Westerwelle and the EU is threatened due to national resentment and prejudices that have been revived in some states. Deeper economic and financial integration in the EU, the European Monetary Fund, the common ministry of finance or the direct election of the EC chief these are some ideas of the chiefs of diplomacy to reform and enhance the Community. In their opinion the coordination and control mechanism over fiscal and economic policy should be enhanced as well as the transferring of some of the sovereign powers of the state to the Union's structure. A permanent firewall for the eurozone (The European Stability Mechanism ESM) could be transformed into the European Monetary Fund in the future. They underlined the necessity of streamlining the European institutions and improving the decision process's efficiency, which driving force should stay the European Commission although smaller than at present. On the other hand, the EU Council could more often reach decisions by qualified majority instead of unanimity and to a greater extent use the possibility of enhancing the cooperation of some countries e.g. in such spheres as border protection or the coordination of economic policy. The more additional tasks and competences given to the EU, the more democratic legitimacy European institutions need to have. It would be possible if for example the European Parliament became more visible to the public in the EU states; electing a pan-european leading candidate by political party to the EP election could help it. In the long-term perspective the EU could introduce the direct election of the President of the European Commission, appoint a European Finance Minister and create a two-house parliamentary system. According to minister s opinion the EU should build up a European army and a have common representation in international organizations, including the United Nations Security Council 35. The German Finance Minister Wolfgang Schaeduble commented in the same vein. In the interview for German weekly Der Spiegel in June 2012 he stated that there is a need for clear institutional redevelopment of the EU and better democratic legitimacy of the decision process. He underlined that union bodies should have more powers in important fields of policy, because nowadays, nine times out of ten, member states have the final say. The European Commission should become a real government of the EU and union states' citizens should elect the President of the EU by direct vote. He also supported enhancing of the European Parliament position and creating a fiscal union which means transferring budget competences from national countries to Brussels. The optimal solution would be the appointing of a union finance minister who would have the power of veto over national budgets as well as a power to approve the size of debt. 35 A. Widzyk, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, ,title,Kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-UE,wid, ,wiadomosc.html? ticaid=1ea8c ( ). 109

111 STANISŁAW MAKSIMIEC According to his view, the future Europe would not be a federal state similar to the United States or the Federal Republic of Germany, but it would create its own political system 36. At the current stage of development the EU has a specific functioning, but still developing structure. Progressive integration, the constant rotation of rights and enhancing competences at a supranational level mean that the EU exceeded the field of its rights as an international organization in its traditional meaning. As a consequence of the multidimensional function of the EU and complicated character of the processes that led to its establishing, the Union has both federal and confederal features. In the process of the gradual integration the federal factors include: supremacy of the community's law over the national law; pan-national institutions (the European Commission, the European Parliament established by general and direct election since 1979, Court of Auditors, the Court of Justice EU and the Court similar to a federal system within its competence there is arbitration between European institutions and member states and a statement of the community law is made and controlled to obey it); abolishment of boundaries (free movement of goods, capital services and people); common policies of the Union, inter alia: agricultural, transport, trade, regional, structural, monetary, research and development and still developing energy policy; creation of the European National Bank and common euro currency; own recognition and representing member states outside; systematically increasing the scope of voting by majority vote instead of unanimity; transparent division of competences between member states and European Union; introduction of the EU citizenship and the European Ombudsman; existence of the Committee of the Regions and the European Economic and Social Committee to carry out federal principle of participation; common Charter of Fundamental Rights. The European Union has federal features, although it is neither federation nor a confederation. It exists next to member states not instead of them and each member state has sovereignty and freedom of creating international relations (it is not a component part of the Union). The internal structure of the EU neither works on the basis of national constitution nor any internal law. In this context euro currency and the institution of citizenship have political and symbolic features rather than legal. 36 Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, search/info/ ,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue ( ). 110

112 FATHERS OF EUROPE UNITING IDEAS IN INTEGRATION PRACTICE On the other hand, inside the Union there are national countries with their own constitutions, their own public authority bodies, independent diplomacy, army, police and distinct symbols. Apart from that, member states maintain the basic competences in foreign policy and defence affairs. In this context it should be noted that the legitimization of power in the EU has a completely different character than in a democratic country. The Union, based on the agreement of each sovereign state, derives its legitimization from each state not directly from society. In fact, the EU constitutes an institutionalized form of state cooperation that works in broad spectrum of traditional international organization and specific union state. Jean Monet laid the foundation of the European institutions system and current institutional system of the European Union. The Fathers of Europe had an ambition to create a European construction of a federal character, but in a time of crisis and increased euroscepticism among politicians and societies, especially in the so-called old Union, it is not a good time in Europe now. At the current stage the attachment to national states is too strong and the distinction of constitutional and systematic tradition is too wide to transform the EU into a federation. Apart from that, the local interests of member states are still prevailing over pan-national policy. However, it does not exclude the possibility to extend the scope of federal elements inside European construction which can lead to the creation of a new form of transnational organization 37. In fact, it is an unrealistic idea to establish the European state of a federal character according to the Fathers of Europe intention and desire. The union of countries within the European Union as far as it is a union, it would carry out subsequent federal elements, however, the full federalization would not happen for the next generation of Europeans. There are too strong and expressive cultural distinctions: the views on national identity and sovereignty of the countries that created the Union and still noticeable local and political interests. There is a greater chance to achieve the idea of the Fathers of Europe to integrate the whole European continent than establishing a European federal state. A united Europe in the form of the European Union covers the majority of European states and there are real conditions for its expansion to the East Europe (Ukraine, Moldova) and the South (Balkan countries and Turkey) during the next few years. The digression concerning the potential federal future of the Union should consider globalization that blurs the concept of sovereignty. Moreover, the mechanisms toward the coordinating and transferring of rights at the supranational level and towards regionalism, that work at European integration processes, weakens the sovereignty of member states. Economic, social challenges and especially defence matters mean that the Union would develop in a federal direction, because none of the current European states is able to meet those challenges independently. 37 D. Matusik, op. cit. 111

113 STANISŁAW MAKSIMIEC Bibliography Documents Traktat Reformujący Unię Europejską, Traktat w sprawie utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Zbiór Dokumentów 1957, No. 5. Monographs Bokajło Wiesław, Pacześniak Anna (red. nauk.), Podstawy europeistyki. Podręcznik akademicki, Wyd. Atla 2, Wrocław Doliwa-Klepacki Zbigniew M., Integracja europejska (łącznie z uczestnictwem Polski w UE i Konstytucją dla Europy), Wyd. Temida 2, Wyższa Szkoła Biznesu i Przedsiębiorczości w Ostrowcu Świętokrzyskim, Białystok Kowalski Jerzy, Ślusarczyk Zenon, Unia Europejska. Proces integracji europejskiej i zarys problematyki instytucjonalno-prawnej, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Warsaw Poznań n.d. Łastawski Kazimierz, Od idei do integracji europejskiej. Od najdawniejszych idei do Unii 25 państw, II Edition, Wyd. Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warsaw Łukaszewski Jerzy, Cel: Europa. Dziewięć esejów o budowniczych jedności europejskiej, Wyd. Nor sur Blanc, Warsaw Marszałek Antoni, Z historii europejskiej idei integracji międzynarodowej, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź Nicole William, Salmon Trevor C., Understanding the European Union, Pluto Press, London Urwin Derek W., The Community of Europe. A History of European Integration since 1945, Longman, London and New York Wiaderny-Bidzińska Krystyna, Polityczna integracja Europy Zachodniej, Wyd. Adam Marszałek, Toruń Unpublished works Matusik Daria, Koncepcje federacji europejskiej a europejskie procesy integracji, PhD thesis UŚ, Katowice 2009, Biblioteka UŚ. Articles Magierowski Marek, Europa umiera ze strachu, PlusMinus Tygodnik Rzeczpospolitej from March 2012, No. 11. Sikorski Radosław, Schyłek Unii nie jest przesądzony, Gazeta Wyborcza from 30 November 2011, No Internet sources Bielecki Tomasz, Czy ktoś nadal chce więcej Europy?, 1,75477, ,Czy_ktos_nadal_chce wiecej_europy.html#trrelsst#ixzz2xr 9eGYcG Minister finansów Schaeuble za dalszą integracją w UE, news/search/info/ ,minister-finansow-niemiec-schaeuble-za-dalsza-integracja-w-ue Widzyk Anna, Kilku szefów dyplomacji proponuje reformy w UE, pl/kat,102634,title,kilku-szefow-dyplomacji-proponuje-reformy-w-ue,wid, , wiadomosc.html?ticaid=1ea8c 112

114 Zeszyty Naukowe AON nr 2(59) 2005 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ISSN ROSJI CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. MIĘDZY SOFT I HARD POWER dr hab. Agnieszka LEGUCKA Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract The goal of this study is to analyse the involvement of the EU and Russia in conflict management in the shared neighbourhood, i.e. the six East European and South Caucasus countries (Belarus, Moldova, Ukraine, Armenia, Azerbaijan and Georgia). Due to the broad understanding of conflict management, which may relate to political, economic, ethnic and armed conflicts, this analysis will focus on managing only the latter. In the case of the discussed region, this means the conflicts in: Transnistria, Nagorno-Karabakh, Abkhazia and South Ossetia, including the August 2008 war between Georgia and Russia. The comparison of the EU and Russian armed conflict managing actions allows for determining the efficiency of soft and hard power used by these two international actors. The European Union received the 2012 Nobel Peace Prize for having contributed to the advancement of peace and reconciliation, democracy and human rights. Therefore, it seems important to answer the following question: Can its experience benefit the EU in managing the post- Soviet region? Key words conflict management, konflikt zbrojny, soft power, hard power conflict management, armed conflict, soft power, hard power Wspólne sąsiedztwo Unii Europejskiej i Federacji Rosyjskiej obejmuje terytorium ponad 1 031,114 km 2, w tym: kraje europejskie: Ukrainę (603,628 km 2 ), Białoruś (207,600 km 2 ), Mołdawię (33,843 km 2 ) i kaukaskie: Gruzję (69,700 km 2 ) 1, Armenię (29,743 km 2 ) i Azerbejdżan (86,600 km 2 ) 2. Wyróżnienie sześciu państw wspólnego sąsiedztwa wynika z kilku przesłanek. Po pierwsze, kraje te znajdują się w Partnerstwie Wschodnim czyli części Europejskiej Polityki Sąsiedztwa prowa- 1 Na skutek zajęcia przez Rosję Abchazji i Osetii Południowej, Gruzja, kontroluje de facto km 2 swego obszaru. Więcej: A. Legucka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa 2013, s World Fact Book, [ ]. 113

115 AGNIESZKA LEGUCKA dzonej przez UE, poświęconej szczególnym relacjom z regionem wschodnim 3. W unijnych dokumentach państwa te traktuje się jako grupę i przyjmuje się pewne określone standardy postępowania i mechanizmy współpracy. Po drugie, w najbliższym czasie państwa te nie staną się członkami Unii Europejskiej, a zatem będą stanowić otoczenie zewnętrzne Unii Europejskiej i Rosji, a co za tym idzie sytuacja wewnętrzna, stabilność polityczna i gospodarcza będą warunkować bezpieczeństwo zewnętrzne zarówno UE, jak i Rosji. Po trzecie, państwa te charakteryzują się małą stabilnością, generują problemy i zagrożenia, w związku z czym pojawiają się postulaty dotyczące konieczności współpracy UE i Rosji we wspólnym sąsiedztwie, aby eliminować niebezpieczne zjawiska, między innymi w zakresie uregulowania zamrożonych konfliktów na obszarze poradzieckim. Można postawić hipotezę, że Unia Europejska prowadzi politykę opartą na wartościach i atrakcyjności przyciągania, czyli soft power. Federacja Rosyjska w większym stopniu stosuje ma obszarze poradzieckim hard power i za pomocą groźby lub zapłaty, reguluje stosunki między państwami, wykorzystując między innymi zamrożone konflikty w regionie. Rodzi to pytania o skuteczność polityki zagranicznej i bezpieczeństwa obu podmiotów i strategii postępowania względem państw poradzieckich w sprawie regulowania konfliktów zbrojnych. 114 Podejście Rosji i UE do conflict management Ogólna definicja konfliktu mówi, że konflikt jest to proces, w którym jedna strona postrzega, że jej interesy stoją w sprzeczności lub oddziałują negatywnie na nią z interesami drugiej strony 4. Konflikt manifestuje się poprzez różne działania społeczne, z udziałem dwóch lub więcej aktorów, który wyrażają swoje przeciwstawne interesy. Najbardziej znaczące jest to w sytuacjach przedłużania się konfliktu, kiedy nie udaje się naprawić stosunków 5. Specjalny rodzaj konfliktów dotyczy użycia siły przez strony sporu. Konflikty zbrojne we wspólnym sąsiedztwie Rosji i UE wybuchły w trakcie dezintegracji ZSRR, kiedy części byłych republik radzieckich zaczęły zgłaszać pretensje samodzielności i niepodległości. Wówczas Górski Karabach, Osetia Południowa, Abchazja i Naddniestrze postanowiły stworzyć niezależne państwa, czym naruszały integralność terytorialną: Azerbejdżanu, Gruzji i Mołdawii, uzna- 3 A. Legucka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, AON, Warszawa 2008; European Neighborhood Policy Strategy Paper, Communication from the Commission, Brussels, , COM(2004) 373 final, strategy_paper_en.pdf> [ ]. 4 J.A. Wall, Jr. R.R. Callister, Conflict and Its Management, Journal of Management 1995, Vol. 21, No. 3, s. 517; Ho-Won Jeong, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York 2010, s L. Kriesberg, B.W. Dayton, Constructive Conflicts: From Escalation to Resolution, Rowman & Littlefield, Plymouth 2011, s. 428; B. Balcerowicz i in., Wydanie drugie, AON, Warszawa 2002, p ; J.S. Nye, Konflikty międzynarodowe. Wprowadzenie do teorii i historii, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s Ho-Won Jeong, wyd. cyt., s. 3.

116 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. nych państw na arenie międzynarodowe. Konflikty te o charakterze etnicznym i politycznym starały się zakończyć same zainteresowane strony, ale w proces ich regulacji włączyły się strony trzecie : Rosja, Iran, Turcja, WNP oraz inne międzynarodowe organizacje międzynarodowe tj. ONZ i OBWE, a w ostatnich latach także Unia Europejska. Rodzące się pytania dotyczą tego dlaczego Rosja pozwoliła na włączenie się UE w rozwiązywanie tych konfliktów, jakie możliwości i ograniczenia stoją przed Europą, która zgłasza aspiracje do prowadzenia polityki bezpieczeństwa w najbliższym sąsiedztwie? Omawiane zagadnienie będzie wymagało analizy podejścia do conflict management przez Rosję i UE oraz realizowanej strategii w odniesieniu do państw regionu: Armenii, Azerbejdżanu, Gruzji oraz Mołdawii, które bezpośrednio doświadczyły konfliktów zbrojnych. Wśród wielu podejść do conflict management wyróżnia się także działania, które są prowadzone przez strony trzecie w tym przypadku Rosję i UE 6. Polega to na zaangażowaniu, w każdej możliwej fazie konfliktu zbrojnego, aktora zewnętrznego, który działa na rzecz wczesnego ostrzegania, dyplomacji prewencyjnej, ograniczenia działań zbrojnych, aż do zakończenia konfliktu zbrojnego oraz niedopuszczenia do jego ponownego wybuchu, co określa się mianem post-conflict peacebuilding. Unia Europejska dopiero pod koniec lat 90. XX w. przejęła odpowiedzialność za regulowanie konfliktów zbrojnych w postaci instytucjonalnej i prawnej w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony EPBiO (od traktatu lizbońskiego Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony WPBiO) ale znacznie wcześniej państwa europejskie włączały się w promowanie pokoju poprzez dyplomację, szerzenie takich wartości jak: demokracja, rządy prawa, prawa człowieka a także pomoc rozwojową i humanitarną oraz wspieranie rządów lokalnych, miejscowych NGO 7. Wsparcie Unii Europejskiej na rzecz regulowania konfliktów zbrojnych ma najczęściej charakter oficjalny, transparenty oraz co bardzo istotne UE stosuje się do wymogów międzynarodowego peacekeepingu, który zakłada neutralność i nieopowiadanie się po żadnej ze stron konfliktu. Europejczycy mają duże doświadczenie w prowadzeniu operacji pokojowych i budowaniu stabilizacji po konflikcie, co złośliwie określano zdaniem, że: Amerykanie robią bałagan, Europejczycy sprzątają. Ale w większości misji ONZ, UZE, OBWE i NATO w sytuacjach po konfliktach budową pokoju zajmowali się żołnierze, policjanci, urzędnicy, obserwatorzy z Europy. W 2012 r. Unia Europejska otrzymała Pokojo- 6 K. Barseghyan, Z. Karaev, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party Mediation in Post-Soviet Space, The Online Journal of Peace and Conflict Resolution 2004, No (6.1), s ; L. Jonson, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, Discussion Paper RIIA 1999, No. 81, s. 13; D. Sagramoso, Russian peacekeeping policies [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Regional peacekeepers: the paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo New York Paris 2003, s N. Singh, Governance Mechanisms in Divided Societies: Learning From and Using Global Experience [w:] C.H. Grant, R.M. Kirton (red.), Governance conflict analysis and conflict resolution, Ian Randle Publishers, Kingston 2007, s

117 AGNIESZKA LEGUCKA wą Nagrodę Nobla za szczególne osiągnięcia w sferze odbudowy i pokoju, co miało stanowić zachętę dla dalszych działań w tej dziedzinie. Celem UE w regulowaniu konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim jest budowanie szeroko rozumianej stabilizacji w sąsiedztwie, aby eliminować zagrożenia związane z funkcjonowaniem zamrożonych konfliktów : degradacją ekonomiczno-społeczną, wzrostem przestępczości zorganizowanej, uchodźców, nielegalnej migracji, kontrabandy, handlu bronią i ludźmi, biedą i chorobami. W dokumencie dotyczącym wzmocnienia EPS w 2006 r. zostało zapisane, że To nie są jedynie problemy naszych sąsiadów. Ryzyko nielegalnej migracji, nieodpowiedzialnych dostaw energetycznych, degradacji środowiska i terroryzmu może rozszerzyć się na Unię Europejską i potwierdziła, że UE powinna być bardziej aktywna i obecna w regionalnych i wielostronnych mechanizmach rozwiązywania konfliktów oraz monitorować pokój i wysiłki pokojowe 8. Do tego dochodzą interesy gospodarcze Europy, zabezpieczenie inwestycji zagranicznych i wykorzystanie potencjału energetycznego Morza Kaspijskiego. W czasach radzieckich Rosjanie nie zdobywali niezbędnego doświadczenia w prowadzeniu operacji pokojowych w ramach ONZ 9. Po rozpadzie ZSRR nowa dziedzina regulowania konfliktów zbrojnych w postaci misji pokojowych została nazywana mirotworciestwem, czyli tworzeniem pokoju. Obejmuje ono szeroki przedział prowadzonych działań od politycznych mediacji po operacje bojowe, mające na celu wymuszenie pokoju. Do najbardziej charakterystycznych cech rosyjskich misji pokojowych FR zalicza się: możliwość wejścia do strefy konfliktu przed ustaniem działań zbrojnych, włączenie do sił pokojowych wojsk każdej ze stron konfliktu lub państw WNP, dzięki czemu Rosja uzyskiwała większą legitymizację promotora pokoju i unikała podejrzeń o ingerencję w wewnętrzne sprawy państw poradzieckich 10. To co odróżnia rosyjską od unijnej koncepcję regulowania konfliktów za pomocą misji pokojowych to brak neutralności między stronami walczącymi. Rosjanie wspierali słabszych separatystów przeciwko silniejszym państwom regionu: Azerbejdżanowi, Gruzji i Mołdawii. Dzięki zamrożonym konfliktom Rosja może wpływać na geopolitykę regionu poradzieckiego. W efekcie małej efektywności w promowaniu pokoju, celem rosyjskich działań stało się nie tyle rozwiązanie konfliktów zbrojnych ale utrzymywanie istniejącego status quo. Rosja wykorzystuje zarówno kanały oficjalne jak i nieoficjalne, wpływając na rozwój sytuacji stąd jej działania są mniej transparentne. Ponadto należy podkreślić, że decyzje w sprawie regulowania konfliktów zapadały na różnych szczeblach politycznych, administracyjnych i wojskowych w państwie rosyjskim stąd niekiedy 8 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, [ ]. 9 A. Sokolov, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area [w:] M. Kaldor, B. Vashee (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London Washington 1997, chapter K. Malak, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej ( ). Rozprawa habilitacyjna, Zeszyty Naukowe AON 2001, Dodatek specjalny, s

118 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. trudno było określić jednoznaczne stanowisko Rosji 11. W efekcie Federacja Rosyjska stała się najważniejszym czynnikiem stabilizacyjnym hamującym wybuch działań zbrojnych w państwach poradzieckich, z drugiej strony w regionach tych posiada ona swoje interesy polityczne, wojskowe i gospodarcze, stąd staje się ona stroną w konflikcie. Rosyjskie conflict management We wspólnym sąsiedztwie UE i Rosji doszło do kilku konfliktów zbrojnych. Na przełomie lat 80. i 90. XX wieku wybuchły konflikty w: Górskim Karabachu, Abchazji i Osetii Południowej oraz Naddniestrzu. Przeszły one podobne fazy: erupcji a następnie zamrożenia w postaci zawieszenia broni i powstania quasi- -państw, nieuznawanych przez społeczność międzynarodową. Następnie doszło do odmrożenia dwóch konfliktów: w Osetii Południowej i Abchazji, które przerodziły się w wojnę gruzińsko-rosyjską w sierpniu 2008 r. Według niektórych istnieje duże prawdopodobieństwo eskalacji konfliktu w Górskim Karabachu i wówczas pojawi się kolejny konflikt międzypaństwowy. Ponowny wybuch konfliktu jest wysoce prawdopodobny, szczególnie kiedy przyjrzeć się wyścigowi zbrojeń na Kaukazie Południowym 12. Rosja miała wpływ na przebieg każdego z konfliktów na obszarze WNP. W pierwszej fazie konfliktów, kiedy toczyły się działania zbrojne, Rosjanie dostarczali broń i żołnierzy (czasami najemników), oferowali pomoc doradczą wojskową oraz prowadzili równolegle działania dyplomatyczne. Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że w trakcie ostrych działań zbrojnych na początku lat 90. XX w. proces decyzyjny w państwie rosyjskim był rozproszony. Wpływ na sytuację miały zarówno organy rządowe, prezydent, parlament, MSZ, MON, armia, w tym oficerowie i żołnierze w jednostkach wojskowych rozproszonych na terenach b. ZSRR. Głównie dzięki wsparciu tych ostatnich separatyści zyskiwali niezbędne zabezpieczenie militarne do prowadzenia działań zbrojnych. W Naddniestrzu do zwycięstwa separatystów przyczyniła się 14. Armia Radziecka, w Abchazji i Osetii broń pozyskiwano z miejscowych jednostek wojskowych, a w Górskim Karabachu separatystów wspierała Armenia, którą prawdopodobnie dozbrajała Rosja. Jednocześnie Rosja poszukiwała partnerów zagranicznych, aby ci uznali WNP za organizację bezpieczeństwa regionalnego, budującą pokój i stabilizację. Lena Jonson przekonuje, że w pierwszym etapie Rosja starała się występować jako współorganizator bezpieczeństwa regionalnego. Była gotowa nie tylko działać w operacjach pokojowych na całym świecie ale także przekazać odpowiedzialność za bezpie- 11 L. Jonson, wyd. cyt., s. 3; A. Legucka, Geopolityczne, wyd. cyt., s A. Legucka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym [w:] A. Bryc, A. Legucka, A. Włodkowska-Bagan (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa 2011, s

119 AGNIESZKA LEGUCKA czeństwo południowych rubieży b. ZSRR w ręce ONZ i KBWE 13. Ważnym motywem było uzyskanie niezbędnego wsparcia finansowego w prowadzeniu operacji pokojowych w krajach bliskiej zagranicy. Ale ONZ i KBWE (późniejsza OBWE) ograniczyły się do wsparcia działań rosyjskich, nie chcąc wysyłać misji pokojowych w regiony konfliktów, a jedynie monitorując działania rosyjskie. W Abchazji swoją misję obserwacyjną podjęło ONZ (UNOMIG), w Osetii Południowej KBWE/OBWE, podobnie jak w Naddniestrzu, zaś w Górskim Karabachu w proces pokojowy zaangażowała się tzw. Grupa Mińska KBWE/OBWE 14. Zawarte w mandatach owych misji postulaty prowadzenia negocjacji i zmierzania do rozwiązania konfliktów, przy zdecydowanych sprzecznych interesach stron, nie zostały do dziś osiągnięte. W drugiej fazie, po zakończeniu działań zbrojnych, Rosja występowała w roli głównego mediatora i gwaranta porozumień o zawieszeniu broni. Moskwie udało się skutecznie zmusić strony do negocjacji. W czerwcu 1992 r. podpisano porozumienie w Dagomysie kończące konflikt w Osetii Południowej, na mocy którego sformułowano siły pokojowe składające się z batalionów: południowoosetyjskiego, północnoosetyjskiego, południowoosetyjskiego, rosyjskiego i gruzińskiego. W lipcu 1992 r. zakończył się konflikt w Naddniestrzu. W jego wyniku ustanowiono strefy bezpieczeństwa i Wspólną Komisję Kontroli składającą się z trzech stron: mołdawskiej, rosyjskiej i naddniestrzańskiej a Rosja została nazwana gwarantem zaufania 15. W 1994 r. Rosja wystąpiła z inicjatywą wysłania do Abchazji sił pokojowych Wspólnoty Niepodległych Państw (de facto były to głównie oddziały rosyjskie), zabezpieczających zawieszenie broni z grudnia poprzedniego roku. Również wtedy w maju 1994 r. podpisano zawieszenie broni między Armenią i Azerbejdżanem w Górskim Karabachu. Ale ze względu na brak porozumienia między nimi w region konfliktu nie wysłano żadnych sił pokojowych. Po zakończeniu działań zbrojnych w na obrzeżach b. ZSRR pozycja Rosji jako przywódcy regionalnego była pożądana i mogła ona kształtować pożądany porządek regionalny, promując rosyjską soft power. Ale okazało się, że Rosja może więcej uzyskać z hard power, czyli z pozycji siły, utrzymując para-państwa i nie kończąc żadnego konfliktu porozumieniem pokojowym. Od końca 1992 r. do 1996 r. Rosja zmieniła się w interwenta wojskowego, nie trzymającego się wytycznych i standardów oenzetowskiego systemu operacji pokojowych. Rosyjska aktywność pokojowa rozwijała się poza systemem i normami ONZ. Rosja była silnie zaangażowana w rozwiązywanie konfliktów, choć opinia międzynarodowa wątpiła w jej tylko pokojowe intencje i podważała bezstronność takiego działania 16. W trzeciej fazie, kiedy następowało zamrożenie konfliktu, Rosja nadal korzystała z środków dyplomatycznych i swojej obecności wojskowej, aby gwaran- 13 L. Jonson, wyd. cyt., s В.Н. Казимиров, Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорнокарабахского конфликта, Международные отношения, Москва 2009, s L. Jonson, wyd. cyt., s D. Sagramoso, wyd. cyt., s. 13.

120 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. tować status quo polegający na względnej stabilności. Jednocześnie stałe monitorowanie sytuacji przez FR uniemożliwiało ostateczne rozwiązanie danego konfliktu. W wyniku tego separatyści w państwach WNP, licząc na pomoc Rosji, usztywniali stanowisko negocjacyjne. Przez wiele lat Rosja, obawiając się wzmocnienia nastrojów separatystycznych wewnątrz Rosji (Czeczenia) nie uznawała żadnego z para-państw. Zamrożone konflikty stanowiły swoistą gwarancję stałego wpływu Rosji na sytuację w: Armenii, Azerbejdżanie, Gruzji i Mołdawii. Rosja na szczycie OBWE w Stambule 1999 r. zobowiązała się do wycofania swoich oddziałów wojskowych i sprzętu terytoriów gruzińskiego i mołdawskiego. Od 2005 r. do końca 2007 r. wycofała z Gruzji swe oddziały z baz wojskowych ale większość z nich dyslokowała po prostu w Armenii. Natomiast nie dotrzymała swoich zobowiązań w separatystycznej Republice Naddniestrzańskiej. W czwartej fazie doszło do odmrożenia konfliktów zbrojnych na Kaukazie Południowym, na co miały wpływ: gruzińska rewolucja róż w 2003 r., odważne postulaty prezydenta Gruzji Micheila Saakaszwilego w sprawie odzyskania integralności terytorialnej, w czym miało pomóc wsparcie w modernizacji armii gruzińskiej przez Amerykanów oraz rosnące budżety wojskowe państw regionu (głównie Azerbejdżanu, który głosił pragnienie odzyskania Górskiego Karabachu). Wsparcie Zachodu, w postaci włączenia państw Południowego Kaukazu do Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej w 2004 r. oraz zapowiedź zaproszenia Gruzji do NATO w kwietniu 2008 r. zostały potraktowane jako zagrożenie dla pozycji regionalnej i interesów politycznych, militarnych i gospodarczych Rosji. Po serii incydentów i prowokacji, Rosja (1) prowadziła bezpośrednie ataki wojskowe na cele w Gruzji atak śmigłowcowy na obiekty gruzińskie w Kodori i atak rakietowy na stację radiolokacyjną w roku 2007, liczne prowokacje z udziałem pokojowych wojsk rosyjskich w rejonie konfliktów; (2) wprowadziła blokadę komunikacyjną i gospodarczą Gruzji od 2006 roku, (3) podjęła próby rozgrywania konfliktów wewnętrznych w Gruzji 2007/2008 doszło do wybuchu nowego konfliktu zbrojnego 17. Po atakach sił gruzińskich na stolicę Osetii Południowej Cchinwali w dniach 7 8 sierpnia 2008 r. Rosja wystąpiła w obronie obywateli rosyjskich w Osetii Południowej a następnie w Abchazji i rosyjska armia wkroczyła do Gruzji, zajmując strategiczne punkty i odrywając zbuntowane republiki od macierzy. 26 sierpnia 2008 r. Rosja oficjalnie uznała niepodległość Osetii Południowej i Abchazji udowadniając, że jest w stanie odmrozić konflikty zbrojne w sytuacji niekorzystnego dla siebie rozwoju wypadków na obszarze Wspólnoty Niepodległych Państw. Jednakże używając siły militarnej Rosja osłabiła swoją soft power. Żadne państwo WNP nie uznało niepodległości Abchazji i Osetii Południowej, co kontrastowało z uznaniem w lutym 2008 r. niepodległości Kosowa przez państwa zachodnie. 17 K. Strachota, Gruzja na wojnie z Rosją, Tydzień na Wschodzie OSW,

121 120 AGNIESZKA LEGUCKA Conflict managemanet Unii Europejskiej Z rosyjskim zaangażowaniem na obszarze wschodniego sąsiedztwa jaskrawo kontrastuje zachowanie Unii Europejskiej, niechętnej otwartym działaniom przeciwko Rosji i podzielonej wewnętrzne. Znaczenie bezpieczeństwa zewnętrznego uświadomiono sobie wraz z perspektywą rozszerzenia UE. W Europejskiej Strategii Bezpieczeństwa z 13 grudnia 2003 r., czytamy że: Otoczenie zewnętrzne po zimnej wojnie charakteryzuje się coraz szerszym otwarciem granic, co sprawia, że wewnętrzne i zewnętrzne aspekty bezpieczeństwa są z sobą nierozerwalnie związane (...). Integracja państw przystępujących do UE zwiększa nasze bezpieczeństwo, ale również zbliża UE do obszarów niespokojnych. Naszym zadaniem jest wspieranie dobrze zarządzanych krajów leżących na wschód od Unii Europejskiej oraz na granicach regionu śródziemnomorskiego, z którym możemy pozostawać w bliskich stosunkach opartych na współpracy 18. Unia Europejska nie brała udziału w przebiegu żadnego konfliktu zbrojnego w państwach sąsiednich na wschodzie, natomiast kilkakrotnie pełniła rolę mediatora bądź doradcy. Dość późno zaangażowała się w regulowanie konfliktów na obszarze WNP. Jej rolę wypełniały Rosja, Ukraina, ONZ i OBWE. Sytuacja ta uległa zmianie wraz z rozszerzeniem UE i powołaniem Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony 19. W dokumentach unijnych zostały zdefiniowane interesy UE w sąsiedztwie, wśród których znalazły się zapowiedzi walka z terroryzmem i bronią masowego rażenia, jak również promowanie z poszanowaniem prawa międzynarodowego rozwiązywania konfliktów 20. Autorzy tych dokumentów wyjątkowo dobrze przestudiowali sobie zalecenia profesora Josepha Nye, który twierdził, że odpowiednio zdefiniowany interes narodowy może być bodźcem przyciągania innych, między innymi poprzez obietnice pomocy gospodarczej czy dążenia do pokoju. Chcąc budować platformę kontaktów z nowym kręgiem przyjaciół w sąsiedztwie Unia przekonywała, że uprzywilejowane stosunki z sąsiadami będą tworzyć zobowiązanie wyznawania wspólnych wartości, takich jak: rządy prawa, dobre rządy, przestrzeganie praw człowieka, włączając w to prawa mniejszości narodowych, promocję dobrosąsiedztwa, i priorytetów gospodarki rynkowej i zrównoważonego rozwoju 21. Jednocześnie należy pamiętać, że wartości polityczne mogą być silnym źródłem przyciągania, ale nie wystarczy jedynie ich wyznawać 22. Chodzi bowiem o trzeci element soft power czyli prowadzoną politykę 18 A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003, /uedocs/cmsupload/78367.pdf [ ]. 19 Na mocy traktatu lizbońskiego, który wszedł w życie w grudniu 2009 r. Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony została przemianowana na Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony. 20 European Neighbourhood Policy. Strategy Paper, Communication from the Commission, Brussels, , COM(2004) 373 final, paper_en.pdf [ ]. 21 Tamże. 22 J.S. Nye Jr., Soft Power. Jak osiągnąć sukces w polityce światowej, Wydawnictwo TRIO, Warszawa 2007, s. 89.

122 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. zagraniczną. Kiedy idee i wartości nie mają przełożenia na praktykę, kiedy stosuje się podwójne standardy, wówczas siła oparta na wartościach przestaje przyciągać a staje się obiektem krytyki. Niebezpieczny w przypadku Unii Europejskiej staje się stan samozadowolenia z wyznaczanych sobie celów i strategii działania bez refleksji nad efektywnością swojej polityki. W 2003 r. rozpoczęła się praktyczna faza realizacji EPBiO. Pierwsze unijne misje skierowano na Bałkany, ale naturalnym miejscem do działań stabilizacyjnych wydawał się obszar poradziecki 23. We wrześniu 2003 r. Unia Europejska została oficjalnie zaproszona do udziału w negocjacjach dotyczących konfliktu naddniestrzańskiego. Zamrożony konflikt w Naddniestrzu stanowił problem dla bezpieczeństwa europejskiego między innymi ze względu bark międzynarodowej kontroli nad tym niewielkim terytorium, czasem zyskując miano czarnej dziury, stwarzając doskonałe warunki dla nielegalnego handlu papierosami, alkoholem, bronią, ludźmi i narządami. Na prośbę prezydentów Ukrainy i Mołdawii z czerwca 2005 r. Unia Europejska utworzyła specjalną szkoleniowo-kontrolną misję graniczną, która miała za zadanie wspierać służby pograniczne i celne tych państw. Celem misji była walka z przemytem, nielegalnym handlem i oszustwami celnymi mającymi miejsce na granicy, szczególnie na odcinku naddniestrzańskim, oraz organizowanie szkoleń i wsparcia dla służb celnych. Eksperci z UE pomagali, doradzali w organizowaniu kontroli granicznej. W deklaracji końcowej zaznaczono, że UE liczy na to, że misja przyczyni się także do zwiększenia możliwości rozwiązania konfliktu w Naddniestrzu 24. Od 2001 r. miejscem rosnącego zaangażowania Unii Europejskiej w rozwiązywanie konfliktów stał się Kaukaz Południowy czerwca 2003 r. został powołany unijny Specjalny Przedstawiciel ds. Kaukazu Południowego. Został nim Heikki Talvitie (2003/496/CFSP), do którego zadań należało między innymi działanie na rzecz zapobiegania konfliktów i przywrócenie pokoju w regionie, towarzyszyć na rzecz rozwiązywania konfliktów przy wsparciu OBWE i ONZ. Początkowo Unia wspierała wysiłki Gruzji w rozwiązaniu konfliktów w Abchazji i Osetii Południowej ale robiła to za pośrednictwem OBWE i ONZ 26. Rewolucja róż w Gruzji w listopa- 23 A. Ciupiński, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze poradzieckim [in:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, wyd. cyt., s ; D. Lynch, Russia faces Europe, Challiot Paper 2003, May 2003, No 60, s ; N. Popescu, A. Wilson, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsiadów, Fundacja Batorego, Warszawa European Union s Border Mission to Moldova and Ukraine Declaration by the Presidency of the European Union Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November /05 (Presse 334), [ ]; org/en/ [ ]. 25 M. Falkowski, Problemy bezpieczeństwa na Kaukazie Południowym [w:] A. Legucka, K. Malak (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze WNP, Rytm, Warszawa 2008, s Jeszcze w latach Unia dostarczyła wyposażenie o wartości ponad miliona euro dla gruzińskiej straży granicznej. Pomoc ta miała na celu ochronę przez Gruzinów nieuzbrojonych obserwatorów OBWE, monitorujących granicę między Gruzją a Czeczenią i Federacją Rosyjską. Wkład UE w misję OBWE w Gruzji skutecznie wspomógł funkcjonowanie stałych Sekretariatów po stronie 121

123 AGNIESZKA LEGUCKA dzie 2003 r., włączenie Gruzji, Azerbejdżanu i Armenii do Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (2004 r.) oraz Synergii Czarnomorskiej (2007 r.) wymusiły wrażliwość na problemy regionu 27. Unia potwierdziła chęć bardziej aktywnego zaangażowania i budowania roli na Kaukazie Południowym 28. Samodzielną misję, w ramach EPBiO, Unia Europejska przeprowadziła na podstawie wspólnego działania Rady Unii Europejskiej z 28 czerwca 2004 r. (2003/496/CFSP). Misja Rządy Prawa EUJUST THEMIS rozpoczęła działanie 15 lipca 2004 r. i trwała rok. Chodziło o zreformowanie systemu sądowego, typu radzieckiego, generującego korupcję i brak horyzontalnej koordynacji władzy. 20 lutego 2006 r. Rada Unii Europejskiej przedłużyła pracę Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej w regionie Południowego Kaukazu. Jego mandat obejmował m.in. przyczynianie się do zapobiegania konfliktom, pomoc w rozwiązywaniu konfliktów oraz intensyfikację dialogu między Unią Europejską a głównymi zainteresowanymi stronami w regionie (2006/121/CFSP). Został nim Peter Semneby, który służył do 28 lutego 2011 r., następnie został nim Pierre, który działał do 31 sierpnia 2011 r. Następnym został Philippe Lefort, którego mandat był wyznaczony do 30 czerwca 2013 r. Najważniejszym wyzywaniem dla bezpieczeństwa wspólnego sąsiedztwa stała się wojna gruzińsko-rosyjska w sierpniu 2008 r. Unia uświadomiła sobie, jak ważne dla bezpieczeństwa kontynentu jest wciąganie krajów z tradycyjnej strefy wpływów w orbitę Zachodu. Wojna gruzińsko-rosyjska stała się katalizatorem współpracy ze Wschodem, przyspieszając dyskusję na temat wschodniego wymiaru EPS (Partnerstwo Wschodnie). Jednocześnie reakcja na wojnę gruzińsko- -rosyjską pokazała pewne rozbieżności w interpretacji wydarzeń gruzińskich ale zdecydowane opowiedzenie się za integralnością terytorialną wszystkich państw europejskich, w szczególności Niemiec kazało Moskwie, odejść od dotychczasowej praktyki wygrywania nastrojów pro i antyrosyjskich wśród członków UE 29. Różnice między Europejczykami nie dotyczyły wsparcia politycznego dla Gruzji, gruzińskiej i południowoosetyjskiej pod egidą OBWE oraz ułatwiał spotkania w ramach Wspólnej Komisji Kontroli (WKK), która jest najistotniejszym forum w procesie rozstrzygnięcia konfliktu. W czerwcu 2006 Unia Europejska przedłużyła swoje wsparcie finansowe na rzecz misji OBWE. W ramach tej pomocy miały być finansowane posiedzenia WKK oraz organizowane konferencje pod egidą WKK oraz pokrywane miały być części kosztów związanych z prowadzeniem dwóch Sekretariatów przez okres jednego roku. Finansowa kwota referencyjna wynosiła 140 tys. euro. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s kwietnia 2007 r. Komisja Europejska przyjęła komunikat pt. Synergia Czarnomorska nowa inicjatywa współpracy regionalnej. Miała ona służyć jako ramy polityczne różnorodnych działań praktycznych. Komisja postawiła sobie kolejny ambitny cel przyczynić się do rozwiązania konfliktów na Kaukazie Południowym, zapewnić dodatkowe środki służące rozwiązaniu problemów leżących u podstaw zamrożonych konfliktów. 28 D. Helly, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law [w:] Nowak Agnieszka (red.), Civilian Crisis Management The EU Way, Challiot Paper June 2006, No 90, EUISS, Paris, s S. Żerko, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), Biuletyn Instytutu Zachodniego 2008, nr 1, s

124 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. które zostało wyrażone solidarnie, ale reakcji na działania rosyjskie. Ze strony Unii Europejskiej 12 sierpnia 2008 r. do Moskwy udał się prezydent Nicola Sarkozy, jako przedstawiciel prezydencji UE. Udało mu się wynegocjować z prezydentem Rosji Dmitriem Miedwiediewem plan pokojowy, w którym strony: (1) zobowiązały się do niestosowania siły, (2) trwale kończyłyby wszystkie działania militarne, (3) miały zapewnić swobodny dostęp do pomocy humanitarnej, (4) miały pozwolić na powrót gruzińskich wojsk do stałych miejsc dyslokacji, (5) Wojska rosyjskie miały wycofać się na linie sprzed rozpoczęcia działań bojowych, aczkolwiek mogły wprowadzić dodatkowe środki bezpieczeństwa, (6) Miały rozpocząć się międzynarodowe rozmowy na temat bezpieczeństwa w Abchazji i Osetii Południowej. Porozumienie wynegocjowane przez N. Sarkozy ego dostarczyła do Tbilisi amerykańska sekretarz stanu Condoleezza Rice i 15 sierpnia przyjął je Micheil Saakaszwili, a w dniu następnym prezydent Rosji Dmitrij Miedwiediew 30. Zobowiązania wynikające z porozumienia zostały przez Rosjan wypełnione częściowo, przerwano walki, ale nie wycofano sił rosyjskich z Abchazji i Osetii Południowej a przez kolejne dni toczyły się nadal działania zbrojne na terytorium Gruzji właściwej. Dochodziły wieści o czyszczeniu Osetii z gruzińskich rodzin. Tym samym Rosja naruszała pierwszy, drugi (do 2009 r.) i piąty punkt porozumienia Sarkozy-Medwiediew. Utrudniano dostarczanie międzynarodowej pomocy humanitarnej. Do Osetii Południowej pomoc docierała z Rosji, a dla uchodźców gruzińskich, tylko w Gruzji (Niemcy zwiększyły swoją pomoc do 2 mln euro) 31. Punkt czwarty dotyczył Gruzji i został zrealizowany. Również ostatni podpunkt nie został wypełniony, gdyż na jego podstawie miano rozpocząć negocjacje międzynarodowe w sprawie Osetii Południowej i Abchazji. Chociaż międzynarodowe rozmowy rozpoczęły się później w Genewie, to dnia 26 sierpnia 2008 r. Rosja oficjalnie uznała niepodległość tych państewek zapowiadając im wsparcie, także militarne. 3 września 2008 r. w Parlamencie Europejskim wydano rezolucję, w której napisano, że Europejska Polityka Sąsiedztwa powinna być dalej rozwijana i lepiej dostosowana do potrzeb wschodnich partnerów Unii Europejskiej 32. Następnie Unia Europejska zdecydowała się samodzielnie wysłać ok. 300 obserwatorów, którzy mięli kontrolować strefy bezpieczeństwa, zaproponowane w porozumieniu Miedwiediew-Sarkozy. 1 października 2008 r. rozpoczęła misję EUMM (European Union Monitoring Mission), której zadaniem był monitoring granic strefy bezpieczeństwa w rejonie Abchazji i Osetii Południowej. Nieuzbrojeni obserwatorzy w lekkich pojazdach opancerzonych, oznakowanych EUMM mięli patrolować wskazane rejony. Unijni obserwatorzy zostali rozlokowani w czterech miejscach: stolicy Gruzji Tbilisi, w Gori niedaleko Osetii Południowej, Zugdidi w pobliżu granicy z Abchazją i w czarnomorskim porcie Poti. Finansowanie tej misji miało 30 R.D. Asmus, Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res Publica Nova, Warszawa 2010, s S. Żerko, wyd. cyt., s L. Alieva, EU and South Cauasus, CAP Discussion Paper December 2006, s

125 AGNIESZKA LEGUCKA sięgnąć 31 mln euro 33. Podstawowym ograniczeniem dla wypełnienia zadań misji było zablokowanie wejścia unijnych obserwatorów do Abchazji i Osetii Południowej. Ponadto Rosja w czerwcu 2009 r. zablokowała przedłużenie mandatu misji ONZ w Abchazji i OBWE w Osetii Południowej. W ten sposób Unia Europejska stała się jedyną organizacją międzynarodową nadzorującą sytuację w Gruzji, jednocześnie ważnym donorem pomocy finansowej w odbudowie kraju. Na ten cel przyznano Gruzji dodatkowo 500 mln euro, co było sumą o tyle znaczącą, że w latach Gruzja otrzymała, w ramach różnych programów UE, podobną sumę 505 mln euro 34. Według danych Banku Światowego Gruzja otrzymała znacznie więcej pomocy w latach ok. 3,137 mld USD w ramach Oficjalnej Pomocy Rozwojowej. Dane te nie obejmują wszystkich kategorii pomocy, a także dużej części powojennego pakietu pomocowego w wysokości 4,5 mld USD 35. Konflikt w Gruzji przyspieszył pracę nad polsko-szwedzkim projektem wzmocnienia relacji UE z państwami tego regionu 36. Propozycja specjalizacji wschodniej w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa przyjęła ostatecznie formułę projektu Partnerstwa Wschodniego (PW), oficjalnie powołanego do życia w maju 2009 r. 124 Ocena conflict management Rosji i UE Według Dimitira Trenina Rosjanie postrzegają UE w opozycji do NATO: dobry Zachód to: Europa i Unia Europejska, zły Zachód: to Ameryka i NATO 37. Schemat ten może nie w pełni odzwierciedla stosunek Rosji do UE, ale po wielu latach nieufności, Rosja nauczyła się postępować z tą organizacją europejską, a szczególnie rozgrywać sprawy dla niej ważne antagonizując państwa członkowskie UE. Wsparcie jakie Moskwa otrzymywała w okresie rządów niemieckiego kanclerza Gerharda Schroedera i jednocześnie antyrosyjskie wypowiedzi polityków z Polski i krajów nadbałtyckich, pomagały Rosji w realizacji tej strategii. Unia 33 COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, Official Journal of the European Union, L 248/26, , :EN:PDF [ ]. 34 K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, Prace OSW 2011, s. 47, Georgia Strategy Paper, , s M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, Punkt Widzenia OSW 2012, s J. Cieślińska, Partnerstwo Wschodnie miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, Rocznik Integracji Europejskiej 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań, s ; T. Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkuzja bez członkostwa, Zeszyty Natolin 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa. 37 D. Trenin, Russia EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, Russia on Russia, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow 2000, s. 106.

126 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. Europejska potrafi być skuteczna względem Rosji tylko w sytuacjach pełnej solidarności interesów europejskich, co pokazano na przykładzie pomarańczowej rewolucji na Ukrainie i wojny sierpniowej w Gruzji. Jednocześnie właśnie przypadek Gruzji każe się zastanowić nad motywami Rosji włączenia do procesu pokojowego Unii Europejskiej. Gruzja od wielu lat zbliżała się do największego rywala Rosji, czyli Stanów Zjednoczonych. Rosnąca pozycja USA niepokoiła Moskwę, szczególnie w kontekście propozycji rozszerzenia NATO o Ukrainę i Gruzję 38. Włączając Unię Europejską do rozmów pokojowych, pozwalając na wejście jej obserwatorów do Gruzji właściwej, Rosji udało się odsunąć od spraw gruzińskich Stany Zjednoczone, mimo że one także poparły integralność terytorium Gruzji i ostro występowały przeciwko Rosji to Unia Europejska przejęła odpowiedzialność za odbudowę i stabilizację w Gruzji. Jednakże polityka faktów dokonanych w postaci uznania Abchazji i Osetii Południowej przez Rosję, niedotrzymanie wszystkich punktów planu Narkozy Miedwiediew pokazało brak instrumentów wymuszenia ich przestrzegania na Rosji. Przykłady zaangażowania UE w conflict management we wspólnym sąsiedztwie pokazują, że priorytetowym państwem stała się Gruzja ale jak podkreślają eksperci idea misji EPBiO na obszarze b. ZSRR nie powinna prowadzić do napięć z Rosją 39. Potwierdza to przypadek Mołdawii, która od paru lat weszła na drogę integracji europejskiej, ale ze względu na konflikt w Naddniestrzu może nie znaleźć wystarczającego wsparcia w państwach europejskich, unikających pogorszenia stosunków z Rosją. W sprawie konfliktu w Górskim Karabachu Unia Europejska ma jeszcze mniej instrumentów wpływania na sytuację. Nie ma pełnej delegacji Komisji Europejskiej do stolicy Azerbejdżanu, Baku i istnieje tylko informacyjny Dom Europa z jednym pracownikiem stałym. Unia nie podsiada w Karabachu nikogo. Jedynie jest fundatorem infrastruktury i projektów ekonomicznych w regionie. Może to być tłumaczone niechęcią rządów Azerbejdżanu i Armenii, które nie szukacją tego wsparcia u Unii Europejskiej. Pokojowe negocjacje są prowadzone w ramach Grupy Mińskiej OBWE i są one kruchym forum dyskusji o konflikcie. Niestety utrzymanie status quo jest na rękę większości aktorów zaangażowanych 40. Jakie atuty ma zatem Unia Europejska? Największym pozytywnym elementem przyciągania i atrakcyjności Unii Europejskiej pozostaje jej doświadczenie integracyjne, które wyeliminowało konflikty między Niemcami a Francją, poprawiło poziom życia mieszkańców i zabezpieczyło ich przed totalitaryzmem, autorytaryzmem i ekstremizmem. Unia Europejska swoje soft power buduje na wartościach, ale, jak przestrzega Nye, wartości polityczne, takie jak demokracja czy prawa człowieka, mogą być silnym źródłem przyciągania, ale nie wystarczy jedynie ich 38 Świadczyła o tym wypowiedź W. Putina na konferencji w Monachium 11 lutego 2007 r. 39 D. Helly, wyd. cyt., s E.J. Steward, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Preliminary Analysis, University of Nottingham, November 2007, s. 8, icmcr/ Docs/stewart.pdf [ ]. 125

127 AGNIESZKA LEGUCKA wyznawać ( ) Postrzegana hipokryzja jest szczególnie korozyjna dla siły opierającej się na wartościach 41. Wartości europejskie silnie oddziałują na świadomość społeczeństw Europy Wschodniej ale element może zostać jednak zaprzepaszczony jeżeli UE nie otworzy się na społeczeństwa państw PW. Dotyczy to jasnego i atrakcyjnego przekazu strategicznego odwołującego się nie do koncepcji sąsiedztwa ale zjednoczonej Europy, w której nie koniecznie od razu mają być te państwa zaproszone do UE, ale powinny być stworzone perspektywy europejskie dla państw najbardziej zaawansowanych w reformach wewnętrznych 42. Europa, która boryka się z problemami demograficznymi będzie musiała otworzyć się na tanią siłę roboczą ze Wschodu, która wydaje się mniej problematyczna pod względem różnic kulturowych. Trwające negocjacje na temat ułatwień wizowych są pierwszym krokiem w tym kierunku. Ponadto UE jest największym donorem pomocy rozwojowej i humanitarnej na świecie co zwiększa jej soft power w odniesieniu do wschodniego sąsiedztwa. Światowy kryzys gospodarczy i recesja, która grozi wielu krajom rozwiniętym, tradycyjnie hojnym dawcom pomocy rozwojowej, w naturalny sposób stymuluje dyskusję na temat jakości i skuteczności pomocy rozwojowej. W marcu 2011 r. przyjęto document A New Responses to the Changing Neighbougrhood. A Review of the European Neighbourhood Policy, w której uwidoczniona jest wola UE umocnienia demokracji, dobrego rządzenia i praw człowieka w regionie południowego i wschodniego sąsiedztwa oraz zwiększenia transferu środków pomocowych za pośrednictwem organizacji społeczeństwa obywatelskiego 43. Przewiduje się, że na działania zewnętrzne, w tym rozwojowe, Unii w latach przeznaczonych będzie 96,2 mld EUR, co stanowi 6,8% budżetu ogólnego Unii. Na kluczowy z punktu widzenia globalnego rozwoju Instrument Współpracy Rozwojowej (DCI) ma być przeznaczone 23,3 mld EUR, zaś na nowy Europejski Instrument Sąsiedztwa (ENI) 18,2 mld EUR. Europejski Fundusz Rozwoju wciąż ma pozostać poza budżetem ogólnym Unii, a w latach ma on dysponować kwotą ponad 34,2 mld EUR 44. Eksperci jednak wskazują, że nie chodzi tylko o pieniądze ale także o otwarcie się na społeczeństwa i położenie nacisku na oddolną demokrację 45. Ponadto należy pamiętać, że pomoc rozwojowa i humanitarna jest europejskim alibi, które pozwala unikać większego zaangażowania w wiązaniu państw wschodnich z Europą, co może nastąpić tylko w perspektywie wsparcia ich reform, nawet kosztem pogorszenia relacji z Rosją. Podstawą jest zatem stworzenie dogodnych warunków dla inwestycji zagranicznych przedsiębiorstw europejskich na rynkach wschodnich. 41 J.S. Nye Jr., wyd. cyt., s K. Pełczyńska-Nałęcz, wyd. cyt., s A New Responses to the Changing Neighbougrhood. A Review of the European Neighborhood Policy, Brussels, 25 May 2011, [ ]. 44 Raport. Polska pomoc rozwojowa, Grupa Zagranica, Warszawa 2011, s. 12, org.pl/images/stories/publikacjegz/monitoring/raport_polska_wspolpraca_rozwojowa_2011_grupa _Zagranica.pdf [ ]. 45 K. Pełczyńska-Nałęcz, wyd. cyt., s

128 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. Konkluzje Konflikty zbrojne determinują politykę bezpieczeństwa państw regionu, które poszukują silniejszych sojuszników zewnętrznych, aby zrównoważyć niebezpieczeństwo ze strony sąsiadów. Dlatego też Armenia oczekuje poparcia od Rosji, natomiast Gruzja od USA (NATO) oraz Unii Europejskiej. Mołdawia od kilku lat mocno stawia na integrację europejską chcąc zbalansować pozycję Rosji oraz rozwiązać konflikt w Naddniestrzu. W Unii Europejskiej wzrosła świadomość wyzwań i zagrożeń istniejących w Europie Wschodniej i na Kaukazie Południowym a co za tym idzie pojawił się postulat sprawdzenia zdolności UE w zapobieganiu i regulowaniu konfliktów zbrojnych. Bezpieczeństwo wspólnego sąsiedztwa Unii Europejskiej i Rosji warunkuje wiele czynników, w tym oddziaływania tych dwóch strategicznych partnerów, przy czym pierwszy Unia Europejska występuje w roli stabilizatora, a drugi Federacja Rosyjska dąży do utrzymania kontrolowanego stanu destabilizacji, aby mieć większy wpływ na sześć państw regionu. Dla UE liczą się takie wartości jak: demokracja, rządy prawa i rozwój społeczeństw obywatelskich. To w dłuższej perspektywie ma zapewnić rozwój gospodarczy i społeczny tych państw, które w przyszłości samodzielnie będą eliminować takie negatywne zjawiska jak: nielegalna migracja, przestępczość zorganizowana, terroryzm, handel bronią i ludźmi. Dla Rosji priorytetem jest utrzymanie tych państw w swojej strefie wpływów. Ważnym środkiem do realizacji tego celu pozostają zamrożone konflikty. W tej ostatniej sprawie Rosja utrzymuje swoje oddziały wojskowe w sześciu państwach regionu, decyduje o odmrożeniu konfliktów zbrojnych i ma wpływ na politykę bezpieczeństwa każdego z sąsiadów. Jako środki gospodarcze wykorzystuje różnicowanie cen surowców energetycznych, embarga na ropę i gaz ziemny i sankcje handlowe (zakaz importu wina, warzyw, mięsa). Temu towarzyszy presja polityczna, która działa ze zwiększoną siłą zważywszy na dostępność kanałów rosyjskiej telewizji i rosyjskich gazet w sąsiednich krajach. Rosja silniej oddziałuje na obszar wspólnego sąsiedztwa, które dzieli z Unią Europejską. Unia jest wewnętrznie podzielona i niegotowa na spójną politykę wschodnią. W sytuacji kryzysu ekonomicznego i koncentracji uwagi europejskiej na innych regionach świata, Unia Europejska nie chce i nie ma możliwości efektywnego działania na rzecz bezpieczeństwa wspólnego sąsiedztwa. Stabilizacja regionu będzie zatem wypadkową czynników wewnętrznych w tych krajach i wpływu Rosji. Region ten może się stać wyzwaniem dla Europy XXI wieku, gdyż za Josephem Nye możemy powiedzieć, że postrzegana hipokryzja jest szczególnie korozyjna dla siły opierającej się na wartościach J.S. Nye Jr., wyd. cyt., s

129 AGNIESZKA LEGUCKA Bibliografia A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003, /uedocs/cmsupload/78367.pdf, [ ]. Alieva Leila, EU and South Cauasus, CAP Discussion Paper December Asmus Ronald D., Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res Publica Nova, Warszawa Barseghyan Kristine, Karaev Zainiddin, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party Mediation in Post-Soviet Space, The Online Journal of Peace and Conflict Resolution 2004, No (6.1). Borkowski Paweł J., Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Difin, Warszawa Cieślińska Joanna, Partnerstwo Wschodnie miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, Rocznik Integracji Europejskiej 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań Ciupiński Andrzej, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze poradzieckim [w:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Bryc A., Legucka A., Włodkowska-Bagan A. (ed.), Difin, Warszawa Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, [ ]. COUNCIL JOINT ACTION 2006/121/CFSP, /cmsupload/l_ en pdf COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, Official Journal of the European Union, L 248/26, , OJ:L:2008:248:0026:0031:EN:PDF, [ ]. European Neighborhood Policy STRATEGY PAPER, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION, Brussels, , COM(2004) 373 final, (źródło, URL < strategy_paper_en.pdf>, wrzesień 2007). European Union s Border Mission to Moldova and Ukraine Declaration by the Presidency of the European Union Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November /05 (Presse 334), [ ]; [ ]. Falkowski Maciej, Problemy bezpieczeństwa na Kaukazie Południowym [w:] Legucka Agnieszka, Malak Kazimierz (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze WNP, Rytm, Warszawa 2008, s Helly Damien, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law, in: Nowak Agnieszka (ed.), Civilian Crisis Management The EU Way, Challiot Paper June 2006, No 90, EUISS, Paris, p Jeong Ho-Won, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York Jonson Lena, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, Discussion Paper 1999, No 81, The Royal Institute of International Affairs, London. Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkuzja bez członkostwa, Zeszyty Natolin 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa. 128

130 CONFLICT MANAGEMENT WE WSPÓLNYM SĄSIEDZTWIE UNII EUROPEJSKIEJ I ROSJI. Казимиров В. Н., Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорнокарабахского конфликта, Международные отношения, Москва Konończuk Wojciech, Rodkiewicz Witold, Czy Naddniestrze zablokuje integrację europejską Mołdawii, Komentarze OSW, Kriesberg Louis, Dayton Bruce W., Constructive Conflicts: From Escalation to Resolution, Rowman & Littlefield, Plymouth Legucka Agnieszka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa Legucka Agnieszka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, AON, Warszawa Legucka Agnieszka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym, [w:] Bryc A., Legucka A., Włodkowska-Bagan A. (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa Lynch Dov, Russia faces Europe, Challiot Paper May 2003, No 60. Malak Kazimierz, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej ( ). Rozprawa habilitacyjna, Zeszyty Naukowe AON 2001, Dodatek specjalny. Matusiak Marek, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, Punkt Widzenia OSW Popescu Nicu, Wilson Andrew, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsiadów, Fundacja Batorego, Warszawa Raport. Polska pomoc rozwojowa (2011), Grupa Zagranica, Warszawa, aca_rozwojowa_2011_grupa_zagranica.pdf, [ ]. Sagramoso D., Russian peacekeeping policies [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Russian peacekeepers: The paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo New York Paris Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Balcerowicz Bolesław i inni Akademia Obrony Narodowej, Warszawa Sokolov Alexander, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area [w:] Kaldor Mary, Vashee Basker (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London Washington Steward J. Emma, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Premilinary Analysis, University of Nottingham, November 2007, shared/shared_icmcr/ Docs/stewart.pdf, [ ]. Strachota Krzysztof, Gruzja na wojnie z Rosją, Tydzień na Wschodzie OSW, Trenin Dmitrij, Russia EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, Russia on Russia, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow Wall J.A., Callister Jr. R.R., Conflict and Its Management, Journal of Management 1995, Vol. 21, No. 3. Włodkowska Agata, Polityka Federacji Rosyjskiej wobec obszaru Wspólnoty Niepodległych Państw, Adam Marszałek, Toruń World Fact Book, (źródło URL: marzec 2011). Zięba Ryszard, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa Żerko Stanisław, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), Biuletyn Instytutu Zachodniego 2008, nr

131 AGNIESZKA LEGUCKA CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD. BETWEEN SOFT AND HARD POWER Abstract The goal of this study is to analyse the involvement of the EU and Russia in conflict management in their shared neighbourhood, i.e. the six East European and South Caucasus countries (Belarus, Moldova, Ukraine, Armenia, Azerbaijan and Georgia). Due to the broad understanding of conflict management, which may relate to political, economic, ethnic and armed conflicts, this analysis will focus on managing only the latter. In the case of the discussed region, this means the conflicts in: Transnistria, Nagorno-Karabakh, Abkhazia and South Ossetia, including the August 2008 war between Georgia and Russia. The comparison of the EU and Russian armed conflict managing actions allows for determining the efficiency of soft and hard power used by these two international actors. The European Union received the 2012 Nobel Peace Prize for having contributed to the advancement of peace and reconciliation, democracy and human rights. Therefore, it seems important to answer the following question: Can its experience benefit the EU in managing the post-soviet region? Key words conflict management, armed conflict, soft power, hard power The shared neighbourhood of the European Union and the Russian Federation covers an area of over 1,031,114 km 2, made up of European countries: Ukraine (603,628 km 2 ), Belarus (207,600 km 2 ), Moldova (33,843 km 2 ), and Caucasus countries: Georgia (69,700 km 2 ) 1, Armenia (29,743 km 2 ) and Azerbaijan (86,600 km 2 ) 2. Identification of the six countries in the shared neighbourhood is based on several notions. Firstly, these countries are covered by the Eastern Partnership, i.e. a part of the European Neighbourhood Policy (2004), which is conducted by the EU and dedicated to special relations with the eastern region. In European Union documentation, these countries are treated as a group, and specific standards of conduct towards them and mechanisms for cooperation are accepted. Secondly, these countries will not join the EU in the near future, which means that they will constitute the external area surrounding the EU and Russia and this, in turn, will make the external security of both the EU and Russia dependent upon their internal situation, and political and economic stability. Thirdly, these countries are characterised by low stability and they generate problems and threats, 1 Because of Russia s takeover of Abkhazia and South Ossetia, Georgia has actual control over 57,250 km 2 of its territory. See more A. Legucka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa 2013, s World Fact Book, [ ]. 130

132 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD which underly the calls necessitating the need for cooperation between the EU and Russia in the shared neighbourhood in order to eliminate dangers, among others those related to solving frozen conflicts in the post-soviet area. We can make a hypothesis that the European Union has a policy based on values and attraction, or soft power. The Russian Federation leans more heavily towards post-soviet hard power, where it manages international relations by threats and payments for governing relations between states using, amongst others, frozen conflicts in the region. This raises the question of the effectiveness of the foreign and security policies of both entities and their operating strategies in the post-soviet countries in armed conflict management. Conflict management Russia and EU approach According to a general definition, a conflict is a process in which one party perceives that its interests are being opposed or negatively affected by another party 3. Conflict is manifested through adversarial social action, involving two or more actors with the expression of differences often accompanied by intense hostilities. Most significantly, protracted conflict arises from a failure to manage the antagonistic relationship 4. A special kind of conflict involves force being used by both parties to the conflict. Armed conflicts in the shared neighbourhood of Russia and the EU emerged during the disintegration of the USSR, when parts of former Soviet republics began to claim independence. This is when Nagorno-Karabakh, South Ossetia, Abkhazia and Transnistria decided to form independent states, thus infringing on the territorial integrity of Azerbaijan, Georgia and Moldova - all states with international recognition. The parties on both sides of these conflicts (all with both an ethnic and political nature) were trying to solve these situations by themselves, but the management process was joined by third parties : Russia, Iran, Turkey, CIS and other international organizations such as the UN and the OSCE, and recently also the EU. The questions that arise from this concerns the reasons for Russia to allow the EU to participate in managing these conflicts and the opportunities and limitations faced by a Europe which aspires to lead the security policy in its nearest neighbourhood. 3 J.A. Wall, Jr. R.R. Callister, Conflict and Its Management, Journal of Management 1995, Vol. 21, No. 3, s. 517; Ho-Won Jeong, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York 2010, s L. Kriesberg, B.W. Dayton, Constructive Conflicts: From Escalation to Resolution, Rowman & Littlefield, Plymouth 2011, s. 428; B. Balcerowicz i in., Wydanie drugie, Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2002, p ; J.S. Nye, Konflikty międzynarodowe. Wprowadzenie do teorii i historii, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, s Ho-Won Jeong, op. cit., s

133 AGNIESZKA LEGUCKA The discussed subject shall require the analysis of the conflict management approaches adopted by Russia and the EU and their implemented strategy for the counties - Armenia, Azerbaijan, Georgia and Moldova - which have directly experienced armed conflicts. Among many approaches towards conflict management, there are also actions undertaken by third parties, in this case by Russia and the EU 5. Such actions basically mean the involvement, at every possible stage of an armed conflict, of an external actor who works to ensure early warning, preventive diplomacy, the limitation of military actions until the armed conflict ends, and to prevent a renewed outbreak, which is referred to as post-conflict peace building. Only towards the end of the 1990s did the EU accept the responsibility for managing armed conflicts institutionally and legally under its European Security and Defence Policy ESDP (since the Lisbon Treaty the Common Security and Defence Policy CSDP). However, European countries have participated much earlier in promoting peace through diplomacy and spreading values such as democracy, the rule of law, human rights; and providing development assistance and humanitarian aid; and supporting local governments and NGOs 6. The support of the EU in managing armed conflicts usually takes an official and transparent form and, which is very important, it is in line with the international peacekeeping requirements that assume neutrality and the favouring of neither of the conflicting parties. The European Union has extensive experience in conducting peace operations and building post-conflict stabilization, which can be somewhat ironically referred to as the Americans making the mess, the Europeans cleaning it up. But in the majority of the UN, WEU, OSCE and NATO missions, the postconflict peace building was indeed done by soldiers, police officers, officials and observers from Europe. In 2012, the European Union received the Nobel Peace Prize for having contributed to the advancement of peace and reconciliation, which was supposed to be an incentive for further work in this field. The goal of the EU in managing armed conflicts in the post-soviet area is the creation of widely understood stabilization in the neighbourhood in order to eliminate the dangers associated with the prolonging of the frozen conflicts : socio-economic degradation, growth in organized crime, refugees, illegal migration, contraband, trafficking in arms and humans, poverty and diseases. The document concerning the strengthening of the ENP in 2006 reads as follows: These are not only our 5 K. Barseghyan, Z. Karaev, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party Mediation in Post-Soviet Space, The Online Journal of Peace and Conflict Resolution 2004, No (6.1), s ; L. Jonson, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, Discussion Paper RIIA 1999, No. 81, s. 13; D. Sagramoso, Russian peacekeeping policies [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Regional peacekeepers: the paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo New York Paris 2003, s N. Singh, Governance Mechanisms in Divided Societies: Learning From and Using Global Experience [w:] C.H. Grant, R.M. Kirton (red.), Governance conflict analysis and conflict resolution, Ian Randle Publishers, Kingston 2007, s

134 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD neighbours problems. They risk producing major spillovers for the EU, such as illegal immigration, unreliable energy supplies, environmental degradation and terrorism and confirms that the EU is being more active in addressing frozen conflicts ( ). The EU needs to be more active, and more present, in regional or multilateral conflict-resolution mechanisms and in peace-monitoring or peacekeeping efforts 7. This is augmented by the economic interests of Europe, securing its foreign investments and tapping into the energy potential of the Caspian Sea. During the Soviet era the Russians did not gain the necessary experience in the conducting of UN peace operations 8. After the collapse of the USSR a new area of armed conflict management in the form of peace-keeping missions has been called mirotworciestvo, or the creation of peace. It covers a wide range of activities from political mediation to military operations undertaken in order to achieve peace by force. The most characteristic features of Russian peace missions are: the ability to enter into the conflict zone before the cessation of hostilities, and the inclusion of peacekeeping troops of both conflicting parties or the CIS countries, ensuring Russia obtains greater legitimacy as a promoter of peace and avoiding allegations of interfering in the internal affairs of post-soviet states 9. What distinguishes the Russian conflict management concept of using peace missions from the European one is a lack of neutrality towards the conflicting parties. The Russians often supported the weaker - the separatists - against stronger countries in the region: Azerbaijan, Georgia and Moldova. Thanks to the frozen conflicts, Russia can influence the post-soviet geopolitics of the region. Because of their limited efficiency in promoting peace, the goal of Russian operations have become not so much a solution to the armed conflicts as rather maintaining the status quo. Russia uses both official and unofficial channels to influence the development of the situation, making its actions less transparent. It should also be noted that in Russia the decisions relating to conflict management have been made at various political, administrative and military levels, which sometimes makes it difficult to determine the clear position of Russia 10. As a result, the Russian Federation has become the most important stabilizing factor inhibiting the outbreak of hostilities in post-soviet countries, having at the same time its own political, military and economic interests in the region - so it becomes a party to the conflict. 7 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, [ ]. 8 A. Sokolov, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area, [w:] M. Kaldor, B. Vashee (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London-Washington 1997, chapter 8. 9 K. Malak, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej ( ). Rozprawa habilitacyjna, Zeszyty Naukowe AON 2001, Dodatek specjalny, s L. Jonson, op. cit., s. 3.; A. Legucka, Geopolityczne, op. cit., s

135 AGNIESZKA LEGUCKA Russia conflict management There have been several armed conflicts in the shared neighbourhood of the EU and Russia. At the turn of the 1980s and 1990s conflicts arose in Nagorno- Karabakh, Abkhazia and South Ossetia and Transnistria. They all underwent similar phases: eruption, and then a freezing in the form of a truce and the creation of quasi-states that are not recognized by the international community. Then, two of these conflicts were unfrozen : in South Ossetia and Abkhazia which, in August 2008, were transformed into the Georgian-Russian war. According to some, there is a considerable possibility of the conflict in Nagorno- Karabakh escalating into another international conflict. A renewed outbreak of hostilities is indeed highly probable, especially when you look at the arms race in the South Caucasus 11. Russia had an impact on the course of each of these conflicts in the CIS area. In the first phase of the conflict, when the military action took place, the Russians supplied weapons and soldiers (sometimes mercenaries) and offered military advice and support military and diplomatic activities were conducted in parallel. It must be stressed that, during the intensive armed operations in the early 1990s, the decision-making process in Russia was highly distributed. Government agencies, the president, the parliament, the ministries of foreign affairs and of defence, the army, including officers and soldiers in units distributed throughout the former USSR territories, all had a say in the process. Mainly owing to the support of the latter, the separatists obtained the necessary military provisions for conducting military operations. In Transnistria, the separatists success was determined by the 14th Soviet Army; in Abkhazia and South Ossetia weapons were obtained from local military units; and in Nagorno-Karabakh the separatists were supported by Armenia, itself probably being armed by Russia. At the same time Russia sought international partners to have them recognize the CIS as an organization ensuring regional security and building peace and stabilization. Lena Jonson claims that, in the first phase, Russia attempted to present itself as a coorganizer of regional security. The country was ready not only to participate in peace operations all over the world, but also to transfer the responsibility for the security of the southern frontier of the former USSR to the UN and the CSCE 12. An important motive was to secure the financial support necessary for conducting peace operations in the near abroad. But the UN and the CSCE (later OSCE) limited themselves to supporting Russian operations, not wanting to send peacekeeping missions into regions of conflict, but merely monitoring Russian operations. In Abkhazia, an observer mission was undertaken by the UN 11 A. Legucka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym [w:] A. Bryc, A. Legucka, A. Włodkowska-Bagan (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa 2011, s L. Jonson, op. cit., s

136 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD (UNOMIG), in South Ossetia and Transnistria by the CSCE/OSCE, and in Nagorno-Karabakh the peace process was coordinated by the CSCE/OSCE Minsk Group 13. The goal laid down in the mandates of these missions that of conducting negotiations aimed at solving the conflicts - with the parties interests decidedly at odds - has not yet been achieved. In the second phase, after the cessation of military operations, Russia took the role of the main mediator and guarantor of the truce agreements and had success in forcing both parties to the negotiating table. In June 1992, an agreement was signed in Dagomys to end the South Ossetia conflict. The agreement set forth the formation of a peacekeeping force that included the South Ossetian, North Ossetian, Russian and Georgian battalions. In July 1992, the Transnistrian conflict was brought to an end. As a result, a security zone was established and a Joint Control Commission composing of three parties: Moldova, Russia, and Transnistria. Russia was named the trust guarantor 14. In 1994, Russia proposed an initiative to send CIS peacekeeping forces to Abkhazia (in reality these were predominantly Russian forces) to secure the truce agreed in December of the previous year. Also, in May 1994 a truce was signed between Armenia and Azerbaijan in Nagorno-Karabakh. However, owing to the lack of proper agreement between the two parties, no peace forces were sent into the region of the conflict. After the ending of hostilities in the border region of the former Soviet Union, Russia s position as a regional leader was much in demand and it could shape a required regional order promoting Russia s soft power. However, it became clear that Russia may gain more by using hard power, or a position of strength, by maintaining quasi-states and not ending any conflict with a peace treaty. Between the end of 1992 and 1996 Russia changed into an intervening military power that maintains no guidelines or standards set forth in the UN s system of peace operations. Russian peace-building activity developed outside of the UN s system and norms. Russia was deeply involved in solving conflicts, although an international audience highly doubted its solely peaceful intentions and questioned the impartiality of its actions 15. In the third phase, when the conflict freezing occurred, Russia was still using diplomatic means and its military presence in order to guarantee the status quo of relative stability. Simultaneously, the constant monitoring of the situation by the Russian Federation prevented a final solution to any given conflict. As a result, the separatists in the CIS countries, counting on Russia s help, hardened their negotiating position. For many years Russia, anxious about its own areas with separatist tendencies (Chechnya) gaining strength, had not recognized any of these quasi-states. The frozen conflicts provided a natural guarantee of Russia s 13 В.Н. Казимиров, Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорнокарабахского конфликта, Международные отношения, Москва 2009, s L. Jonson, op. cit., s D. Sagramoso, op. cit., s

137 AGNIESZKA LEGUCKA influence over the situation in Armenia, Azerbaijan, Georgia and Moldova. At the OSCE summit in Istanbul in 1999, Russia committed to withdraw its forces and military equipment from Georgian and Moldovan territories. From 2005 to the end of 2007, it withdrew its forces from military bases in Georgia, but most of them were simply transferred to Armenia. However, the commitments concerning the separatist Transnistria Republic were not kept. The fourth phase was to unfreeze the armed conflicts in the South Caucasus, which was influenced by the Georgian Rose Revolution in 2003, the bold demands of the President of Georgia, Mikheil Saakashvili, on the recovery of territorial integrity, in what was supposed to help support the modernization of the Georgian army by the Americans, and the growing military budgets of countries in the region (mainly Azerbaijan, which proclaimed the desire to reclaim the Nagorno-Karabakh). The support of the West, in the form of including the South Caucasus countries in the EU's European Neighbourhood Policy in 2004 and the announcement to invite Georgia to NATO in April 2008, was treated as a threat towards the regional position and political, military and economic interests of Russia. After a series of incidents and provocations, Russia (1) conducted direct attacks on military targets in Georgia - a helicopter attack on Georgian facilities in Kodoria and a missile strike on a radar station in 2007, involving numerous provocations of Russian peacekeeping forces in the conflict area; (2) established a communication and economic blockade of Georgia from 2006, (3) attempted to play off the internal conflicts in Georgia in 2007/2008; there has been an outbreak of a new armed conflict 16. After the attacks of the Georgian forces on the South Ossetia capital - Tskhinvali - on 7/8th August 2008, Russia stepped in to protect Russian citizens in South Ossetia and, then, in Abkhazia, and the Russian army marched into Georgia, occupying strategic points and dividing this rebellious republic from the main country. On 26th August 2008, Russia officially recognized the independence of South Ossetia and Abkhazia, thus confirming it is able to unfreeze a situation of armed conflict in the Commonwealth of Independent States region when not in its favour. However, by using force, Russia has weakened its soft power. No CIS member has recognized the independence of Abkhazia and South Ossetia, which is contrasted with the recognition given by the West to Kosovo s independence in February European Union conflict management The Russian involvement in the east neighbourhood area contrasts vividly with the approach adopted by the European Union, reluctant to openly act against Russia and internally divided. For years the EU has not been paying much attention to solving conflicts in the area, partly because some European countries feared the 16 K. Strachota, Gruzja na wojnie z Rosją, Tydzień na Wschodzie OSW,

138 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD reaction of Russia and accept its special position as the peace guarantor in the region. The importance of external security became a relevant factor only after the enlargement of the European Union. The European Security Strategy of 13th December 2003 reads: The post-cold War environment is one of increasingly open borders in which the internal and external aspects of security are indissolubly linked (...). The integration of acceding states increases our security but also brings the EU closer to troubled areas. Our task is to promote a ring of well-governed countries to the East of the European Union and on the borders of the Mediterranean with whom we can enjoy close and cooperative relations 17. The European Union did not participate in any armed conflict in the eastern neighbouring countries but it did, on several occasions, act as a mediator or advisor. It has involved itself relatively late with managing conflicts in the CIS region. Its role was fulfilled by Russia, Ukraine, the UN and the OSCE. This situation changed with the enlargement of the European Union and the establishment of the European Security and Defence Policy 18. In the documents of the EU there is defined the neighbourhood of its interests, including the announcements of the fight against terrorism and the proliferation of weapons of mass destruction, as well as abidance by international law and efforts to achieve conflict resolution 19. The authors of these documents have especially studied the recommendations of Professor Joseph Nye, who claimed that a precisely defined national interest may be a factor attracting others through the promise of economic help or work for peace. In order to build a contact platform with the new ring of friends in the neighbourhood, the EU claimed that the privileged relationship with neighbours will build on a mutual commitment to common values principally within the fields of the rule of law, good governance, the respect for human rights, including minority rights, the promotion of good neighbourly relations, and the principles of market economy and sustainable development (European Neighbourhood Policy. Strategy Paper, 2004). But at the same time it must be noted that, although the political values may be a strong source of attraction, it is not enough to believe in them (Nye, 2007, p. 89). What is important is the third element of soft power - that is, the conducted foreign policy. When the ideas and values are not transferred into practice, or when double standards are used, then the power based on values loses its attraction and becomes a subject of criticism. In the case of the European Union, a state of self-complacency is dangerous when concerning the setting of goals and strategies without reflecting on the efficiency of its policies. 17 A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003, /uedocs/cmsupload/78367.pdf, [ ]. 18 Based on the Lisbon Treaty that came into force in December 2009, the European Security and Defence Policy was renamed as the Common Security and Defence Policy. 19 European Neighbourhood Policy. Strategy Paper, Communication from the Commission, Brussels, , COM(2004) 373 final, paper_en.pdf, [ ]. 137

139 138 AGNIESZKA LEGUCKA In 2003, the practical phase of the ESDP began. The first EU missions were sent to the Balkans, but the natural target area for stabilizing operations seemed to be the post-soviet territories 20. In September 2003, the European Union was officially invited to participate in the negotiations concerning the Transnistrian conflict. The frozen conflict in Transnistria was a problem for European security because of, amongst other things, the lack of international control over this small territory, sometimes earning the name black hole, creating perfect conditions for the illegal trade in cigarettes, alcohol, weapons, people and organs. At the request of the presidents of Ukraine and Moldova in June 2005, the European Union created a special training-control border assistance mission which was tasked with supporting the border and customs services of these countries 21. The goal of this mission was to combat smuggling, trafficking and customs fraud taking place on the border, especially its Transnistrian part, and to conduct training and provide support for customs. Experts from the EU provided support and advice in the organization of the border control. The final declaration stated that the EU hopes that the mission will contribute to wider efforts to find a viable and sustainable solution to the Transnistria conflict 22. Since 2001 the place of the EU s greater involvement was the South Caucasus. the EU has upgraded its political visibility in the South Caucasus. On 7 July 2003 the EU Special Representative for the South Caucasus (EUSR) was appointed. This role was given to Heikki Talvitie (2003/496/CFSP), whose tasks were, among other things, to contribute to the prevention of conflicts, and to prepare the return of peace to the region and assist in conflict resolution with the OSCE and UN. Initially, the EU supported Georgia s efforts towards solving the Abkhazia and South Ossetia conflicts, but only through the OSCE and the UN 23. The Rose 20 A. Ciupiński, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze poradzieckim [in:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, op. cit., s ; D. Lynch, Russia faces Europe, Challiot Paper 2003, May 2003, No 60, s ; N. Popescu, A. Wilson, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsiadów, Fundacja Batorego, Warszawa The inauguration ceremony took place in Odessa on 30th November 2005, but the actual start of the operation was delayed until the 1st December European Union s Border Mission to Moldova and Ukraine - Declaration by the Presidency of the European Union - Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November /05 (Presse 334), [ ]; org/en/, [ ]. 23 Still, in the EU supplied over EUR half-a-million worth of equipment for the Georgian border guards. This help was aimed at protecting unarmed OSCE observers by the Georgians, who monitored the border between Georgia, Chechnya and the Russian Federation. The EU s contribution to the OSCE mission in Georgia successfully supported the functioning of Permanent Secretariats on the Georgian and South Ossetian sides under the emblem of the OSCE and facilitated meetings under the Joint Control Commission (JCC), which is the most important forum in the conflict-solving process. In June 2006, the EU extended its financial support for the OSCE mission. This support was supposed to finance the JCC meetings and conferences under the JCC name, and to partly cover the costs of running two Secretariats for one year. The financial reference amount was EUR 140,000. R. Zięba, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 178.

140 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD Revolution in Georgia in November 2003, and the inclusion of Georgia, Azerbaijan and Armenia into the European Neighbourhood Policy (2004) and Black Sea Synergy (2007), enforced a special sensitivity towards this region 24. The EU confirmed its willingness to play a more active political role in the South Caucasus 25. Under ESDP, the EU independently conducted a mission based on the joint action of the Council of the European Union of 28th June 2004 (2003/496/CFSP). A Rule of Law Mission, EUJUST-THEMIS, began operating on 15th July 2004 and lasted one year. It aimed at reforming the existing Soviet-type judicial system that was generating corruption and a lack of horizontal coordination of authorities. On 20th February 2006, the Council of the European Union extended the work of the EU Special Representative in the South Caucasus region. His mandate included, amongst other things, contributing to conflict prevention, helping in conflict solution, and intensifying dialogue between the EU and the main stakeholders in the region (2006/121/CFSP). It was Peter Semneby who served as EUSR for the South Caucasus until 28 February 2011, then it was Pierre Morel who served as EUSR during the crisis in Georgia until 31 August 2011 and then Philippe Lefort who served until 30 June The greatest challenge in the eastern neighbourhood of the EU was the Georgian-Russian war in August The EU realized the importance of pulling countries out of their traditional sphere of influence and into the orbit of the West for the continent s security. The Georgian-Russian war became a catalyst for cooperation with the East, speeding up the discussion on the Eastern dimension of the ENP (Eastern Partnership). Simultaneously, the reaction to the Georgian- Russian war showed some discrepancies in the interpretation of the Georgian events, while the unequivocal expression of support for Georgia's territorial integrity from all European countries, in particular by Germany, made Moscow abandon its previous practice of playing on the pro- and contra-russian feelings among the European Union members 26. The differences among the Europeans did not concern the political support for Georgia, which was expressed in solidarity, but their response to the Russian action. Representing the then EU presidency, President Nicolas Sarkozy travelled to Moscow on 12th August He was able to negotiate a peace plan with the Russian President, Dmitry Medvedev, under which the parties: (1) committed to the non-use of force, (2) would permanently end all military actions, (3) would ensure free access to humanitarian aid, 24 On 11th April 2007, the European Commission adopted the communication titled Black Sea Synergy a new regional cooperation initiative. This was aimed at creating a political framework for various practical operations. The Commission set an ambitious goal to contribute to solving conflicts in the South Caucasus, and to ensure additional means for solving problems underlying the frozen conflicts. 25 D. Helly, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law [w:] Nowak Agnieszka (red.), Civilian Crisis Management The EU Way, Challiot Paper June 2006, No 90, EUISS, Paris, s S. Żerko, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), Biuletyn Instytutu Zachodniego 2008, nr 1, s

141 AGNIESZKA LEGUCKA (4) would allow Georgian forces to return to their permanent points of deployment; further more (5) Russian forces were to withdraw to the lines prior to the start of military operations but they would be entitled to introduce additional security measures, (6) international talks would commence concerning security in Abkhazia and South Ossetia. The agreement negotiated by Nicolas Sarkozy was brought to Tbilisi by the then American Secretary of State, Condoleezza Rice, and was accepted by Mikheil Saakashvili on 15th August, and on the day after that by the President of Russia, Dmitry Medvedev 27. The obligations resulting from the agreement were only partly fulfilled by the Russians; the fighting was stopped but the Russian forces were not withdrawn from Abkhazia and South Ossetia, and the following days saw more military action on the territory of Georgia proper. There were rumours of cleansing Ossetia of Georgian families. By this, Russia infringed on the first, second (until 2009) and fifth point of the Sarkozy-Medvedev agreement. Also, the access of international humanitarian aid was hampered. South Ossetia only received aid from Russia, and for the Georgian refugees it was available only in Georgia (Germany increased its aid to EUR 2 million) 28. The fourth point concerned Georgia and was implemented. Also, the last sub-point has not been completed as it assumed the start of international negotiations on South Ossetia and Abkhazia. Although international talks did begin later in Geneva, on 26th August 2008 Russia officially recognized the independence of the two small states, announcing their support, including military support. On 3rd September 2008, the European Parliament issued a resolution stating that the European Neighbourhood Policy should be developed further and better adapted to the needs of the EU s eastern partners 29. The EU then decided to independently send ca. 300 observers who were to control the security zones proposed in the Medvedev-Sarkozy agreement. On 1st October 2008, the European Union Monitoring Mission began operations, its goal being to monitor the borders of the security zone in the Abkhazia and South Ossetia region. Unarmed observers in light armoured vehicles labelled EUMM were to patrol their identified areas. The EU s observers were deployed in four locations: the capital of Georgia - Tbilisi, in Gori near South Ossetia, Zugdidi near the Abkhazian border and the Black Sea port of Poti. The financial reference amount intended to cover the expenditure related to the mission was EUR 31 million (2008/736/CFSP) 30. The basic limitation on the fulfilment of the mission s task was the blockade of the EU 27 R.D. Asmus, Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res Publica Nova, Warszawa 2010, s S. Żerko, op. cit., s L. Alieva, EU and South Cauasus, CAP Discussion Paper December 2006, s COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, Official Journal of the European Union, L 248/26, , :EN:PDF, [ ]. 140

142 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD observers entrance into Abkhazia and South Ossetia. Also, in June 2009, Russia blocked the extension of the UN mission s mandate in Abkhazia, and of the OSCE s in South Ossetia. In this way, the European Union became the only international organization supervising the situation in Georgia and an important financial aid donor for the country s redevelopment. For this, another EUR 500 million were allocated to Georgia, which nearly equalled the sum received by Georgia under various EU programmes from 1992 to 2005 (EUR 505 million) 31. According to the World Bank, Georgia has received much more assistance in the years around USD billion under the Official Development Assistance. These data do not cover all categories of aid, as well as a large part of the post-war aid package amounting to USD 4.5 billion 32. Through the conflict in Georgia Russia has achieved the main goal of its foreign policy. It helped to withdraw NATO and the Americans from this country replacing Western obligations in Georgia with EU stabilization. It has accelerated work on the Polish-Swedish proposal to strengthen the EU s relations with the countries of that region 33. The proposal of eastern specialization in the framework of the European Neighbourhood Policy was eventually adopted as the Eastern Partnership project (EaP), officially established in May Evaluation of the conflict management of Russia and the EU According to Dmitry Trenin the Russians perceive the EU in opposition to NATO: good West is Europe and the EU, evil West is America and NATO 34. This model might not fully reflect Russia s attitude towards the EU, but after many years of distrust Russia has learnt to deal with this organization and, especially, to act on issues that it finds important by antagonizing individual European Union member states. The support received by Moscow during the rule of German chancellor Gerhard Schroeder and simultaneous anti-russian statements by politicians from Poland and the Baltics helped Russia successfully utilize this strategy. The European Union can be efficient against Russia only when full solidarity of European interests is ensured, which was exemplified by the Orange Revolution in Ukraine and the August war in Georgia. At the same time, the case 31 K. Pełczyńska-Nałęcz, Integracja czy imitacja? UE wobec wschodnich sąsiadów, Prace OSW 2011, s. 47, Georgia Strategy Paper, , s M. Matusiak, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, Punkt Widzenia OSW 2012, s J. Cieślińska, Partnerstwo Wschodnie miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, Rocznik Integracji Europejskiej 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań, s ; T. Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkuzja bez członkostwa, Zeszyty Natolin 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa. 34 D. Trenin, Russia EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, Russia on Russia, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow 2000, s

143 AGNIESZKA LEGUCKA of Georgia makes one ponder Russian motives to join the EU peace process. For many years Georgia has been drawing nearer and nearer to Russia s greatest rival, the USA. The growing position of the USA worried Moscow, especially in the context of the proposed expansion of NATO to include the Ukraine and Georgia 35. By including the European Union in the peace talks and allowing its observers to enter into Georgia proper, Russia managed to remove the USA from the Georgian issue. Although the USA supported Georgia s territorial integrity and sharply opposed Russia, it is the European Union who took over the responsibility for Georgia s redevelopment and stabilization. However, the policy of fait accompli - epitomized by Russia s recognition of Abkhazia and South Ossetia s independence and the failure to keep all points of the Sarkozy-Medvedev agreement - showed the lack of instruments in Europe able to force compliance on Russia. Examples of the EU s involvement in conflict management in the shared neighbourhood show that Georgia has become the priority country, but, as the experts stress, the idea of an ESDP missions in the former Soviet space should not lead to increasing tensions with Russia 36. This is confirmed by the case of Moldova, which for several years has been following the road of European integration but, due to the Transnistrian conflict, cannot secure enough support in the European countries which want to avoid the deterioration of their own relations with Russia. In the case of the Nagorno-Karabakh conflict, the EU has even less instruments at its disposal to influence the situation. There is no full EC delegation in the Azerbaijan capital, Baku, only a Europa House information centre with one envoy. The EU has no presence in Karabakh or the surrounding occupied territories. Nevertheless, the EU has founded a wide range of economic and infrastructure tools in the regions. It can be partly explained by the unwillingness of the key parties the government of Azerbaijan and Armenia to seek EU assistance. The peace negotiations held by the OSCE Minsk Group are fragile and the opening of a new forum for discussion about the conflict could undermine this process. Unfortunately, the status quo is preferable to most actors than settlement of the dispute 37. What strengths does the European Union have? The biggest positive element of attraction and attractiveness of the European Union is its experience of integration, which stopped conflicts between Germany and France, improved the quality of life for inhabitants and secured them against totalitarianism, authoritarianism and extremism. The European Union is building its soft power on the values of respect, but, as Nye warns, (2007, p. 89) the political values like democracy and human rights can be powerful sources of attraction, but it is not enough just to proclaim 35 This is reflected in the statement by W. Putin in the conference in Munich on 11th February D. Helly, op. cit., s E.J. Steward, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Preliminary Analysis, University of Nottingham, November 2007, s. 8, shared_icmcr/ Docs/stewart.pdf, [ ]. 142

144 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD them (...) Perceived hypocrisy is particularly corrosive of power that is based on proclaimed values 38. European values strongly influence the consciousness of the societies of Eastern Europe but this element may be wasted, however, if the European Union does not open itself to the societies of the Eastern Partnership countries. This includes a clear and attractive strategic communication referring not to the concept of neighbourhood but a united Europe, in which these countries do not necessarily have to be invited to join the EU, but which should offer certain European perspectives for the countries that are most advanced with their internal reforms 39. Europe, facing demographic problems, will have to open itself to an inexpensive labour force from the East, which seems less problematic in terms of cultural differences. On-going negotiations on visa simplification are the first step in this direction. Moreover, the EU is the biggest donor of development assistance and humanitarian aid in the world, which increases its soft power with regard to the Eastern neighbourhood. The global economic crisis and recession which threatens many developed countries, traditionally generous donors of development aid, naturally stimulates the discussion concerning the quality and efficiency of development aid. In March 2011, a document entitled A New Responses to the Changing Neighbourhood. A Review of the European Neighbourhood Policy was adopted, showing the EU s will to strengthen democracy, good administration and human rights in the Southern and Eastern Neighbourhood, and enhance the transfer of aid through civic society organizations 40. It is expected that EUR 96.2 billion, constituting 6.8% of the total budget of the European Union, will be allocated for external actions, including development ones, in EUR 23.3 billion shall be allocated to the Developmental Cooperation Instrument (of key importance for global development), and EUR 18.2 billion for the new European Neighbourhood Instrument. The European Development Fund continues to remain outside the general budget of the European Union, and will amount to EUR 34.2 billion in However, experts point out that it is not just about money but also about the opening up of society and the emphasis on grassroots democracy (Pełczyńska-Nałęcz, 2011, p. 6). It should also be noted that development assistance and humanitarian aid is the European alibi that allows the authorities to avoid deeper involvement in linking Eastern countries with Europe, which may 38 J.S. Nye Jr., op. cit., s K. Pełczyńska-Nałęcz, op. cit., s A New Responses to the Changing Neighbougrhood. A Review of the European Neighborhood Policy, Brussels, 25 May 2011, en.pdf, [ ]. 41 Raport. Polska pomoc rozwojowa, Grupa Zagranica, Warszawa 2011, s. 12, org.pl/images/stories/publikacjegz/monitoring/raport_polska_wspolpraca_rozwojowa_2011_grupa _Zagranica.pdf, [ ]. 143

145 AGNIESZKA LEGUCKA take the form only of supporting their reforms even at the cost of deteriorating relations with Russia. It is essential, therefore, to create favourable conditions for foreign investment of European companies in Eastern markets. Summary Armed conflicts determine the security policy of the countries in the region that seek more powerful external allies in order to balance the threat posed by their neighbours. This is why Armenia expects Russia s support, whereas Georgia relies on the USA (NATO) and the European Union. For several years, Moldova has been counting on European integration to balance the Russian position and solve the conflict in Transnistria. In the EU, there was an increase in awareness of the challenges and threats existing in Eastern Europe and the South Caucasus, resulting in a demand to prove the EU s capability to prevent and manage armed conflicts. The security of the shared neighbourhood of the EU and Russia is determined by many factors, including the influence of these two strategic partners, with the first one - the EU - adopting the role of stabilizer, and the second one - the Russian Federation - striving to maintain a state of controlled destabilization in order to have a stronger influence on the six countries in the region. For the European Union, the values such as democracy, the rule of law and civic society development are important. This, in the long run, is to ensure the economic and social development of these countries which in the future will eliminate negative phenomena such as illegal migration, organized crime, terrorism, and trafficking in arms and humans. For Russia, the priority is to maintain the countries in its sphere of influence and frozen conflicts remain an important tool in achieving this goal. In the latter case, Russia maintains its military presence in six of the region s countries, determining the unfreezing of armed conflicts, and has an impact on the security policy of each of its neighbours. As an economic means, Russia uses differentiating prices of energy resources, embargoes on oil and natural gas, and trade sanctions (bans on imports of wine, vegetables and meat). This is accompanied by political pressure, which works with increased strength given the availability of Russian TV channels and newspapers in neighbouring countries. Russia strongly affects the area of the neighbourhood which it shares with the European Union. The EU is internally divided and not yet ready for a coherent policy towards the East. In a situation of economic crisis, and with European attention focused on other regions of the world, the European Union does not want to, and has not the means to, effectively work towards the security of the shared neighbourhood. The stabilization of the region will, therefore, be the result of internal factors in these countries and the influence of Russia. This region may 144

146 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD become a challenge for twenty-first century Europe as we can repeat, after Joseph Nye, that perceived hypocrisy is particularly corrosive of power that is based on proclaimed values 42. Bibliography A Secure Europe in a Better World, European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003, /uedocs/cmsupload/78367.pdf, [ ]. Asmus Ronald D., Mała wojna, która wstrząsnęła światem. Gruzja, Rosja i przeszłość Zachodu, Res Publica Nova, Warszawa Alieva Leila, EU and South Cauasus, CAP Discussion Paper December Barseghyan Kristine, Karaev Zainiddin, Playing Cat-and-Mouse: Conflict and Third-Party Mediation in Post-Soviet Space, The Online Journal of Peace and Conflict Resolution 2004, No (6.1). Borkowski Paweł J., Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Difin, Warszawa Cieślińska Joanna, Partnerstwo Wschodnie miejsce wymiaru wschodniego w Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, Rocznik Integracji Europejskiej 2009, nr 3, Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza, Poznań Ciupiński Andrzej, Realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony UE na obszarze poradzieckim, [w:] Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Bryc A., Legucka A., Włodkowska-Bagan A. (ed.), Difin, Warszawa Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on strengthening the European Neighbourhood Policy (2006), Brussels, 4 December 2006, COM(2006)726 final, [ ]. COUNCIL JOINT ACTION 2006/121/CFSP, /cmsupload/l_ en pdf COUNCIL JOINT ACTION 2008/736/CFSP of 15 September 2008 on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, Official Journal of the European Union, L 248/26, , uri=oj:l:2008:248:0026:0031:en:pdf, [ ]. European Neighborhood Policy STRATEGY PAPER, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION, Brussels, , COM(2004) 373 final, (źródło, URL < strategy_paper_en.pdf>, wrzesień 2007). European Union s Border Mission to Moldova and Ukraine - Declaration by the Presidency of the European Union - Odessa, Ukraine, 30 November 2005, Brussels, 30 November /05 (Presse 334), [ ]; [ ]. Falkowski Maciej, Problemy bezpieczeństwa na Kaukazie Południowym, [w:] Legucka Agnieszka, Malak Kazimierz (red.), Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa na obszarze WNP, Rytm, Warszawa 2008, s J.S. Nye Jr., op. cit., s

147 AGNIESZKA LEGUCKA Helly Damien, EUJUST Themis in Georgia: an ambitions bet on rule of law, in: Nowak Agnieszka (ed.), Civilian Crisis Management The EU Way, Challiot Paper June 2006, No 90, EUISS, Paris, p Jeong Ho-Won, Conflict Management and Resolution. Introduction, Routledge, New York Jonson Lena, Keeping the Peace in the CIS. The evolution of Russian Policy, Discussion Paper 1999, No 81, The Royal Institute of International Affairs, London. Kapuśniak Tomasz, Wymiar Wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa Unii Europejskiej. Inkuzja bez członkostwa, Zeszyty Natolin 2010, Centrum Natolińskie, Warszawa. Казимиров В. Н., Мир Карабаху. Посредничество Росcии в урегулировании нагорнокарабахского конфликта, Международные отношения, Москва Konończuk Wojciech, Rodkiewicz Witold, Czy Naddniestrze zablokuje integrację europejską Mołdawii, Komentarze OSW, Kriesberg Louis, Dayton Bruce W., Constructive Conflicts: From Escalation to Resolution, Rowman & Littlefield, Plymouth Legucka Agnieszka, Geopolityczne uwarunkowania i konsekwencje konfliktów zbrojnych na obszarze poradzieckim, Difin, Warszawa Legucka Agnieszka, Polityka wschodnia Unii Europejskiej, AON, Warszawa Legucka Agnieszka, Wyścig zbrojeń na Kaukazie Południowym [w:] Bryc A., Legucka A., Włodkowska-Bagan A. (red.), Bezpieczeństwo obszaru poradzieckiego. Książka poświęcona pamięci prof. Kazimierza Malaka, Difin, Warszawa Lynch Dov, Russia faces Europe, Challiot Paper May 2003, No 60. Malak Kazimierz, Czynnik wojskowy w polityce zagranicznej Federacji Rosyjskiej ( ). Rozprawa habilitacyjna, Zeszyty Naukowe AON 2001, Dodatek specjalny. Matusiak Marek, Gruzińskie wybory. Między silnym państwem a demokracją, Punkt Widzenia OSW Popescu Nicu, Wilson Andrew, Polityka Unii Europejskiej i Rosji wobec wspólnych sąsiadów, Fundacja Batorego, Warszawa Raport. Polska pomoc rozwojowa (2011), Grupa Zagranica, Warszawa, aca_rozwojowa_2011_grupa_zagranica.pdf, [ ]. Sagramoso D., Russian peacekeeping policies, [w:] J. Mackinlay, P. Cross (red.), Russian peacekeepers: The paradox of Russian peacekeeping, United Nations University Press, Tokyo-New York-Paris Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Balcerowicz Bolesław i inni Akademia Obrony Narodowej, Warszawa Sokolov Alexander, Russian Peace-keeping Forces in the Post-Soviet Area, [w:] Kaldor Mary, Vashee Basker (red.), Reconstructing the Global Military Sector, PINTER, London-Washington Steward J. Emma, EU Conflict Management in the South Caucasus: A Premilinary Analysis, University of Nottingham, November 2007, uk/shared/shared_icmcr/ Docs/stewart.pdf, [ ]. Strachota Krzysztof, Gruzja na wojnie z Rosją, Tydzień na Wschodzie OSW, Trenin Dmitrij, Russia EU Partnership: Grand Vision and Practical Steps, Russia on Russia, Issue 1, Moscow School of Political Studies and Social Market Foundation, Moscow

148 CONFLICT MANAGEMENT IN THE EU RUSSIA SHARED NEIGHBOURHOOD Wall J. A., Callister Jr. R. R., Conflict and Its Management, Journal of Management 1995, Vol. 21, No. 3. Włodkowska Agata, Polityka Federacji Rosyjskiej wobec obszaru Wspólnoty Niepodległych Państw, Adam Marszałek, Toruń World Fact Book (źródło URL: marzec 2011). Żerko Stanisław, Niemcy wobec konfliktu w Gruzji (sierpnień 2008), Biuletyn Instytutu Zachodniego 2008, nr 1. Zięba Ryszard, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Unii Europejskiej, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa

149 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN dr inż. Jerzy Tomasz LIMANOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM ROLA FEDERACJI ROSYJSKIEJ W ŚWIETLE KRYZYSU KRYMSKIEGO 148 Abstract In November 2001, an analyst at Goldman Sachs economist Jim O'Neill for group of the four largest emerging markets with high economic potential has created the acronym BRIC. These markets belong to the Federative Republic of Brazil, the Russian Federation, the Republic of India and the People's Republic of China. In February 2011, the group was expanded to include South Africa, causing a change in the name of the group to BRICS. According to Goldman Sachs' forecasts, in the near future the world's economies, in particular, equity markets will depend on the economic development of this group of countries. In addition, in 2050 the total value of the BRICS economies will exceed the value of the G-7 economies. Such predictions seem quite reasonable, taking into account the fact that the BRICS countries have a significant amount of resources. For example, China is a source of cheap labor, both Russia and South Africa have large stocks of natural resources, agro-industry in Brazil is very highly developed, while India has cheap intellectual resources. So today is not only the BRICS group of countries with considerable economic potential, but also has a number of general political interest, which allow members of the BRICS to conduct a coordinated policy and acting as a strong player in the international arena. A total of BRICS occupy 26 % of the territory of the world, nearly 2.83 billion population represents almost half of the total population entourage (42% ), while the combined nominal GDP ( 15,434 trillion ) is 14.6 % of global GDP ratio. This study refers to the facts and development forecasts for this group of countries. In this paper the author tries to define the directions of economic development of the rising giants, their investment position in the world, the power supply of the engine of the global economy, their political views, but also the most important views on strengthening economic and military new alliances. Due to the ensuing new military- political situation in the region of Eastern Europe (Crimea) and sustained in the course of writing the author tries to develop in a very marginal way to show how these events will affect the configuration of the world economy, and influence on the military- economic situation of the globe. Key words Crimea, Big Four, BRICS Nations, ethekwini Declaration, Goldman Sachs Reports

150 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM Powstanie BRIC W ostatnich latach powstało wiele nowych sojuszy ekonomiczno-wojskowych. Jednym z nich jest BRICS. Skrót ten nie został utworzony dla nowej organizacji, ale przyjął nazwę z utworzonego kilka lat temu sojuszu ekonomicznego o nazwie BRIC. Powstawanie nowych grup gospodarek wschodzących jest jednym z najbardziej uderzających zjawisk w najnowszej historii gospodarczej świata. Tworzenie klubów dyplomatycznych 1 między państwami, takich jak BRICS, charakteryzuje obecne ewolucje na arenie politycznej. Grupa ta stanowi forum uprzemysłowionych, dużych i szybko rozwijających się gospodarek o znaczącym wpływie na kwestie regionalne i globalne. Mają one zakładać aktywną obecność w wielu kontekstach wielostronnych zmian mających na celu promowanie ich działalności normatywnych i operacyjnych 2. Wysiłek ten jest wygenerowywany przede wszystkim na corocznych spotkaniach głów i szefów państw sojuszu. Źródło: WARDSAUTO Centrum informacyjne światowego przemysłu motoryzacyjnego. Rys. 1. Położenie na mapie świata państw BRIC Termin BRIC został określony przez głównego ekonomistę Goldman Sachs w 2001 r., w artykule pod tytułem Building Better Global Economic BRICs 3, a więc w tym samym czasie, gdy Brazylia, Rosja, Indie i Chiny podjęły decyzje 1 Kowitt, Beth ( ). For Mr. BRIC, nations meeting a milestone. CNNMoney.com. Retrieved Global Economics Paper No. 99, Dreaming with BRICs and Global Economics Paper 134, How Solid Are the BRICs. 3 Patrz powyżej przypis nr 1 i nr 2 oraz Economist's Another BRIC in the wall 2008 article. 149

151 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI o połączeniu się. RPA dołączyła do grupy dopiero w 2011 r. Podstawa powstania była postrzegana głównie jako zjawisko rynkowego fenomenu, który odzwierciedla głębokie zmiany w strukturze gospodarki światowej, jak również właściwą decyzję współczesnej polityki gospodarczej. Jest uważane za zjawisko wielowymiarowe, produkt ekonomi, element społeczno-polityczny i ekonomiczne wyzwanie nowych czasów. Jest wzorem ugrupowania o wysokiej odporności ekonomicznej, usankcjonowanego prawem i przedstawiającego sobą twór koncepcyjnego przyszłościowego myślenia. W ekonomii, BRIC to akronim, który oznacza zgrupowanie takich krajów jak Brazylia, Rosja, Indie i Chiny, które uważane są za państwa znajdujące się na podobnym etapie zaawansowanego rozwoju gospodarczego. Twór ten zwykle postrzegany jest lub nazywany jako BRIC 4, ale tez alternatywnie spotyka się nazwę państwa Wielkiej Czwórki. Ważne dane statystyczne dotyczące państw BRIC T a b e l a 1 % Kraj / Ogólnie Brazylia Rosja Indie Chiny globalnie Statystyka 2011 PKB (PPP) 2,178 mld 2,230 mld 4,469 mld 11,316 mld 20,193 mld 24% PKB (nominalny) 2,429 mld 1,850 mld 1,676 mld 2,298 mld 8,253 mld 18% Obszar 8,514,877 17,075,400 km 2 km 2 3,287,240 km 2 9,640,821 km 2 38,518,338 km 2 26% Ludność 192,787, ,927,297 1,210,193,422 1,336,970,000 2,881,877,719 44% Wydatki wojskowe 33 mld 91 mld 47 mld 166 mld 337 mld 20% % PKB na wojsko 1,5% 4.4% 2.5% 2,1 % Źródło: Opracowanie własne. Różne źródła różnie odnoszą się do rzekomej oryginalnej umowy o powstaniu BRIC, która poprzedza obecną opinię Goldman Sachs 5. Niektóre z tych źródeł twierdzą, że prezydent Rosji Władimir Putin był siłą napędową tej oryginalnej spółdzielczej koalicji rozwoju krajów BRIC. Jednak do tej pory, żaden tekst nie został podany do publicznej wiadomości, brak jest jakiegokolwiek formalnego porozumienia, którego wszystkie cztery państwa BRIC byłyby sygnatariuszami. To nie znaczy jednak, że nie podpisano wielu umów dwustronnych czy nawet czterostronnych. Umowy te są pełne i dostępne na stronach internetowych MSZ każdego z czterech krajów. Umowy trójstronne i ich ramy wykonawcze pomiędzy BRIC 4 Używa się tez innych nazw kraje BRIC, państwa BRIC lub gospodarki BRIC. 5 The Goldman Sachs Group, Inc.,to amerykańska międzynarodowa firma z zakresu bankowości inwestycyjnej, która specjalizuje się w problemach bankowości inwestycyjnej, papierach wartościowych, zarządzaniu inwestycjami i innych usługach finansowych. 150

152 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM i innymi organizacjami obejmują Szanghajską Organizację Współpracy 6 i Trójstronne Forum Dialogu IBSA 7, które mają wyraz w stałej aktywności ekonomicznej Indii, Brazylii i RPA. Należy również zauważyć, że koalicja państw rozwijających się G-20 8 obejmuje wszystkie państwa BRIC. Ponadto, ze względu na popularność użycia teza Goldman Sachs dotycząca terminu BRIC, była również często rozszerzana do nazwy BRICK 9 (K dotyczy Korei Południowej), BRIMC 10 (M dotyczy Meksyku), BRICA (dotyczy krajów arabskich takich jak, Arabia Saudyjska, Katar, Kuwejt, Bahrajn, Oman i Zjednoczone Emiraty Arabskie) 11 czy BRICET (w tym układzie dotyczy państw Europy Wschodniej i Turcji) 12. Stworzyło to doskonałe warunki do zapewnienia światowego marketingu w odniesieniu do tych rynków wschodzących 13. W sierpniu 2010 roku, Jim O'Neill z Goldman Sachs twierdził, że Afryka Południowa może być uznana za następnego członka BRIC. Analitycy z konkurencyjnych banków starali się wyjść poza koncepcję przyświecającą powstaniu BRIC, wprowadzając własny system pogrupowania rynków wschodzących według osiągnięć ekonomicznych i gospodarczych. Propozycje obejmują CIVET 14, EAGLES 15 i Klub 7 procent (obejmuje kraje, których średni wzrost gospodarczy wynosił co 6 The Shanghai Cooperation Organisation or SCO is a Eurasian political, economic and military organisation which was founded in 2001 in Shanghai by the leaders of China, Kazakhstan, Kyrgyzstan, Russia, Tajikistan, and Uzbekistan. Except for Uzbekistan, the other countries had been members of the Shanghai Five, founded in 1996; after the inclusion of Uzbekistan in 2001, the members renamed the organisation. India is an observer. 7 The IBSA Dialogue Forum (India, Brazil, South Africa) is an international tripartite grouping for promoting international cooperation among these countries. 8 The Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors grupa dwudziestu ministrów finansów i prezesów banków centralnych (znana także jako G-20, G20, a Grupa Dwudziestu) jest grupa ministrów finansów i prezesów banków centralnych z 20 największych gospodarek świata. Członkowie to 19 poszczególnych krajów Argentyna, Australia, Brazylia, Kanada, Chiny, Francja, Niemcy, Indie, Indonezja, Włochy, Japonia, Republika Korei, Meksyk, Rosja, Arabia Saudyjska, Południowa Afryka, Turcja, Wielka Brytania, Stany Zjednoczone i Unia Europejska (UE), Hiszpania uczestniczy jako stały gość, a dalszych krótkoterminowych gości przedstawia corocznie rotacyjnie wybierany przewodniczący grupy. UE jest reprezentowana przez Przewodniczącego Rady Europejskiej i przedstawiciela Europejskiego Banku Centralnego 9 The Australian Business Emerging markets put China, India in the shade. Theaustralian.news.com.au. Retrieved , IBM Targets Russian Developers: Could overtake India, China in number of developers, says senior executive, OutSourcing World, February 11, sses.html. 11 Study: Energy-rich Arab countries are next emerging market. Thestar.com.my Retrieved Rynki wschodzące (z ang. emerging markets) określenie używane w stosunku do niektórych regionów świata ze względu na ich charakterystyczne cechy rozwoju gospodarczego i aktywności rynków finansowych. W pojęciu tym mieszczą się wszystkie państwa, które znalazły się na drodze od gospodarki rozwijającej się do gospodarki rozwiniętej. 14 CIVET Kolumbia, Indonezja, Wietnam, Egipt, Turcja i Afryka Południowa. 15 EAGLES Państwa wschodzących i rozwiniętych gospodarek. 151

153 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI najmniej 7 procent rocznie) 16. Przewidywania dotyczące przyszłej potęgi gospodarek BRIC są bardzo zróżnicowane. Niektóre źródła sugerują, że mogą one wyprzedzić gospodarki państw G7 już w roku T a b e l a 2 Produkt Krajowy Brutto wybranych państw w 2006 roku i prognozy wzrostu do 2050 roku (w miliardach dolarów US) 18 Grupy Kraje Brazylia BRIC Rosja Indie 5,637 8,640 13,653 20,226 28,925 40,278 55,090 74,483 98, ,324 Chiny Kanada Francja Niemcy G-7 Włochy Japonia Wielka Brytania USA 28,005 30,437 33,414 36,781 39,858 43,745 48,281 53,617 59,475 66,039 Źródło: Opracowanie własne. Już bardziej skromnie, Goldman Sachs twierdzi, że chociaż cztery kraje BRIC są szybko rozwijającymi się, to dopiero w 2050 r. ich połączone gospodarki mogą przyćmić gospodarki obecnych najbogatszych krajów świata 19. Jednakże w 2010 r. cztery kraje BRIC wypracowały tylko jedną czwartą światowego dochodu narodowego brutto. stanowiąc więcej niż jedną czwartą powierzchni lądowej globu i ponad czterdzieści procent ludności świata 20,21,22. Zgodnie z opublikowanymi w 2005 r. dokumentami finansowymi, tylko Meksyk i Korea Południowa są krajami porównywalnymi do członków BRIC, ale ich gospodarki nie były brane początkowo pod uwagę, ponieważ uznano je za bardziej rozwinięte, z tego powodu, że są już członkami OECD. Sam twórca terminu BRIC zaproponował termin MIKT, który określa 16 Acronym alert: the Eagles rock, beyond brics blog. Blogs.ft.com Retrieved Rana Foroohar ( ). BRICs Overtake G7 By The Daily Beast. Retrieved BRICS AND BEYOND -Goldman Sachs study of BRIC and N11 nations, November 23, Brazil, Russia, India And China (BRIC). Investopedia. Archived from the original on 21 May Retrieved bricnation.com. bricnation.com. Retrieved How Solid are the BRICs? (PDF). Global Economics. Retrieved

154 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM członkostwo Meksyku, Indonezji, Korei Południowej i Turcji. Ostatnio w 2013 roku powstał termin MINT, w którym Koreę Południową (obecnie uważaną już za dobrze rozwiniętą) zastępuje Nigeria ze swoją szybko rozwijającą się gospodarką 23. Lista państw według przyrostu nominalnego PKB od 2006 do T a b e l a 3 Kraje PKB od 2006 PKB od 2020 PKB od 2035 Miejsce Rank do 2020 do 2035 do 2050 Miejsce Chiny 9,448 mld 1 21,718 mld 1 36,362 mld 1 USA 4,733 mld 2 8,119 mld 2 12,417 mld 3 Indie 1,999 mld 3 7,666 mld 3 27,154 mld 2 Rosja 1,572 mld 4 2,711 mld 5 3,319 mld 8 Brazylia 1,130 mld 5 2,769 mld 4 6,103 mld 4 Źródło: Opracowanie własne. Kilka bardziej rozwiniętych krajów z grupy N-11 25, w szczególności Turcja, Meksyk, Indonezja i Korea Południowa, jest postrzeganych jako najbardziej prawdopodobni kandydaci do BRIC. Niektóre inne kraje rozwijające się, które nie osiągnęły jeszcze poziomu gospodarczego państw N-11, takie jak na przykład RPA, będą aspirować do statusu członka BRIC w niedalekiej przyszłości. Goldman Sachs nie twierdzi jednak, że kraje BRIC będą samoistnie organizować się w blok gospodarczy, lub formalne stowarzyszenie handlowe, jak na przykład zrobiła to Unia Europejska 26. Uważa jednak, że istnieją pewne wskazania na to, że cztery kraje BRIC zmierzają do utworzenia pewnej formy klubu politycznego lub sojuszu, a tym samym konwersji ich rosnącej siły gospodarczej w geopolityczny twór o większej sile przebicia 27. W dniu 16 czerwca 2009 r. przywódcy krajów BRIC spotkali się na swoim pierwszym szczycie w Jekaterynburgu, i wydali oświadczenie wzywające do ustanowienia sprawiedliwego, demo- 23 BOESLER, MATTHEW (NOV. 13, 2013). The Economist Who Invented The BRICs Just Invented A Whole New Group Of Countries: The MINTs. Business Insider. Retrieved 7 January 2014., Magalhaes, Luciana (Dec 9, 2013). O Neill, Man Who Coined BRICs, Still Likes BRICs, But Likes MINTs, Too. Wall Street Journal. Retrieved 7 January Patrz powyżej przypis nr 19, str N-11 The Next Eleven Następna Jedenastka to jedenaście krajów Bangladesz, Egipt, Indonezja, Iran, Meksyk, Nigeria, Pakistan, Filipiny, Turcja, Korea Południowa i Wietnam zidentyfikowane przez bank inwestycyjny Goldman Sachs i w pracy badawczej ekonomisty Jima O'Neill jako posiadające wysoki potencjał stania się wraz z BRIC, największymi gospodarkami świata w 21 wieku. 26 Brazil, Russia, India And China (BRIC). Investopedia. Archived from the original on 21 May Retrieved BRICs helped by Western finance crisis: Goldman. Reuters , Mortished, Carl ( ). Russia shows its political clout by hosting BRIC summit. The Times (London). Retrieved

155 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI kratycznego i wielobiegunowego ładu światowego. Od tego czasu spotkali się oni w Brazylii w 2010 roku, w Sanya (Chiny) w 2011 roku oraz w New Delhi w Indiach w 2012 roku 28. Statystyki dotyczące niektórych danych państw BRIC (cyfrą pogrubioną pokazano zajmowane miejsce) T a b e l a 4 Kategorie Brazylia Rosja Indie Chiny Obszar Ludność Tempo wzrostu liczby ludności Siła robocza PKB (nominalny) PKB (PPP) PKB (nominalny) na jednego mieszkańca PKB (PPP) na jednego mieszkańca PKB (realny) dynamika Wskaźnik rozwoju społecznego Eksport Import Saldo na rachunku bieżącym Otrzymany FDI Rezerwy walutowe Zadłużenie zagraniczne Dług publiczny Zużycie energii Źródła energii odnawialnej Liczba telefonów komórkowych Liczba użytkowników Internetu Produkcja pojazd silnikowy Wydatki wojskowe Liczba żołnierzy Sieć kolejowa Sieć drogowa Źródło: Opracowanie własne W ostatnich latach krajom BRIC udzielono zwiększonej naukowej uwagi. Brazylijski ekonomista Marcos Troyjo i francuski bankier inwestycyjny Christian Déséglise założyli na Uniwersytecie Columbia stowarzyszenie BRICLab będące forum badań nad strategicznymi, politycznymi i gospodarczymi skutkami wzrostu gospodarek krajów BRIC. W szczególności poddano analizie programy i projekty dotyczące osiągania stanowisk kierowniczych, stopnia zamożności i prestiżu, uzy- 28 Halpin, Tony ( ). Brazil, Russia, India and China form bloc to challenge US dominance. The Times, 17 June Retrieved from americas/article ece. 154

156 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM skiwanych przez absolwentów kursów podyplomowych, specjalnych sesji odbywających się z ważnymi gośćmi, programów dla kadry zarządzającej oraz corocznych konferencji dla polityków, biznesu, liderów akademickich oraz studentów 29. T a b e l a 5 Dziesięć największych gospodarek świata w 2050 r., PKB mierzony w mld dolarów US Źródło. Goldman Sachs study of BRIC and N11 nations, November 23, W 2003 r. w swoich założeniach BRIC uznają, że Brazylia, Rosja, Indie i Chiny 30 zmieniły swoje systemy polityczne i są gotowe do przyjęcia zasad globalnego kapitalizmu. Goldman Sachs przewiduje, że odpowiednio Chiny i Indie staną się znaczącymi globalnymi dostawcami wyprodukowanych dóbr i usług, a Brazylia i Rosja podobnie zajmą dominującą rolę jako dostawcy surowców naturalnych. Z tych czterech krajów, tylko Brazylia posiada ustrój, który zachowuje zdolność do kontynuowania rozwoju wszystkich elementów gospodarki, takich jak produkcja, usługi i zaopatrzenie w zasoby naturalne jednocześnie. Współpraca jest więc logiczną hipotezą, logicznym krokiem współpracy wśród państw BRIC, bo tylko Brazylia i Rosja razem tworzą logistyczny system dostawców wszystkich surowców naturalnych. Goldman Sachs publikował swój raport w odniesieniu do założeń naukowych i studiów strategicznych BRIC z 2004 roku 31. Raport stwierdza, że w krajach BRIC, liczba osób z rocznym dochodem powyżej progu 3000 dolarów podwoi się w ciągu trzech lat i osiągnie liczbę 800 milionów ludzi w ciągu dekady. Wskazuje Five Years of China's WTO Membership. EU and US Perspectives on China's Compliance with Transparency Commitments and the Transitional Review Mechanism, Legal Issues of Economic Integration, Kluwer Law International, Volume 33, Number 3, pp , by Paolo Farah. 31 BRICs Goldman Sachs Research Report

157 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI to na potężny wzrost średniej klasy w tych krajach. W 2025 roku, szacuje się, że liczba osób w państwach BRIC zarabiających ponad dolarów może osiągnąć ponad 200 milionów. Oznacza to, że ogromny pickup popytu nie będzie ograniczać się do podstawowych dóbr, ale również będzie miał wpływ na konsumpcje towarów o wyższych cenach. Według raportu, najpierw Chiny, a następnie dziesięć lat później Indie, zaczną dominować w gospodarce światowej. Z raportu Goldman Sachs z 2007 r. wynika, że aktualne dane trendów wzrostowych gospodarki w Indiach były najwyższe w ciągu ostatnich czterech lat. Goldman Sachs twierdzi, że wpływ Indii na gospodarkę światową będzie większy i szybszy niż wynikałoby to z naszych wcześniej opublikowanych badań na temat BRIC. W Indiach znajduje się dziesięć z trzydziestu najszybciej rozwijających się miast na świecie, a w oparciu o aktualne trendy, szacujemy, że ponad 700 milionów ludzi przeniesie się do miast do 2050 roku. Zwiększy to istotnie popyt na infrastrukturę miejską, nieruchomości i usługi. W uaktualnionych w 2007 danych, bazujących na informacjach o stałym wzroście, wykazano większe wpływy z bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Goldman Sachs przewiduje także, że od 2007 r. do 2020 r. PKB Indii per capita (na jednego mieszkańca) liczony względem wartości dolara amerykańskiego wzrośnie czterokrotnie, i że indyjska gospodarka przegoni Stany Zjednoczone do roku Jednocześnie raport wskazuje, że Rosja, kontynuując swoją dominację na europejskim rynku energii, może utrzymywać zakładany stopień rozwoju, mimo że populacja ludności będzie się znacznie zmniejszać. Źródło: Opracowanie własne. Rys. 2. Produkt krajowy brutto na jednego mieszkańca w 2012 r Microsoft Word Draft of Global Econ Paper No 152.doc (PDF). Retrieved

158 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM Według raportu Goldman Sachs z 2010 roku, Chiny mogą prześcignąć USA pod względem kapitalizacji rynku akcji już w 2030 roku i stać się największym na świecie potentatem na rynku akcji 33. Do roku 2020 PKB w Ameryce może być tylko nieznacznie większy niż w Chinach. Cztery kraje BRIC razem mogą w 2030 roku stanowić 41% światowego kapitału rynkowego, stwierdza raport 34. Pod koniec 2010 roku Chiny po raz pierwszy przekroczyły PKB Japonii, osiągając 5,88 biliona dolarów w stosunku do japońskiej wartości PKB 5,47 biliona dolarów. Tym samym Chiny stały się więc drugą co do wielkości gospodarką na świecie po Stanach Zjednoczonych 35. T a b e l a 6 Globalny produkt krajowy w 2006 r. w miliardach dolarów US oraz prognoza wzrostu do 2050 r. (w % wzrostu) Miejsce w 2050 Kraj % wzrostu 1 Chiny USA Indie Brazylia Meksyk Rosja Źródło: Opracowanie własne. Na podstawie raportu Forbesa 36, który ukazał się w marcu 2011 roku, kraje BRIC wśród swoich połączonych razem populacji posiadały 301 miliarderów, przekraczając liczbę miliarderów w Europie, która wynosiła w roku 2011, 300 osób 37. Według Narodowego Instytutu Badań Gospodarczych i Społecznych (NIESR) 38, na podstawie danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego 39, w 2012 roku Brazylia z gospo _Final.pdf. 34 Goldman predicts: onwards and upwards for emerging markets, beyondbrics blog. Blogs.ft.com Retrieved Japan's Gross Domestic Product Fell 0.3% at Year's End 02/14/business/global/14yen.html?partner=rss&emc=rss. 36 Forbes to amerykański magazyn biznesowy będący własnością Forbes, Inc. Wydawany jako dwutygodnik i oferujący oryginalne artykuły na tematy finansowe, przemysłowe, inwestycyjne i marketingowe. Forbes odnosi się również takich dziedzin, jak technologia, komunikacja, nauki i prawo. 37 BRICs becoming billionaire factory feab49a.html?ftcamp=rss#axzz1GCKIXd3V. 38 The National Institute of Economic and Social Research (NIESR) Narodowy Instytut Badań Ekonomicznych i Społecznych (NIESR) jest niezależną organizacją badawczą znajduje się w City of Westminster, Londyn, Anglia. 39 The International Monetary Fund (IMF) Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) jest międzynarodową organizacją, która została zainicjowana w 1944 roku na konferencji w Bretton Woods i formalnie utworzona w 1945 roku przez 29 państw członkowskich. Celem MFW była pomoc w odbudowie międzynarodowego systemu płatności po II wojnie światowej. 157

159 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI darka wartą 2,52 biliona stała się szóstą co do wielkości gospodarką na świecie, wyprzedzając gospodarkę Wielkiej Brytanii, wartą 2,48 bilionów dolarów. W 2010 r. gospodarka brazylijska warta była 2,09 biliona dolarów a Wielkiej Brytanii 2,25 biliona dolarów. Znaczący wzrost spowodowany jest brazylijskim boomem gospodarczym opartym na wysokich cenach żywności i ropy naftowej 40. Cytując za Standard & Poors (S & P) 41, perspektywy wzrostu w Indiach mogą ulec pogorszeniu, jeśli nie poprawi się sposób realizacji polityki rządzących. W czerwcu 2012 roku agencja ratingowa Fitch Ratings 42 obniżyła Indiom perspektywę kredytową do negatywnej ze stabilnej z utrzymaniem oceny BBB, najniższej w ratingu incestycyjnym. Tydzień wcześniej Fitch, opublikowując rating S & P, zacytował Indie mogą stać się pierwszym z krajów BRIC, tracącym poziom inwestycyjny 43. Do czasu globalnej recesji rozpoczętej w trzecim kwartale 2013 roku gospodarka Brazylii zaliczyła 0,5 procentowy spadek w porównaniu z poprzednim kwartałem, a porównywalny z pierwszym kwartałem 2009 roku 44. W roku 2013, Chiny po raz pierwszy przekroczyły 4 biliony dolarów zysku z handlu światowego, stając się największym na świecie krajem handlowym. Składają się na to: eksport 2,21 biliona dolarów i import 1,95 biliona dolarów. W tym czasie handel USA przez 11 miesięcy 2013 roku osiągnął sumę 3,5 biliona dolarów i wydaje się, że nie jest on w stanie pokonać Chin. Chiński bilans w handlu światowym w 2013 roku posiadał saldo nadwyżki o blisko 260 miliardów dolarów, co daje wzrost o 12,8 procent w stosunku do ubiegłego roku 45. T a b e l a 7 Produkt Krajowy Brutto na mieszkańca (realny) w mld dolarów US (prognoza ) Miejsce w 2050 Kraj % wzrostu 12 Chiny USA Indie Brazylia Meksyk Rosja Źródło: Opracowanie własne. 40 Brazil 'overtakes UK's economy'. BBC News. March 6, Standard & Poor's Financial Services LLC (S&P) to amerykańska firma usług finansowych. Jest podzielona na McGraw Hill Financial, która publikuje badania i cześć zajmującą się analizami finansowymi akcji i obligacji. 42 Fitch Ratings Inc. jest wspólną spółką zależną Hearst Corporation i Fimalac SA. 43 Fitch cuts India rating outlook to negative. Reuters. June 18, Brazil's economy experiences first contraction since December 4, Angela Monaghan (January 10, 2014). China surpasses US as world's largest trading nation. 158

160 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM Wspólny potencjał gospodarczy Brazylii, Rosji, Indii i Chin jest tak duży, że mogą one stać się jedną z czterech najbardziej dominujących gospodarek w roku Teza została zaproponowana przez Jima O'Neilla, głównego ekonomistę Goldman Sachs 46. Kraje te obejmują ponad 25% obszaru świata i 40% ludności Ziemi a ich połączony PKB (PPP) stanowi 20 bilionów dolarów. W każdym obszarze gospodarki mogą być największym podmiotem na arenie światowej. Te cztery kraje są jednymi z największych i najszybciej rozwijających się rynków wschodzących (Incal 2011) 47. Państwa podjęły kroki w celu zwiększenia współpracy politycznej, głównie jako sposób wpływania na pozycję Stanów Zjednoczonych w zawieraniu ważnych porozumień handlowych. Stwarzały również wyimaginowane zagrożenia we współpracy politycznej, traktując to jako sposób nacisku na Stany Zjednoczone i uzyskanie niektórych ustępstw politycznych, takich jak na przykład współpraca nuklearna USA z Indiami. Utworzenie BRICS Republika Południowej Afryki starała się o członkostwo w BRIC od 2009 roku, jednak proces formalnego jej przyjęcia rozpoczął się w sierpniu 2010 roku 48. Republika Południowej Afryki została oficjalnie przyjęta jako państwo członkowskie BRIC w dniu 24 grudnia 2010 r. Nastąpiło to po oficjalnym zaproszeniu przez Chiny i inne kraje BRIC, by RPA dołączyła do grupy tych państw 49. Od tego czasu litera S w nazwie BRICS oznacza Republikę Południowej Afryki. Prezydent RPA Jacob Zuma brał udział w szczycie BRICS w Sanya w kwietniu 2011 roku już jako pełnoprawny członek sojuszu. RPA znajduje się na unikalnej pozycji, która może wpłynąć na wzrost gospodarczy kontynentu afrykańskiego i planowanych na nim inwestycji. Według Jima O'neilla z Goldman Sachs, który znowu jako pierwszy użył terminu BRICS, łączny produkt krajowy brutto Afryki Południowej jest bardzo podobny do wyników Brazylii i Rosji, ale nieco wyższy, niż Indii 50. Republika Południowej Afryki jest bramą do państw Afryki Południowej i generalnie do całej Afryki, jako najbardziej rozwinięty kraj kontynentu afrykańskiego 51. Chiny są największym partnerem handlowym Republiki Południowej Afryki, a Indie starają się zwiększyć swoje więzi handlowe w Afryce. Republika Południowej 46 Ask the expert: BRICs and investor strategy from the Financial Times, Monday : th International Conference on Aluminium INCAL 2011 Held on 6th to 8 th December 2011 at Hyderabad. 48 BRIC Becomes BRICS: Changes on the Geopolitical Chessboard Foreign Policy Journal 2. Foreign Policy Journal. Retrieved Patrz przypis nr By Jim O Neill ( ). How Africa can become the next Bric. FT.com. Retrieved South Africa Economy BRIC. Globalpost.com Retrieved

161 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Afryki jest największą gospodarką w Afryce, ale zajmując dopiero trzydziestą pierwsza pozycję w światowych rankingach gospodarczych, jest daleko w tyle za swoimi nowymi partnerami 52. Afrykańskie powiązania gospodarcze są bardzo ważne geopolitycznie, dając BRICS możliwość wpływania na gospodarkę i handel na obszarze czterech kontynentów 53. Przyjęcie RPA jest zręcznym ruchem politycznym, który w końcowym rozrachunku zwiększa potęgę i status państw BRICS 54. W swoim opracowaniu Goldman Sachs nie twierdzi i nie przewiduje jednak, że kraje BRIC będą organizować się w blok gospodarczy czy formalny związek handlowy. Jednak ostatnie wydarzenia wydają się temu zaprzeczać. Źródło. Reuters za MFW, CIA, Factbook, oficjalne dane rządów. Rys. 3. Mapa państw BRICS oraz zestawienie niektórych danych 52 Patrz powyżej przypis BRIC Becomes BRICS: Changes on the Geopolitical Chessboard Foreign Policy Journal 2. Foreign Policy Journal. Retrieved Patrz przypis nr

162 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM Źródło: Zdjęcie 1. Piąty Szczyt BRICS. Zdjęcie głów państw i szefów rządów Przystąpienie do bloku było dla RPA dużym sukcesem. Stało się tak pomimo opinii ekonomistów wyrażonych na szczycie Reuters Investment Outlook 2011, który odbył się w dniach 6 7 grudnia 2010 r. Nie zakładano na nim optymistycznej perspektywy i osiągnięcia sukcesu przez południowoafrykańskie państwo 55. Jim O'Neill na przykład powiedział na szczycie, że Afryka Południowa, o populacji poniżej 50 mln ludzi, jest po prostu zbyt słaba gospodarczo, aby wstąpić w szeregi BRIC 56. Jednak po tym, jak kraje BRIC utworzyły między sobą organizację polityczną, następnym krokiem była decyzja o rozszerzenie jej o RPA, stając się tym samym sojuszem o nazwie BRICS 57. Piąty szczyt Fifth BRICS Summit odbył się 26 i 27 marca 2013 w Durbanie, w Republice Południowej Afryki. Szczyt, który zgromadził głowy i szefów państw wschodzących rynków Brazylii, Rosji, Indii, Chin i Afryki Południowej, odbył się po raz pierwszy na ziemi afrykańskiej. Podstawowym problemem jakim zajęli się przywódcy, był temat BRICS i Afryka partnerstwo na rzecz rozwoju, integracji i industrializacji. Cele ujęte w porządku dziennym szczytu były ambitne i przyszłościowe. Zamykały się one we wspieraniu rozwoju państw i głębokich reformach instytucji wielostronnych (multilateralnych). 55 Reuters 2011 Investment Outlook Summit, London and New York, 6 7 December Live.reuters.com. Retrieved Reuters 2011 Investment Outlook Summit, London and New York, 6 7 December New era as South Africa joins BRICS. SouthAfrica.info. Retrieved

163 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Deklaracja ethekwini 58 potwierdza zobowiązanie grupy do promowania międzynarodowego prawa i multilateralizmu, jak również stabilności świata, rozwoju i współpracy, odbywającego się na podstawie podejścia integracyjnego. Szczyt zgromadził przywódców państw, które razem stanowią ponad 40 procent światowej populacji, zajmują prawie 30 procent powierzchni Ziemi, a udział tych państw w światowym PKB (PPP), wzrósł z 16 procent w 2000 r. do prawie 25 procent w 2010 roku 59. Podczas szczytu jeden z głównych problemów dyskusji dotyczył formalnego rozpoczęcie negocjacji w sprawie utworzenia banku rozwoju, mającego na celu finansowanie infrastruktury i industrializacji nie tylko w krajach BRICS, ale także w innych krajach rozwijających się, szczególnie na kontynencie afrykańskim 60. Bank będzie służył jako instytucja finansowa w sposób zapewniający równomierny rozwój krajów wschodzących, ale nie będzie przeciwwagą dla Banku Światowego i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Przywódcy postanowili również ustanowić zabezpieczenie finansowe poprzez utworzenie swojego rodzaju rezerw, powołując do tego instytucję nazwaną Contingent Reserve Arrangement (CRA) 61, przeznaczoną do przeciwdziałania krótkoterminowym brakom płynności finansowej i wzmocnienia stabilności finansowej państw. Temu funduszowi awaryjnemu, z początkowym budżetem wynoszącym 100 mld USD, uzgodnionym przez państwa członkowskie, nie poświęcono w trakcie obrad dalszej uwagi. Ponadto podpisano umowy o współpracy, w tym wielostronne umowy o współpracy i współfinansowaniu na rzecz zrównoważonego rozwoju oraz wielostronne umowy w obszarze współfinansowania rozwoju infrastruktury Afryki 62. Szczyt BRICS, w którym wziął udział nowy chiński prezydent, Xi Jinping, był pierwszym wielostronnym spotkaniem po wyborze na głowę państwa, stanowił początek jego podróży po kontynencie afrykańskim. Trzeba podkreślić, że inne kraje afrykańskie zostały zaproszone na szczyt, a 27 marca był dniem, który poświęcony został dialogowi między przywódcami BRICS a szefami krajów afrykańskich. Wśród gości dialogu obecny był przewodniczący Unii Afrykańskiej (UA), Deklaracja podjęta podczas piątego szczytu państw BRICS. 59 BRICS a force for world peace, says China. Business Day. 8 August Retrieved 9 November Mariam, Isa. BRICS Summit expected to establish development bank. Business Day. 22 March Grupa robocza została powołana w celu zbadania wykonalności powołania Contingent Reserve Arrangement (CRA). Na szczycie w Durbanie, liderzy oświadczył, że są zdania, że utworzenie agencji ratingowej, o początkowej wielkości 100 mld dolarów jest możliwe i pożądane, chociaż byłoby to przedmiotem do ustanowienia wewnętrznych ram prawnych i odpowiednich zabezpieczeń. 62 The BRICS Multilateral Cooperation and Co-Financing Agreement for Sustainable Development BRICS powołana do wielostronnej współpracy oraz realizacji umowy o dofinansowanie na rzecz zrównoważonego rozwoju ma na celu zbadanie ram prawnych dwustronnych umów mających na celu ustanowienie zasady współpracy i współfinansowania, w szczególności dotyczących zrównoważonego rozwoju i elementów gospodarki rolnej.

164 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM Komisji UA i NEPAD 63, obecni również byli liderzy reprezentujący różne regionalne wspólnoty gospodarcze. Dialog pomógł otworzyć owocną dyskusję pomiędzy członkami BRICS i innymi krajami rozwijającymi się oraz organizacjami regionalnymi. Dane gospodarcze państw BRICS (rok 2013) T a b e l a 8 Kraj Ludność PKB (nominalny) Wydatki na spożycie Wydatki Export Import PKB na 1 mieszk. w tyś Wykształenie podstawowe Długość życia Wskaźnik rozwoju społecznego Brazylia 201,046,886 2,695.9 miliardów Rosja 143,451,702 2,021.9 miliardy 1,824.8 Indie 1,210,193,422 miliardów Chiny RPA 1,354,040,000 51,770,560 8,227.0 miliardów miliardy 1,266.3 miliardów miliardów miliardów 1,835.3 miliardów miliardy miliarów miliardów miliardów miliardy miliardów miliardów 2, ,031.0 miliardów miliardów miliardów miliardów miliardów miliardów miliardów 1,780.0 miliardów miliardów 13, % , % , % 64.2 $9, % 72.7 $11, % (wysoki).788 (wysoki).554 (średni).699 (średni).629 (średni) Źródło: Dane ekonomiczne pochodzą z najnowszych informacji MFW i podane są w dolarach amerykańskich 64. Dyskusje, za które odpowiadała brazylijska dyplomacja, poprzedzone były spotkaniami na forach biznesowych i akademickich, organizowanych w celu wypracowania warunków do współpracy i działalności gospodarczej. Konkretne rezultaty wynikające z rozmów, to utworzenie Rady Think tank oraz Rady Biznesu BRICS. Jedno z akademickich forum zajęło się w szczególności zagadnieniami mającymi na celu sformułowanie zaleceń i opracowanie długoterminowej wizji działalności na kolejnych szczytach szefów państw i rządów. Forum Akademickie BRICS, którego gospodarzem był Durban University of Technology (DUT), Departament Szkolnictwa Wyższego i Kształcenia (DHET), Departament Współpracy i Współpracy z Zagranicą (DIRCO), Rada Szkolnictwa Wyższego RPA (HESA), rozważało zwiększenie interakcji w środowiskach naukowych oraz formułowania zaleceń, które mają być przedstawione przywódcom 63 NEPAD The New Partnership for Africa's Development (NEPAD) Nowe Partnerstwo dla Rozwoju Afryki strategiczna cześć Unii Afrykańskiej poświecona pan-afrykańskiemu rozwojowi społeczno-gospodarczemu, to zarówno wizja i program ramowy na rzecz Afryki w XXI wieku. NE- PAD jest radykalnie nowa instytucją, wspieraną przez przywódców afrykańskich, mająca na celu sprostania wyzwaniom, przed którymi stoi kontynent afrykański: ubóstwa, rozwoju i marginalizacji Afryki na arenie międzynarodowej. 64 World Economic Outlook. IMF. April 2013 data. Retrieved 17 April

165 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI państw podczas szczytu marca 2013 roku. Większość uczestników podzielono na grupy think tank powiązane z rządami tych pięciu krajów i włączone do udziału w pracach nad kształtowaniem polityki społecznej. Mniejszą liczbę obywatelskich organizacji społecznych i innych instytucji badawczych zintegrowano z nieoficjalnymi delegacjami państw BRICS 65. Obrady zostały podzielone na sesje plenarne, równoległe do paneli dyskusyjnych zajmujące się głównymi pięcioma tematami: rola BRICS w gospodarce światowej: reforma głównych instytucji rządowych, współpracy z Afryką, edukacji, badań i rozwoju umiejętności w budowaniu gospodarek uprzemysłowionych oraz tematem pokoju i bezpieczeństwa. Przyjęta tematyka obejmuje: 1. ROLĘ W GOSPODARCE ŚWIATOWEJ BRICS powinien zapewnić lepszą współpracę w dziedzinie handlu, w szczególności w zakresie towarów i usług. Powinien podejmować dyskusje na temat możliwości ustanowienia uprzywilejowanych umów handlowych między krajami, a także wzmocnienia współpracy finansowej i rozwoju poprzez utworzenie banku rozwoju BRIC oraz stworzenie mechanizmów zarządzania zmiennością światowego rynku pieniężnego. 2. REFORMĘ GŁÓWNYCH INSTYTUCJI RZĄDOWYCH Celem grupy są reformy głównych instytucji wielostronnej współpracy, czyniąc je bardziej demokratycznymi, reprezentatywnymi i odpowiedzialnymi. BRICS powinien dążyć do zabierania głosu i do promowania na forach wielostronnych reprezentacji gospodarek wschodzących i gospodarek krajów rozwijających się. BRICS powinien aktywnie wspierać innowacyjne i komplementarne partnerstwa w celu sprawiedliwego i zrównoważonego rozwoju. Utworzenie parlamentarnego forum może zintensyfikować współdziałanie na szczeblu politycznym. 3. WSPÓŁPRACĘ Z AFRYKĄ BRICS powinien uznać wartość różnorodności i doświadczeń w oddzielnych i wspólnych historiach własnych krajów, a także krajów afrykańskich. Powinna ona obejmować zapewnienie ścisłej współpracy z Unią Afrykańską a po uwzględnieniu priorytetów afrykańskich, w szczególności zapewniać integrację regionalną. 4. EDUKACJĘ, BADANIA I ROZWÓJ UMIEJĘTNOŚCI W BUDOWA- NIU GOSPODAREK UPRZEMYSŁOWIONYCH BRICS powinien zintensyfikować swoje poparcie dla współpracy ze środowiskiem akademickim. Współpraca ta musi zwiększyć rolę lokalnych języków i praktyk kulturowych. BRICS powinien rozważyć utworzenie niezależnej agencji do oceny działalności szkół i uniwersytetów w swoich krajach. Ponadto forum proponuje utworzenie podstawowego banku danych o tematyce dotyczącej tych pięciu krajów, a także platformy cyfrowej, zawierającej szczegółowe informacje na temat naukowców i instytucji zajmujących się kwestiami związanymi z BRICS

166 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM Źródło: BRICS to mull development bank, forex reserve pool China Daily. Rys. 4. Dane wzrostu BRICS i dane PKB 5. UTRZYMANIE POKOJU I BEZPIECZEŃSTWO BRICS powinien nadal promować znaczenie ONZ i być bardziej aktywnym w promowaniu pokojowego rozwiązania w przypadku wystąpienia rożnego rodzaju konfliktów. Wspólna troska o takie obszary jak, zasoby wodne, żywność, zdrowe odżywianie się, środowisko naturalne, zdrowie i przygotowanie do walki ze skutkami katastrof musi być nadal centralnym punktem działalności. W interesach BRICS leży również promowanie pokojowego wykorzystanie przestrzeni kosmicznej i wykorzystanie, pod egidą Organizacji Narodów Zjednoczonych, jej niepodważalnej roli w sytuacjach konfliktowych. Jednak uczestnicy nie wspomnieli ani razu o sprawach dotyczących na przykład sytuacji w Syrii. Spotkanie Think Tank, które odbyło się 8 i 9 marca 2013 r., podjęło decyzję o utworzeniu Rady Think Tank BRICS z zamiarem zacieśnienia współpracy w dziedzinie badań, wymiany wiedzy, budowania zdolności organizacyjnych i doradztwa politycznego. Rada ta, składająca się z odpowiednich instytucji wchodzących w skład delegacji państw, odpowiedzialna będzie za organizację kolejnych forów akademickich. Wszystkie dodatkowe funkcje i metody współpracy zostały opracowane w trakcie spotkania, które odbyło się w październiku 2013 roku. 165

167 166 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Wnioski z powstania sojuszu BRICS Kraje rozwijające się, które zyskały znaczenie w wyniku rosnącej roli ich ekonomii w gospodarce światowej, w szczególności w zakresie zmian na wolnym rynku, zakładają również powstanie historycznej, z ich punktu widzenia, tożsamości wśród państw świata zachodniego, zmagając się z problemami ubóstwa, nierówności i podatności na różnorodne zagrożenia. Kraje te domagają się odpowiedniego statusu, uznania i środków wsparcia z systemu międzynarodowego, poprzez współpracę z grupami lub sojuszami oraz za pośrednictwem wielostronnych instytucji międzynarodowych. Grupa BRICS jest rezultatem logiki, która opiera się raczej na grupie władzy, a nie na grupie podmiotów gospodarczych, które zamierzają wpływać na architekturę międzynarodową lub reformować ją. Jej oddziaływanie w obszarze Afryki, jako bloku władzy, zaczyna przynosić wymierne rezultaty, którym na przykład jest wybór obywatela Brazylii Roberto Azevedo na szefa Światowej Organizacji Handlu (choć na początku negocjacji Azevedo nie był kandydatem bloku). Jednak, w przeciwieństwie do IBSA 66, która stanowi nieco bardziej jednorodną grupę, i która była już w stanie realizować większą liczbę konkretnych inicjatyw, państwa BRICS zgadzają się raczej tylko co do kilku wytycznych dotyczących współpracy Południe Południe 67 i przyczyniania się do procesu integracji regionalnej Afryki. Poza tym daje to większe uprawnienia co do wpływu na konfigurację systemu międzynarodowego takim światowym potęgom jak Chiny czy Rosja. Może się to zmienić po realizacji projektu dotyczącego banku rozwoju, który uważany jest za środek mający wpływ na postęp instytucjonalizacji BRICS w ramach jego funkcjonalności, choć proces negocjacyjny jest ciągle w toku i niejasne są jego efekty końcowe. W tej chwili wysiłki koncentrują się na zwiększeniu oddziaływania i poziomu wiedzy na temat krajów wchodzących w skład BRICS. Na sesji zamykającej Forum Akademickie szef rosyjskiej delegacji, dr Vyacheslay Nikonow wystąpił z podsumowaniem, w którym stwierdził, że: BRICS jest obecnie rzeczywistością, a nie wirtualnością. Stajemy się coraz bardziej i bardziej realni 68. Należy stwierdzić, że polityczne i gospodarcze perspektywy koordynacji są jeszcze w budowie, do tej pory odpowiadają elastyczności i autonomii każdego kraju, rozbudowywane są tylko kwestie dotyczące podstaw funkcjonalnych, które nie znalazły dotychczas żadnego odzwierciedlenia w wiążących umowach. Podsumowując, należy podkreślić, że kraje BRICS mają takie same poglądy dotyczące kilku kluczowych aspektów funkcjonowania obecnych systemów politycznych i gospodarczych oraz sposobów ich reformacji. Kraje jednogłośnie potwierdzają swoje poparcie dla ONZ, popierają ideę przywrócenia ONZ roli świa- 66 Patrz przypis South South Cooperation Współpraca Południe Południe jest terminem historycznie stosowanym przez decydentów i naukowców, aby opisać wymianę zasobów, technologii i wiedzy między krajami rozwijającymi się, znanymi również jako kraje ogólnie rozumianego Południa. 68

168 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM towego regulatora, ponadto Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i RPA zaproponowały zmiany międzynarodowego systemu finansowego poprzez różne mechanizmy, w tym dywersyfikację światowego kosza rezerw walutowych, zmiany podstawowych zasad światowego handlu i znalezienie rozwiązania problemu bezpieczeństwa żywnościowego. Oprócz tego członkowie BRICS próbują również stosować zasadę polityki minimalnej interwencji w sprawy wewnętrzne innych państw, a także wyrażają swoje obawy dotyczące problemów bezpieczeństwa energetycznego i degradacji środowiska. Jak na razie kraje BRICS osiągnęły największy sukces w sferze reformy międzynarodowych systemów finansowych i gospodarczych. To pokazuje, że taka współpraca jest jednak skuteczna. W 2010 roku skonsolidowane PKB Brazylii, Rosji, Indii, Chin i Afryki Południowej stanowiło prawie jedną czwartą światowego PKB. Co ważniejsze, w tym trudnym pokryzysowym okresie, PKB tej grupy krajów wzrosło, a w stosunku do światowego PKB, wzrost wyniósł prawie 50%. Szacuje się, że współpraca z BRICS pomoże w przezwyciężaniu globalnego kryzysu finansowego i jego skutków. W odniesieniu do sfery politycznej i gospodarczej, ważne jest, aby zauważyć, że państwa BRICS aktywnie uczestniczą w pracach G-20, które promują ustanowienie bardziej demokratycznego systemu nadzoru nad światową gospodarką i systemem finansowym. W szczególności, ze względu na wspólne wysiłki państw na szczycie G-20 w Pittsburghu (wrzesień 2009 r.), w Toronto (czerwiec 2010 r.) oraz w Seulu (listopad 2010 r.) możliwe stało się podjęcie wiążącej decyzji dotyczącej ustanowienia 5% progu głosów w Międzynarodowym Funduszu Walutowym i progu 3% głosów w Banku Światowym na rzecz rozwijających się państw. W rezultacie, udział rynków wschodzących wraz z krajami rozwijającymi się w Banku Światowym wzrósł z 43,97% do 47,19%, a ich udział w MFW wzrósł z 39,5% do 42,29%. Co więcej, Chiny, Rosja, Brazylia i Indie znalazły się wśród najbogatszych dziesięciu akcjonariuszy MFW. Innym ważnym faktem jest ich cenny wkład w umacnianie bezpieczeństwa światowego. Kraje w tej grupie są przekonane o konieczności formowania wielobiegunowego, sprawiedliwego i demokratycznego światowego porządku. Uczestnicy BRICS preferują zasadę przestrzegania zobowiązań do pokojowego rozstrzygania sporów za pomocą metod politycznych i dyplomatycznych, a nie przy użyciu siły militarnej. Brazylia, Rosja, Indie, Chiny i RPA wykazują wiążącą współpracę podczas sesji Organizacji Narodów Zjednoczonych, w szczególności w pracach Rady Bezpieczeństwa, gdzie wszystkie kraje BRICS mają w tym roku swoich przedstawicieli. Taka współpraca może być zilustrowana wymownym świadectwem: kraje te miały wspólne stanowisko przedłożone do rozpatrzenia Radzie Bezpieczeństwa, dotyczące wydarzeń na Wybrzeżu Kości Słoniowej, w Sudanie i Libii; współautorstwo w uchwale Zgromadzenia Ogólnego ONZ dotyczącej zakazu rozmieszczania jakiejkolwiek broni w przestrzeni kosmicznej; użycia siły lub groźby użycia siły 167

169 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI w stosunku do obiektów w Kosmosie; oraz wspólne podejście do wielu kwestii w ujętych w porządku obrad Rady Praw Człowieka ONZ i ECOSOC 69. Reasumując, można stwierdzić, że sojusz BRICS jest przykładem dyplomacji wielowektorowej, polegającej na współdziałaniu krajów w wypracowaniu wspólnych celów. Dziś głównym bodźcem do współpracy jest ich wzajemne zainteresowanie realizacją zdefiniowanych wspólnych celów, które uważane są za niezbędne. Ich wspólnym celem jest zdobycie wyższej pozycji w społeczności światowej, zgodnie z nowo powstającym układem sił, a w konsekwencji uzyskanie dostępu do dywidend politycznych i gospodarczych. Wpływ kryzysu krymskiego na stosunki gospodarcze świata Rosja a następstwa sankcji W wyniku sankcji Zachodu i innych działań antyrosyjskich Rosja i Chiny będą dążyć do zacieśnienia współpracy gospodarczej z Azją, według analizy Reuters 70. Stacja Russia Today podała również 21 marca 2014 roku, że Rosja będzie szukać innych nowych kandydatów na członków grupy BRICS, do której Rosja i Chiny należą, odpowiadających charakterystyką Indiom i Brazylii. Za cel ma posłużyć zwiększenia handlu, większy dostęp do zasobów energii oraz zacieśnianie współpracy wojskowej. Eksport brazylijskich produktów rolnych i wołowiny do Rosji może zostać zwiększony w celu uzupełnienia niższego w wyniku sankcji eksportu rolnego z Europy Zachodniej 71. Im gorsze są relacje Rosji z Zachodem, tym bardziej Rosja chce być bliżej Chin. Jeśli Chiny zdecydują się ciebie wspierać, nikt nie może powiedzieć, że jesteś izolowany, powiedział Wasilij Kashin, ekspert ds. Chin z Centrum Analiz Strategii i Technologii (CAST). Reuters uważa, że sprawa dostaw rosyjskiego gazu do Chin, która były przedmiotem dyskusji od wielu lat, zostanie prawdopodobnie zrealizowana w maju 2014 roku podczas podróży prezydenta Putina do Pekinu 72. Rosyjska państwowa firma gazowa GAZPROM ma nadzieję dostarczać do Chin 38 mld metrów sześciennych gazu ziemnego rocznie, począwszy od 2018 roku, wykorzystując do tego pierwszy na świecie rurociąg prowadzący od największego producenta gazu konwencjonalnego do największego jego odbiorcy/konsumenta. Dla porównania w zeszłym roku UE i Turcja razem otrzymały z Rosji 182 mld m³ gazu. W tym roku Chiny, jako największy nabywca rosyjskiej ropy naftowej, wyprzedzi- 69 The United Nations Economic and Social Council (ECOSOC) Rada Gospodarcza i Społeczna ONZ (ECOSOC) stanowi jeden z głównych organów ONZ. Jest ona odpowiedzialna za koordynację gospodarczą, społeczną i bieżącą pracę 14 wyspecjalizowanych agencji ONZ, ich komisji funkcjonalnych i pięciu komisji regionalnych. 70 Reuters March 22, :56PM. 71 Russia Today March 21, Reuters March 24, :15 PM. 168

170 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM ły Niemcy, stało sie to dzięki ROSNEFT, największej firmie naftowej w Rosji, wykorzystującej do dostaw ropy na wschód rurociągi Wschodnia Syberia Pacyfik i inny, przecinający Kazachstan. Reuters podkreśla również, że Igor Sieczin, szef ROSNEFT, będąc w Tokio, powiedział, że Jeżeli Europa i Stany Zjednoczone chcą izolacji Rosji, to Moskwa będzie spoglądać na Wschód, mając na celu zapewnienie nowych relacji biznesowych, dostawy energii, realizację zamówień wojskowych i zawiązanie nowych sojuszy politycznych 73. Japonia, która werbalnie wspiera posunięcia Zachodu na Krymie, ale powstrzymuje się od sankcji, jest już uzależniona od rosyjskiego gazu. Stało to się w wyniku zamykania japońskiego sektora jądrowego. Sieczin objął swoim planem podróży po Azji również takie kraje jak Indie, Wietnam i Koreę Południową. Rosyjskie stosunki z Indiami są również dobre. W przemówieniu na początku marca, Putin znalazł czas, aby podziękować niektórym krajom za zrozumienie jego punktu widzenia dotyczącego wydarzeń na Ukrainie i Krymie, mówiąc m.in. Indie wykazały powściągliwość i obiektywizm 74. W dniu 19 marca wezwał indyjskiego premiera Manmohana Singha do dyskusji mającej na celu omówienia kryzysu, sugerując, że ciągle jest miejsce dla zacieśniania rosyjskich więzi z tradycyjnie niezaangażowanymi Indiami. Putin porusza sprawę roztoczenia rosyjskiej kontroli nad Krymem, która jest postrzegana bardzo pozytywnie w indyjskim establishmencie, powiedział Reuters'owi N. Ram, wydawca gazety hinduskiej The Hindu. Dodał także, że Rosja ma tam swoje uzasadnione interesy. Wpływ konfliktu na interesy Polski i Europy Potężniejsze od naboi są dzisiaj dolary. A tych Rosja ma sporo i często wykorzystuje je jako element polityki zagranicznej. Dlatego tak trudno o jednolite i ostre stanowisko Unii Europejskiej w sprawie Krymu. Część krajów ma zbyt wiele do stracenia. Zemsta Kremla może być też dotkliwa dla polskich firm. Wpływ na polska gospodarkę będą miały embarga na żywność i produkty rolne, ograniczenia w ruchu granicznym, pozycja firm polskich w Rosji a także gospodarki niektórych krajów europejskich. Embarga Boleśnie przekonuje się o tym Polska. Na zakazie importu wieprzowiny nasi przedsiębiorcy stracili miliony (wg premiera Piechocińskiego ponad 100 mln PLN). Po dwóch latach Rosja embargo zniosła, by przywrócić je niedawno (dla całej UE) pod pretekstem epidemii tropikalnego pomoru świń. 73 Rosnieft Chief Executive Officer Igor Sechin has told to the media after attending the Japan- Russia investment forum in Tokyo March 19, (Reuters / Toru Hanai). 74 Vladimir Radyuhin March 26, 2014 Warn of painful sanctions on economy if Moscow escalates situation. The Hindu, U.S., allies ask Russia to change course March 26,

171 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Mały ruch graniczny Dzięki uproszczeniu procedur w przekraczaniu granicy z Kaliningradem Rosjanie masowo pustoszą magazyny polskich dyskontów. Przyjeżdżają po produkty spożywcze, sprzęt RTV/AGD, ale także skorzystać z usług. Mają być też doskonałymi klientami salonu Porsche w Sopocie. W strefie przygranicznej każdego roku zostawiają ok. 250 mln złotych, których strata byłaby dla Polski bolesna. Pozycja polskich firm w Rosji Nasze kontakty handlowe to nie tylko import i eksport, ale też inwestycje zagraniczne. W Rosji biznes prowadzą tak znane firmy jak LPP (właściciel Croppa i Reserved). Rosyjski rynek to źródło ponad 21 proc. jej dochodów podaje Money.pl. Silną pozycję w Rosji mają też polskie firmy meblowe. Część z naszych przedsiębiorców już wycofuje się z Rosji (i Ukrainy), szukając innych rynków zbytu. Eksport do Rosji w 2013 roku to ponad 10 mld dolarów, ale już w kwietniu spadł średnio 7,8% a wiec o 8 mld dolarów. Ale nie tylko Polska może zostać przyparta przez Putina do muru. Niemcy Niemcy są największym w Unii Europejskiej partnerem gospodarczym Rosji. Według ostatnich danych wymiana handlowa między tymi dwoma krajami wyniosła 76,5 mld euro (i była tylko nieco mniejsza niż polsko-niemiecka). Francja Sam tylko kontrakt na okręty klasy Mistral to ok. 1,5 mld euro. Nie zaszkodziły temu protesty, że Rosja otrzyma też instrukcje budowy systemów elektronicznych wojsk NATO). Wykluczyono możliwość unieważnienia kontraktu. Nie można zapomnieć o zamiłowaniu bogatych Rosjan do luksusu. Zapewne jednym z największych przyjaciół Rosji jest Bernard Arnault, właściciel koncernu LVHM, który ma w swoim portfolio takie marki jak Louis Vuitton, Christian Dior czy Dom Pérignon. Ograniczenie możliwości zbytu na terenie Rosji byłoby sporą stratą. Wielka Brytania Tak jak wśród londyńskich robotników jednym z najpopularniejszych języków jest polski, tak wśród milionerów zapewne jest nim rosyjski. Na Wyspy uciekają oligarchowie, którzy popadli w niełaskę Władimira Putina. Ci, którzy nadal się nią cieszą, także starają się zabezpieczyć na przyszłość. Poza symbolami, takimi jak inwestycja Romana Abramowicza w Chelsea, interesy w City prowadzi wiele firm. Na giełdzie w Londynie (a także we Frankfurcie) 170

172 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM notowany jest gazowy gigant Gazprom. Tak samo Novatek największa prywatna firma działająca w branży gazowej. Na ich obsłudze krocie zarabiają kancelarie prawnicze, które nie pozwolą sobie na utratę tak cennych klientów. A raczej nie pozwolą rządowi, by odebrał im tak cennych klientów. Na tym samym wózku jadą pośrednicy nieruchomości, salony jubilerskie i samochodowe oraz ekskluzywne butiki. Kraje południa Europy Niezwykle mocno od rosyjskich surowców uzależnione są kraje bałkańskie. Chociaż nie są one hegemonami w Unii Europejskiej, mogą skutecznie blokować niekorzystne dla Rosji postulaty. Za niemalże konie trojańskie Moskwy w Unii można uznać Cypr i Grecję. Kraje te lobbują w Brukseli rosyjskie interesy i usiłują blokować niewygodne dla Rosjan rozwiązania. Wynika to nie tylko z tradycyjnej przyjaźni tych prawosławnych krajów z Rosją, ale i skutecznego rozgrywania przez Kreml karty tureckiej i kwestii Kosowa. Grecję i Cypr łączą też z Rosjanami wspólne interesy ekonomiczne Grecja jest ważnym elementem w projektach energetycznych Gazpromu, a Cypr to offshore'owa oaza dla rosyjskich interesów. Stosunki Chiny Rosja w obliczu kryzysu Ogromne złoża gazu ziemnego i ropy to najpotężniejsza broń Rosji, potężniejsza nawet niż głowice jądrowe, bo po ich użyciu nie ma odwrotu. A kurek z gazem można zamykać i otwierać do woli. Europa to wie i robi wszystko, by uwolnić się od monopolisty. Jednak to kosztowny, długi i naszpikowany przeszkodami proces. Ale nie tylko Europa gazociągi ciągną się też na Daleki Wschód. Poza powodami bezczynności Chin, które przedstawię później, nie bez znaczenia jest też energetyka. Według prognoz w latach ich zapotrzebowanie na błękitne paliwo ma wzrosnąć o 30 proc., a pod koniec lat 20. XXI wieku sięgnąć poziomu 437 mld m³ gazu. Czyli tyle, ile potrzeby Unii Europejskiej (według prognoz Komisji Europejskiej). Dla Moskwy to ogromne źródło dochodów. Tylko w 2011 roku na eksporcie paliw płynnych Rosja zarobiła prawie 400 mld dol. Ropa to prawie 10 mln baryłek dziennie (baryłka srednio 100$). W dniu baryłka kosztowała 109,21$. Głębokość przetworzenia ropy naftowej na podstawie wyników z 2013 roku wyniesie około 71,5%. Chiny lekko dystansują się od Rosji, między innymi: Chiny respektują niepodległość, suwerenność i integralność terytorialną Ukrainy. 171

173 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Jednak kolejne reakcje i wypowiedzi potwierdziły, że Chiny będą lawirować, nie zajmując konkretnego stanowiska i nie popierając żadnej ze stron. Po aneksji Krymu ukazał się komentarz nawołujący UE do pracy z Rosją, a nie przeciwko niej, Takie stanowisko Pekinu, czy raczej taka forma prezentacji braku stanowiska w tej sprawie, nie jest niczym zaskakującym. To klasyczne zastosowanie doktryny 24 znaków, sformułowanej przez architekta chińskich reform Deng Xiaopinga. Doktryna ta opiera się na starożytnych chińskich koncepcjach, bez jej znajomości zachowanie Chin na arenie międzynarodowej może wydawać się dziwne, niejasne i niezrozumiałe. Została zapisana 24 chińskimi hieroglifami (stąd nazywana jest często 24 znakami Denga), dość osobliwym, jak na standardy zachodnie, językiem. Składa się z sześciu zasad: obserwujcie chłodno i spokojnie ( 冷 静 观 察 ), zabezpieczajcie pozycje ( 站 稳 脚 跟 ), zdobywajcie zaufanie ( 沉 着 应 付 ), ukrywajcie własne możliwości ( 韬 光 养 晦 ), czekajcie na swój czas, nie wychodząc przed szereg ( 善 于 守 拙 ), nie podnoście głowy, żądając przywództwa ( 绝 不 当 头 ). Trudno jednoznacznie ocenić strategię Chin w stosunku do Ukrainy. Z jednej strony podpisano Program Rozwoju Strategicznego Partnerstwa pomiędzy Ukrainą a Chinami na lata , który składał się z ponad 20 porozumień, memorandów i kontraktów na sumę 30 miliardów dolarów, a także chińskiej pożyczki dla Ukrainy opiewającej na 18 miliardów dolarów. Unia chce pożyczyć Ukrainie 35 mld dolarów. Według danych Komisji Europejskiej Chiny z 7,5 procentowym udziałem w ukraińskiej wymianie handlowej, plasują się na trzecim miejscu, za UE (33 procent) i Rosją (21,6 procent) 75. Bibliografia Soule-Kohndou, F Le role des Forums IBAS et BRICS dans la diplomatie d émergent de l Inde. 12ème Congrès Association Française de Sciences Politiques. 9 Juillet Paris. Hirst, M Emerging powers and global governance. ar/files/uahumanidades/eventos/paperhirst11112.pdf. Access 01/06/2013 Soule-Kohndou, F Le role des Forums IBAS et BRICS dans la diplomatie d émergent de l Inde. 12ème Congrès Association Française de Sciences Politiques. 9 Juillet Paris. Fourcade, M., The material and symbolic construction of the BRICs: Reflections inspired by the RIPE Special Issue. Review of International Political Economy 20, Opracowano w oparciu o artykuły Radosława Pyffela, prezesa think tanku Centrum Studiów Polska Azja, socjologa, w przeszłości, stypendysty Uniwersytetu Pekińskiego i Uniwersytetu Sun Yat Sena w Kantonie. Autora dwóch książek: Chiny w roku Olimpiady i Chińska ruletka, Olimpiada i co dalej?. 172

174 BRICS JAKO KREATOR BEZPIECZEŃSTWA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM BRICS, 2012, The BRICS Report: a study of Brazil, Russia, India, China and South Africa with special focus on synergies and complementarities, OUP India, 21 June Jayan, P.A., BRICS: Advancing Cooperation and Strengthening Regionalism. India Quarterly: A Journal of International Affairs 68, ethekwini Declaration, 20/05/2013 RFI, 2013, Sommet des BRICS: une nouvelle «ruée vers l Afrique»?, 20/05/2013 Le Monde, 2013, Chinafrique, les questions qui dérangent, 20/05/2013 Boillot Jean-Joseph, La montée de la Chindiafrique and le pionnier du développement A. O. Hirschman, Revue Tiers Monde, 2011/4 n 208, p DOI: /rtm Lafargue François, L Afrique du Sud et la Chine. Un mariage de raison?, Afrique contemporaine, 2012/2 n 242, p Eyben, R., Savage, L., Emerging and Submerging Powers: Imagined Geographies in the New Development Partnership at the Busan Fourth High Level Forum. Journal of Development Studies 49, Elder, Miriam, and Leahy, Joe, et al., Who's who: Bric leaders take their place at the top table, Financial Times, London, September 25, Firzli, M. Nicolas, Forecasting the Future: The BRICs and the China Model, JTW/ USAK Research Center, Mar Kateb, Alexandre, Les nouvelles puissances mondiales. Pourquoi les BRIC changent le monde (The new global powers. Why the BRIC change the world) (in French), Paris: Ellipses, 2011, 272 p. ISBN O'Neill, Jim, BRICs could point the way out of the Economic Mire, Financial Times, London, September 23, 2008, p. 28. Mark Kobayashi-Hillary, 'Building a Future with BRICs: The Next Decade for Offshoring' (Nov 2007). ISBN James D. Sidaway (2012) 'Geographies of Development: New Maps, New Visions?', The Professional Geographer, 64:1, J. Vercueil, Les pays émergents. Brésil-Russie-Inde-Chine... Mutations économiques et nouveaux défis (Emerging Countries. Brazil Russia India China... Economic Transformations and new Challenges) (in French), Paris: Bréal, 2010, 207 p. ISBN Paulo Borba Casella, BRIC: Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud A l'heure d'un nouvel ordre juridique international, éd. A.Pedone, Paris, Sept. 2011, EAN ISBN: SAFPI, 2013, BRICS Academic Forum: speech by SA Foreign Minister, org/news/article/2013/brics-academic-forum-speech-sa-foreign-minister, 20/05/2013. Hurrel, 2012, Récits d émergence: la fin du Tiers Monde?, Critique internationale 2012/3 (N 56) Lafargue François, L Afrique du Sud et la Chine. Un mariage de raison?, Afrique contemporaine, 2012/2 n 242, p

175 JERZY TOMASZ LIMANOWSKI Laïdi Zaki, Les BRICS: un cartel d ambitions souverainistes, Le Débat, 2011/5 n 167, p Vieira de Jesus, 2013, Os principais pontos na agenda da Cúpula de Durban, BRICS Policy Center, 20/05/2013 Inne źródła The BRICS Post News website with a focus on the BRICS. BRICS Information Centre. University of Toronto. Retrieved 29 June BRIC(S) nations have become growth markets for the world economy and are no longer emerging markets. China Daily. 13 April Retrieved 17 June BRICS flame continues to shine. Indrus.in. 29 February Retrieved 17 June Goldman's O'Neill: Time to move beyond BRICs. MarketWatch.com. 21 November Retrieved 17 June United States should learn from emerging powers such as India and Brazil in the economic arena. Reuters. 14 October Retrieved 17 June BRICS Multi-format Cooperation. Russian Business Council for Cooperation with India Retrieved 17 June James D. Sidaway (2012) 'Geographies of Development: New Maps, New Visions?', The Professional Geographer, 64:1, Retrieved 8 August

176 Zeszyty Naukowe AON nr 2(59) 2005 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA ISSN BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 ppłk dr Sławomir IWANOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract On 29th April, 2013, was published a new French White Paper on Defence and National Security 1. This numbering 160 pages document assumes, among others, further modernization of the country s defence and security (with the sustainable adaptation of measures for appointed tasks), development of the national defence industry within the framework set by France; the goal is to return to sustainable public finances and it indicates the course that French armed forces should take over the next twelve years, this is until the year Furthermore, it serves as the basis for preparing the Act on Programming Spending on Defence (the name in original, French language - LPM Loi de programmation militaire means the Law of Military Programming ) for years In addition to determining financial frames, the currant White Paper (as the previous ones) serves one more, very important function, namely, it is a tool allowing familiarizing citizens with the strategy for defence and national security as well as gaining their support 4. Key words: France, white paper, strategy Obecnie obowiązujące wydanie Białej księgi jest konsekwencją aktualizacji wyzwań, zagrożeń i priorytetów Francji, dostosowanych do dynamizmu zglobalizowanego świata, oraz rewizją celów polityki bezpieczeństwa i obrony w regularnych (w powiązaniu z ustawą o programowaniu wydatków obronnych), pięcioletnich odstępach czasu. Z drugiej strony przyjmuje długoterminową piętnastoletnią perspektywę czasową z zadaniem zdefiniowania priorytetów, ram działania oraz środków, które trwale zapewnią bezpieczeństwo Francji 5. Toteż razem z ustawą 1 See the French White Paper on Defence and National Security, [in:] seetsecurite.gouv.fr/pdf/le_livre_blanc_de_la_defense_2013.pdf (accessed: 21 October, 2013). 2 (accessed: 25October, 2013). 3 J-Y Le Drian, 2013, France Will Maintain the Best Army of Europe, the interview led by. A. Barluet, V. Guillermard, the Le Figaro, 26 November. 4 J. Pawełek-Mendez, the French White Paper on Defence and Security 2013: a State of Outskirts of Europe as One of the Poles of the World Order, the National Security, a Quarterly of the National Security Bureau, Issue 27, III , page 72, [in:] Mendez.pdf (accessed: 22December, 2013). 5 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s

177 SŁAWOMIR IWANOWSKI o planowaniu wydatków obronnych wyznacza strategię obrony i bezpieczeństwa narodowego Francji na najbliższe lata 6. Poprzednie wydanie Białej Księgi o Obronie i Bezpieczeństwie Narodowym 7 miało miejsce w 2008 roku. Odnosiła się ona głównie do wyzwań i zagrożeń ówczesnego środowiska bezpieczeństwa i co najważniejsze, w odróżnieniu od poprzednich tego rodzaju dokumentów (Białej Księgi o Obronie z 1994 r. oraz pierwszej Białej Księgi z 1972 r.) ujmowała bezpieczeństwo narodowe w sposób kompleksowy (wykraczając po raz pierwszy poza tematykę obrony militarnej), czyli taki, w którym jest ono kształtowane przez wiele podmiotów (a nie tylko przez siły zbrojne). Natomiast wcześniejsze białe księgi albo dostosowywały strategię bezpieczeństwa Francji do środowiska bezpieczeństwa końca ubiegłego wieku (dokument z 1994 r. stanowił adaptację strategii francuskiej do zmian, jakie nastąpiły w latach 90. XX wieku po rozpadzie Związku Radzieckiego i Układu Warszawskiego i obejmował wyłącznie problematykę obrony bez bezpieczeństwa narodowego 8 ), albo ujmowały strategię bezpieczeństwa tego państwa po opuszczeniu przez nie w 1966 roku zintegrowanej struktury militarnej Sojuszu Północnoatlantyckiego w sytuacji podziału świata na przeciwstawne bloki wojskowo-polityczne, podkreślając znaczenie odstraszania jądrowego (dokument z 1972 r.) 9. Według Białej Księgi z 2008 roku głównym czynnikiem wpływającym na bezpieczeństwo Francji była globalizacja oraz błyskawicznie postępująca wymiana informacji, a także możliwość szybkiego przemieszczania się ludzi oraz warunki ekonomiczne i polityczne 10. Wydarzeniem, które spowodowało, że zaczęto myśleć o nowym dokumencie (oprócz wyborów prezydenckich) był kryzys finansowy, który unaocznił niejako ekonomiczny wymiar bezpieczeństwa narodowego, pokazując, że zachwianie równowagi finansów publicznych ma bezpośredni wpływ na niezależność państwa, ponieważ powoduje jej ograniczenie na rzecz wierzycieli W dłuższej perspektywie brany jest pod uwagę okres piętnastu lat, jednak zapowiedziana cykliczna, copięcioletnia rewizja ma za zadanie dopasowanie strategii do zmieniającej się sytuacji międzynarodowej, zob. B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013 zapowiedzią zmian w strategii bezpieczeństwa Francji?, Biuletyn Analiz Centrum Inicjatyw Międzynarodowych, Nr 2/2013, s [w:] _2.pdf, (dostęp: 27 października 2013 r.). 7 Le Livre Blanc sur la defense et la securite nationale [w:] defenseetsecurite.gouv.fr/information/les_dossiers_actualites_19/livre_blanc_sur_defense_875/index. html,(dostęp: 20 sierpnia 2011 r.). 8 J. Gryz, Francuska Biała Księga obrona i bezpieczeństwo narodowe [w:] Rocznik bezpieczeństwa międzynarodowego 2009/2010, Wyższa Szkoła Stosunków Międzynarodowych i Komunikacji Społecznej w Chełmie, s. 1 [w:] min/user_upload/wydawnictwo/rbm/rbm_artykuly/2010_7.pdf (dostęp: 28 październik 2013 r.). 9 W. Kozicki, Reforma Sił Zbrojnych Francji [w:] Bezpieczeństwo narodowe, kwartalnik Biura Bezpieczeństwa Narodowego, nr 19, III 2011, s. 242 [w:] BBN19spistrescipol.pdf, (dostęp: 20 października 2013 r.). 10 Tamże. 11 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s

178 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 W 2012 roku François Hollande, rozpoczynając kadencję prezydencką, zapowiedział, że nowa sytuacja międzynarodowa wymaga redefinicji polityki bezpieczeństwa i obrony Francji, toteż podjęte zostaną działania mające na celu opublikowanie nowej białej księgi. Publikacja z 2013 roku wskazuje, że w świecie, w którym w dalszym ciągu występują stare, ale i pojawiają się wszelkiego rodzaju nowe wyzwania i zagrożenia, autonomia strategiczna w obszarze obrony i bezpieczeństwa jest niezbędna dla narodowej niepodległości. Gwarantuje ona ochronę francuskim obywatelom, sprzyjając zarazem (przy spełnieniu międzynarodowych zobowiązań) zbiorowemu bezpieczeństwu Europy i sojuszników Francji. Zdaniem francuskich polityków Europa może wypełniać swe zobowiązania jedynie pod warunkiem, że osiągnie autonomię strategiczną. Nie w tym rzecz, by pogodzić się z osłabieniem sojuszu atlantyckiego, tzw. dryfem kontynentów, ale by uczynić z UE pełnoprawnego partnera Stanów Zjednoczonych w budowaniu bezpieczeństwa na naszym kontynencie 12. Jej koncepcja zakłada, między innymi, dysponowanie na szczeblu narodowym lub europejskim pełną gamą wyposażenia zaspokajającego całą paletę potrzeb wynikających z najbardziej prawdopodobnych scenariuszy reakcji na wszelkiego typu zagrożenia. Toteż wyklucza ona wszelkie niedostatki w tym zakresie, które de facto oznaczałyby zależność, na przykład od USA 13. Toteż dysponując (na szczeblu narodowym i europejskim) szerokim wachlarzem wyposażenia (m.in. autonomicznymi środkami oceny sytuacji, zarówno satelitarnymi jak i wywiadowczymi), które zaspokajałoby wszystkie potrzeby wynikające z najbardziej prawdopodobnych scenariuszy reakcji na zagrożenia, Francja oraz inne kraje będą pełnoprawnymi właścicielami, a nie jedynie użytkownikami środków służących do budowy bezpieczeństwa europejskiego. Autonomia strategiczna polega bowiem na zachowaniu potencjału nowoczesnego przemysłu obronnego, który byłby zdolny do wkomponowania się w wysokotechnologiczny ciąg w czasach, kiedy żadne z państw europejskich nie jest w stanie samodzielnie zapewnić sobie pełnego zakresu zdolności obronnych. Współpraca w realizacji projektów jutra pomiędzy krajami europejskimi wyposażonymi w narzędzia takie jak Europejska Agencja Obrony oraz Organizacja Współpracy w dziedzinie Uzbrojenia, pozwala optymalizować koszty dzięki zrównoważonym partnerstwom technologicznym, dając jednocześnie gwarancję bycia ich pełnoprawnymi właścicielami. Dlatego tak ważna jest w tym kontekście konsolidacja bazy przemysłowej i technologicznej w celu zachowania potencjału przemysłu zbrojeniowego Europy, dysponującego zaawansowaną wiedzą techniczną i dużą siecią różnej wielkości przedsiębiorstw 14. Głównym założeniem Białej księgi z 2013 r. jest spójność wysiłków na rzecz bezpieczeństwa i obrony z priorytetem odbudowy równowagi finansów publicznych 15. W przedmowie prezydent Francji podkreślił, iż wyzwania i zagrożenia 12 P. Buhler, 2013, Liczymy na siebie, rozm. przepr. J. Dudek, Gazeta Wyborcza, 7 listopada, s Tamże. 14 Tamże. 15 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s

179 SŁAWOMIR IWANOWSKI zidentyfikowane w ostatniej Białej księdze są obecnie niewystarczające wskutek znaczących wydarzeń, które zaszły od 2008 roku zarówno w Europie, jak i na świecie 16. Do najważniejszych zaliczyć można na przykład kryzys finansowy (2007) oraz postępującą integrację gospodarczą i finansową Unii Europejskiej, przegląd priorytetów strategicznych Stanów Zjednoczonych i tak zwaną azjatycką opcję USA będącą bezpośrednią konsekwencją konieczności ograniczeń wydatków na obronę, zmianę układu sił na świecie (w tym kontekście na uwagę zwraca rosnąca potęga Chin), konflikt w Gruzji (2008), Arabską Wiosnę Ludów (2010) oraz niepewność, co do tego, w którą stronę nastąpi rozwój sytuacji politycznej w tym regionie. Wcześniejsza Biała księga sytuację na świecie ujmowała nie jako bardziej niebezpieczną, lecz jako mniej przewidywalną i stabilną. Główne niebezpieczeństwa dla bezpieczeństwa Francji, ale i dla całej Unii Europejskiej płynęły m.in. z rejonów i krajów objętych konfliktami (Bliski Wschód, Azja), a największe zagrożenia stanowiły terroryzm, rakiety balistyczne z głowicami jądrowymi, cyberataki oraz zagrożenia sanitarne i ekologiczne spotęgowane degradacją biosfery 17. W obydwu publikacjach można znaleźć obawy, iż Francja nie wyklucza, że jej terytorium może zostać zaatakowane, toteż bierze ona pod uwagę udział w wojnie o szerszym zasięgu wspólnie z krajami Europy lub (i) innymi sojusznikami 18. Niemniej jednak aktualne zagrożenia pokazały, że utworzenie pierścienia stabilnych i przyjaznych państw wokół granic Unii Europejskiej (co było głównym celem Europejskiej Polityki Sąsiedztwa) jest trudne do osiągnięcia. Dlatego też koniecznością stało się zdefiniowanie nowych zagrożeń w dobie globalizacji oraz wyznaczenie celów polityki bezpieczeństwa i obrony a także określenie możliwości militarnych. Toteż ujawniła się potrzeba redefinicji (dostosowania do nowej sytuacji) strategii bezpieczeństwa, która byłaby odpowiedzią na owe istotne zmiany, jakie nastąpiły w ciągu pięciu lat od opublikowania poprzedniej Białej księgi. Biała księga z 29 kwietnia 2013 roku, podobnie jak jej poprzedniczka z 2008 r., została opracowana przez zespół ekspercki, którego skład dekretem wyznaczył prezydent Francji. Niemniej jednak, w odróżnieniu od wcześniejszego, nowy dokument jest owocem dyskusji prowadzonych przez komisję złożoną zarówno z parlamentarzystów oraz członków rządu, jak i (po raz pierwszy) z partnerami europejskimi, to jest z niezależnymi ekspertami zagranicznymi z Wielkiej Brytanii 16 Livre Blanc Défense et Sécurité Nationale 2013, Préface du Président de la République, s. 7 [w:] tionale, (dostęp: 29 października 2013 r.). 17 W. Kozicki, Reforma, s Por. W. Kozicki, Reforma Sił Zbrojnych Francji [w:] Bezpieczeństwo narodowe nr 19, III 2011, s. 242 [w:] Le Livre Blanc sur la defense et la securite nationale, livre_blanc_de_la_defense_2013.pdf, (dostęp: 21 października 2013 r.). 178

180 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 i Niemiec 19. Miało to zapewnić bardziej europejskie, wspólnotowe spojrzenie na zagadnienie bezpieczeństwa 20. Obecne wydanie Białej księgi zawiera wstęp poprzedzony przedmową prezydenta, siedem rozdziałów, wnioski podsumowujące i załączniki 21. W przedmowie podkreślone są trzy priorytety strategii bezpieczeństwa Francji, stanowiące niejako myśl przewodnią Białej księgi: ochrona, odstraszanie i interwencja 22. Razem ze wstępem zawierają wyjaśnienia motywów powstania nowej strategii w aspekcie zaznaczenia zmian w otoczeniu bliższym i dalszym Francji 23. W rozdziale pierwszym Francja w nowym krajobrazie strategicznym uwypuklona jest rola i pozycja Francji na arenie międzynarodowej. Na początku znajduje się zapis, iż w obecnej sytuacji geopolitycznej Francja nie jest zagrożona bezpośrednim atakiem konwencjonalnym na swoje terytorium, a to dzięki, między innymi wyjątkowemu położeniu (środek Unii Europejskiej) oraz obecnej sytuacji (pokoju i stabilności) na kontynencie europejskim, raczej dalekiej od groźby wybuchów kryzysów i konfliktów znanych z nieodległej przeszłości. Republika Francuska określana jest jako mocarstwo europejskie o oddziaływaniu globalnym. Zwraca się uwagę na fakt, że pomimo tego, iż populacja Francji stanowi mniej niż 1% liczby pozostałej ludności świata, gospodarka francuska znajduje się na piątym miejscu wśród największych gospodarek świata 24. Ponadto podkreśla się, iż pomimo wzrostu liczby krajów rozwijających się, Francja pozostaje piątym największym światowym eksporterem towarów 25. Podkreślana jest także pozycja i znaczenie Francji jako członka instytucji międzynarodowych (ONZ, NATO, UE), zwiększających zarówno jej bezpieczeństwo, jak i narzucająca odpowiedzialność za bezpieczeństwo innych (powinna ona nadal odgrywać aktywną rolę w zapobieganiu lub łagodzeniu kryzysów, tak jak w przeszłości w czasach interwencji w Libanie, Libii, Mali czy Wybrzeżu Kości Słoniowej) 26. W rozdziale drugim zatytułowanym Podstawy strategii obrony i bezpieczeństwa narodowego, przedstawiono fundamenty francuskiej strategii. Są nimi suwerenność państwa i legitymizacja jego działań (wymóg podstawy prawnej postępowania zarówno na arenie międzynarodowej, jak i narodowej). Podkreślono, iż suwerenność państwa opiera się na samodzielności (autonomii) w podejmowaniu 19 Komisja rozpoczęła prace w lecie 2012 roku, a zakończyła je prawie po sześciu miesiącach. 20 Le Livre Blanc Sur la Defense et La Securite Nationale 2013 [w:] site_article130.html, (dostęp: 21 października 2013 r.). 21 Le Livre Blanc sur la defense..., s Le Livre Blanc sur la defense...,. s Pozostałe z funkcji strategicznych, tj. wiedza i przewidywanie (uprzedzanie), oraz prewencja znajdują również swoje odzwierciedlenie w Białej księdze z 2013 roku i będą omówione w dalszej części. 24 Biorąc pod uwagę nominalny produkt krajowy brutto (PKB). 25 Le Livre Blanc sur la defense..., s B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013 zapowiedzią, s

181 SŁAWOMIR IWANOWSKI decyzji oraz działaniu 27. Zaznacza się jednocześnie, iż w środowisku międzynarodowym decyzje i działania państwa muszą być zgodne z prawem 28. Zachowanie samodzielności i niezależności także poprzez zapewnienie możliwości oddziaływania na bezpieczeństwo na szerszą, międzynarodową skalę jest dla Francji w tym kontekście niezmiernie istotne 29. Toteż Francja aktywnie uczestniczy w zapewnianiu bezpieczeństwa międzynarodowego, poprzez podejmowanie działań legitymowanych międzynarodowo i na poziomie krajowym. Poprzez ten priorytet należy rozumieć zaangażowanie Francji w misje prowadzone przez Sojusz Północnoatlantycki i przez Unię Europejską, które przyczyniają się do poprawy poziomu bezpieczeństwa w świecie (Mali, Afganistan, Wybrzeże Kości Słoniowej i Libia) 30. Podobnie w przedmowie możemy przeczytać, iż Francja postanawia o utrzymaniu swoich zdolności obronnych na poziomie pozwalającym na suwerenną inicjatywę w sytuacji zagrożenia 31. Toteż zachowuje swoją suwerenność poprzez zapewnienie środków umożliwiających działanie i wpływ na rozwój sytuacji międzynarodowej. W rozdziale tym nie zabrakło również odniesienia do wpływu, jaki wywierają sytuacja gospodarcza i finansowa państwa na suwerenność. W tym kontekście jest także mowa o zagwarantowaniu bezpieczeństwa systemów informatycznych. Jest również stwierdzenie, iż suwerenność państwa nie jest czymś danym na zawsze, toteż Francja od wieków pracuje nad jej budową i utrzymaniem, także poprzez uczestnictwo w wielu regionalnych i międzynarodowych organizacjach. Natomiast odstraszanie jądrowe jest ostatecznym gwarantem suwerenności państwa 32. Toteż podkreślana jest konieczność posiadania pełnej niezależności, którą muszą zapewnić odpowiednie zdolności do dokonania oceny sytuacji, (m.in. za pomocą wspomnianych wcześniej autonomicznych środków oceny sytuacji, szczególnie wywiadowczych), podjęcia decyzji oraz rozpoczęcia ewentualnych działań. Francja, zgodnie z koncepcją autonomii strategicznej, gotowa jest dzielić się ze swoimi partnerami z Unii Europejskiej owymi zdolnościami, gdyż lepsza koordynacja w ich nabywaniu na poziomie europejskim pozwoli uniknąć dublowania wysiłków i zapobiec tworzeniu się luk zdolnościowych. Zawarte w tym rozdziale zapisy wskazują również, że Francja szuka równowagi między zachowaniem pełnej suwerenności a pogłębieniem współpracy z najbliższymi partnerami oraz rozwijaniem europejskiej kultury obronności 33. Dlatego Unia Europejska mająca kluczowe znaczenie nie tylko jeśli chodzi o polityczną czy gospodarczą przyszłość państwa, 27 Le Livre Blanc sur la defense..., s J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s B. Marcinkowska, Biała Księga Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego 2013 zapowiedzią, s B. Marcinkowska, Biała Księga 2013 czyli redefinicja strategii bezpieczeństwa Francji [w:] (dostęp: 28 grudnia 2013 r.). 31 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s Le Livre Blanc sur la defense..., s J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s

182 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 stanowi fundament bezpieczeństwa Francji, (przy czym ONZ i NATO są jej głównym gwarantem bezpieczeństwa i obrony) 34. Rozdział trzeci Białej księgi z 2013 r. zawiera analizę otoczenia strategicznego i główne zagrożenia bezpieczeństwa państwa (tabela 1) 35. Podobnie jak w poprzedniej Białej księdze, globalizacja wymieniana jest tu jako główny czynnik zmian w otoczeniu strategicznym Francji. Nowy dokument potwierdza jej znaczenie, jednocześnie wskazując na gwałtowne i nieprzewidziane zwroty sytuacji oraz wzmagające poczucie niepewności przemian, jakie zaszły od tamtego czasu 36. T a b e l a 1 Zagrożenia, niebezpieczeństwa i wyzwania dla bezpieczeństwa Francji Zagrożenia wynikające z globalizacji 37 Zagrożenia związane z użyciem siły kryzys gospodarczy i finansowy w USA i Europie; tzw. Arabskie przebudzenie, wzrost niestabilności na Bliskim Wschodzie (wojna domowa w Syrii, brak postępów w rozwiązaniu konfliktu arabsko- -izraelskiego); reorientacja priorytetów strategicznych Stanów Zjednoczonych ( azjatycka opcja USA ); kryzysy w Unii Europejskiej (przesilenia w strefie euro, nikły wzrost gospodarczy, starzenie się populacji); mało precyzyjne, nieprzystające do współczesnych zagrożeń zasady stanowiące podstawy porządku międzynarodowego. groźba wybuchu konfliktu konwencjonalnego na obszarach niestabilnych politycznie (źródło: radykalizacja uczuć narodowych, która jako wynik frustracji lub poczucia niesprawiedliwości dziejowej może prowadzić do przerodzenia się patriotyzmu w nacjonalizm, szczególnie w państwach niestabilnych politycznie, tj. obszary Półwyspu Koreańskiego, Mórz Południowochińskiego i Wschodnio-chińskiego, Kaszmir, Afganistan); wzrost potęgi ekonomicznej państw Azji (przy braku stabilności regionu); wzrost wydatków na zbrojenia w niektórych regionach świata (Azja, Rosja); wzrost potęgi militarnej Federacji Rosyjskiej (powrót do prowadzenia polityki siły); zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego Europy (ambicje Rosji zmierzające do ustanowienia monopolu w obszarze dostaw surowców energetycznych); groźba proliferacji broni masowego rażenia (państwa Środkowego Wschodu, Korea Północna, Iran); programy jądrowe niektórych państw; zwiększanie zdolności nuklearno-rakietowych niektórych państw; groźba wykorzystywania broni chemicznej i biologicznej w przyszłości; rozwijanie ofensywnych zdolności cybernetycznych przez niektóre państwa. 34 Le Livre Blanc sur la defense..., s Zob. też. M. Jean-Yves Le Drian, Ministre de la défense, Discours aux commandeurs a l Ecole militaire, lundi 29 avril 2013, s. 7 [w:] /file/DISCOURS%20DU%20MINISTRE%20AUX%20COMMANDEURS%20LE%20LUN DI%2029%20AVRIL%202013%20A%20L-ECOLE%20MILITAIRE.pdf, (dostęp: 20 listopada 2013 r.). 36 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s Będące głównym czynnikiem zmian w otoczeniu strategicznym Francji. 181

183 SŁAWOMIR IWANOWSKI Słabości rodzące zagrożenia Zagrożenia o sile oddziaływania spotęgowanej przez globalizację państwa słabe (niestabilne, upadłe, niezdolne do utrzymania własnego bezpieczeństwa) państwa Sahelu 38, Jemen, Pakistan i Afganistan; zorganizowana przestępczość; przemyt; terroryzm; wojny domowe (państwa Sahelu). ekonomiczne (wynik pogłębiania się międzynarodowych zależności gospodarczych oraz walki o pierwszeństwo gospodarcze); telefon komórkowy (za pomocą którego można, np. zainicjować eksplozję ładunku wybuchowego albo zakupić uzbrojenie); handel bronią; mediatyzacja działań terrorystycznych środki masowego przekazu; Internet rekrutacja do organizacji terrorystycznych; geograficzne rozprzestrzenianie się terroryzmu, szczególnie na terytoria państw słabych (państw Sahelu i Sahary, północ Nigerii, Somalia, Syria, Irak, Półwysep Arabski, obszar afgańsko-pakistański); cyberterroryzm; zagrożenie związane z agresją w kosmosie; katastrofy naturalne, sanitarne oraz technologiczne; zagrożenia ekologiczne. Źródło: Opracowanie własne na podstawie Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego Francji z 29 kwietnia 2013 roku. Analiza zagrożeń zawartych w rozdziale trzecim Białej Księgi znajduje swoje odzwierciedlenie w prezentacji pięciu głównych priorytetów strategicznych Francji (odwołujących się do owych zagrożeń), przedstawionych w następnym rozdziale (czwartym) 39. Priorytety zostały uszeregowane hierarchicznie pod względem ważności podstawowych interesów bezpieczeństwa państwa. Ich zestawienie wraz z odwołaniem do odpowiadających im potencjalnym zagrożeniom przedstawiono w tabeli 2. Priorytety strategiczne Francji T a b e l a 2 Lp. Priorytety Zagrożenia 1. Ochrona terytorium państwa oraz obywateli Francji i zagwarantowanie ciągłości trwania podstawowych funkcji państwa możliwości ataku na terytorium Francji w wyniku gwałtownego pogorszenia się sytuacji międzynarodowej; główne zagrożenie bezpieczeństwa terroryzm (potencjalne użycie broni jądrowej, biologicznej, chemicznej lub materiałów radioaktywnych); ataki cybernetyczne mogące sparaliżować funkcjonowanie państwa (tym samym stanowić akt wojny); przestępczość zorganizowana; kradzież własności intelektualnej, naukowej i technicznej; katastrofy naturalne, sanitarne, technologiczne, przemysłowe lub przypadkowe; 38 Region geograficzny w Afryce obejmujący obszar wzdłuż południowych obrzeży Sahary i północnych obrzeży Sudanu (to jest od Senegalu do Somalii przez Mauretanię, Mali, Niger, Czad, Sudan i Erytreę). 39 Le Livre Blanc sur la defense..., s

184 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 Lp. Priorytety Zagrożenia związane z ochroną terytoriów zamorskich Francji (3 mln obywateli, bogate złoża zasobów naturalnych, kosmodrom w Gujanie Francuskiej) oraz interesów na Pacyfiku (Nowa Kaledonia, Polinezja Francuska), Oceanie Indyjskim (wyspy La Reunion i Mayotte); zamachy na obywateli Francji przebywających za granicą (nagła ewakuacja obywateli z terenów zagrożonych). 2. Wspólne (z partnerami i sojusznikami) zapewnienie bezpieczeństwa Europy oraz przestrzeni północnoatlantyckiej 3. Wspólna (z partnerami i sojusznikami) stabilizacja otoczenia bliższego Europy Uczestnictwo w stabilizowaniu sytuacji na Bliskim Wschodzie oraz w Zatoce Perskiej 5. Przyczynienie się do zapewnienia pokoju na świecie zagrożenia, które dotyczą Francji, w większości dotyczą także jej sojuszników z UE i NATO. Są one takie, jak powyżej. wschodnie sąsiedztwo UE: niestabilność polityczna, zależność Europy od energii pochodzącej z Rosji, Kaukazu i Azji Centralnej; obszar śródziemnomorski: niestabilność polityczna w państwach należących do Regionu Morza Śródziemnego (Turcja), zagrożenia strategicznego bezpieczeństwa dostaw surowców energetycznych, terroryzm, przemyt, bezpieczeństwo obywateli Francji posiadających dwa obywatelstwa, inwestycje Francji w regionie; obszary o priorytetowym znaczeniu dla bezpieczeństwa Francji (państwa Sahelu, Mauretania, Róg Afryki, Afryka Subsaharyjska) utrata owej przestrzeni może być strategicznym zagrożeniem pierwszego rzędu dla Europy (przykład Mali): niestabilność regionów, brak zdolności władz do kontrolowania własnego terytorium może skutkować upadkiem państwowości, rozwój grup przestępczych i terrorystycznych, nielegalny przepływy broni i narkotyków, konflikty, terroryzm, bezpieczeństwo obywateli Francji posiadających dwa obywatelstwa. konflikt w regionie o reperkusjach globalnych (dążenia Iranu do posiadania broni jądrowej); niestabilność regionu; zagrożenia bezpieczeństwa energetycznego (tranzyt ropy naftowej z Zatoki Perskiej). obszar Oceanu Indyjskiego i Azji: niestabilność państw i regionów (napięcia), wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktu, terroryzm; piractwo; proliferacja broni jądrowej; bezpieczeństwo energetyczne; katastrofy naturalne. Źródło: Opracowanie własne na podstawie według Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego Francji z 29 kwietnia 2013 roku. 40 Priorytetem dla Francji w tym zakresie wg Białej księgi jest bezpieczeństwo wszystkich państw sąsiedzkich, zob. Le Livre Blanc sur la defense et la securite nationale [w:] livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/pdf/le_livre_blanc_de_la_defense_2013.pdf, s. 53, (dostęp: 21 października 2013 r.). 183

185 SŁAWOMIR IWANOWSKI Rozdział piąty dotyczący zaangażowania Francji w Sojuszu Północnoatlantyckim i Unii Europejskiej (korzyści i zobowiązań) mówi o tym, iż polityka bezpieczeństwa Francji wpisana jest w ramy owych organizacji. Jest ona wypadkową trzech wymiarów: suwerenności decyzyjnej, pełnego zaangażowania w NATO i ambitnego podejścia do Unii Europejskiej 41. Po powrocie Francji w 2009 roku do zintegrowanej struktury dowodzenia NATO organizacja, według Francuzów, powinna im zapewnić obronę kolektywną, po drugie, być instrumentem strategicznego partnerstwa transatlantyckiego a po trzecie stanowić ramy dla działań militarnych w wypadku wspólnej odpowiedzi na zagrożenia bezpieczeństwa. Francja chce umacniać Sojusz, priorytetem dla niej na najbliższe lata będą zabiegi reformatorskie dostosowujące struktury dowodzenia NATO do potencjalnych operacji, oraz działania zmierzające do ulepszenia zarządzania wspólnymi środkami finansowymi ukierunkowanymi na projekty, które będą przynosiły korzyść wszystkim sojusznikom (w dziedzinie przemysłowej zadaniem smart defence ma być także promocja programów zaproponowanych przez przemysł zbrojeniowy Unii Europejskiej) 42. Z drugiej strony akcentuje się, że Unia Europejska nie jest konkurencją dla Sojuszu Północnoatlantyckiego. Kolejne rozdziały Białej Księgi szósty (Wdrażanie strategii główne wektory jej realizacji) i siódmy (Sposób realizacji strategii środki realizacji strategii bezpieczeństwa i obrony Francji) koncentrują się na praktycznych aspektach realizacji strategii bezpieczeństwa i obrony. Rozdział dotyczący wprowadzenia strategii bezpieczeństwa i obrony Francji w życie, podobnie jak wcześniejszy dokument (z 2008 roku), oprócz strategicznej analizy zagrożeń, prezentuje również doktrynę polityki obrony Francji, opierając ją na pięciu głównych funkcjach strategicznych: wiedzy i przewidywaniu (uprzedzaniu), odstraszaniu nuklearnym, ochronie, prewencji oraz interwencji. Niektóre z nich w związku ze zmianami w środowisku bezpieczeństwa, jakie nastąpiły od czasu publikacji poprzedniej Białej księgi, zostały uszczegółowione, niemniej jednak główne założenia owej polityki pozostały niezmienione. W Białej Księdze o Obronie i Bezpieczeństwie Narodowym z 2008 roku wyraźnie widać odejście od pojmowania bezpieczeństwa przede wszystkim przez pryzmat aspektu militarnego. Zacieranie się granicy między pojęciami obrona i bezpieczeństwo związane było, między innymi, ze zmianą charakteru międzynarodowego środowiska bezpieczeństwa, po atakach terrorystycznych na USA z 11 września 2001 r. Publikacja była niejako odpowiedzią na wyzwania niesione przez globalizację, zwłaszcza w sytuacji zwiększającego się znaczenia aktorów niepaństwowych na arenie międzynarodowej 43. To nowe podejście do oceny polityki bezpieczeństwa, będące skutkiem zmian w środowisku bezpieczeństwa, spo- 41 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s Tamże, s Livre Blanc 2008: Le contexte, Ministère de la Défense [w:] fr/portail-defense/enjeux2/politique-de-defense/livre-blanc-2008/contexte, (dostęp: 02 października 2013 r.). 184

186 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 wodowało redefinicję głównych funkcji strategicznych 44. Zadaniem bezpieczeństwa narodowego było przyjęcie całościowego podejścia w identyfikacji zagrożeń oraz odpowiedzi na nie z wykorzystaniem pięciu funkcji strategicznych: wiedzy i przewidywania (antycypacji), prewencji, odstraszania nuklearnego, ochrony i interwencji 45. Według Białej księgi z 2008 roku celem pierwszej funkcji wiedzy i przewidywania było dostosowanie zdolności systemu bezpieczeństwa i obrony do ówczesnych wyzwań. Nieprzewidywalność pojawiających się coraz to nowych kryzysów spowodowała, że pojęcie suwerenności narodowej, w przypadku zagrożeń asymetrycznych, takich jak terroryzm, nabrało zupełnie innego znaczenia 46. Dlatego według ekspertów powołanych do pracy nad Białą Księgą kształt francuskiej obrony i bezpieczeństwa narodowego musi być funkcją przewidywanych potrzeb w tej sferze, a nie wynikać z przyzwyczajeń lub z góry przyjętych założeń 47. Filar ten, przez to, że w rzeczywistości ograniczał rolę narodowej polityki odstraszania nuklearnego (wyłącznym celem odstraszania nuklearnego jest uniemożliwienie agresji pochodzenia państwowego przeciwko żywotnym interesom państwa francuskiego), stanowił największą innowację Białej Księgi. Na jego efektywność wpływa pięć czynników: służby specjalne, łańcuch dowodzenia na wszystkich szczeblach, dyplomacja, analiza zmian zachodzących w otoczeniu międzynarodowym (prognozowanie perspektywiczne) oraz zarządzanie informacją. Podobnie, w obecnie obowiązującej Białej księdze, funkcja wiedza i przewidywanie (uprzedzanie), odnosząca się przede wszystkim do działalności służb wywiadowczych oraz prognozowania strategicznego, wynika z potrzeby zdolności samodzielnej oceny sytuacji jako warunku podejmowania suwerennych decyzji zarówno politycznych, jak i operacyjnych czy gospodarczych 48. Druga funkcja strategiczna (według Białej księgi z 2008 roku) prewencja wynika z przekonania, że jednym z najlepszych sposobów zagwarantowania bezpieczeństwa państwa w obliczu ryzyka konfliktu lub kryzysu jest zapobieganie jego wystąpieniu poprzez wcześniejsze reagowanie na jego symptomy. Toteż obejmowała pozostałe, nieuwzględnione w pierwszym filarze narzędzia niezbędne do zapobiegania kryzysom. Bezpieczeństwo narodowe, oparte na strategii prewencyjnej, oprócz dyplomatycznych obejmowało także środki: ekonomiczne, finansowe, militarne oraz prawne D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi Obrony i Bezpieczeństwa Narodowego Republiki Francuskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Departament Analiz Strategicznych, Warszawa, 27 stycznia 2011 r. [w:] 27 października 2013 r.). 45 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi, s J. Gryz, Francuska Biała Księga obrona, s Le Livre Blanc sur la defense..., s J. Gryz, Francuska Biała Księga obrona, s

187 SŁAWOMIR IWANOWSKI W obecnej Białej księdze podkreśla się, iż funkcja ta obejmuje działania zarówno na terytorium państwa, jak i poza nim. Jej praktyczna realizacja ma się odbywać, miedzy innymi, poprzez opracowanie norm krajowych (oraz międzynarodowych) w zakresie zagrożeń naturalnych (i technologicznych), kontroli wrażliwych technologii, przeciwdziałania proliferacji broni masowego rażenia, walki z przemytem oraz demilitaryzacji i umacniania pokoju 50. W praktyce funkcja prewencji powinna obejmować działania zapobiegające pogłębianiu się wewnętrznych konfliktów (strategia umacniania pokoju) w niestabilnych rejonach świata, zmierzające do przywrócenia porządku w państwach znajdujących się w sytuacjach kryzysowych. Dlatego też podstawowym zadaniem w tym obszarze jest koncentrowanie wysiłków na utwierdzeniu pełnoprawnej władzy danego państwa (m.in. przeprowadzenie wyborów) i wspieranie jej w kontrolowaniu swojego terytorium. Działania prewencyjne według autorów Białej księgi muszą być prowadzone w duchu podejścia globalnego i koordynowane w ramach organizacji międzynarodowych (ONZ, UE). Powinny obejmować zarówno pomoc rozwojową, jak i wojskową, policyjną, sądową oraz administracyjną. Aby mieć faktyczną zdolność realizacji owej funkcji, zakłada się rozmieszczenie wydzielonych sił Francji na jednym (lub dwóch) obszarach morskich, w bazie w Zjednoczonych Emiratach Arabskich oraz w kilku bazach w Afryce, gdzie wyposażone w elastyczne zdolności szybkiego reagowania będą współpracować z siłami afrykańskimi, aby te mogły w większym stopniu przejąć odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo 51. Według Białej księgi z 2008 roku trzecia funkcja strategiczna odstraszanie nuklearne chociaż stanowiła zasadniczy element strategii Francji (mając wyłącznie charakter defensywny i będąc jednym z warunków autonomii strategicznej państwa), straciła na znaczeniu w porównaniu z poprzednią Białą Księgą. Wynikało to z przekonania, iż nowe wyzwania i zagrożenia w dziedzinie bezpieczeństwa wymagają bardziej elastycznego podejścia do polityki bezpieczeństwa, gdzie dyplomacja powinna odgrywać główną rolę 52. Z drugiej strony, chociaż francuska broń atomowa miała pozostawać również w przyszłości pod wyłączną kontrolą państwa (tak jak i baza przemysłowo-technologiczna), to uznawało się za możliwe włączenie francuskiego arsenału jądrowego do systemu odstraszania NATO i UE 53. Także obecna Biała księga definiuje odstraszanie nuklearne jako środek ściśle defensywny (ostateczna gwarancja bezpieczeństwa, ochrony i niepodległości narodu francuskiego), który mógłby być zastosowany tylko w celu obrony koniecznej i to w sytuacji krytycznego zagrożenia. Dokument podkreśla, iż francuskie odstraszanie jądrowe, utrzymywane na poziomie ścisłej wystarczalności jest wkładem w bezpieczeństwo NATO J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s Tamże, s D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi, s J. Gryz, Francuska Biała Księga obrona, s J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s. 91.

188 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 Czwarta funkcja strategiczne (według Białej księgi z 2008) ochrona związana jest ze zdolnością rewitalizacji (odtworzenia sił i środków) struktur państwa (władzy publicznej i społeczeństwa) i odtworzenia normalnego ich funkcjonowania (pomimo stanu zagrożenia) po zamierzonej agresji (ataku) na terytorium Francji lub w wypadku wystąpienia kryzysu w wielkiej skali. Funkcja ta była kolejną kluczową zmianą w Białej Księdze, jako że bazując na elastycznym podejściu do problematyki bezpieczeństwa i obrony, zakładała łączne wykorzystanie i koordynację zasobów cywilnych i wojskowych we wzmacnianiu zdobności odtwarzania, co było w istocie jedną z fundamentalnych zasad nowej strategii 55. Funkcja ochronna według Białej księgi z 2013 roku ma za zadanie dawać gwarancję integralności terytorium oraz obrony (i ochrony) obywateli francuskich (także tych mieszkających w innych krajach) przed wszelkiego rodzaju zagrożeniami i, podobnie jak to ujęto w dokumencie z 2003 roku, jest ona realizowana zarówno przez zasoby cywilne, jak i wojskowe, łącznie z administracją terytorialną 56. Nowy dokument uściśla, iż w związku z traktatową klauzulą solidarności jej realizacja może obejmować także terytoria państw Unii Europejskiej 57. Realizacja tej funkcji wymusza stały monitoring sytuacji bezpieczeństwa zarówno w otoczeniu bliższym (sąsiedztwo europejskie), jak i w dalszym (bezpieczeństwo obywateli przebywających poza Francją). W związku z tym, że ma ona bezpośredni związek zarówno z funkcją wiedzieć i przewidywać (uprzedzać) jak i interweniować, jej praktycznym wymiarem jest przygotowanie się do ewentualnej interwencji w sytuacjach zagrożenia (przygotowanie planów działania), a także zapewnienie środków umożliwiających przeprowadzenie operacji ochrony terytorium bądź obywateli 58. Ostatnia, piąta funkcja interwencja według Białej księgi z 2008 roku wynikała ze zdolność Francji do zapobiegania konfliktom i zakładała możliwość prowadzenia operacji poza granicami państwa. Dokument ten definiował szereg zasad interwencji sił francuskich za granicą zaznaczając, że czynnikiem decydującym o podjęciu interwencji (niezależnie od tego czy będzie to ocena narodowa, czy kolektywna) będzie ocena zagrożenia pokoju i bezpieczeństwa narodowego (lub międzynarodowego) oraz pewność, iż będzie ona zastosowana zgodnie z literą prawa międzynarodowego 59. Biała księga z 2013 roku potwierdza możliwość interwencji francuskich sił zbrojnych (w operacjach prowadzonych samodzielnie bądź w koalicji jako państwa wiodącego lub wspierającego) poza granicami państwa, w celu realizacji zobowiązań międzynarodowych oraz zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa swoim 55 Por. D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi, wyd. cyt., s. 2; J. Gryz, Francuska Biała Księga obrona, s Le Livre Blanc sur la defense..., s J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s Tamże. 59 Por. D. Jankowski, Notatka nt. Białej Księgi, s. 2; J. Gryz, Francuska Biała Księga obrona, s

189 SŁAWOMIR IWANOWSKI obywatelom, a także ochrony interesów strategicznych Francji (mówi się także o ochronie interesów sojuszników) 60. Fundamentem takiego rodzaju zaangażowania jest zasada autonomii strategicznej, która daje prawo podjęcia suwerennej decyzji o rozpoczęciu interwencji, a poprzez posiadanie własnych wymaganych zdolności wojskowych umożliwia jednocześnie jej realizację. Siódmy, ostatni z rozdziałów Białej księgi z 2013 roku mówi o sposobach i środkach (wymiarze praktyczno-finansowym) realizacji strategii bezpieczeństwa i obrony Francji. Tak jak wspomniano na początku, na bazie założeń zawartych w Białej księdze opracowywana jest wieloletnia ustawa o programach wojskowych (obecna obejmuje lata ) 61. I chociaż poprzednia Biała księga zakładała stabilizację wydatków na obronę, wskutek kryzysu ekonomicznego, w celu przywrócenia równowagi finansów publicznych przyszłe wydatki w tym zakresie zostały zmniejszone. Toteż określa się, iż w latach wynosiły one będą 364 mld euro, a w okresie objętym ustawą o programach wojskowych (lata ) 179 mld euro 62. W związku z takimi ograniczeniami finansowymi, w Białej księdze za pomocą czterech zasad zostało zaprezentowane nowe podejścia do realizacji strategii zaangażowania militarnego. Pierwsza zasada dotyczy opisanej wczesnej autonomii strategicznej. Zasada druga odnosi się do spójności modelu sił zbrojnych z potencjalnymi scenariuszami zaangażowania sił. Trzecia zasada dotyczy zachowania różnego rodzaju sił, zdolnych do realizacji funkcji strategicznych na poziomie umożliwiającym wzięcie udziału w operacjach o różnorodnym charakterze. W końcu zasada czwarta zakłada konieczność poszukania możliwości dzielenia się oddanymi do dyspozycji zdolnościami (i solidarnego ich wykorzystania) oraz środkami obrony, także z partnerami europejskimi (pooling and sharing) 63. Biała księga precyzuje także przyszły format sił zbrojnych oraz tzw. kontrakt operacyjny, czyli zbiór postawionych przed nimi zadań do wykonania, wynikających z funkcji strategicznych polityki obrony i bezpieczeństwa Francji 64. I tak w ramach funkcji ochronnej możliwe byłoby zaangażowanie do 10 tys. żołnierzy sił lądowych oraz odpowiednich środków z sił morskich i powietrznych, uzupełnionych zdolnościami obrony cybernetycznej. Funkcja prewencyjna realizowana byłaby poprzez siły rozmieszczone w bazach wojskowych oraz na morzu, w Zjednoczonych Emiratach Arabskich i w Afryce. Funkcja wiedzieć i przewidywać (uprzedzać) wypełniana będzie poprzez zapewnienie utrzymywania w gotowości 5 tys. żołnierzy oraz odpowiednich środków (łącznie z bezzałogowymi statkami powietrznymi) zdolnych w ciągu 7 dni do rozmieszczenia w odległości 3 tys. km od 60 Le Livre Blanc sur la defense..., s Le Livre Blanc sur la defense..., s Dossier thématique Ministère de la Défense, Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale 2013 [w:] Dossier%20th%C3%A9matique.pdf, s. 41 (dostęp: 25 października 2013 r.). 63 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s Tamże.

190 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 terytorium Francji, bądź bazy znajdującej się poza jej granicami (do tego czasu akcja natychmiastowa będzie mogła być przeprowadzona przez siły powietrzne) 65. Jeżeli zajdzie konieczność wzięcia udziału w długotrwałych operacjach (Francja ma możliwość zaangażowanie się w najwyżej trzy tego typu operacje trwające równocześnie), będzie można do nich wykorzystać siły stanowiące ekwiwalent brygady ogólnowojskowej (6 7 tys. żołnierzy), uzupełnione wojskami specjalnymi, siłami morskimi oraz wydzielić około 12 samolotów bojowych 66. Jeżeli zaszłaby potrzeba wydzielenia potencjału bojowego do udziału w większej operacji o dużej intensywności z użyciem sił specjalnych, przewidziano do niej wydzielenie: około 15 tys. żołnierzy (dwie brygady ogólnowojskowe z sił lądowych), do 45 samolotów bojowych (w lotnictwa morskiego) oraz morskiego zgrupowania uderzeniowego (składającego się z lotniskowca lub uniwersalnych okrętów desantowych wraz z jednostkami towarzyszącymi, tj. fregatami, uderzeniowym atomowym okrętem podwodnym oraz samolotami patrolowania morskiego) 67. Nowy model armii, zaprezentowany w Białej księdze, w horyzoncie czasowym do 2025 roku, przyznaje priorytet rozwijaniu zdolności rozpoznawczych i wywiadowczych (w tym analizie informacji i jej rozpowszechnianiu) 68. Równie priorytetowo traktowane będzie rozwijanie zdolności cybernetycznych (defensywnych i ofensywnych). Zapowiadane jest także ilościowe wzmocnienie wojsk specjalnych i doposażenie ich w najnowocześniejsze środki dowodzenia. Liczebność sił lądowych ma się kształtować na poziomie 66 tys. żołnierzy (7 brygad ogólnowojskowych). Mają one być wyposażone w 200 czołgów ciężkich, 250 czołgów średnich, 2,7 tys. wielozadaniowych pojazdów opancerzonych, 140 śmigłowców rozpoznawczych i szturmowych, 115 śmigłowców wielozadaniowych i około 30 taktycznych bezzałogowych statków powietrznych 69. Siły morskie, jako jeden z dwóch (oprócz sił powietrznych) komponentów wyposażonych w środki przeznaczone do odstraszania jądrowego (4 okręty podwodne wyposażone w pociski rakietowe z głowicami nuklearnymi), dysponować będą ponadto: lotniskowcem, 6 myśliwskimi okrętami podwodnymi (o napędzie atomowym), 3 uniwersalnymi okrętami desantowymi, 21 fregatami, 15 okrętami patrolowymi, 6 lekkimi fregatami oraz lotnictwem patrolowania morskiego, a także środkami w zakresie zwalczania min 70. Potencjał sił powietrznych, trzeciego z rodzajów sił zbrojnych Francji, ma stanowić w przyszłości: 225 samolotów bojowych (razem z lotnictwem morskim), około 50 samolotów transportowych, 7 samolotów wczesnego wykrywania i ostrzegania, 12 wielozadaniowych samolotów tankowania powietrznego, 12 rozpoznawczych, 65 Dossier thématique Ministère de la Défense..., s Le Livre Blanc sur la defense..., s Dossier thématique Ministère de la Défense..., s J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s L'armée française à l'horizon 2020 [w:] /04/29/l-armee-francaise-a-l-horizon-2020_ _ html (dostęp: 27 października 2013 r.). 70 J. Pawełek-Mendez, Biała księga, s

191 SŁAWOMIR IWANOWSKI bezzałogowych statków powietrznych szczebla operacyjnego, oraz lekkie samoloty rozpoznawcze i 8 systemów obrony przeciwlotniczej i przeciwrakietowej średniego zasięgu 71. Jeżeli chodzi o żandarmerię, to ma ona w przyszłości dysponować zdolnościami utrzymanymi na obecnym poziomie. Biała księga wspomina również o wojskowej służbie zdrowia, która będzie musiała przejść reformę w celu wykorzystania możliwości uzupełniania się ze służbą publiczną 72. Biała księga przewiduje w przyszłości zmniejszenie w latach liczby personelu wojskowego i cywilnego o 24 tys. (do tego doliczyć trzeba jeszcze 10 tys., z planowanej redukcji o 54 tys. w latach ) 73. Biała księga obrony i bezpieczeństwa Francji jest dokumentem, który z jednej strony przedstawia główne kierunki strategiczne i założenia polityki obronnej państwa (w tym potencjał obronny i ochronny oraz stan sił zbrojnych), z drugiej poprzez konkretne zapisy w kwestii uzbrojenia czy liczby personelu wojskowego, bardzo precyzyjnie definiuje środki, które mają służyć do obrony, oraz wysokość budżetu. To doskonały przykład całościowego podejścia do kwestii polityki obrony i bezpieczeństwa oraz wpisanie strategii wraz z środkami jej realizacji w spójny kontekst polityki państwa, także w wymiarze budżetowym. Zapisy w niej zawarte, jak już wspominano, stanowią punkt wyjścia do opracowania wieloletniej ustawy o programach wojskowych. W związku z tym, że jak jest to wielokrotnie podkreślane w Białej księdze, Francja jest państwem o ambicjach nie tylko regionalnych, ale i globalnych (wynikających między innymi z jej statusu w ONZ oraz uczestnictwa i pozycji w strukturach Unii Europejskiej czy NATO), w swoich działaniach koncentruje się nie tylko na bezpośrednim sąsiedztwie, ale i na dalszych regionach świata istotnych dla jej interesów. Wynika to poniekąd z jej uwarunkowań geograficznych, gdyż posiadając terytoria i departamenty zamorskie, oraz kilka milionów obywateli mieszkających na całym świecie, Francja czuje się odpowiedzialna również za owo dalsze sąsiedztwo. Interwencja w Mali jest poniekąd potwierdzeniem jej tradycyjnych ambicji do odgrywania roli jednego z liderów w globalnej polityce bezpieczeństwa, jak również gotowości do militarnego zaangażowania w regionach, w których ma ona żywotne interesy 74. Dokument równie mocno podkreśla wagę, jaką Francja przypisuje współpracy europejskiej obejmującej, między innymi, definiowanie priorytetów strategicznych, rozwijanie interoperacyjności, zarządzanie kryzysowe oraz pozyskiwanie wspól- 71 Dossier thématique Ministère de la Défense..., s Tamże. 73 L. Watanabe, France s new strategy: The 2013 White Paper, CSS Analysis in Security Policy, No. 139, September 2013, s. 3 [w:] EN2.pdf (dostęp: 29 października 2013 r.). 74 P. Elman, M. Terlikowski, Ambicje na miarę kryzysu? Polityka bezpieczeństwa Francji w najbliższych latach, Biuletyn PISM, Nr 8 (984), 25 stycznia 2013, s. 1 [w:] 190

192 BIAŁA KSIĘGA O OBRONIE I BEZPIECZEŃSTWIE NARODOWYM FRANCJI Z 29 KWIETNIA 2013 nych zdolności technologicznych (i przemysłowych) 75. Toteż, widząc szansę strategicznego wzmocnienia Europy wobec wzrastających innych (także militarnych) potęg, deklaruje aktywne uczestnictwo w budowie europejskiego wymiaru polityki bezpieczeństwa i obrony. Z drugiej strony wydaje się, iż skutki kryzysu, które wpłynęły na zapowiedzianą redukcję potencjału obronnego, a jednocześnie dążenie do utrzymania strategicznych ambicji sprawiają, że Francja staje się coraz bardziej pragmatyczna w owej współpracy, poszukując raczej wymiernych korzyści wojskowych (wybierając na przykład inicjatywy, które pomogą jej wypełnić luki w potencjale militarnym lub dadzą korzyści przemysłowi obronnemu) niż inicjatyw stricte politycznych 76. Podsumowanie W nowej Białej księdze określone zostały najważniejsze zagrożenia (zarówno dla państwa, jak i dla regionu). Nie ulega wątpliwości, że kontekst polityczny jest inny niż ten w 2008 roku. Za to zagrożenia i wyzwania w większości nie są nowe (dokument odwołuje się głównie do tych zdefiniowanych w 2008 roku). Toteż wydaje się, że poziom zmian dokonanych w obecnym dokumencie nie jest tak znaczący jak przy okazji redefinicji strategii w latach poprzednich. Tak więc obecna Biała Księga jest raczej dopasowaniem priorytetów polityki zagranicznej i bezpieczeństwa państwa do warunków obecnie panujących na arenie międzynarodowej niż znaczącą ich redefinicją. 75 Tamże, s P. Elman, M. Terlikowski, Ambicje, s

193 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN MARIAN KULICZKOWSKI Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN BEZPIECZEŃSTWO NARODOWE I OBRONNOŚĆ PAŃSTWA PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP PODZIAŁ I CHARAKTERYSTYKA ZADAŃ OBRONNYCH dr inż. Marian KULICZKOWSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract The global security environment is characterised by the long-lasting situation of low probability of the outbreak of an armed conflict on a large scale and the simultaneously observed increased possibility of local conflicts. There are also noticed significant changes in a typical course of an armed conflict. The dynamic phase of combat activities is shorter and the post-conflict stage of stabilisation and rebuilding activities becomes longer. Tasks connected with the state defences and the preparation of the population and public property for war are the responsibility of all the public authority and administration bodies as well as of entrepreneurs; social organisations and citizens (individuals) in the scope defined in the laws. The basis for the state defence preparations in the national security system in the course of integration are the defence needs and the defence tasks arising from them. In the current legal circumstances, defence tasks are considered equivalent with tasks connected with the general defence obligation or with the tasks performed as part of the state defence preparations, carried out in times of peace; in the case of an external threat to the state security and in times of war. The objective scope of these tasks fulfilled by all subjects of the state defence system is extremely extensive. This study aims to systematize the subject matter of the state defence preparations in the national security system from the point of view of the classification of defence tasks types and their description. Key words national security system, state defence system, state defence preparations, defence planning, defence tasks 192

194 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP Wprowadzenie pojęcie i istota zadań obronnych Podstawę przygotowań obronnych państwa w integrującym się systemie bezpieczeństwa narodowego stanowią potrzeby obronne oraz wynikające z nich zadania obronne. Zakres tych zadań realizowanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa jest niezwykle obszerny. Dzieje się to na mocy wielu źródeł prawa oraz decyzji administracyjnych upoważnionych organów administracji publicznej. W celu właściwego zrozumienia przygotowań obronnych państwa, w aspekcie realizowanych zadań obronnych, ważne jest zdefiniowanie pojęcia zadań obronnych oraz określenie ich istoty i podziału. Stosowany w obowiązujących ustawach, rozporządzeniach i dokumentach planistycznych termin zadania obronne definiuje się różnie, w zależności od zakresu regulacji aktu prawnego lub zakresu przedmiotowego dokumentu planistycznego. Wprowadza to w konsekwencji niejednoznaczność w rozumieniu tego terminu. Z przeprowadzonej analizy literatury przedmiotu oraz obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych wynikają wyraźne sprzeczności. Znalezienie jednoznacznej, stosowanej zarówno w teorii, jak i praktyce definicji zadań obronnych jest bardzo trudne, a wręcz niemożliwe. W niektórych aktach prawnych termin zadania obronne utożsamiany jest z zadaniami w ramach powszechnego obowiązku obrony, a w innych z zadaniami w ramach przygotowań obronnych państwa 1. Właściwa definicja zadań obronnych, uwzględniająca fakt, że stanowią one część zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego znalazła się w Strategii obronności RP w brzmieniu: zadania obronne, jako część zadań z zakresu bezpieczeństwa narodowego, obejmują przedsięwzięcia realizowane przez organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców oraz obywateli związanych z przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa, kryzysu i wojny, realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwanie skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa 2. Zakres przedmiotowy i podmiotowy zadań obronnych wpisuje się w określony w przepisach ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej obszar przygotowań obronnych państwa 3. Zawierający 1 Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne, dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON Sygn. AON 6181/13, Warszawa 2013, s Zob. Strategia Obronności Rzeczypospolitej Polskiej. Strategia sektorowa do Strategii bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2009 r., pkt Zob. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U z 2012 r. poz. 461 z późn. zm). Treść art. 6 ust.1 ustawy wymienia zadania Rady Ministrów, wykonywane w ramach zapewnienia zewnętrznego bezpieczeństwa państwa i sprawowania ogólnego kierownictwa w dziedzinie obronności kraju, a właściwa regulacja ma miejsce natomiast w rozporządzeniach wykonawczych do art. 6 ust

195 MARIAN KULICZKOWSKI się w wymienionym obszarze zakres zadań obronnych realizowanych przez podmioty systemu obronnego państwa obejmuje w szczególności 4 : planowanie obronne, w tym planowanie operacyjne oraz programowanie obronne; przygotowanie systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa; utrzymanie stałej gotowości obronnej państwa oraz tworzenie warunków do jej podwyższania, w tym organizację systemu stałych dyżurów; mobilizację gospodarki; tworzenie i utrzymywanie rezerw strategicznych; przygotowanie transportu i infrastruktury transportowej kraju dla potrzeb obronnych; przygotowanie oraz wykorzystywanie podmiotów leczniczych na potrzeby obronne państwa; przygotowanie i wykorzystanie systemów łączności na potrzeby obronne państwa; przygotowania do militaryzacji jednostek organizacyjnych wykonujących zadania obronne; przygotowania do prowadzenia szczególnej ochrony obiektów; zadania wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych RP i wojsk sojuszniczych oraz organizowanie szkolenia obronnego, a także kontrolę wykonywania zadań obronnych. W celu usystematyzowania oraz określenia rodzajów zadań obronnych należy przeprowadzić ich klasyfikację. Ma to istotne znaczenie dla przeprowadzenia charakterystyki zadań obronnych. Klasyfikacja zadań obronnych ze względu na rodzaj i etap realizacji 5 Na podstawie analizy literatury przedmiotu oraz przeprowadzonych badań dotyczących istoty oraz zakresu zadań obronnych przyjęto ich podział ze względu na ich rodzaj oraz cel i etap realizacji. Klasyfikowanie zadań obronnych ze względu na ich rodzaj jest podstawowym podziałem zadań obronnych. Przedstawiony w Strategii obronności RP podział zadań obronnych realizowanych przez struktury obronne państwa, według tego kryterium, wyróżnia następujące ich rodzaje: zadania w zakresie kierowania obronnością państwa; zadania o charakterze militarnym oraz zadania obronne niemilitane. Klasyfikacja zadań obronnych systemu obronnego państwa według kryterium rodzaju została przedstawiona na rysunku 1. Wymienione zadania obronne obejmują przedsięwzięcia realizowane przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa, zarówno przez Siły Zbrojne RP, jak i organy władzy wykonawczej oraz inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców, a także obywateli. 4 Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce, s Zob. Przedstawiony podział zadań obronnych oparty został na opracowaniu autora zawartym w pracy naukowo-badawczej Zob. M. Kuliczkowski, Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka [w:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej, praca naukowo-badawcza pod kier. nauk. J. Wojnarowski, Wyd. AON, Kod pracy: II , Sygn.. S/8349,Warszawa 2012, s

196 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP Zadania obronne w sferze kierowania obronnością państwa dotyczą zapewnienia optymalnych warunków do sprawnego podejmowania decyzji oraz ciągłego i trwałego koordynowania działań przez organy władzy i administracji publicznej wszystkich szczebli oraz organy dowodzenia Sił Zbrojnych RP zarówno czasie pokoju, kryzysu, a przede wszystkim wojny. ZADANIA OBRONNE SYSTEMU OBRONNEGO PAŃSTWA Zadania obronne w sferze kierowania obronnością państwa Zadania obronne militarne Zadania obronne niemilitarne Ochrona niepodległości państwa oraz zapewnienie bezpieczeństwa i nienaruszalności jego granic Udział w procesie stabilizacji międzynarodowej oraz w operacjach reagowania kryzysowego i humanitarnych Wspierania bezpieczeństwa wewnętrznego i pomoc społeczeństwu Ogólne o charakterze przygotowawczym Dyplomatyczne Informacyjne Gospodarczo- -obronne Ochronne Źródło: Opracowanie własne na podstawie Strategii obronności RP, wyd. cyt. rozdz. III i IV. Rys. 1. Klasyfikacja zadań obronnych systemu obronnego państwa według kryterium rodzaju Zadania obronne militarne są realizowane przez Siły Zbrojne RP w celu utrzymania gotowości do realizacji trzech rodzajów misji: 1) zagwarantowanie obrony państwa i przeciwstawienie się agresji Siły Zbrojne RP utrzymują gotowość do realizacji zadań związanych z obroną i ochroną nienaruszalności granic RP; udziałem w działaniach antyterrorystycznych w kraju i poza nim; udziałem w rozwiązywaniu lokalnego lub regionalnego konfliktu zbrojnego na obszarze odpowiedzialności NATO lub poza nim oraz udziałem w operacji obronnej poza obszarem kraju odpowiednio do zobowiązań sojuszniczych w ramach artykułu 5 Traktatu Północnoatlantyckiego, a także prowadzeniem strategicznej operacji obronnej na terytorium RP. 2) udział w procesie stabilizacji sytuacji międzynarodowej oraz w operacjach reagowania kryzysowego i humanitarnych wymaga utrzymywania przez Siły Zbrojne RP sił i zdolności do realizacji zadań związanych z: udziałem w opera- 195

197 MARIAN KULICZKOWSKI cjach pokojowych i reagowania kryzysowego prowadzonych przez NATO, UE, ONZ oraz innych operacjach wynikających z porozumień międzynarodowych; udziału w operacjach humanitarnych prowadzonych przez organizacje międzynarodowe, rządowe i inne, a także współpracy wojskowej w zakresie rozwoju i stosowania środków budowy zaufania i bezpieczeństwa. 3) wspieranie bezpieczeństwa wewnętrznego i pomoc społeczeństwu Siły Zbrojne RP utrzymują zdolność do realizacji zadań polegających na: monitorowaniu i ochronie przestrzeni powietrznej oraz wsparciu ochrony granicy lądowej i wód terytorialnych; prowadzeniu działalności rozpoznawczej i wywiadowczej; monitorowaniu skażeń promieniotwórczych, chemicznych i biologicznych na terytorium kraju; oczyszczaniu terenu z materiałów wybuchowych i przedmiotów niebezpiecznych pochodzenia wojskowego; prowadzeniu działań poszukiwawczo- -ratowniczych; pomocy władzom państwowym, administracji publicznej oraz społeczeństwu w reagowaniu na zagrożenia. Należy zaznaczyć, że zadania obronne militarne doczekały się już szczegółowych analiz i wieloaspektowych badań. Na ich podstawie zostały określone potrzeby Zbrojnych RP, w tym potrzeby mobilizacyjne jednostek wojskowych w zakresie rezerw osobowych oraz środków materiałowych. Są one przygotowywane przez niemilitarne podmioty systemu obronnego państwa, w ramach zadań obronnych realizowanych na rzecz Sił Zbrojnych RP. Zadania obronne realizowane przez niemilitarne struktury systemu obronnego państwa obejmują omówione wcześniej zadania obronne realizowane w obszarze kierowania obronnością państwa, a także 6 : Zadania ogólne o charakterze przygotowawczym służą stworzeniu warunków organizacyjnych do funkcjonowania struktur niemilitarnych w poszczególnych stanach gotowości obronnej państwa i w czasie ich podwyższania. Zadania dyplomatyczne mające na celu minimalizowanie ryzyka zagrożenia podstawowych interesów narodowych oraz założeń polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także wsparcie dyplomatyczne w czasie konfliktu zbrojnego i jego wygaszania. Zadania informacyjne służą ochronie i propagowaniu polskich interesów, informacyjnemu osłabianiu przeciwnika, umacnianiu woli, morale, determinacji obronnej i wytrwałości społeczeństwa. Zadania gospodarczo-obronne mają na celu zapewnienie materialnych podstaw realizacji zadań obronnych, w tym: utrzymanie mocy produkcyjnych i remontowych niezbędnych do realizacji zadań wynikających z PMG; przygotowanie do produkcji i usług oraz realizacja zadań ujętych w PMG; tworzenie i utrzymanie rezerw; przygotowanie transportu na potrzeby obronne państwa; przygotowanie do działania w warunkach ograniczonych dostaw; uruchomienie świadczeń osobistych i rzeczowych; utrzymywanie rezerw strategicznych; przyspieszenie realizacji inwestycji o znaczeniu strategicznym; wprowadzanie ograniczeń w komunikacji, łącz Zob.: Strategia obronności RP, pkt

198 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP ności; odtwarzanie zniszczonej infrastruktury; zapewnienie zaopatrywania formacji obrony cywilnej w sprzęt, materiały i środki ochrony; monitorowanie potencjału ekonomicznego w zakresie przemysłu, rolnictwa, łączności, transportu, energetyki, leśnictwa. Zadania ochronne mają na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania państwa oraz ochrony i zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych ludności. Stanowią bardzo ważną część zadań obronnych realizowanych przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa i obejmują zadania ochronne związane z zapewnieniem sprawnego funkcjonowania państwa oraz zadania związane z ochroną i zapewnieniem potrzeb bytowych ludności 7. Klasyfikowanie zadań obronnych ze względu na kryterium celu i etapu realizacji Podział zadań obronnych przy zastosowaniu kryterium celu i etapu realizacji obejmuje zadania: przygotowawcze; interwencyjne (operacyjne, reagowania) oraz odbudowy (przywracania pokoju) 8. Klasyfikację zadań obronnych systemu obronnego państwa według tego kryterium przedstawiono na rysunku 2. ZADANIA OBRONNE SYSTEMU OBRONNEGO PAŃSTWA Przygotowawcze Interwencyjne (operacyjne, reagowania) Odbudowy (przywracania pokoju) Źródło: Opracowanie własne na podstawie W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych [w:] M. Kuliczkowski (redakcja nauk.), Przygotowania obronne wyd. cyt., s. 18. Rys. 2. Klasyfikacja zadań obronnych systemu obronnego państwa według kryterium celu i etapu realizacji Zadania przygotowawcze rozumiane, jako część zadań obronnych realizowanych w czasie normalnego funkcjonowania państwa (braku realnych zagrożeń), która ma na celu przygotowanie państwa, organów władzy publicznej, sił zbrojnych, straży, służb, inspekcji i innych instytucji państwowych, gospodarki narodo- 7 Analiza zadań ochronnych w zakresie podmiotowym i przedmiotowym oraz rodzaje i charakterystyka zadań ochronnych została przedstawiona w pracy badawczej. Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania ochronno-obronne państwa w kontekście zadań obronnych [w:] Przygotowania ochronno- -obronne Rzeczypospolitej Polskiej, s Zob. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych [w:] M. Kuliczkowski (redakcja nauk.), Przygotowania obronne, s

199 MARIAN KULICZKOWSKI wej, dóbr materialnych i kulturalnych oraz całego społeczeństwa do działania i (lub) przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa, kryzysu i wojny 9 stanowi doprecyzowanie zadań ogólnych o charakterze przygotowawczym omówionych wcześniej wśród zadań obronnych klasyfikowanych według kryterium rodzaju. Natomiast nowymi rodzajami zadań obronnych, przy zastosowaniu kryterium celu i etapu realizacji są zadania operacyjne oraz zadania odbudowy (przywracania pokoju): Zadania operacyjne to to część zadań obronnych, które są realizowane w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny 10. Należy zauważyć, że przy braku jednolitej (uniwersalnej) definicji zadań obronnych przedstawiona definicja zadań operacyjnych może stwarzać pewne problemy interpretacyjne. Z tego względu zadania operacyjne rozumiane są, jako wyodrębniona, w myśl określonego celu działania i ujęta w formie planów operacyjnych, część zadań obronnych, która jest realizowana przez określone podmioty prawa państwowego, każdy w zakresie swoich ustawowych właściwości, w warunkach zaistnienia zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa (i jego symptomów), kryzysu i wojny, mająca na celu zapobieżenie powstałemu zagrożeniu lub jego symptomom, przygotowanie się do jego usunięcia stosownie do oceny sytuacji zagrożenia oraz niezbędne reagowanie 11. Przedstawiona termin nie zmieniając istoty definicji prawnej doprecyzowuje tą część zadań obronnych. Charakter zadań operacyjnych został określony w dokumentach normatywnych ustalających zasady planowania operacyjnego. Dzielą się one na: zadania ogólne realizowane w urzędach administracji rządowej i innych państwowych jednostkach organizacyjnych; zadania merytoryczne realizowane w poszczególnych działach administracji rządowej przez ministrów i podlegające im centralne organy administracji rządowej; zadania merytoryczne realizowane przez urzędy centralne nadzorowane przez Prezesa Rady Ministrów oraz zadania realizowane w województwie 12. Zadania operacyjne realizowane przez administrację państwową i przedsiębiorców mają charakter niejawny i ze względów formalnych nie mogą być przedmiotem szczegółowej analizy w niniejszym opracowaniu. Zadania odbudowy (przywracania pokoju) stanowią tę część zadań obronnych, która jest realizowana przez określone podmioty prawa państwowego, każdy w zakresie swoich ustawowych właściwości, po zażegnaniu zagrożenia, mające na celu usunięcie jego konsekwencji i przywrócenie normalnego stanu funkcjonowania państwa Tamże, s Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania,, 2, pkt Zob. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań..., s Zob. Norma obronna. System obronny państwa, plany obronne, klasyfikacja (NO-02-A060).

200 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP Biorąc powyższe pod uwagę, należy zaznaczyć, że dziedziną integrującą system przygotowań obronnych państwa, w tym określanie zadań obronnych jest planowanie obronne, rozumiane, jako całokształt przedsięwzięć mających na celu zapewnienie ram działania, umożliwiających zharmonizowanie planowania sojuszniczego z narodowym w odniesieniu do poszczególnych dziedzin/dyscyplin planistycznych 13. Planowanie obronne (planowanie operacyjne i programowanie obronne) 14 stanowi podstawowe narzędzie realizacji polityki obronnej państwa w zakresie przygotowania, utrzymania i rozwoju jego potencjału obronnego oraz przygotowania Sił Zbrojnych RP, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego do działania w warunkach zewnętrznego zagrożenia i w czasie wojny. Jego istotą jest ustalanie zadań obronnych i sposobów ich wykonywania przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorców, a także wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków. W ramach planowania obronnego określane są zadania obronne przygotowawcze oraz zadania interwencyjne (operacyjne, reagowania). Brak jest natomiast zadań odbudowy (przywracania pokoju) zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa 15 po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego. Charakterystyka zadań przygotowawczych, interwencyjnych i odbudowy Zadania przygotowawcze realizowane są w czasie pokoju, w ramach przygotowań obronnych, przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa dla zapewnienia sprawnego funkcjonowania państwa w sytuacji zagrożeń polityczno- 13 Zob. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, AON, Warszawa 2008, s Planowanie obronne to ustalanie sposobów wykonywania zadań obronnych przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego oraz wykorzystania w tym celu niezbędnych sił i środków, obejmujące planowanie operacyjne i programowanie obronne; Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa oraz organy administracji rządowej organy samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 152, poz. 1599, z późn. zm.), 2 pkt 6. Planowanie operacyjne to ustalanie czynności dotyczących przygotowania i działania organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, ujętych w formie zestawów zadań operacyjnych, a także ustalanie sił i środków niezbędnych do ich wykonania. Tamże, 2 pkt 7. Programowanie obronne to ustalanie zadań obronnych realizowanych w czasie pokoju, na dziesięcioletni okres planistyczny rozpoczynający się w roku nieparzystym, ujętych w formie przedsięwzięć rzeczowo-finansowych, w celu utrzymania i rozwoju potencjału obronnego państwa oraz przygotowania Sił Zbrojnych, organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego do działania w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, a także projektowanie środków budżetowych przeznaczonych na ten cel. Tamże, 2 pkt Stan normalny stan czasu pokoju, gdy nie stwierdza się istotnych zagrożeń zewnętrznego bezpieczeństwa państwa. 199

201 MARIAN KULICZKOWSKI -militarnych 16. Należy podkreślić, że przygotowania obronne państwa realizowane są w dwóch współzależnych obszarach (sferach): koncepcyjnej i realizacyjnej. Sfera koncepcyjna przejawia się w wypracowywaniu zasad, założeń i celów polityki obronnej (polityki bezpieczeństwa) z jednej strony, a z drugiej w konkretyzowaniu polityki obronnej pod postacią programów obronnych. Sfera realizacyjna przejawia się przede wszystkim w przekładaniu programów obronnych na wykonawcze plany obronne 17. Dlatego istotnym jest, aby sam proces przygotowań obronnych oraz podejmowane w tym zakresie działania przez państwo, zostały należycie zaplanowane oraz przekazane właściwym podmiotom uczestniczącym w jego realizacji. Zakres przedmiotowy zadań przygotowawczych obejmują głównie: planowanie obronne; budżetowanie obronne 18 ; edukację obronną, w tym: wychowanie patriotyczno-obronne; nauczanie w systemie oświaty i kształcenie w szkołach wyższych; szkolenie obronne; badania naukowe oraz szeroko rozumiane spełnianie powszechnego obowiązku obrony 19. Natomiast określony w dokumentach programowania obronnego zakres przedmiotowy zadań przygotowawczych dotyczy przedsięwzięć rzeczowo-finansowych, a w tym 20 : 1) utrzymywania i doskonalenia struktur pozamilitarnych systemu obronnego państwa, dotyczące w szczególności: przygotowania systemu kierowania, w tym inwestycji lub budowy, przebudowy, remontu oraz wyposażania stanowisk kierowania; programowanie mobilizacji gospodarczej; zaspokajania potrzeb Sił Zbrojnych i sojuszniczych sił zbrojnych; militaryzacji, w tym przygotowania do objęcia militaryzacją jednostek organizacyjnych wykonujących zadania szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa; przygotowania ochrony obiektów 16 Przedmiotowy i podmiotowy zakres przygotowań obronnych państwa oraz zasadnicze obszary tych przygotowań zostały określone w monografii Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce, s Szerzej: M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, BELLONA, Warszawa 2008, s W ramach programowania i budżetowania obronnego realizuje się m. in. przedsięwzięcia rzeczowo-finansowe ulokowane w: Programie Pozamilitarnych Przygotowań Obronnych RP i Programie Mobilizacji Gospodarki, dotyczące m. in. utrzymywania i doskonalenia struktur pozamilitarnych systemu obronnego państwa oraz dostaw lub remontu uzbrojenia i sprzętu wojskowego na potrzeby: Sił Zbrojnych RP i wojsk sojuszniczych realizujących wspólne zadania obronne na terytorium RP oraz jednostek organizacyjnych ABW, a także jednostek organizacyjnych nadzorowanych, podległych lub podporządkowanych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych i Ministrowi Sprawiedliwości. Tamże, W ramach powszechnego obowiązku obrony obywatele polscy są obowiązani do: pełnienia służby wojskowej, wykonywania obowiązków wynikających z nadanych przydziałów kryzysowych i przydziałów mobilizacyjnych, świadczenia pracy w ramach pracowniczych przydziałów mobilizacyjnych, pełnienia służby w obronie cywilnej, odbywania edukacji dla bezpieczeństwa, uczestniczenia w samoobronie ludności, odbywania ćwiczeń w jednostkach przewidzianych do militaryzacji i pełnienia służby w jednostkach zmilitaryzowanych, wykonywania świadczeń na rzecz obrony na zasadach i w zakresie określonych w ustawie. Zob: Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP, wyd. cyt., art. 4a ust Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań,

202 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz organizacji szkolenia obronnego i kontroli wykonywania zadań obronnych; 2) doskonalenia obrony cywilnej, dotyczące: kierowania obroną cywilną; gromadzenia i utrzymania sprzętu przeznaczonego na potrzeby formacji obrony cywilnej oraz utrzymania magazynów sprzętu obrony cywilnej; organizacji zbiorowej i indywidualnej ochrony ludności, w tym utrzymania budowli ochronnych; budowy i utrzymania awaryjnych ujęć wody pitnej; ewakuacji ludności i zabezpieczenie logistyczno-medyczne dla poszkodowanej ludności; działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie samoobrony ludności oraz szkolenia z zakresu obrony cywilnej z udziałem formacji OC w ćwiczeniach krajowych i międzynarodowych; 3) tworzenia, przechowywania i utrzymywania rezerw strategicznych na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa i obronności państwa, bezpieczeństwa, porządku i zdrowia publicznego oraz wystąpienia klęski żywiołowej lub sytuacji kryzysowej, w celu wsparcia realizacji zadań w zakresie bezpieczeństwa i obrony państwa, odtworzenia infrastruktury krytycznej, złagodzenia zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb obywateli, ratowania ich życia i zdrowia, a także wypełnienia zobowiązań międzynarodowych Rzeczypospolitej Polskiej 21. Należy podkreślić, że kluczowe dla istnienia całego systemu obronnego państwa mają zadania przygotowawcze związane z szeroko pojętą mobilizacją państwa. Przygotowania mobilizacyjne elementów systemu obronnego państwa są warunkiem sine qua non celowości istnienia całego systemu obronnego 22. Dotyczy to również zadań realizowanych w ramach przygotowań gospodarczo-obronnych, które mają na celu stworzenie warunków do sprawnego przystosowania gospodarki do zaspokajanie materialnych potrzeb obronnych państwa, a w szczególności: zapewnienia optymalnych warunków do utrzymania i szkolenia sił zbrojnych w czasie pokoju oraz przygotowanie bazy do wykonania przez armię zadań w okresie zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny, a także stworzenie warunków przetrwania ludności w warunkach ekstremalnych 23. Biorąc powyższe pod uwagę, w czasie pokoju, gdy nie stwierdza się istotnych zewnętrznych zagrożeń bezpieczeństwa państwa, zakres przedmiotowy zadań obronnych przygotowawczych sprowadza się do realizacji dwóch rodzajów działań strategicznych: utrzymywania sprawności i doskonalenia SOP, zintegrowanego z sojuszniczym systemem bezpieczeństwa oraz kształtowania środowiska międzynarodowego na rzecz umacniania obronności państwa 24. W ramach utrzymywania sprawności i doskonalenia SOP realizuje się zadania z zakresu przygotowań obronnych państwa, obejmujące w szczególności: prowadzenie analiz oraz dokonywanie ocen wyzwań i zagrożeń bezpieczeństwa między- 21 Zob. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 229, poz z późn. zm.), art Zob. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, s Tamże, s Zob. Strategia obronności RP, rozdz

203 MARIAN KULICZKOWSKI narodowego i narodowego; wykrywanie i neutralizowanie działalności wywiadowczej skierowanej przeciwko obronności i bezpieczeństwu państwa; planowanie obronne, obejmujące planowanie operacyjne i programowanie obronne; doskonalenie wspólnych (narodowych i sojuszniczych) procedur działania w sytuacjach kryzysowych i w czasie wojny; zwiększanie zdolności Sił Zbrojnych RP do szybkiego reagowania na bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa państwa, w tym zwiększenie ich zdolności do prowadzenia samodzielnych działań; utrzymywanie i doskonalenie zintegrowanego systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym, w tym obroną państwa; utrzymywanie zdolności do wprowadzania stosownych do skali i charakteru zagrożeń wyższych stanów gotowości obronnej państwa; zapewnienie warunków do przyjęcia na swoim terytorium Sojuszniczych Sił Wzmocnienia poprzez realizację zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza (HNS); utrzymanie gotowości do realizacji zadań produkcyjnych i usługowych określonych w Programie Mobilizacji Gospodarki (PMG); utrzymywanie niezbędnego poziomu rezerw strategicznych i osobowych na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa oraz rozbudowę i utrzymanie infrastruktury obronnej, a także edukację w zakresie obronności oraz patriotyczne wychowanie społeczeństwa. W ramach kształtowania środowiska międzynarodowego na rzecz umacniania obronności państwa realizuje się zadania zmierzające do: zapewnienia Polsce silnej pozycji międzynarodowej oraz możliwości skutecznego promowania polskich interesów na arenie międzynarodowej; umacniania mechanizmów kontrolnych w dziedzinie nieproliferacji broni masowego rażenia, materiałów i technologii podwójnego zastosowania oraz w obszarze kontroli zbrojeń; udział w działaniach na rzecz promocji demokracji i poszanowania praw człowieka oraz wydzielenia i utrzymywania sił i środków do udziału w sojuszniczych operacjach reagowania kryzysowego, operacjach humanitarnych i poszukiwawczo-ratowniczych, a także w możliwych operacjach koalicyjnych i narodowych, a także aktywnego oddziaływania na potencjalne źródła zagrożeń związanych z globalnym terroryzmem, poprzez prewencyjną politykę zagraniczną i społeczno-ekonomiczną, włącznie z gotowością do uczestnictwa w działaniach antyterrorystycznych. Zadania interwencyjne, reagowania (wykonawcze o charakterze operacyjnym) to część zadań obronnych, które są realizowane w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny 25. Należy podkreślić, że są one realizowane przez administrację publiczną i przedsiębiorców, mają charakter niejawny i ze względów formalnych nie mogą być przedmiotem szczegółowej analizy w niniejszym opracowaniu. Na podstawie przeprowadzonych badań i dostępnych źródeł prawa można skonstatować, czego dotyczą owe zadania operacyjne. Są to zadania określone w zestawach zadań operacyjnych 26 dla: ministrów; centralnych organów admini- 25 Zob. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania,, 2, pkt Zestaw zadań operacyjnych należy przez to rozumieć usystematyzowane zadania operacyjne przewidziane do realizacji przez określonego ministra kierującego działem administracji rządowej, centralny organ administracji rządowej, wojewodów, kierownika jednostki organizacyjnej podległej lub 202

204 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP stracji rządowej i jednostek organizacyjnych podległych i nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów oraz wojewodów na podstawie przekazanych tym organom, przez Ministra Obrony Narodowej, tabel realizacji zadań operacyjnych stanowiących zasadniczą część wypisu z Planu Reagowania Obronnego RP 27. W wymienionych tabelach ujęte są: zestawy zadań ogólnych mających charakter przygotowania organów administracji publicznej, kierowników państwowych jednostkach organizacyjnych oraz przedsiębiorców do realizacji określonych zadań operacyjnych związanych z podwyższaniem gotowości obronnej państwa; zestawy zadań działów administracji rządowej oraz zestawy zadań urzędów centralnych nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów, a także zestawy zadań realizowanych w województwie 28. Zadania odbudowy (przywracania pokoju) stanowią tę część zadań obronnych, która jest realizowana przez określone podmioty prawa państwowego, każdy w zakresie swoich ustawowych właściwości, po zażegnaniu zagrożenia (kryzysu polityczno-militarnego), mająca na celu usunięcie jego skutków i przywrócenie normalnego stanu funkcjonowania państwa. W literaturze przedmiotu okres przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu określany jest mianem demobilizacji, rozumianej jako ogół przedsięwzięć związanych z przejściem państwa oraz sił zbrojnych ze stanu wojennego w stan pokojowy; przeciwieństwo mobilizacji. W znaczeniu wojskowym demobilizacja polega na rozwiązywaniu jednostek nieprzydatnych w czasie pokoju, sprzedaży lub zniszczeniu zbędnych materiałów wojennych i broni oraz przejściu do pokojowego uzupełnienia i szkolenia wojsk 29. Problematyka demobilizacji państwa, w tym zadań odbudowy nie była dotychczas tematem specjalnych badań i opracowań. Nieliczne opracowania dotyczyły wyłącznie demobilizacji sił zbrojnych 30. Autor niniejszego opracowania podjął próbę określenie zakresu przedmiotowo-podmiotowego zadań odbudowy oraz ich charakterystykę w ramach projektu badawczego, finansowanego ze środków Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 31. Przedstawione poniżej charakterystyka zanadzorowanej przez Prezesa Rady Ministrów albo ministra, albo też określona grupa tych podmiotów, przy pomocy podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, a w przypadku wojewodów również przy pomocy Marszałków województw, starostów, prezydentów miast, wójtów i burmistrzów oraz jednostek organizacyjnych utworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zob. rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu planowania, 2, pkt Tamże, 2, pkt Zob. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce, s Zob. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, s Zob.: Opracowanie Sztabu Generalnego WP, Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyjnej czasu W na strukturę organizacyjną czasu P (Demobilizacja), J. Małolepszy (kier. naukowe), Plan prac naukowo badawczych SGWP z 1997 r., Dział II poz. 2.10; J. Krzemiński, Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Rozprawa doktorska, AON, Warszawa 2001 r. oraz Z. Piątek (kier. naukowe), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Praca naukowo-badawcza, AON, Warszawa 2007 r. 31 Projekt dotyczył Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP, nr rej. projektu:. O ROB/ 0076/03/001 Kierownik Projektu: prof. dr hab. inż. Waldemar KITLER. Realizatorem projektu jest 203

205 MARIAN KULICZKOWSKI dań odbudowy jest częścią zrealizowanych przeze mnie badań, w ramach wymienionego projektu 32. Zadania odbudowy, w zakresie przedmiotowym zawierają ogół przedsięwzięć związanych z przejściem państwa oraz sił zbrojnych ze stanu wojennego w stan pokojowy, realizowanych w ramach demobilizacji. Stanowiąc przeciwieństwo mobilizacji państwa, demobilizacja opiera się na dwóch zasadniczych filarach: demobilizacji Sił Zbrojnych oraz demobilizacji gospodarczej. Demobilizacja Sił Zbrojnych rozumiana jako rozbrojenie, tj.: sprowadzenie armii ze stanu wojennego do stanu pokojowego; rozwiązanie i zniesienie formacji czysto wojennych oraz związane z tym zwalnianie (przenoszenie do rezerwy) części żołnierzy służby czynnej oraz zwrot pobranego z gospodarki narodowej sprzętu (maszyn, pojazdów), a także przechodzeniem na system pokojowego uzupełnienia i szkolenia wojsk 33. Demobilizacja gospodarcza zajmuje się sprowadzeniem stosunków wytworzonych wojną do normy pokojowej, a w szczególności: rozwiązania kontraktów dostaw wojennych; przestawienia produkcji na potrzeby gospodarki cywilnej, a także zapewnienie miejsc pracy dla zdemobilizowanych żołnierzy. Dużym wyzwaniem w tym okresie jest zabezpieczenie potrzeb bytowych ludności oraz jej rozbrojenie duchowe poprzez uspokojenie wrogich nastrojów tworzonych w czasie wojny 34. Demobilizacja gospodarki narodowej wiąże się z zasadniczą zmianą struktury produkcji i metod zarządzania życiem gospodarczym. W znaczeniu społeczno- -psychologicznym demobilizacja polega na zmianie nastrojów wywołanych przez wojnę i przystosowaniu psychiki społeczeństwa do pracy pokojowej. W zakresie stosunków prawnych demobilizacja oznacza ustanie właściwości sądów wojskowych w dziedzinie przestępstw pospolitych, popełnionych przez żołnierzy w czasie służby wojskowej, oraz przestępstw nie związanych ze służbą 35. W procesie demobilizacji, tj. przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego, należy uwzględniać potrzeby gospodarki narodowej w zakresie zabezpieczenia jej funkcjonowania pod względem kadry fachowej, środków transportowych i materiałowych. Jednocześnie trzeba brać pod uwagę problem, że demobilizacja sił zbrojnych będzie nierozerwalnie związana z demobilizacją gospodarki narodowej. W związku z tym będą konsorcjum naukowo-przemysłowe: Wydział Bezpieczeństwa Narodowego Akademii Obrony Narodowej; Asseco Poland S.A.; Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie; Uniwersytet Humanistyczno- -Przyrodniczy w Siedlcach oraz Szkoła Główna Służby Pożarniczej. 32 Zob. M. Kuliczkowski, Charakterystyka zadań obronnych (zapobiegawcze, interwencyjne i odbudowy) realizowanych przez podmioty systemu obronnego państwa [w:] Ocena (diagnoza) formalno-prawnych podstaw i stanu organizacji bezpieczeństwa narodowego RP w aspekcie spełniania funkcji jednolitego i zintegrowanego systemu organizacyjnego i funkcjonalnego. Podzadanie badawcze System obronny państwa. Kod pracy: SBN RP Kier. zespołu Jan Wojnarowski, AON 2013, s Encyklopedia Powszechna, Wydawnictwa Gutenberga, Warszawa 1994r., s Tamże, s Zob.: Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warszawa 1978, s

206 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP musiały być zrealizowane następujące przedsięwzięcia: opracowanie niezbędnych dokumentów programowych i podstaw prawnych; wprowadzenie pokojowych stosunków społecznych i gospodarczych; zmiana metod kierowania życiem państwa; zniesienie wojennych ograniczeń prawnych i organizacyjnych; rozwiązanie umów na dostawy wojenne oraz przestawienie przemysłu na potrzeby pokojowe, a także zapewnienie miejsc pracy w tym dla zdemobilizowanych żołnierzy. Zasadniczy zakres przedmiotowy przedsięwzięć realizowanych w ramach demobilizacji państwa przedstawiono na rysunku 3. D E M O B I L I Z A C J A P AŃSTWA przywracanie stanu normalnego funkcjonowania państwa po konfliktach zbrojnych DEMOBILIZACJA SIŁ ZBROJNYCH DEMOBILIZACJA GOSPODARKI NARODOWEJ 1. Podstawy prawne demobilizacji sił zbrojnych. 1. Podstawy prawne demobilizacji. 2. Plan demobilizacji sił zbrojnych. 2. Plan demobilizacji GN. 3. Wyznaczenie miejsc demobilizacji. 3. Zniesienie wojennych ograniczeń prawnych i organizacyjnych. 4. Ewidencja stanów osobowych podlegających demobilizacji. 4. Zmiana metod kierowania życiem państwa. 5. Demobilizacja strukturalna. 5. Wprowadzenie pokojowych stosunków społecznych. 6. Przekształcenie wojennego systemu 6. Demobilizacja personalna. łączności i komunikacji na potrzeby pokojowe. 7. Demobilizacja materiałowa. 7. Rozwiązanie umów na dostawy wojenne. 8. Przygotowanie żołnierzy do życia po opuszczeniu szeregów SZ. 8. Przestawienie przemysłu na potrzeby pokojowe. 9. Ustalenie strat bezpowrotnych i przekazanie danych do PCK. 9. Odbudowa zniszczeń wojennych. 10. Założenie cmentarzy wojennych i przekazanie ich pod opiekę państwa. 10. Zapewnienie miejsc pracy dla ludności, w tym dla zdemobilizowanych żołnierzy. Źródło: Opracowanie własne na podstawie opracowania Sztabu Generalnego WP, Plan prac naukowo-badawczych SGWP z 1997 r., Dział II poz Rys. 3. Zasadnicze przedsięwzięcia realizowane w ramach demobilizacji państwa Z przedstawionego zestawienia głównych problemów wymagających rozwiązania po zakończeniu kryzysu polityczno-militarnego wynikają konkretne zadania odbudowy realizowane w ramach procesu przywracania normalnego stanu funkcjonowania państwa. Proces ten musi się odbywać na podstawie decyzji władz państwowych 205

207 MARIAN KULICZKOWSKI i administracji publicznej i z ich udziałem, w oparciu o obowiązujący stan prawny. Powinien on określać dla tych organów zakres przedmiotowy zadań odbudowy (przywracania normalnego stanu funkcjonowania państwa), z uwzględnieniem wniosków wynikających z działań związanych z odparciem agresji militarnej. Zakres przedmiotowy zadań odbudowy, realizowanych przez organy władzy i administracji publicznej obejmuje w szczególności: pomoc medyczną, psychologiczna i społeczną ofiarom agresji militarnej; przywracanie funkcjonowania urządzeń użyteczności publicznej i niezbędnej infrastruktury krytycznej oraz odtwarzanie pełnej sprawności obiegu informacji, a także odtwarzanie sprawności działań sił ratowniczych, które poniosły straty w wyniku działań wojennych. Odtwarzanie jest wczesnym etapem odbudowy. Działania realizowane w tym etapie ograniczają się do przywrócenia funkcjonowania systemów infrastruktury krytycznej niezbędnych do życia, jednak w zakresie zapewniającym poszkodowanej ludności jedynie minimalny standard. Działania te prowadzone są niekiedy równocześnie z działaniami ratowniczymi i mają charakter krótkoterminowy. Odtwarzanie obejmuje: ocenę szkód; pomoc finansową oraz pomoc rzeczową (materialną); zapewnienie poszkodowanej ludności podstawowych warunków do przetrwania. W fazie odbudowy realizowane są zadania związane z: analizowaniem skutków zdarzenia, określaniem potrzeb i możliwości ich usunięcia; nadzorowaniem działań w zakresie zabezpieczenia warunków bytowych dla poszkodowanej ludności; inicjowaniem i opiniowaniem programów napraw, odbudowy, rekonstrukcji i obudowy infrastruktury krytycznej, a także ocena działania służb, zachowania ludności, wystarczalności i celowości rozmieszczenia służb, sprzętu i zapasów oraz wypracowanie wniosków i przygotowanie propozycji doskonalenia systemu ochrony ludności. Ważną rolę w procesie odbudowy będą spełniały siły i środki, pozostające do dyspozycji właściwych władz i służb oraz organów administracji publicznej, w ramach systemu zarządzania kryzysowego 36. Należy podkreślić, że na każdym poziomie administracji publicznej zostały opracowane plany zarządzania kryzysowego obejmujące m.in. analizę zagrożeń, bilans potrzeb, sił i środków własnych oraz procedury uzyskiwania pomocy zewnętrznej (w tym stosowne umowy, porozumienia, plany) 37. Natomiast sposoby reagowania w sytuacjach zniszczenia lub zakłócenia funkcjonowania infrastruktury krytycznej oraz odtwarzania tej infrastruktury krytycznej określone są w Narodowym Programie Ochrony Infrastruktu- 36 Zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przejmowaniu nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz odtwarzaniu infrastruktury lub przywróceniu jej pierwotnego kształtu. Strukturę i funkcjonowanie sytemu zarządzania kryzysowego określa ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. Nr 89, poz. 590, z późn. zm.). 37 Tworzy się Krajowy Plan Zarządzania Kryzysowego oraz wojewódzkie, powiatowe i gminne plany zarządzania kryzysowego, zob. art. 5 ust. 1 ustawy. 206

208 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP ry Krytycznej. W programie określone są narodowe priorytety, cele, wymagania oraz standardy, służące zapewnieniu sprawnego funkcjonowania infrastruktury krytycznej oraz ministrowie kierujący działami administracji rządowej i kierownicy urzędów centralnych odpowiedzialnych za systemy infrastruktury krytycznej, a także szczegółowe kryteria pozwalające wyodrębnić obiekty, instalacje, urządzenia i usługi wchodzące w skład systemów infrastruktury krytycznej, biorąc pod uwagę ich znaczenie dla funkcjonowania państwa i zaspokojenia potrzeb obywateli 38. W obowiązującym stanie prawnym nie wskazano zadań wspólnych dla systemu obronnego państwa i systemu zarządzania kryzysowego oraz nie ustalono mechanizmów płynnego przechodzenia od stanu gotowości obronnej państwa czasu wojny do stanu stałej gotowości obronnej państwa. Wspomniane zadania dotyczą zadań odbudowy realizowanych w okresie przywracania funkcjonowania państwa po odparciu agresji militarnej. Właściwe zaplanowanie i przygotowanie, a także właściwa koordynacja wykorzystania sił i środków wchodzących w skład wymienionych systemów, będzie miało istotne znaczenie w procesie odbudowy. Z przedstawionego wcześniej zestawienia głównych problemów wymagających rozwiązania po zakończeniu kryzysu polityczno-militarnego wynikają konkretne zadania odbudowy, realizowane w warunkach zakłóceń w ciągłości dostaw służących funkcjonowaniu gospodarki i zaspokojeniu podstawowych potrzeb obywateli, ratowania ich życia i zdrowia. W celu złagodzenia tych zakłóceń minister właściwy do spraw gospodarki, w drodze decyzji, udostępnia niezwłocznie rezerwy strategiczne na zasadach i trybie określonym w przepisach 39. Ważne znaczenie w procesie przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego będą miały siły i środki oraz informacje zawarte w Programie Mobilizacji Gospodarki. Wykorzystanie mocy produkcyjnych i remontowych przedsiębiorców, ustalonych w przedmiotowym programie, będzie miało kluczowe znaczenie w procesie odbudowy. Potencjał tych przedsiębiorców powinien stanowić bazę materialną do realizacji określonych zadań odbudowy. W procesie przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa kluczowe znaczenie mają zadania związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb bytowych ludności. W procesie decyzyjnym, podczas określania zadań w przedmiotowym zakresie powinny być uwzględnione zarówno ustalone w PMG możliwości produkcyjno-usługowe wybranych działów gospodarki (gospodarka, rolnictwo, transport, środowisko, gospodarka morska oraz zdrowie), jak i zbilansowane możliwości ich realizacji przez gospodarkę narodową. Dotyczy to w szczególności dostaw: artykułów żywnościowych; produktów leczniczych i wyrobów medycznych; paliw i energii oraz surowców energetycznych, jak również zabezpieczenia usług transportowych Tamże, art. 5b. 39 Zob. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229, poz. 1496, z późn. zm.). 40 Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP oraz szereg innych ustaw, a także rozporządzeń i dokumentów planistycznych przyp. autora. 207

209 MARIAN KULICZKOWSKI Konkluzje W celu właściwego zrozumienia zadań realizowanych w procesie przygotowań obronnych państwa ważne jest określenie zarówno samego pojęcia i podziału zadań obronnych, jak i określenie istoty oraz typologii potrzeb obronnych. W ujęciu przedmiotowym dotyczą one zasobów ludzkich, materialnych, finansowych i zdolności usługowych, niezbędnych do osiągnięcia określonego poziomu gotowości systemu obronnego w ramach stałej gotowości obronnej państwa, gotowości obronnej czasu kryzysu oraz gotowości obronnej czasu wojny. Należy podkreślić, że potrzeby obronne oraz wynikające z nich zadania stanowią podstawę przygotowań obronnych państwa. Przedstawione w niniejszym opracowaniu zadania obronne realizowane są przez wszystkie podmioty systemu obronnego państwa, a ich zestawienie zawarte jest w dokumentach planowania obronnego. Zakres przedmiotowy zadań obronnych obejmuje przedsięwzięcia realizowane zarówno przez Siły Zbrojne RP, jak i organy władzy wykonawczej, inne organy i instytucje państwowe, przedsiębiorców oraz obywateli. Są one związane z przygotowaniem państwa do sprawnego działania i przetrwania w warunkach zewnętrznego zagrożenia państwa, kryzysu i wojny oraz realizacją określonych przedsięwzięć operacyjnych w tych warunkach, a także usuwaniem skutków po zażegnaniu zagrożenia, zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa. Wiodącą rolę wśród podmiotów realizujących zadania obronne w ramach systemu obronnego państwa pełnią administracja publiczna oraz przedsiębiorcy. Odpowiadają za przygotowania obronne we wszystkich jego obszarach. Należy zaznaczyć, że zapisy Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej oraz Strategii Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022, a także Białej Księgi Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej w sposób kompleksowy umocowały system obronny państwa z działaniami na rzecz systemu bezpieczeństwa narodowego, a także podkreśliły rolę administracji publicznej oraz przedsiębiorców w procesie tych przygotowań. Na podstawie dostępnej literatury przedmiotu, przeprowadzonych badań należy stwierdzić, że określone w obowiązujących aktach prawnych oraz dokumentach planistycznych zadania obronne dla organów administracji rządowej i organów samorządu terytorialnego oraz przedsiębiorców, a także Sił Zbrojnych dotyczą wyłącznie zadań, które są realizowane w warunkach zewnętrznego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i w czasie wojny. Brak jest natomiast zadań odbudowy zmierzających do przywrócenia stanu normalnego funkcjonowania państwa po zażegnaniu kryzysu polityczno-militarnego. demobilizacji państwa. Przedstawioną w niniejszym opracowaniu charakterystykę zadań odbudowy, realizowanych w ramach demobilizacji państwa należy traktować jako wstęp i podstawę do podjęcia dalszych badań. Celem tych badań powinno być zarówno systemowe prawno- -organizacyjne unormowanie problematyki demobilizacji państwa po zakończo- 208

210 PRZYGOTOWANIA OBRONNE PAŃSTWA W SYSTEMIE BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP nym konflikcie zbrojnym, jak i określenie zakresu przedmiotowo-podmiotowego zadań odbudowy dotyczących przywracania stanu normalnego funkcjonowania państwa. * * * W oparciu o wydarzenia z przełomu XX i XXI wieku oraz o toczące się obecnie konflikty zbrojne prawdziwą jest teza, że znacznie skuteczniej 41 radzimy sobie w sytuacjach, do których jesteśmy przygotowani, niż w tych, które nas zaskakują 42. Należy mieć świadomość, że zagrożenia i wyzwania XXI wieku są różne od tych, w których wyrośliśmy w czasach zimnej wojny. Wówczas polityka była zamrożona, a sfera obronności statyczna. Zagrożeniom obronności można było stawić czoła w sposób obronny. Dzisiejszy świat już tak nie działa. Działalność polityczna, gospodarcza i militarna muszą zostać zintegrowane. Terroryści, upadające reżimy, broń masowego rażenia to w równej mierze wyzwania polityczne, co militarne. Obrona ojczyzny zaczyna się za granicą, a zacząć troszczyć się o bezpieczeństwo trzeba zawsze, we własnym sercu i umyśle ( ) Granice pomiędzy bezpieczeństwem wewnętrznym i zewnętrznym, policją i wojskiem, zapobieganiem kryzysom oraz ich rozwiązywaniem, walka z kryminalną i finansową przestępczością, tropienie terroryzmu i radzenie sobie z upadającymi reżimami stają się sztuczne i niewyraźne 43. Bibliografia Opracowania Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Warszawa Kitler W. (kierownik projektu) System Bezpieczeństwa Narodowego RP, Numer rejestracyjny projektu: O ROB/0076/03/001. Kitler W., Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych państwa w kontekście potrzeb i zadań obronnych. [w:] M. Kuliczkowski (redakcja nauk.), Przygotowania obronne w systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej Zeszyt Problemowy TWO nr 1(65) 2011 ISSN , Warszawa Kotarbiński T., Hasło dobrej roboty, wyd. 2, Warszawa 1975 r. Krzemiński J., Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Rozprawa doktorska, AON, Warszawa 2001 r. 41 Według T. Kotarbińskiego skuteczność polega na tym, że robi się to, co jest dobrym środkiem do postawionego celu i nie popełnia się pod tym względem błędów. Zob. T. Kotarbiński, Hasło dobrej roboty, wyd. 2, Warszawa 1975 r., s Wydarzenia lat dziewięćdziesiątych na Bałkanach po rozpadzie Jugosławii, wydarzenia z 11 września 2001 r. w Stanach Zjednoczonych oraz zamachy terrorystyczne w Madrycie (11 marca 2004), Biesłanie (1 września 2004) i Londynie (7 lipca 2005 r.), a także rozwój sytuacji politycznomilitarnej w Afganistanie, Iraku, Iranie, Korei Północnej i Syrii oraz w państwach Afryki Północnej napawają szczególną troską o bezpieczeństwo państwa i jego obywateli. 43 Zob. J. Solana, Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, www. 1.gazeta.pl, [dostęp w Internecie: 19 listopada 2002 roku]. 209

211 MARIAN KULICZKOWSKI Kuliczkowski M., Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne, dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON Sygn. AON 6181/13, Warszawa 2013, Kuliczkowski M. (red.. nauk.), Przygotowania obronne państwa w systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, Zeszyt Problemowy TWO nr 1 (65) 2011, Warszawa Kuliczkowski M., Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka [w:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej, praca naukowo-badawcza pod kier. nauk. J. Wojnarowski, Wyd. AON, Kod pracy: II , Sygn.. S/8349,Warszawa Małolepszy J. (kier. naukowe), Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyjnej czasu W na strukturę organizacyjną czasu P (Demobilizacja), Plan prac naukowo badawczych SGWP z 1997 r., Dział II poz Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warszawa 1978, Piątek Z. (kier. naukowe), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Praca naukowo-badawcza, AON, Warszawa 2007 r. Solana J., Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, www. 1.gazeta.pl, [dostęp w Internecie: 19 listopada 2002 roku] Sułek M., Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warszawa Wojnarowski J., Kuliczkowski M., Olszewski M., Przygotowania obronno-ochronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej (II ), AON Sygn. S/8349, Warszawa 2012 r. Zdrodowski B. (kier. nauk.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, wyd. 6, AON, Warszawa Akty prawne Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r., poz. 461 z późn. zm.). Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm).. Ustawa z dnia 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (Dz. U. Nr 229, poz. 1496, z późn. zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2004 r. w sprawie warunków i trybu planowania i finansowania zadań wykonywanych w ramach przygotowań obronnych państwa przez organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 152, poz z późn. zm). Dokumenty strategiczne Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej wydana w dniu 24 maja 2013 r. Strategia rozwoju systemu bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 2022 przyjęta uchwałą Nr 67 Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2013 r. (MP z 2013 r. poz. 377). Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 listopada 2007 r. Strategia obronności Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 2009 roku Strategia sektorowa do Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej. 210

212 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM OF THE REPUBLIC OF POLAND CLASSIFICATION AND DESCRIPTION OF DEFENCE TASKS Abstract The global security environment is characterised by the long-lasting situation of low the probability of the outbreak of an armed conflict on a large scale and the simultaneously observed increased possibility of local conflicts. Also there have been noticed significant changes in a typical course of an armed conflict. The dynamic phase of combat activities is shorter and the post-conflict stage of stabilisation and rebuilding activities becomes longer. Tasks connected with the state s defences and the preparation of the population and public property for war are the responsibility of all the public authorities and administration bodies as well as business leaders; social organisations and citizens (individuals) - in the scope defined in the laws. The basis for the state s defence preparations in the national security system in the course of integration are the defence needs and the defence tasks arising from them. In the current legal circumstances, defence tasks are considered equivalent with tasks connected with the general defence obligation or with the tasks performed as part of the state s defence preparations, carried out in times of peace; in the case of an external threat to the state s security and in times of war. The objective scope of these tasks, fulfilled by all subjects of the state defence system, is extremely extensive. This study aims to systematize the subject matter of the state defence preparations in the national security system from the point of view of the classification of defence task types and their description. Key words national security system, state defence system, state defence preparations, defence planning, defence tasks Introduction the notion and nature of defence tasks The basis of state defence preparations in the national security system in the course of integration are the defence needs and the defence tasks arising from them. The scope of these tasks performed as part of the state defence preparations, by all subjects of the state defence system, is extremely extensive. It is based on many sources of law, as well as the administrative decisions of the authorised public administration bodies. In order to properly understand the state defence preparations, from the point of view of defence tasks, it is important to define the notion of defence tasks, determine their nature and provide their classification. 211

213 MARIAN KULICZKOWSKI The term defence tasks, used in applicable laws, regulations and planning documents, is defined differently, depending on the scope of a legal act or a planning document, which leads to ambiguity concerning its understanding. The analysis of professional literature and legal acts in force connected with this issue shows distinct contradictions in this respect. It seems very difficult or even impossible to find an unambiguous definition of defence tasks, used both in theory and in practice. In some legal acts the term defence tasks is equated with tasks connected with the general defence obligation, and in others with the tasks performed as part of the state defence preparations 1. An appropriate definition of defence tasks, taking into consideration the fact that they constitute a part of tasks from the scope of national security, can be found in the Defence Strategy of the Republic of Poland in the following wording: Defence tasks, as a part of tasks from the scope of national security, cover activities carried out by the executive branch of the government and other state authorities and institutions, entrepreneurs and citizens connected with: the preparation of the state for efficient functioning and survival in the case of an external threat, crisis or war, carrying out particular operational undertakings in these conditions, as well as the elimination of the effects of the obviated threat in order to restore the normal functioning of the state 2. The objective and subjective scope of defence tasks is a part of the field of state defence preparations described in the regulations of the Act on General Defence Obligations of the Republic of Poland of 21 November The scope of defence tasks, contained in the mentioned field, carried out by the state defence system bodies, covers in particular 4 : defence planning, including operational planning and programming; preparing the national security management system, including the state defence; maintaining constant state defence readiness and creating conditions to improve it, including the organisation of the fixed duties system; the economy mobilization; creating and maintaining strategic reserves; preparing transport and national transport infrastructure for the defence needs; preparing and using medical units for the state defence needs; preparing and using communications systems for the state defence needs; preparing for military use the organisational units performing defence tasks; preparing for the special protection of buildings; tasks performed for the Polish Armed Forces and the allied troops, as well as organising defence training and controlling the fulfilment of defence tasks. 1 Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne, dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON no AON 6181/13, Warsaw 2013, p Cf. Defence Strategy of the Republic of Poland. Sector strategy of the National Security Strategy of the Republic of Poland of 23 December 2009, point Cf. The Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland of 21 November 1967 (JoL of 2012, item 461 with subsequent amendments). Article 6(1) of the Act lists the tasks of the Council of Ministers, performed in order to ensure the external security of the state and general management in the field of state defence. The relevant regulation can be found in executory orders to Article 6 (2). 4 Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce, Wyd. AON no AON 6181/13, Warsaw 2013, p

214 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM In order to systemize and define the types of defence tasks it is necessary to classify them, which is of significant importance for the description of these tasks. Classification of defence tasks by type and the accomplishment stage 5 After the analysis of the professional literature and having conducted research concerning the nature and scope of defence tasks, they have been classified with regard to the type, aim and accomplishment stage. The classification by type is a basic division of defence tasks. The classification, presented in the Defence Strategy of the Republic of Poland, concerning the defence tasks performed by the state defence structures, in accordance with this criterion, differentiates their following types: tasks in the scope of state defence management; military tasks and non-military defence tasks. The classification of the defence tasks of the state defence system in accordance with the criterion of type is presented in figure 1. The above mentioned defence tasks include undertakings carried out by all subjects of the state defence system by the Polish Armed Forces as well as by the executive branch of the government, other state bodies and institutions, business leaders and citizens. Defence tasks in the sphere of the state defence management these concern ensuring optimal conditions for efficient decision making as well as the constant and long-lasting coordination of activities by the public authority and administration bodies of all levels, as well as the commanding bodies of the Polish Armed Forces, during peace and especially in times of war. Military defence tasks - are performed by the Polish Armed Forces in order to maintain readiness to conduct three types of missions: 1) guaranteeing the state s defence and opposing aggression - the Polish Armed Forces maintain readiness to carry out tasks connected with: the defence and protection of the inviolability of the Polish borders; participation in anti-terrorist activity in the country and outside Poland s borders; participation in solving local or regional military conflicts on or outside the territory of NATO responsibility as well as participation in defence operations outside the country according to obligations of Article 5 of the North Atlantic Treaty, and also conducting strategic defence operations on the territory of the Republic of Poland. 2) participating in the process of stabilising the international situation as well as crisis response and humanitarian operations this requires the Polish Armed Forces 5 The presented classification of defence tasks was based on the author's study contained in the scientific research study. Cf. M. Kuliczkowski, Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka [in:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej, scientific research study under the scientific supervision of J. Wojnarowski, Wyd. AON, Code: II , no S/8349,Warsaw 2012, p

215 MARIAN KULICZKOWSKI maintaining the power and capability to realise tasks connected with: participation in peace and crisis response operations conducted by NATO, the EU, and the UN, as well as other operations resulting from international agreements; participation in humanitarian operations conducted by international, non-governmental and other organisations, and also military cooperation in the field of the development and usage of means of building trust and security. 3) supporting internal security and providing assistance for society - the Polish Armed Forces maintain the capability to perform tasks consisting of: monitoring and protecting the air space as well as supporting the protection of the land border and territorial waters; conducting reconnaissance and intelligence activity; monitoring radioactive, chemical and biological contamination on the territory of the state; clearing the land from explosive materials and dangerous objects of a military origin; conducting search and rescue activities; assisting the state authorities, public administration and the society in responding to threats. DEFENCE TASKS OF THE STATE DEFENCE SYSTEM Defence tasks in the sphere of state defence management Military defence tasks Protection of the state independence and ensuring the security and inviolability of its borders Participation in the international stabilisation process as well as the crisis response and humanitarian operations Non-military defence tasks Supporting internal security and providing assistance for the society (przeciwstawienie się agresji) General tasks of preparatory character Diplomatic Information Economic and defence Protective Source: Own work on the basis of the Defence Strategy the Republic of Poland, op. cit., chapter III and IV. Figure 1. Classification of defence tasks of the state defence system by type It needs to be emphasised that military defence tasks have been thoroughly analysed and subject to multifaceted research. On this basis, the needs of the Polish Armed Forces have been defined, including the mobilization needs of military units connected with personnel and material reserves. They are prepared by non-military 214

216 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM subjects of the state defence system, as part of defence tasks carried out for the Polish Armed Forces. Defence tasks performed by the non-military structures of the state defence system include the above discussed defence tasks accomplished in the area of the state defence management, and also 6 : General tasks of a preparatory character allowing to create organisational conditions for the functioning of the non-military structures in particular cases of state defence readiness and in the case of alerts. Diplomatic tasks aiming at minimising the risk of a threat to basic national interests and principles of foreign and security policy, and also at providing diplomatic support in times of armed conflict and in the course of containing such conflict. Information tasks helping to protect and promote Polish interests, limiting the enemy's access to information, reinforcing the willpower, morale, defence determination and perseverance of the society. Economic and defence tasks aim to ensure a material basis for the accomplishment of defence tasks, such as: maintaining the production and renovation capacity to carry out tasks resulting from the Economy Mobilization Program; preparing for production and services, as well as the accomplishment of tasks included in the Economy Mobilization Program; creating and maintaining the reserves; preparing transport for the needs of the state defence; preparing for activity in the situation of limited supplies; using personal and material benefits; maintaining the strategic reserves; accelerating the realization of investments of strategic importance; introducing limitations in communications; reconstructing destroyed infrastructure; ensuring supplies of equipment, materials and protective means for civil defence; monitoring the economic potential in the field of industry, agriculture, communications, transportation, power industry and forestry. Protective tasks aim at ensuring the efficient functioning of the state as well as the meeting and protecting the population's basic existential needs. They constitute a very important part of defence tasks performed by all subjects of the state defence system and include protective tasks connected with the efficient functioning of the state as well as tasks connected with the meeting and protecting of the population's existential needs 7. 6 Cf.: Defence Strategy of the Republic of Poland, point The analysis of defence tasks in the subjective and objective scope as well as the types and description of defence tasks have been presented in the research work. Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania ochronno-obronne państwa w kontekście zadań obronnych, [in:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej, p

217 MARIAN KULICZKOWSKI Classification of defence tasks by aim and accomplishment stage The classification of defence tasks by aim and accomplishment stage covers the following tasks: preparatory; intervention (operational, response) and rebuilding (restoring peace) 8. The classification of the defence tasks of the state defence system by this criterion is presented in figure 2. DEFENCE TASKS OF THE STATE DEFENCE SYSTEM Preparatory Intervention (operational, response) Rebuilding (restoring peace) Source: Own work on the basis of W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych [in:] M. Kuliczkowski (scientific editing), Przygotowania obronne, op. cit., p. 18. Figure 2. Classification of defence tasks of the state defence systems by aim and accomplishment stage Preparatory tasks, understood as a part of defence tasks performed in times of normal functioning of the state (the lack of real threats) which aim to prepare the state, public authority bodies, armed forces, fire service, services, inspection and other state institutions, the national economy, material and cultural goods and the whole society to function and (or) survive in the case of an external threat to the state security, crisis or war 9, constitute a detailed specification of general tasks of a preparatory character discussed earlier among defence tasks classified by type. Whereas, new types of defence tasks, in accordance with the criterion of the aim and accomplishment stage are operational and rebuilding (restoring peace) tasks: Operational tasks are a part of defence tasks performed in the case of an external threat to the state security and in times of war 10. It needs to be noticed that in the face of the lack of a uniform (universal) definition of defence tasks the presented definition of operational tasks may cause some interpretation problems. Due to that reason, operational tasks are understood as distinguished, in accordance with a particular aim of an activity and expressed as operational plans, part of defence tasks carried out by particular subjects of the state's law, in the scope 8 Cf. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych [in:] M. Kuliczkowski (scientific editing), Przygotowania obronne, p Ibidem, p Cf. The Regulation of the Council of Ministers on the conditions and mode of planning, 2, point

218 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM of their statutory competence, in the case of an external threat to the state's security (and its symptoms), crisis and war, aiming at: preventing the existing threat or its symptoms, preparing to remove it in accordance with the assessment of the situation, and providing the necessary response 11. The presented notion, without changing the essence of the legal definition, specifies this part of defence tasks more precisely. The character of operational tasks has been defined in the prescriptive documents which establish the rules of operational planning. They can be divided into: general tasks performed in the government administration offices and other state organisational units; technical tasks carried out in particular departments of the government administration by ministers and the subordinate central government administration bodies; technical tasks carried out by central offices supervised by the Prime Minister and tasks performed in provinces 12. Operational tasks accomplished by the state administration and entrepreneurs are of a confidential character and due to formal reasons cannot be the subject of a detailed analysis in this study. Rebuilding tasks (restoring peace) constitute the part of defence tasks which are performed by particular subjects of the state's law, in the scope of their statutory competence, after a threat has been removed, aiming at eliminating its consequences and restoring the normal functioning of the state. Taking the above into consideration, it should be noticed that the field which integrates the state defence preparations system, including the determination of defence tasks, is defence planning, understood as the entirety of undertakings aiming at ensuring the framework for the activity which enables the harmonisation of allied planning with national planning with reference to particular planning fields/disciplines 13. Defence planning (operational planning and defence programming) 14 constitutes the basic tool for carrying out the state defence policy in the scope of the preparation, maintenance and development of its defence potential 11 Cf. W. Kitler, Podstawy teoretyczne przygotowań..., p Cf. The defence standard. State defence system, defence plans, classification (NO-02-A060). 13 Cf. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, Wyd. AON, 2008, p Defence planning - deals with the ways of performing defence tasks by the government administration and local government bodies as well as the use for that purpose of necessary powers and measures, including operational planning and defence programming; Cf. the Regulation of the Council of Ministers of 15 June 2004 on the conditions and mode of planning and financing of tasks performed as part of the state defence preparations by government administration and local government bodies (JoL of 2004 no 152, item 1599, with subsequent amendments), 2 point 6. Operational planning - deals with establishing the activities connected with the preparation and activity of the government administration and local government bodies in the case of an external threat to the state security and in times of war, presented in the form of operational task sets and also the determination of powers and measures necessary to perform them. Ibidem, 2 point 7. Defence programming deals with establishing defence tasks performed in times of peace, for a ten-year planning period which starts in an odd year, presented in the form of material and financial undertakings, in order to maintain and develop the state defence potential and prepare the Polish Armed Forces, government administration and local government bodies to act in the case of an external threat to the state security and in times of war, and also designing budgetary resources destined for that goal. Ibidem, 2 point

219 MARIAN KULICZKOWSKI and the preparation of the Polish Armed Forces, government administration and local government bodies to act in the case of an external threat and in times of war. Its essence is to determine the defence tasks and the ways the government administration bodies performing them, including local government bodies and business leaders as well as the use for that purpose of necessary powers and measures. Within the framework of defence planning there are defined preparatory defence tasks and intervention tasks (operational, response). There are not, however, any rebuilding tasks (restoring peace) envisages aiming at restoring the state of the normal functioning of the state 15 after a political and military crisis has been dealt with. Description of preparatory, intervention and rebuilding tasks Preparatory tasks are realised in times of peace, as part of defence preparations, by all subjects of the state defence system in order to ensure the efficient functioning of the state in the case of political and military threats 16. It needs to be emphasised that state defence preparations are conducted in two interdependent fields (spheres): the creative area and the completion area. The creative sphere is manifested, on the one hand, in the development of the rules, assumptions and aims of the defence policy (security policy), and on the other hand, in carrying out the defence policy in the form of defence programmes. The sphere of completion is mainly manifested in translating defence programmes into executive defence plans 17. This is why, it is crucial for the defence preparation process and the tasks undertaken in this respect by the state to be sufficiently planned and sent to appropriate entities participating in its completion. The objective scope of preparatory tasks includes mainly: defence planning; defence budgeting 18 ; defence education, including patriotic and defence education; teaching in the framework of the education system and teaching in universities; 15 Normal state the state of peacetime when there are no significant threats to the state's external security author's footnote. 16 The objective and subjective scope of the state defence preparations and the fundamental areas of these preparations are defined in the monograph. Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce, p Cf. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, BELLONA, Warsaw 2008, p Within the framework of defence programming and budgeting there are undertaken, among other things, material and financial enterprises listed in: the Programme of Non-military Defence Preparations of the Republic of Poland and the Economy Mobilization Programme which concern, among other things, the maintenance and improvement of the non-military structures of the state defence system as well as supplies and renovation of weaponry and military equipment for: the Polish Armed Forces and allied troops, performing joint defence tasks on the territory of the Republic of Poland, the organisational units of the Internal Security Agency, and also the organisational units supervised by and subordinate to the minister competent in the internal affairs and the Minister of Justice. Ibidem,

220 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM defence training; scientific research and the widely understood fulfilment of the general defence obligation 19. Whereas, the objective scope of preparatory tasks defined in the defence programming documents concerns material and financial undertakings, such as 20 : the maintenance and improvement of the non-military state structures, concerning in particular: the preparation of the management system, including investments or constructions, reconstructions, renovation and equipping management stations; programming economic mobilization; fulfilling the needs of the Polish Armed Forces and allied troops; militarisation, including the preparation for militarisation of organisational units performing tasks especially important for the state defence or security; the preparation of the defence of buildings especially important for the state security and defence, as well as the organisation of defence training and control over the performance of defence tasks; the improvement of the civil defence, concerning: managing the civil defence; stocking and maintaining equipment destined for the needs of the civil defence and the maintenance of the civil defence equipment warehouses; the organisation of the collective and individual protection of the population, including the maintenance of protective buildings, the construction and maintenance of emergency drinking water intakes; the evacuation of people and securing logistic and medical resources for the injured; information and education activity in the scope of population self-defence as well as training in the field of civil defence with the participation of the civil defence formations in national and international exercises; the creating, storing and maintenance of strategic reserves in case of a threat to the state's security and defence, to the public security, order and health and in case of a natural disaster or a crisis situation, in order to support the completion of tasks connected with the state's security and defence, reconstructing the critical infrastructure, reducing the disruptions in the continuity of supplies which ensure the functioning of the economy and the fulfilment of citizens' basic needs, rescuing their life and health and also meeting the international obligations of the Republic of Poland 21. It needs to be emphasised that what is of key importance for the existence of the whole state defence system are preparatory tasks connected with the broadly defined state mobilization. Mobilization preparations of the elements of the state defence 19 In accordance with the general defence obligation, Polish citizens are obliged to: do military service, perform obligations resulting from crisis and mobilization assignments, perform work in accordance with employee mobilization assignments, serve in the civil defence, be educated in the field of security, participate in the population self-defence, participate in exercises in the units destined for militarisation and serve in militarized units, render services for defence purposes - on the basis of and in the scope defined by law. Cf. the Act of the General Defence Obligation of the Republic of Poland., Article 4(a) (1). 20 Cf. the Regulation of the Council of Ministers of 15 June 2004 on the conditions and mode of planning and financing of tasks, op. cit., Cf. the Strategic Reserves Act of 29 October 2010 (JoL of 2010 no 229, item 1496 with subsequent amendments), Article

221 MARIAN KULICZKOWSKI system are the sine qua non condition of the purposefulness of existence of the whole defence system 22. It concerns also tasks performed as part of economic and defence preparations which aim to create conditions for the efficient adjustment of the economy to fulfil the material defence needs of the state, and in particular to: ensure optimal conditions to maintain and train the armed forces in times of peace and the preparation of the base for the army to carry out its tasks in the case of a threat to the state's security and in times of war, and also to create the conditions for the population's survival in extreme circumstances 23. Taking the above into consideration, in times of peace, when there are no significant external threats to the state security, the objective scope of preparatory defence tasks consists of undertaking of two types of strategic activities: maintaining efficiency and improving SOPs, integrated with the ally security system and shaping the international environment so as to strengthen the state's defence 24. In order to maintain efficiency and improve SOPs tasks are performed connected with the state defence preparations which include in particular: making analyses and assessments of challenges and threats to international and national security; uncovering and neutralising intelligence activity against the state's defence and security; defence planning which includes operational planning and defence programming; improving joint (national and ally) procedures of conduct in crisis situations and in times of war; increasing the Polish Armed Forces capability to react fast to a direct threat to the state's security, including increasing their ability to conduct independent activities; maintaining and improving the integrated system of national security management, including the state's defence; maintaining the capability to introduce, in accordance with the scale and character of a threat, the state defence readiness alert; ensuring conditions to welcome on its territory the Allied Augmentation Forces by performing tasks resulting from the obligations of the host nation (HNS); maintaining the readiness to perform production and service tasks defined in the Economy Mobilization Programme (EMP); maintaining the necessary level of strategic and personnel reserves for the needs of state defence and security; and the expansion and maintenance of the defence infrastructure, as well as education in the field of defence and the patriotic education of the society. In order to shape the international environment with the purpose of strengthening the state's defence there are tasks performed that aim at: ensuring the strong international position of Poland and the possibility of the effective promotion of Polish interests on the international arena; strengthening the control mechanisms in the field of the non-proliferation of weapons of mass destruction and dual use materials and technologies, and in the area of arms control; participating in activities for the promotion of democracy and respect for human rights as well as for the allotment and maintenance of powers and resources to participate in allied crisis Cf. M. Sułek, Programowanie gospodarczo-obronne, p Ibidem, p Cf. Defence Strategy of the Republic of Poland, chapter 2.3.

222 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM response operations, humanitarian operations and search and rescue operations, and also in possible coalition and national operations, as well as active influence on potential sources of threats connected with global terrorism by way of conducting preventive foreign missions as well as engaging in social and economic policy, including the readiness to participate in anti-terrorist activities. Intervention, response tasks (executive tasks of an operational character) constitute a part of defence tasks which are carried out in the situation of an external threat to the state security and in times of war 25. It needs to be emphasised that they are performed by public administration and business leaders, are of a confidential character and due to formal reasons cannot be the object of a detailed analysis in this study. On the basis of the conducted research and available sources of law, it can be established what these operational tasks apply to. They are the tasks defined in the operational task sets 26 for: ministers; central government administration bodies and organisational units subordinate to and supervised by the Prime Minister and provincial governors (wojewoda) - on the basis of the operational tasks accomplishment tables which constitute a fundamental part of the extract from the Defence Response Plan of the Republic of Poland 27 and are sent to these institutions by the Minister of National Defence. These tables include: the general task sets dealing with the preparation of public administration bodies, state organisational units' managers and business leaders to perform particular operational tasks connected with the high-defence readiness of the state; the task sets for the government administration departments, the task sets for central offices supervised by the Prime Minister, and also the task sets carried out in provinces (województwo) 28. Rebuilding tasks (restoring peace) constitute the part of defence tasks which is performed by particular subjects of the state's law, in the scope of their statutory competence, after a threat (a political or military crisis) has been obviated, aiming at eliminating its effects and restoring the normal functioning of the state. In professional literature, the period of restoring the normal functioning of the state after a crisis has been obviated is called demilitarization, understood as all the enterprises connected with the transition of the state and armed forces from the 25 Cf. the Regulation of the Council of Ministers on the conditions and mode of planning, 2, point Operational task set should be understood as systematized operational tasks to be performed by a particular minister at the head of a department of the government administration, a central government administration body, provincial governors, managers of organisational units subordinate to or supervised by the Prime Minister or a minister, or a defined group of these entities, assisted by subordinate and supervised organisational units, and in the case of provincial governors also with the assistance of province marshals, starosts, presidents, commune heads and mayors as well as organisational units created by local government units Cf. the Regulation of the Council of Ministers on the conditions and mode of planning, op. cit., 2, point Ibidem, 2, point Cf. M. Kuliczkowski, Przygotowania obronne w Polsce, p

223 MARIAN KULICZKOWSKI state of war to the state of peace; the opposite of mobilization. In the military understanding, demobilization consists of dissolving units which are not useful during peace; the sale or destruction of redundant war materials and arms and the transition to the peace-time recruitment and training of troops 29. The issue of the demilitarization of the state, including rebuilding tasks, has not so far been a subject of dedicated research and studies. Few existing studies concern solely the demobilization of the armed forces 30. The author of this study has tried to establish the objective and subjective scope of the rebuilding tasks and their description in the research study, financed from the funds of the National Centre for Research and Development 31. The description of rebuilding tasks presented below is a part of the research conducted by the author in the scope of the above mentioned project 32. Rebuilding tasks, in their objective scope, cover all the enterprises connected with the transition of the state and armed forces from the state of war to peacetime, performed as part of demilitarization. Being the opposite of state mobilization, demobilization is based on two fundamental pillars: the demobilization of the Armed Forces and economic demilitarization. The demobilization of the Armed Forces, is understood as disarmament, that is: bringing the army from a state of war to the state of peace; the dissolution and abolition of strictly military formations and consequent discharges (moving to the reserve) of some soldiers on active duty, as well as the return of equipment (machines, vehicles) taken from the national economy, and also the transition to the peace-time system of the recruitment and training of troops 33. Economic demilitarization deals with restoring the relations created by war to the peacetime norms, and in particular: cancelling military supply contracts, readjusting production to the needs of the civil economy and also ensuring work places for discharged soldiers. In this period, what is a great challenge is the need to 29 Cf. Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, p Cf. Study of the General Staff of the Republic of Poland, Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyjnej czasu W na strukturę organizacyjną czasu P (Demobilizacja), J. Małolepszy (scientific editing), Scientific and research studies plan of the GS of 1997, Section II item 2.10; J. Krzemiński, Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Doctoral thesis, AON, Warsaw 2001 and Z. Piątek (scientific editing), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Scientific and research study, AON, Warsaw The project concerned The National Security System of the Republic of Poland, project reg. no: O ROB/0076/03/001 Project manager: Prof. Waldemar KITLER, PhD, Eng. The contractor of the project is the scientific and industrial consortium: National Security Faculty of the National Defence University; Asseco Poland S.A.; Police Academy in Szczytno; Siedlce University of Natural Sciences and Humanities and the Main School of Fire Service. 32 Cf. M. Kuliczkowski, Charakterystyka zadań obronnych (zapobiegawcze, interwencyjne i odbudowy) realizowanych przez podmioty systemu obronnego państwa [in:] Ocena (diagnoza) formalno-prawnych podstaw i stanu organizacji bezpieczeństwa narodowego RP w aspekcie spełniania funkcji jednolitego i zintegrowanego systemu organizacyjnego i funkcjonalnego. Podzadanie badawcze System obronny państwa. Code: SBN RP Team manager Jan Wojnarowski, AON 2013, p Encyklopedia Powszechna, Wydawnictwa Gutenberga, Warsaw 1994, p

224 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM meet the existential needs of the population and its spiritual disarmament by calming down hostile moods created during the war 34. The demilitarization of the national economy is connected with a fundamental change of the structure of production and methods of managing the economic life. In the social and psychological meaning, demilitarization consists of the changing of moods caused by war and adjusting the society's psyche to peaceful work. From the point of view of legal relations, demilitarization means the cessation of military courts' competence in the field of common offences committed by soldiers on duty and offences not connected with the military service 35. In the process of demilitarization, that is restoring the normal functioning of the state after a political and military crisis has been obviated, what needs to be taken into consideration are the needs of the national economy in the scope of securing its functioning in respect of professional personnel, transportation and material means. At the same time, what needs to be taken into consideration is the problem concerning the fact that the demobilization of the armed forces will be inseparably connected with the demilitarization of the national economy. Due to that reason the following enterprises will have to be undertaken: developing necessary programme documents and a legal basis; introducing peaceful social and economic relations; changing the state's life governing methods; abolishing the war time legal and organisational restrictions; terminating contracts for war supplies and readjusting the industry to the peacetime needs, and also ensuring work places also for discharged soldiers. The fundamental objective scope of the enterprises undertaken as part of state demilitarization is presented in figure 3. The result of the presented list of the main problems which require solving after the end of a political and military crisis are particular reconstruction tasks performed as part of the process of restoring the state's normal functioning. This process needs to take place on the basis of a decision of the state authorities and public administration and with their participation, in accordance with the current legal situation. It should define the objective scope of the rebuilding tasks (restring the normal state functioning) for those bodies, taking into consideration the conclusions resulting from the activities connected with repelling military aggression. The objective scope of rebuilding tasks, completed by the public authority and administration bodies, includes in particular: medical, psychological and social assistance for victims of military aggression; restoring the functioning of public utility facilities and necessary critical infrastructure, as well as restoring the full efficiency of information circulation and the full efficiency of the rescue forces which have suffered losses as a result of military activity. 34 Ibidem, p Cf.: Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warsaw 1978, p

225 MARIAN KULICZKOWSKI S T A T E D E M O B I L I Z A T I O N - restoring normal state functioning after armed conflicts ARMED FORCES DEMOBILIZATION NATIONAL ECONOMY DEMILITARIZATION 1. Legal basis for the armed forces demobilization. 1. Legal basis for demilitarization. 2. Armed forces demobilization plan. 2. NE demilitarization plan. 3. Determining demobilization spots. 3. Eliminating war time legal and organisational restrictions. 4. Register of personnel subject to discharge. 4. Changing the state life governing methods. 5. Structural demobilization. 5. Introducing peacetime social relations. 6. Personnel demobilization. 6. Adjusting the war communications system to the peacetime needs. 7. Material demobilization. 7. Termination of war supply contracts. 8. Preparing soldiers to the life outside the army. 8. Readjusting the industry to the peacetime needs. 9. Establishing irretrievable losses and transferring the data to the 9. Reconstruction of war damage. Polish Red Cross. 10. Creating war cemeteries and 10. Ensuring work places for population, placing them under state including discharged soldiers supervision. Source: Own work on the basis of the study of the General Staff of the Polish Armed Forces, Scientific and research studies plan of the GS of 1997, Section II item Figure 3. Principle enterprises undertaken as part of the state demilitarization Reconstruction is an early state of rebuilding. Activities undertaken at this stage are limited to restoring the functioning of the critical infrastructure systems necessary for existence, however, only to an extent which provides the aggrieved with the minimal standards. These activities are sometimes undertaken simultaneously with rescue activities and are of a short-term character. Reconstruction includes: the estimation of losses; financial and material assistance; and ensuring basic conditions of survival for the aggrieved. In the rebuilding phase, there are performed the following tasks connected with: analysing the effects of an event, defining the needs and possibilities of removing them; supervising activities in the scope of ensuring living standards for the aggrieved population; initiating and giving an opinion on repair programmes, rebuilding, reconstruction and rebuilding of critical infrastructure, and also the assessment of the activity of the services, of population behaviour, as well as of the sufficiency and usefulness of the distribution of services, equipment and stores, and also preparing conclusions and the improvement proposals of the population's protection system.

226 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM An important role in the process of rebuilding is to be played by powers and resources at the disposal of competent authorities, services and public administration bodies, within the crisis management system 36. It needs to be emphasised that at every level of public administration there have been developed crisis management plans including, among other things: the analysis of threats, balance of needs, own powers and resources as well as procedures of obtaining external assistance (including appropriate contracts, agreements and plans) 37. Whereas, the ways of responding to situations of the damage or disruption of the critical infrastructure functioning as well as reconstructing this critical infrastructure are defined in the National Infrastructure Protection Programme. The programme defines the national priorities, aims and standards aiming at ensuring the efficient functioning of critical infrastructure and indicates ministers at the head of government administration departments and managers of central offices responsible for critical infrastructure systems, as well as detailed criteria allowing the identification of buildings, installations, devices and services included in the critical infrastructure systems, taking into consideration their importance for the state's functioning and meeting the citizens' needs 38. In the current legal situation, there have not been indicated any common tasks for the state defence system and the crisis management system, and there have not been established any mechanisms for the transition from the state defence readiness in times of war to the constant state of defence readiness. The tasks mentioned concern the rebuilding tasks performed in the period of restoring the state's functioning after military aggression has been repelled. The appropriate planning and preparation as well as proper coordination of powers used included in the mentioned systems will be of significant importance for the rebuilding process. What results from the above presented list of the main problems which require to be solved after the end of a political and military conflict are particular rebuilding tasks carried out in the situation of a disrupted continuity of supplies which allows for the economy to function and meet citizens' basic needs, rescuing their life and health. In order to limit these disruptions, the minister responsible for the economy, by way of a decision, makes the strategic reserves immediately available in accordance with the rules and mode defined by the regulations Crisis management is the activity of the public administration bodies, which constitutes an element of the national security management, consisting in preventing crisis situations, controlling them by way of planned actions, responding in the case of crisis situations and reconstructing infrastructure or restoring its original shape. The structure and functioning of the crisis management system is defined in the Crisis Management Act of 26 April 2007 (JoL no 89, item 590, with subsequent amendments). 37 There is the National Crisis Management Plan as well as provincial, district and commune crisis management plans, Cf. Article 5 (1) of the Act. 38 Ibidem, Article 5(b). 39 Cf. The Act on Strategic Reserves of 29October 2010 (JoL no 229, item 1496, with subsequent amendments.). 225

227 MARIAN KULICZKOWSKI Powers and resources as well as information contained in the Economy Mobilization Programme are of significant importance in the process of restoring the normal functioning of the state after a political and military crisis has been obviated. The making use of the production and renovation capacity of business leaders, established in this programme, is of key importance for the rebuilding process. The potential of these business leaders should constitute the material basis for particular rebuilding tasks. In the process of restoring the normal state functioning, the tasks connected with meeting the basic existential needs of the population are of key importance. In the decision making process, what needs to be taken into consideration in the course of establishing tasks in this respect are both the production and service capabilities of selected sectors of the economy (the economy, agriculture, transport, environment, maritime economy and health) defined in the Economy Mobilization Programme, as well as balanced possibilities of the national economy to carry them out. It concerns in particular the supply of: food; medical products and medical devices; fuel and energy as well as fossil fuels, and also the provision of transport services 40. Conclusions In order to properly understand the tasks performed in the process of the state defence preparations it is important both to define the very notion as well as to provide the classification of defence tasks together with the description of the nature and typology of defence needs. In this respect they are connected with human resources, material and financial resources as well as service capabilities necessary to achieve a particular level of readiness of the defence system in the condition of the state's constant defence readiness, defence readiness in times of crisis and defence readiness in times of war. It needs to be emphasised that defence needs and tasks connected with them constitute the basis of the state defence preparations. Defence tasks presented in this study are performed by all subjects of the state defence system, and their list is contained in the defence planning documents. The objective scope of defence tasks includes undertakings carried out by the Polish Armed Forces as well as the executive government bodies, other state bodies and institutions, businesses and citizens. They are connected with preparing the state for efficient functioning and survival in the case of an external threat to the state's security, crisis and war, and carrying out particular operational undertakings in these conditions, and also with removing the effects of a threat after it has been obviated, aiming to restore the normal state functioning. The leading role among the subjects carrying out the defence tasks within the state defence system is played by the public administration and business leaders. 40 The Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland and a number of other laws, regulations and planning documents author's note. 226

228 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM They are responsible for defence preparation in all its fields. It needs to be emphasised that the regulations of the National Security Strategy of the Republic of Poland and the Strategy of Development of the National Security System of the Republic of Poland 2022, and also the White Book on National Security of the Republic of Poland establish in a comprehensive way the state defence system with the activities for the national security system, and also emphasis the role of public administration and business leaders in the process of these preparations. On the basis of available professional literature and conducted research, it needs to be stated that the defence tasks defined in the binding legal acts and planning documents for the government administration and local government bodies, as well as business leaders and the Armed Forces, concern solely the tasks which are performed in the case of an external threat to the state security and in times of war. There have not been envisaged, however, any rebuilding tasks aiming to restore the normal functioning of the state after a political and military crisis has been obviated and during the demilitarization of the state. The description of rebuilding tasks presented in this study and carried out as part of state demilitarization should be treated as an introduction to and the basis for further research. The aim of this research should be both the systematic, legal and organisational regulating of the issue of state demilitarization after a military conflict as well as defining the objective and subjective scope of rebuilding tasks connected with restoring the normal functioning of the state. * * * Basing on the events from the end of the 20th and the beginning of the 21st century as well as the ongoing military conflicts, it may be stated that it is true that we can deal much more efficiently 41 with the situations which we are prepared for, than with those that surprise us 42. One needs to be aware that threats and challenges of the 21st century are different from those which we grew up with during the Cold War. Then politics was frozen and the sphere of defence static. Threats to defence could be faced in a defensive way. Modern world does not function in this way. Political, economic and military activities must be integrated. Terrorists, falling regimes, weapons of mass destruction are both political as well as military challenges. The defence of the homeland begins abroad, and it is necessary to always start caring about security in one's heart and mind ( ) The borderlines between the internal and external security, police and army, preventing crises and 41 According to T. Kotarbiński, efficiency consists in doing something which is a good means for a set target and not making mistakes in this respect. Cf. T. Kotarbiński, Hasło dobrej roboty, 2nd edition, Warsaw 1975, p The events in the Balkans of the 1990s after the fall of Yugoslavia, the events of 11 September 2001 in the United States and terrorist attacks in Madrid (11 March 2004), Beslan (1 September 2004) and London (7 July 2005), and also the development of the political and military situation in Afghanistan, Iraq, Iran, North Korea and Syria as well as in the states of North Africa cause particular concern for the security of the state and its citizens author's note. 227

229 MARIAN KULICZKOWSKI solving them, combating crime and financial fraud, tracking terrorists and dealing with falling regimes become artificial and vague 43. Bibliography Literature Encyklopedia Powszechna Wydawnictwa Gutenberga, Warsaw Kitler W. (project manager) System Bezpieczeństwa Narodowego RP[National Security System of the Republic of Poland], Project registration number: O ROB/0076/03/001. Kitler W., Podstawy teoretyczne przygotowań obronnych państwa w kontekście potrzeb i zadań obronnych. [in:] M. Kuliczkowski (scientific editing), Przygotowania obronne w systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej Zeszyt Problemowy TWO no 1(65) 2011 ISSN , Warsaw Kotarbiński T., Hasło dobrej roboty, 2nd edition, Warsaw Krzemiński J., Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. [Demobilization of the Armed Forces after a military conflict.] Doctoral thesis, AON, Warsaw 2001 r. Kuliczkowski M., Przygotowania obronne w Polsce. Uwarunkowania formalnoprawne, dylematy pojęciowe i próba systematyzacji, Wyd. AON no AON 6181/13, Warsaw Kuliczkowski M. (scientific editing), Przygotowania obronne państwa w systemie obronnym Rzeczypospolitej Polskiej. Teoria i praktyka, Zeszyt Problemowy TWO no 1 (65) 2011, Warsaw Kuliczkowski M., Klasyfikacja zadań obronnych oraz ich charakterystyka [in:] Przygotowania ochronno-obronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronnoobronnych Rzeczypospolitej Polskiej, scientific research study under the scientific supervision of J. Wojnarowski, Wyd. AON, Code: II , no S/8349,Warsaw Małolepszy J. (scientific editing), Przejście Sił Zbrojnych ze struktury organizacyjnej czasu W na strukturę organizacyjną czasu P (Demobilizacja), Scientific and research studies plan of the GS of 1997, Section II, item Leksykon wiedzy wojskowej, Wyd. MON, Warsaw 1978, Piątek Z. (scientific editing), Demobilizacja sił zbrojnych po zakończonym konflikcie zbrojnych. Scientific research study, AON, Warsaw Solana J., Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, [available on the Internet: 19 November 2002] Sułek M., Programowanie gospodarczo-obronne, Bellona, Warsaw Wojnarowski J., Kuliczkowski M., Olszewski M., Przygotowania obronno-ochronne Rzeczypospolitej Polskiej. Udział organów administracji publicznej i sektora gospodarczego w przygotowaniach ochronno-obronnych Rzeczypospolitej Polskiej (II ), AON no S/8349, Warsaw Zdrodowski B. (scientific editing), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, wyd. 6, AON, Warsaw Cf. J. Solana, Unia Europejska i NATO, strategiczne partnerstwo, [available on the Internet: 19 November 2002]

230 STATE DEFENCE PREPARATIONS IN THE NATIONAL SECURITY SYSTEM Legal acts The Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland of 21 November 1967 (JoL of 2012 item 461 with subsequent amendments). The Crisis Management Act of 26 April 2007 (JoL no 89, item 590, with subsequent amendments). The Strategic Reserves Act of 29 October 2010 (JoL of 2010 no 229, item 1496 with subsequent amendments). The Regulation of the Council of Ministers of 15 June 2004 on the conditions and mode of planning and financing of tasks performed as part of the state defence preparations by government administration and local government bodies (JoL of 2004 no 152, item 1599, with subsequent amendments). Strategic documents The White Book on National Security of the Republic of Poland issued on 24 May Strategy of Development of the National Security System of the Republic of Poland adopted by the Resolution no 67 of the Council of Ministers of 9 April 2013 (OJ of 2013, item 377). National Security Strategy of the Republic of Poland of 13 November Defence Strategy of the Republic of Poland of 23 December 2009 Sector strategy of the National Security Strategy of the Republic of Poland. 229

231 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN WALDEMAR KITLER Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU WEWNĘTRZNEGO W PAŃSTWIE 1 prof. dr hab. Waldemar KITLER Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstrakt The issue of the national security of Poland organisation, including its management, requires the analysis of problems related to the internal order protection in the country. The need, among others, results from the lack of clear formulated concepts and determined extent of internal security, public safety, constitutional security, security of citizens as well as public order in the legitimate sphere and in the security theory. As a consequence, the stance concerning the scope of their application has not been stabilised yet. Additionally, in the title of this article, one more term internal order has been introduced. The conceptual categories mentioned above often have strong epistemological and ontological relations, and therefore, determining their identity and distinctiveness requires the adoption of a certain questioning attitude on the basis of the existing concepts in Polish legal order or in the theory of the problem. Key words internal order, national security, internal security, public safety, public order, national security management. Pojęcie, istota i zakres ładu wewnętrznego w państwie Rozważania zacznijmy od ustaleń terminologicznych i skonkretyzowania pojęcia ładu wewnętrznego, poczynając jednak od bezpieczeństwa wewnętrznego. Bezpieczeństwo wewnętrzne nie jest pojęciem konkretnym tym bardziej, że sam ustrojodawca rozróżnił bezpieczeństwo wewnętrzne od porządku publicznego 2. Trudno znaleźć w polskim prawie, także w prawie administracyjnym, wykładnię bezpieczeństwa wewnętrznego. 1 Treść artykułu stanowią wybrane treści opracowania pt. Proces kierowania bezpieczeństwem (organizacyjne zasady i sposoby funkcjonowania systemu kierowania) w trzech stanach bezpieczeństwa, kier. nauk. W. Kitler, w ramach projektu badawczego nt. System bezpieczeństwa narodowego RP, finansowanego ze środków NCBiR umowa Nr DOBR/0076/R/ID1/2012/03 z dnia r., numer rejestracyjny projektu: O ROB/0076/03/001, Kierownik Projektu: prof. dr hab. inż. Waldemar KITLER. 2 Zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2012, s. 220 i

232 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU W teorii bezpieczeństwa są również różne stanowiska. Jedno z nich wąskie, traktuje bezpieczeństwo wewnętrzne jako kategorię obejmującą sprawy bezpieczeństwa ustrojowego (ochrony państwa i jego porządku konstytucyjnego); bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego. Inne szerokie wiąże bezpieczeństwo wewnętrzne ze sprawami mającymi swoje miejsce na terytorium państwa, a więc ze wszystkim, co się w państwie dzieje, a dotyczy chronionych prawem krajowym dóbr. Także zakres działu administracji rządowej sprawy wewnętrzne nie obejmuje wszystkich w/w kwestii, zarówno ujętych wąsko 3, jak i szeroko. Jeśli nie ma dużych rozbieżności w teorii na rozumienie bezpieczeństwa zewnętrznego, to już w materii bezpieczeństwa wewnętrznego taka jedność nie występuje. A wszystko to za przyczyną dwojakiego rodzaju, a mianowicie: zaszłości historycznych oraz opacznego, uproszczonego, kojarzenia bezpieczeństwa wewnętrznego z działem administracji rządowej sprawy wewnętrzne, i (lub) materią zapewnienia ładu wewnętrznego w państwie. Niektóre poglądy nieco rozszerzają materię bezpieczeństwa wewnętrznego, ujmując w jego ramach nie tylko problematykę natury represyjnej 4, a więc porządku konstytucyjnego i bezpieczeństwa publicznego, lecz także bezpieczeństwa powszechnego 5. W tym ujęciu bezpieczeństwo publiczne oznacza stan przejawiający się ochroną porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami 6. Z kolei bezpieczeństwo powszechne, to stan zapewniający ochronę życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed skutkami klęsk żywiołowych i katastrof technicznych 7. Porządek konstytucyjny zaś, według autorów przywoływanego opracowania, to stan ładu i funkcjonowania państwa zgodnie z normami określonymi w ustawie zasadniczej 8. Wąskie rozumienie bezpieczeństwa wewnętrznego na długo jeszcze będzie funkcjonowało w teorii i praktyce problemu 9, głównie za przyczyną ustalenia jego 3 Bezpieczeństwo ustrojowe ze zrozumiałych względów nie należy i nie powinno należeć do tego działu. 4 M.in. Jerzy Muszyński w ramach funkcji wewnętrznej państwa wyróżnia szczegółową funkcję represyjną, której istota polega na zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz przeciwdziałaniu wszelkim patologiom społecznym. Zob. J. Muszyński, Podstawy nauki o polityce, państwie i prawie, Wyd. Adam Marszałek, Toruń 2007, s B. Wiśniewski, S. Zalewski, D. Podleś, K. Kozłowska, Bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej, AON, Warszawa 2004, s Tamże, s Tamże. 8 Tamże, s. 29. Jak na problematykę porządku konstytucyjnego, powoływanie się tylko na ustawę zasadniczą to zdecydowanie za mało prawo konstytucyjne obejmuje o wiele więcej regulacji natury ustawowej. Bez wątpienia jednak, konstytucja jeśli taką państwo posiada jest w tym zakresie aktem podstawowym. 9 W Strategii bezpieczeństwa narodowego RP z 2007 r. również przyjęto wąskie rozumienie bezpieczeństwa wewnętrznego: Nadrzędnym celem działań państwa w dziedzinie bezpieczeństwa wewnętrznego jest utrzymanie zdolności do reagowania odpowiednio do zaistniałej sytuacji w przypadku wystąpienia zagrożeń bezpieczeństwa publicznego oraz bezpieczeństwa powszechnego, 231

233 WALDEMAR KITLER zakresu w przepisach prawa konstytucyjnego. Wynika to zarówno z tradycyjnego podejścia do tej problematyki, jak i z faktu, że bezpieczeństwo wewnętrzne traktowane jest, w mojej ocenie niepoprawnie, jako dziedzina bezpieczeństwa narodowego 10. Takie jednak podejście w praktyce może być dopuszczalne, lecz w teorii problemu przeczy istocie definiowania i naukowej interpretacji określonych zjawisk. Ustawodawca po raz pierwszy w polskim ustawodawstwie rozdzielił (w 2002 roku) stan nadzwyczajny w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego (do tego czasu stan wyjątkowy) na dwa odrębne stany, stan wyjątkowy oraz stan klęski żywiołowej. A to sprawiło, że gdyby brać pod uwagę istotę bezpieczeństwa wewnętrznego to należałoby uwzględniać zarówno sprawy bezpieczeństwa ustrojowego, bezpieczeństwa obywateli, bezpieczeństwa publicznego jak i bezpieczeństwa powszechnego (z nim jest związany stan klęski żywiołowej). Ład to w tradycyjnym ujęciu porządek, z którym wiąże się dyscyplina, zdyscyplinowanie, posłuszeństwo, karność, rygor, reżim, karby, ryzy, podporządkowanie się, posłuch, uporządkowanie czegoś, ułożenie czegoś wedle jakiegoś szyku, wzorca. Ład to także kodyfikacja, posegregowanie, organizacja, zorganizowanie, unormowanie, normalizacja, uregulowanie, ujednolicenie. Z tego też wynika, że zaprowadzenie ładu (porządkowanie) wiąże się z ułożeniem, poustawianiem, zorganizowaniem, doprowadzeniem do porządku, unormowaniem, uregulowaniem i przywracaniem ładu. Znaczącą rolę w tym zakresie pełni konstytucja, która jest ustawą o najwyższej mocy prawnej, nadrzędną w stosunku do całości porządku prawnego, regulując podstawy ustroju państwa, organizację i sposób powoływania najwyższych organów państwa, podstawowe prawa, wolności oraz obowiązki człowieka i obywatela. W sytuacji braku jednolitego stanowiska w wyżej poruszonych kwestiach terminologicznych przyjmiemy, że ład wewnętrzny jest zbiorem reguł i stanem rzeczy, wedle których funkcjonuje państwo, jego władza publiczna i społeczeństwo, obejmującym sprawy ochrony konstytucyjnego ustroju państwa (bezpieczeństwa ustrojowego, porządku konstytucyjnego) oraz bezpieczeństwa publicznego, obejmującego swym zakresem porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli. Bezpieczeństwo ustrojowe wiązać będziemy ze sprawami ochrony konstytucyjnego ustroju państwa, a więc z ochroną norm ustalających: ustrój Rzeczypospolitej Polskiej; zasady pluralizmu politycznego; ustrój społeczno-gospodarczy; stazwiązanych z ochrona porządku prawnego, życia i zdrowia obywateli oraz majątku narodowego przed bezprawnymi działaniami oraz skutkami klęsk żywiołowych, katastrof naturalnych i awarii technicznych. 10 Trudno zaakceptować ujmowanie w jednej grupie (wg kryterium przedmiotowego) następujących rodzajów bezpieczeństwa narodowego: polityczne; gospodarcze; militarne; społeczne; wewnętrzne; ekologiczne; kulturalne; informacyjne; inne (podkreślenie W.K.). Zob. System bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, tom IV, Koncepcja systemu bezpieczeństwa RP, kier. nauk. R. Kulczycki, AON, Warszawa 1983, s

234 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU tus prawny jednostki, wolności i obowiązki człowieka i obywatela; system prawny i proces legislacyjny w państwie oraz ochronę systemu prawnego. A z tym wiąże się porządek konstytucyjny oznaczający całokształt organów, instytucji państwowych i ich poczynań oraz system reguł prawnych gwarantujących ciągłość konstytucyjnego ustroju państwa, a w tym ochronę państwa jako organizacji prawnej i politycznej, ochronę informacji niejawnych, ochronę osób, obiektów i urządzeń istotnych dla bezpieczeństwa narodowego, a także ochronę wolności, praw oraz obowiązków człowieka i obywatela. Wyraźnym przejawem panującego w RP porządku konstytucyjnego są powstałe na gruncie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. naczelne zasady, które wprost wskazują na chronione w tym zakresie dobra, którymi są: 1) z zakresu ustroju politycznego: suwerenność narodu (art. 4); republikańska forma państwa prawnego (art. 1); demokratyczne państwo prawne (art. 2); podział władzy i równowaga władz (art. 10); reprezentacja polityczna; dwuizbowość parlamentu (art. 10 ust. 2); pluralizm polityczny (art. 11); zasada decentralizacji władzy publicznej (art. 15); ustanowienie samorządu terytorialnego (art. 16); wzajemna niezależność i współdziałanie państwa i kościołów oraz związków wyznaniowych (art. 25); wolności i prawa człowieka i obywatela (rozdział 2); parlamentarna forma rządów; odrębność władzy sądowniczej oraz niezawisłości sądów i trybunałów (art. 173); 2) nie dotyczące ustroju politycznego, ale mające kluczowe znaczenie w polskim konstytucjonalizmie: społeczna gospodarka rynkowa (art. 20); własności prywatna (21) oraz wolność gospodarcza (art. 22). Z kolei bezpieczeństwo publiczne jest procesem, obejmującym różnorodne działania (środki), których zasadniczym celem jest ochrona porządku prawnego w państwie przed działaniami zabronionymi oraz przed działaniami, które godzą w instytucje 11 i urządzenia publiczne 12, życie i zdrowie ludzi lub porządek publiczny, a także w normy i obyczaje społeczne i co istotne w interesy państwa chronione przez ustawę. Wiąże się z zapewnieniem niezakłóconego funkcjonowania instytucji państwa i jego obywateli przez pryzmat zagrożeń przeciwko normalności ich funkcjonowania, wedle panującego w nim ustroju społeczno-administracyjnego oraz porządku prawnego. Bezpieczeństwo publiczne łączone jest często z porządkiem publicznym, ujmując je wspólnym określeniem bezpieczeństwo i porządek publiczny 13. Tak jest 11 Na instytucje publiczne składa się cała infrastruktura społeczna, tj.: szpitale, pogotowia ratunkowe, sanatoria, domy pomocy społecznej; szkoły, przedszkola; obiekty kultury i obiekty sportowe; sądy, wiezienia; obiekty administracji publicznej. 12 Urządzenia publiczne zaś, to m.in.: drogi publiczne, sieci kolejowe, wodne; lotniska; porty; instalacje i sieci energetyczne; urządzenia przesyłowe wody, gazu, pary; ujęcia wody; oczyszczalnie; cmentarze; technologie komunikacyjne i informacyjne (telekomunikacja, poczta, Internet, radio, TV); media komunalne (prąd, woda, ścieki, ogrzewanie, gaz, kanalizacja, usuwanie śmieci). W tym wypadku używa się zamiennie określenia infrastruktura ekonomiczna. 13 Zob., odpowiednio: ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 1990 r., Nr 30, poz. 179, z późn. zm.), art. 1 ust 1; ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (DzU z 1999 r., Nr 82, poz. 928, z późn. zm.), art. 29 ust. 1 pkt 1; ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks 233

235 WALDEMAR KITLER w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w której w art. 1 ust 1 określono, że jest to formacja przeznaczona m.in. do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, bez rozróżniania tych dwóch terminów. Ponadto ustawa odrębnie wymienia kategorię bezpieczeństwo ludzi nawiązując do zadania związanego z ochroną bezpieczeństwa ludzi. W pierwszym wypadku chodzi o: ochronę bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 2 pkt 2); inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (art. 2 pkt 3); wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (art. 2 pkt 4); kontrolę przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych (art. 2 pkt 6) oraz gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 2 pkt 8). Problematyka ochrony bezpieczeństwa ludzi obejmuje zaś kwestie ochrony życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 2 pkt 1 ustawy o Policji). Również ustawa o działach administracji rządowej łączy spójnikiem i bezpieczeństwo z porządkiem publicznym, która w art. 29 ust. 1 pkt 1 do działu sprawy wewnętrzne zalicza problematykę ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tu jednak musimy zachować pewną ostrożność, bo ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego nie oddaje w pełni zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego, lub krócej bezpieczeństwa publicznego. Chyba jedynie kodeks karny odrębnie odwołuje się do porządku publicznego, wymieniając przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu. Niewątpliwie bezpieczeństwo publiczne oraz porządek publiczny stanowią nadal odrębne kategorie, choć nie byłoby w tym chyba nic złego, gdyby połączono je jednolitym określeniem bezpieczeństwo publiczne. Ta problematyka wymaga nadal pogłębionych studiów i analiz i, choć poruszana przez wielu specjalistów, nie doczekała się jeszcze ostatecznego uporządkowania, także w systemie prawnym. W mniejszym artykule przyjęto, że bezpieczeństwo publiczne jest nadrzędne dla porządku publicznego. A wynika to z istoty porządku publicznego, który łączy się z przestrzeganiem norm oraz utrzymaniem sprawności instytucji publicznych, jak choćby z: zachowaniem ludzi zgodnie z obowiązującykarny (DzU 1997, Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), rozdział XXXII; Najciekawiej sprawa wygląda w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.), gdzie występują takie terminy, jak: porządek publiczny (art. 4 ust 1 pkt 15); bezpieczeństwo i porządek publiczny (art. 7) oraz bezpieczeństwo i porządek w nazwie Komisji bezpieczeństwa i porządku. 234

236 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU mi regułami; przestrzeganiem przepisów meldunkowych 14 ; przepisów o zgromadzeniach, zbiórkach publicznych i imprezach masowych; przepisów budowlanych, łowieckich, rybackich, karno-skarbowych, prawa wodnego; aktów prawa cywilnego raz zachowanie się ludzi w miejscach publicznych. Różne są interpretacje bezpieczeństwa publicznego, od bardzo szerokiego począwszy, przez różne jego modyfikacje, na wąskim kończąc. Szerokie ujęcie prowadzi wręcz do zajęcia całej przestrzeni bezpieczeństwa narodowego, traktując je jako ochronę przez wszelkimi zagrożeniami, niezależnie od ich źródeł 15. Spotyka się je szczególnie u teoretyków prawa, którzy termin publiczny odróżniają od terminu prywatny. Nieco węższe podejście do bezpieczeństwa publicznego wiąże je ze stosunkami społecznymi, uregulowanymi przez prawo oraz normami moralnymi i regułami współżycia społecznego, zapewniającymi ochronę społeczeństwa, jednostki oraz mienia przed niebezpieczeństwami ze strony gwałtownych działań ludzi, jak również sił przyrody. W tym, wypadku zajęta jest niemal cała przestrzeń wąsko rozumianego bezpieczeństwa wewnętrznego, łącząc kwestie zagrożeń wywołanych siłami natury i działaniami ludzi. Niestety, w praktyce nie da się tego przełożyć na właściwą organizację systemu bezpieczeństwa. Inna jest bowiem materia przeciwdziałania siłom natury a inna bezprawnym działaniom ludzi. Węższe ujęcie problematyki ogranicza jej treść do kwestii ochrony porządku prawnego, ładu wewnętrznego, porządku publicznego, a także przed wszelkimi działaniami zabronionymi, które godzą w życie i zdrowie ludzi, ich mienie, środowisko, normy i obyczaje aspołeczne. Nie negując zasadności szerszych interpretacji, szczególnie w oderwaniu od nadrzędnego bezpieczeństwa narodowego, w niniejszej artykule przyjęto ujęcie węższe, czego zasadniczym powodem jest określenie tożsamości tej problematyki pośród innych dziedzin (rodzajów) bezpieczeństwa narodowego. Związki wzajemne bezpieczeństwa publicznego z innymi dziedzinami bezpieczeństwa są dość złożone, odnoszą się bowiem do dziedziny politycznej, militarnej, ekonomicznej, społecznej, ekologicznej, ideologicznej i kulturowej. We wszystkich tych przypadkach mamy bowiem do czynienia z czynami zabronionymi, społecznie szkodliwymi, albo zwyczajowo nagannymi. Co za tym idzie, powinnością państwa, organów władzy, przedsiębiorców, organizacji społecznych i poszczególnych obywateli jest to, by chronić działalność instytucji publicznych, ład wewnętrzny, porządek prawny, zwyczaje, obyczaje i moralność publiczną przed nimi, przestrzegając obowiązujących norm prawnych, moralnych i zwyczajowych, chroniąc określone dobra (materialne i duchowe), ścigając sprawców i stosując określone sankcje. 14 Ustawa o działach administracji rządowej sprawy ewidencji ludności, dowodów osobistych i paszportów wyłączyła z zakresu bezpieczeństwa i porządku publicznego. 15 Zob.: E. Ura, Pojęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Państwo i Prawo 1974, Nr 2, s. 76. A. Pakuła, Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i refleksji) [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, red. A. Chajbowicz, T. Kocowski, Wyd. Kolonia Limited, Wrocław 2009, s

237 WALDEMAR KITLER U źródła takiego podejścia tkwi fakt istnienia przeogromnej liczby działań, czynów, zachowań i postaw ludzkich lub ich braku, z których od dawna wynika fakt regulacji przez państwo kreślonych norm prawnych lub utrwalonych w rozwoju społecznym norm postępowania. Jakie zatem zagrożenia, czy też stany niebezpieczne stanowią podstawę myślenia i działania w obszarze bezpieczeństwa publicznego? Wiele jest ujęć, szerokich i wąskich, w tym artykule zaproponowany będzie podział na czyny zabronione (prawem państwowym) lub naganne w ocenie społecznej (normami społecznymi), dotyczące m.in.: zagrożenia życia zdrowia ludzi; bezpieczeństwa ruchu drogowego; środowiska; wolności osobistej; wolności sumienia i wyznania; obyczajowości; czci i nietykalności cielesnej; działalności instytucji państwowych (administracji, wymiaru sprawiedliwości); porządku publicznego (np.: czynny udział w zbiegowiskach wraz z gwałtownym zamachem na osoby lub mienie; publiczne nawoływanie do zbrodni, przestępstwa lub występku; branie i przetrzymywanie zakładnika); profanacja zwłok i miejsc pochówku zmarłych; publiczne propagowanie zakazanych ideologii; w zakresie ochrony informacji; mienia; obrotu gospodarczego; przepisów skarbowych; wiarygodności dokumentów; prawa pracy i przepisów bhp. Nie zaliczymy natomiast do tego typu zagrożeń czynów o charakterze zbrodni wojennych, przestępstw przeciwko pokojowi, ludzkości, podstawom ustroju państwa, porządkowi konstytucyjnemu przestępstw politycznych oraz przeciwko obronności. Te mieszczą się w obszarze bezpieczeństwa politycznego lub militarnego. Bezpieczeństwo publiczne w prawie krajowym znajduje swoje godne miejsce w treściach prawa konstytucyjnego, a w tym w: Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; ordynacji wyborczej do Sejmu RP i do Senatu RP; ustawie o wyborze Prezydenta RP; ustawie o referendum ogólnokrajowym; ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego; ustawie o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta; o Radzie Ministrów; o Naczelnym Sądzie Administracyjnym; o Najwyższej Izbie Kontroli; o Rzeczniku Praw Obywatelskich; o radiofonii i telewizji; o działach administracji rządowej; ustawach o stanach nadzwyczajnych; ustawie o dostępie do informacji publicznej; prawie o zgromadzeniach; ustawie o związkach zawodowych; o zbiórkach publicznych; o gwarancjach wolności, sumienia i wyznania; prawie prasowym. Przepisy prawa administracyjnego odgrywają ważną rolę w kwestii bezpieczeństwa publicznego m.in. za sprawą regulacji dotyczących: wojewody i administracji rządowej w województwie; samorządów gminnego, powiatowego i województwa; Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu; Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego; Państwowej Inspekcji Sanitarnej; dozoru technicznego; Państwowej Straży Pożarnej; Inspekcji Weterynaryjnej; zarządzania kryzysowego 16 ; ochrony przeciwpożarowej; Policji; Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organów porządkowych; Straży Granicznej; 16 Mamy tu choćby na uwadze kwestię ochrony infrastruktury krytycznej, która merytorycznie wiąże się z instytucjami i urządzeniami publicznymi. 236

238 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU straży gminnych 17 ; prawa łowieckiego 18 ; transportu kolejowego 19 ; Inspekcji Ochrony Środowiska; Państwowej Inspekcji Pracy 20 ; transportu drogowego 21, a także ustroju, kompetencji organów i zasady funkcjonowania innych organów administracji publicznej oraz podmiotów mniemających takiego statusu (np. BOR). Z punktu widzenia problematyki bezpieczeństwa publicznego ważną rolę pełni również prawo ochrony konsumentów obejmujące m.in. sprawy: dochodzenia roszczeń w postępowaniu grupowym; przeciwdziałania nieuczciwym praktykom rynkowym; ochrony niektórych usług świadczonych drogą elektroniczną opartych lub polegających na dostępie warunkowym; ochrony niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny. Z kolei prawo karne i wykroczeń to większość aktów prawa krajowego RP, których postanowienia wiążą się z problematyką: przestępczości, w rozumieniu Kodeksu karnego, przeciwko: życiu i zdrowiu (rozdział XIX, art. 148 do 162 KK); bezpieczeństwu powszechnemu (rozdział XX, art. 163 do 172); bezpieczeństwu w komunikacji (rozdział XXI, art ); środowisku (rozdział XXII, art ); wolności 22 (rozdział XXIII, art ); wolności sumienia i wyznania (rozdział XXIV, art ); wolności seksualnej i obyczajności (rozdział XXV, art ); rodzinie i opiece (rozdział XXVI, art a); czci i nietykalności cielesnej (rozdział XXVII, art a); prawom osób wykonujących pracę zarobkową (rozdział XXVIII, art ); działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego (rozdział XXIX, art a); wymiarowi sprawiedliwości (rozdział XXX, art a); wyborom i referendum (rozdział XXXI, art ); porządkowi publicz- 17 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (DzU z 1997 r., Nr 123, poz. 779, z późn. zm.). Ustawa w art. 1 ust. 1. stanowi, że: Do ochrony porządku publicznego na terenie gminy może być utworzona samorządowa umundurowana formacja straż gminna, zwana dalej strażą. 18 Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (DzU z 2002 r., Nr 42, poz. 372, z późn. zm.). Ustawa powołuje Państwową Straż Łowiecką jako umundurowaną, uzbrojoną i wyposażoną w terenowe, oznakowane środki transportu formację podległą wojewodzie. Szerzej zob. rozdział 7 art Na mocy ustawy utworzono Straż Ochrony Kolei, której zadania polegają na: kontroli przestrzegania przepisów porządkowych oraz ochronie życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych szynowych. 20 Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (DzU z 2007 r., Nr 89. poz. 589). 21 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DzU z 2001 r., Nr 125, poz. 1371). W konsekwencji wejścia w życie ustawy, utworzono Inspekcję Transportu Drogowego, powołaną do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 ustawy. Zob. art oraz art. 3 ustawy. 22 Chodzi tu o przestępstwa przeciwko wolności w rozumieniu Kodeksu karnego: bezprawne pozbawianie wolności; grożenie innej osobie popełnieniem przestępstwa na jej szkodę lub szkodę osoby najbliższej, jeżeli groźba wzbudza w zagrożonym uzasadnioną obawę, że będzie spełniona; stosowanie przemocy wobec osoby lub groźbę bezprawną w celu zmuszenia innej osoby do określonego działania, zaniechania lub znoszenia; wykonywanie zabiegu leczniczego bez zgody pacjenta; wdzieranie się do cudzego domu, mieszkania, lokalu, pomieszczenia albo ogrodzonego terenu albo wbrew żądaniu osoby uprawnionej miejsca takiego nie opuszczanie. Zob. Kodeks karny, art

239 WALDEMAR KITLER nemu (rozdział XXXII, a); ochronie informacji (rozdział XXXIII, art b); wiarygodności dokumentów (rozdział XXXIV, art ); mieniu (rozdział XXXV, art ); obrotowi gospodarczemu (rozdział XXXVI, art ); obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi (rozdział XXXVII, art ); przestępstw skarbowych, w rozumieniu Kodeksu karnego skarbowego, który wymienia łącznie przestępstwa i wykroczenia skarbowe przeciwko: obowiązkom podatkowym i rozliczeniom z tytułu dotacji lub subwencji; obowiązkom celnym oraz zasadom obrotu z zagranicą towarami i usługami; obrotowi dewizowemu oraz organizacji gier i zakładów wzajemnych 23 ; wykroczeń: skarbowych (patrz wyżej) oraz, w rozumieniu Kodeksu wykroczeń 24 przeciwko: porządkowi i spokojowi publicznemu; instytucjom państwowym, samorządowym i społecznym; bezpieczeństwu osób i mienia; bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji; osobie; zdrowiu; mieniu; interesom konsumentów; obyczajności publicznej; urządzeniom użytku publicznego; obowiązkowi ewidencji, a także w zakresie szkodnictwa leśnego, polnego i ogrodowego 25. Pośród innych regulacji dotyczących bezpieczeństwa publicznego warto zwrócić uwagę na problematykę ochrony danych osobowych; ochrony osób i mienia; prawa budowlanego; prawa wodnego; prawa lotniczego 26 ; dróg publicznych; przepisów ruchu drogowego; prawa przewozowego; międzynarodowego przemieszczania odpadów oraz lasów. Za główne zadania realizowane w ramach zapewnienia bezpieczeństwa (i porządku) publicznego uznaje się zwalczanie przestępczości: zorganizowanej; kryminalnej; kryminalnej o charakterze transgranicznym; narkotykowej; na tle ekonomicznym; cyberprzestępczości; terroryzmu i ekstremizmu; korupcyjnej; przeciwko obrotowi gospodarczemu i wiarygodności dokumentów; skierowanej przeciwko interesom Unii Europejskiej; a także przeciwdziałanie fałszerstwom środków płatniczych, zbiorowym zakłóceniom bezpieczeństwa i porządku publicznego, zakłóceniom bezpieczeństwa imprez masowych oraz zagrożeniom w ruchu drogowym 27. Zadania organów władzy publicznej w zakresie bezpieczeństwa (i porządku publicznego) są określone w odpowiednich ustawach. Są to głównie: ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej 28 ; ustawa z dnia 23 stycznia 23 Zob. Kodeks karny skarbowy, art.: 54; 55; 85; 86; 97; 107 i 107a. 24 Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (DzU z 2007 r., Nr 109, poz. 757, z późn. zm.). 25 Zob. Tamże, odpowiednio: rozdział VIII XIX. 26 W rozdziale 3 ustawy pt. Ratownictwo i ochrona przeciwpożarowa lotnisk określono zadania zarządzającego lotniskiem polegające przede wszystkim na organizowaniu i utrzymywaniu systemu ratownictwa i ochrony przeciwpożarowej lotniska w ramach krajowego systemu ratowniczego. Do zadań Urzędu Lotnictwa Cywilnego należy tworzenie warunków mających na celu zwiększenie bezpieczeństwa transportu lotniczego; zapewnienie w zakresie swoich właściwości ochrony lotnictwa cywilnego przed aktami bezprawnej ingerencji. 27 Zob. Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2010 roku, MSWiA, Warszawa DzU z 1997 r., Nr 141, poz. 943, z późn. zm. 238

240 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 29 ; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 30 ; ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym 31 ; ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 32 oraz ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym 33. Z kolei zadania służb wyspecjalizowanych w zakresie bezpieczeństwa i porządku publicznego określone są w ustawach: z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji 34 ; z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej 35 ; z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej 36 ; z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej 37 ; z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej 38 ; z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu 39 ; z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym 40, z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu 41. Ponadto, w zapewnianiu bezpieczeństwa i porządku publicznego zaangażowane są organy terenowej administracji zespolonej i niezespolonej o charakterze inspekcyjno-kontrolnym 42, zajmujące się różnymi aspektami bezpieczeństwa i porządku publicznego, oraz straże gminne i miejskie 43, firmy ochrony osób i mienia 44 oraz organizacje pozarządowe 45. Przyjmuje się, że stanowią one część szeroko rozumianego systemu organów przestrzegania prawa. Warto tu zwrócić uwagę, że ustawy regulujące tę problematykę zarówno ustrojowe, jak i kompetencyjne pochodzą z różnych okresów budowy naszego państwa, były wielokrotnie zmie- 29 DzU z 2009 r., Nr 31, poz. 206, z późn. zm. 30 DzU z 1998 r., Nr 91, poz. 576, z późn. zm. 31 DzU z 1998 r., Nr 91, poz. 578, z późn. zm. 32 DzU z 1990 r., Nr 16, poz. 95, z późn. zm. 33 DzU z 2007 r., Nr 89, poz. 590, z późn. zm. 34 DzU z 2007 r., Nr 43, poz. 277, z późn. zm. 35 DzU z 2005 r., Nr 226, poz. 1944, z późn. zm. 36 DzU z 2002 r., Nr 171, poz. 1399, z późn. zm. 37 DzU z 1991 r., Nr 88, poz. 400, z późn. zm. 38 DzU z 2009 r., Nr 168, poz. 1323, z późn. zm. 39 DzU z 2002 r., Nr 74, poz. 676, z późn. zm. 40 DzU z 2006 r., Nr 104, poz. 708, z późn. zm. 41 DzU z 2001 r., Nr 27, poz. 298, z późn. zm. 42 Są to organy terenowej administracji zespolonej, kurator oświaty, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, Wojewódzki Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej, Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Są to również organy terenowej administracji niezespolonej art. 56 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DzU z 2009 r., Nr 31, poz. 206, z późn. zm.). 43 Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku o strażach gminnych ( DzU z 1997 r., Nr 123, poz. 779 z późn. zm.). 44 Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, (DzU z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, z późn. zm.). 45 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU z 2003 r., Nr 96, poz. 873), ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, (DzU z 1989 r., Nr 20, poz. 104, z późn. zm.). 239

241 WALDEMAR KITLER niane, bądź bezpośrednio, bądź przez zapisy innych ustaw i nie zawsze spełniają legislacyjne wymogi poprawności. Reasumując kwestie bezpieczeństwa publicznego, obejmującego porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli przyjmujemy następujące ustalenia. Istotę porządku publicznego wyjaśnić można tak, że chodzi w nim o sposób zachowania się ludzi (jednostek lub grup ludzi) w miejscach publicznych, a może lepiej w przestrzeni publicznej, a także niepublicznej. Chociaż kodeks karny reguluje odpowiedzialność karną obywateli danego państwa, to i tak w jego przepisach znajdziemy chyba najlepsze wskazówki do rozróżnienia treści pojęcia porządku publicznego. A z tych wynika, że porządek publiczny wiąże się ze sprawami: brania lub przetrzymywania zakładnika w celu zmuszenia organu państwowego lub samorządowego, instytucji, organizacji, osoby fizycznej lub prawnej albo grupy osób do określonego zachowania się; brania czynnego udziału w zbiegowisku wiedząc, że jego uczestnicy wspólnymi siłami dopuszczają się gwałtownego zamachu na osobę lub mienie; zabierania, niszczenia, uszkadzania lub czynienia niezdatnym do użytku element wchodzący w skład sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, elektroenergetycznej, gazowej, telekomunikacyjnej albo linii kolejowej, tramwajowej, trolejbusowej lub linii metra, powodując przez to zakłócenie działania całości lub części sieci albo linii; publicznego nawoływania do popełnienia występku lub przestępstwa skarbowego, zbrodni lub pochwalania przestępstwa; rozpowszechniania lub publicznego prezentowania treści mogących ułatwić popełnienie przestępstwa o charakterze terrorystycznym w zamiarze, aby przestępstwo takie zostało popełnione; publicznego propagowania faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość; publicznego znieważania grupy ludności albo poszczególnych osób z powodu ich przynależności narodowej, etnicznej, rasowej, wyznaniowej albo z powodu jej bezwyznaniowości lub z takich powodów narusza nietykalność cielesną innej osoby; udziału w zorganizowanej grupie albo związku (także o charakterze zbrojnym) mających na celu popełnienie przestępstwa lub przestępstwa skarbowego; używania przemocy lub groźby bezprawnej udaremniającej przeprowadzenie odbywanego zgodnie z prawem zebrania, zgromadzenia lub pochodu albo takie zebranie, zgromadzenie lub pochód rozpraszającej; znieważania pomnika lub inne miejsca publicznego urządzonego w celu upamiętnienia zdarzenia historycznego lub uczczenia osoby; znieważania, ograbiania zwłok, prochów ludzkich lub miejsca spoczynku zmarłego; przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej, używając przemocy, groźby, podstępu lub we współdziałaniu z innymi osobami. 240

242 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU W przypadku bezpieczeństwa obywateli należy mieć zapewne na uwadze wszystkie te dobra, które wiążą się z faktem bycia obywatelem danego państwa, które gwarantuje ich prawną ochronę. Kierując się przepisami kodeksu karnego 46 możemy dojść do przekonania, że chodzi m.in. o ochronę przed działaniami osób godzącymi w: życie i zdrowie ludzi; bezpieczeństwo powszechne; bezpieczeństwo w komunikacji; środowisko; wolności; wolność sumienia i wyznania; wolności seksualne i obyczajność; rodzinę i opiekę; cześć i nietykalność cielesną; prawa osób wykonujących pracę zarobkową oraz wybory i referendum. Sprawy ładu wewnętrznego w państwie ujęte podmiotowo dotyczą dwóch konkretnych podmiotów: państwa jako instytucji politycznej (prawnej, suwerennej) oraz obywatela. Co za tym idzie, potwierdza się reguła, wedle której dochodzi do konfrontacji między koniecznością zapewnienia realizacji interesów państwa (czytaj: interesów władz państwowych) oraz interesów obywateli. Naturalną jest rzeczą, że nie zawsze są one ze sobą zgodne, nawet wówczas, gdy państwo działa w ochronie porządku publicznego, a tym bardziej bezpieczeństwa obywateli. Proces kierowania (zarządzania) w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom ładu wewnętrznego w państwie Atrybutem kierowania, a tym bardziej zarządzania w administracji publicznej jest posiadanie przez zarządzającego władzy, której źródłem jest prawo do dysponowania zasobami warunkującymi funkcjonowanie organizacji. Sprawowanie władzy związane jest z relacją podporządkowania podmiotu zarządzania zarządzającemu. Kompetencja zarządzania kojarzy się blisko, i nie bez przyczyny, z władczymi i niewładczymi uprawnieniami i formami działania administracji. Zarządzający spotyka się bowiem nieustannie z problemami, które wymagają ciągłego i cyklicznego rozwiązywania, a to wymaga posiadania właściwych uprawnień władczych, które przejawiają się w postaci aktów normatywnych i aktów administracyjnych. Na uwagę zasługują również niewładcze formy działania administracji, gdy między przynajmniej dwoma podmiotami nie ma żadnej relacji typu kierującykierowany, a są to, jak podaje Jerzy Paśnik: ugoda administracyjna; porozumienia administracyjne; czynności cywilno-prawne oraz czynności faktyczne 47. Zarządzanie utożsamiane jest często z kierowaniem, co z formalnego punktu widzenia jest zabiegiem chybionym. Kierowanie opiera się głównie na prawie do powodowania o takim, a nie innym zachowaniu kierowanego. Kierowanie to całokształt działań kierującego polegających na oddziaływaniu na podmioty kiero- 46 Problematykę bezpieczeństwa obywatelskiego podjęto również w Strategii bezpieczeństwa narodowego RP z 2007 r., lecz w opinii piszącego te słowa ujęto to nadzwyczaj pobieżnie. 47 Szerzej: J. Paśnik, Prawne formy działania administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna i prawo administracyjne w zarysie, red. M. Karpiuk, J. Kowalski, PWP Iuris, Warszawa Poznań 2013, s

243 WALDEMAR KITLER wane, zmierzających do tego, aby ten zachowywał się (działał, funkcjonował) zgodnie z jego wolą na rzecz osiągnięcia celu i realizacji określonego zadania. Zarządzanie zaś to forma kierowania wyróżniona ze względu na kompetencje zarządzającego do władania zasobami (osobowymi, materialnymi, finansowymi), polegająca na podejmowaniu przez aparat zarządzający całokształtu działań planistycznych, organizacyjnych, motywacyjnych i kontrolnych na rzecz osiągnięcia celu i realizacji zadania. W administracji publicznej mamy do czynienia zarówno z kierowaniem, jak i z zarządzaniem. Przy czym kierowanie, jak pisze Zbigniew Leoński, wiąże się z dwoma aspektami, z oddziaływaniem władczym organu nadrzędnego na podmioty mu podległe w hierarchii administracji publicznej oraz z zawiadywaniem działalnością określonego zespołu ludzi w danej jednostce organizacyjnej 48. Najogólniej zatem, kieruje ten, kto posiada formalne prawo do wpływania na zachowania innych, a wręcz ustala reguły ich zachowania się. Zarządza się zaś wówczas, gdy się włada i dysponuje zasobami ludzkimi, materialnymi, usługowymi, informacyjnymi i finansowymi niezbędnymi do osiągnięcia zamierzonego celu, a także w trakcie wykonania określonego zadania. Wziąwszy pod uwagę złożoność problematyki ładu wewnętrznego w państwie, a także nierównoważność trzech jego składników, tak pod względem formalnym, przedmiotowym jak i podmiotowym, trudno jest jednoznacznie scharakteryzować i ocenić przebieg procesu zarządzania w tym zakresie. Nie jest to bowiem takie proste jak to ma mniejsze w wypadku zapewnienia bezpieczeństwa w razie zewnętrznych zagrożeń państwa i na czas wojny. Po pierwsze dlatego, że agresja zbrojna 49 ma swoją szczegółową interpretację w prawie międzynarodowym, a po wtóre dlatego, że podmiotem odpowiedzialnym za inicjację i koordynację wszelkich poczynań w zakresie zarządzania jest naczelny organ administracji rządowej (minister, rada ministrów) lub w określonych wypadkach Prezydent RP. Cały proces zarządzania jest więc bez wątpienia scentralizowany i zhierarchizowany. W przypadku ochrony ładu wewnętrznego w państwie jest inaczej. Ochrona ładu wewnętrznego może się odbywać w trybie dwóch formalnych stanów funkcjonowania państwa, stanu normalnego oraz stanu nadzwyczajnego. Ze względu na słabość polskiego ustawodawstwa stanów nadzwyczajnych wydawałoby się, że chodzi tylko o stan wyjątkowy, lecz takie ujęcie sprawy mogłoby być pewnego rodzaju nieporozumieniem. Zarówno chronione dobra w zakresie ładu wewnętrznego jak i zagrożenia w nie godzące będą brane pod uwagę w każdym ze stanów nadzwyczajnych, przy czy stan wyjątkowy będzie rzecz jasna szczególnym przypadkiem działania w tym zakresie. 48 Zob. Z. Leoński, Nauka administracji, wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s W polskim prawie stanu wojennego agresja zbrojna oznacza zewnętrzne zagrożenie państwa oraz zbrojną napaść na terytorium RP. 242

244 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU Mało tego, ustawodawca, w przeciwieństwie do zewnętrznych zagrożeń i okresu wojny, zadania w zakresie ochrony ładu wewnętrznego w państwie rozdzielił między wiele podmiotów, z decentralizacją odpowiedzialności włącznie. Z tego też wynika konieczność rozpatrywania problematyki ochrony ładu wewnętrznego przez pryzmat wielu chronionych dóbr, odrębnych przedmiotowo zadań oraz wielu często odrębnych wykonawców. A to oznacza, że nie ma w tym zakresie jednolitego, centralistycznie koordynowanego systemu zarządzania. Wzięte pod uwagę dobra chronione w zakresie ładu wewnętrznego, poza dotychczas czynionym podziałem, można też podzielić na te, które chronione są i będą w sposób scentralizowany i systemowy oraz na te, które nadal będą podlegać pewnemu rozproszeniu. Na dodatek trudno sobie wyobrazić, by niektóre ze szczegółowych chronionych dóbr mogły stanowić podstawę do wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Wszelkie zatem działania zmierzające do uporządkowania sfery zarządzania ochroną ładu wewnętrznego w państwie mogłyby być realizowane wedle pewnego schematu, którego istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: Jakie dobra są chronione, jakie powinny być przesłanki i stopień (skala) zagrożenia oraz kto i jakie, i w jakiej skali powinien podjąć działania (włącznie z uzasadnieniem wprowadzenia stanu wyjątkowego), by proces zarządzania ochroną ładu wewnętrznego przyniósł pożądane rezultaty? Przy czym: dobra chronione to te elementy konstytucyjnego ustroju państwa i bezpieczeństwa publicznego, które w sferze legalnej uznane są za elementy konstytutywne chronionych dóbr; przesłanka i stopień (skala zagrożenia) mierzone są wartością chronionego dobra a nie rozległością wystąpienia sytuacji szczególnego zagrożenia to inaczej powaga zagrożenia dóbr cennych i mających wpływ na przetrwanie całego Narodu (może być mierzona w skali od 1 do 5, gdy liczba 5 oznacza stopień najwyższy); skala działań to wyznacznik zaangażowanych środków, kosztów i udziału podmiotów władzy publicznej (może być mierzona w skali od 1 do 5, gdy liczba 5 oznacza stopień najwyższy). W kontekście powyższego pytania należy postawić tezę, że jeśli nie ma wątpliwości co do sensu wprowadzenia stanu wyjątkowego przez prezydenta RP na wniosek Rady Ministrów w sytuacji szczególnego zagrożenia konstytucyjnego ustroju państwa, to istnieje duża wątpliwość czy możliwa jest taka sytuacja szczególnego zagrożenia bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego, by stanowiła podstawę wprowadzenia takiego stanu, w trybie jak wyżej. Pomocny będzie poniższy schemat postępowania (tabela 1). Z tej pobieżnej, subiektywnej kalkulacji wynika, że spośród ogromnej liczby elementów wpływających na chronione dobro jakim jest ład wewnętrzny w państwie, tylko kilka z nich, stanowiących kluczową część konstytucyjnego ustroju państwa, powinna podlegać jednolitemu kierownictwu (koordynacji) w sferze planowania, organizowania, motywowania i kontrolowania, a konsekwentnie również 243

245 WALDEMAR KITLER w takich przypadkach mogłoby zaistnieć przekonanie o potrzebie wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Autor nie znajduje przekonania dla takiego zachowania w pozostałych przypadkach z zakresu konstytucyjnego ustroju państwa. Ze względu na to, że najważniejsze elementy konstytutywne konstytucyjnego ustroju państwa chronione są (powinny być chronione) w układzie scentralizowanym i hierarchicznym, to na pytanie o to, czy stosowne organy podejmują działania koordynujące całokształt poczynań należy odpowiedzieć negatywnie, a to oznacza że ma jeszcze systemowego podejścia do przedmiotowej problematyki, zaś z danych dostępnych autorowi nie wynika, by podejmowano jakiekolwiek działania planistyczne i organizacyjne na rzecz wnioskowania o wprowadzenie, proklamowania i wykonywania postanowień stanu wyjątkowego. Nadal chyba jest tak, że jedynie ewentualny stan wojenny posiada staranną oprawę planistyczną i organizacyjną 50. Z kolei ochrona elementów konstytutywnych bezpieczeństwa publicznego (bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego) podlega decentralizacji, realizowana jest w różnym zakresie i na różnych szczeblach administracji publicznej. Konsekwentnie do takiego stanu rzeczy, proces zarządzania bezpieczeństwem publicznym odbywa się na wszystkich szczeblach administracji publicznej ogólnej, a także w poszczególnych służbach, inspekcjach i strażach w zakresie ich właściwości określonych ustawami, aktami podstawowymi i aktami wewnętrznymi. Ze względu na fakt, iż wnioskowanie i proklamowanie stanu nadzwyczajnego (szczególnie wyjątkowego) leży w gestii Rady Ministrów i Prezydenta RP, zaś w czasie jego trwania koordynacja przywracania stanu normalnego do Prezesa RM lub wojewody, to na pytanie o to, czy organy te podejmują działania planistyczne i organizacyjne odpowiedź może być tylko przecząca. W obecnym stanie rzeczy nie znane są autorowi jakiekolwiek działania w tym zakresie. 50 Nawet ew. stan klęski żywiołowej, ze względu na to, że wszystko w zakresie ochrony życia ludzi, mienia w znacznych rozmiarach i środowiska poddano działaniom w zakresie zarządzania kryzysowego, jest stanem na swój sposób osieroconym. 244

246 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU T a b e l a 1 Tabela oceny wartości dóbr chronionych dla określenia podstaw procesu zarządzania oraz konieczności wprowadzenia stanu wyjątkowego Dobro chronione konstytucyjny ustrój państwa Dobro chronione - bezpieczeństwo publiczne, w tym porządek publiczny lub bezpieczeństwo obywateli Elementy dobra chronionego Stopień/ skala zagrożenia dobra chronionego Podmiot odpowiedzialny Działania/czy wymaga stanu wyjątkowego w sytuacji szczególnego zagrożenia Elementy dobra chronionego Stopień/ skala zagrożenia dobra chronionego Podmiot odpowiedzialny Działania/czy wymaga stanu wyjątkowego w sytuacji szczególnego zagrożenia Suwerenność narodu Republikańska państwo prawa Urządzenia publiczne Demokratyczne państwo prawne Podział i równowaga władzy Pr RP; RM Pr RP; OKPiOP RM Pr RP; OKPiOP RM Pr RP; RM Pr RP; RM 2? 2 4 Pr RP; RM Instytucje publiczne Życie i zdrowie ludzi Normy i obyczaje społeczne Reprezentacja polityczna Środowisko Dwuizbowość parlamentu Bezpieczeństwo powszechne Pluralizm polityczny Bezpieczeństwo w komunikacji RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR

247 WALDEMAR KITLER Dobro chronione konstytucyjny ustrój państwa Dobro chronione - bezpieczeństwo publiczne, w tym porządek publiczny lub bezpieczeństwo obywateli Elementy dobra chronionego Stopień/ skala zagrożenia dobra chronionego Podmiot odpowiedzialny Działania/czy wymaga stanu wyjątkowego w sytuacji szczególnego zagrożenia Elementy dobra chronionego Stopień/ skala zagrożenia dobra chronionego Podmiot odpowiedzialny Działania/czy wymaga stanu wyjątkowego w sytuacji szczególnego zagrożenia Decentralizacja władzy Samorząd terytorialny Rozdział państwa i kościoła Wolności i prawa człowieka i obywatela Parlamentarna forma rządów Odrębność i niezawisłość sądów i trybunałów Prawo osób wykonujących pracę zarobkową Społeczna gospodarka rynkowa Pr RP; RM Pr RP; RM Pr RP; RM Pr RP; OKPiOP RM Pr RP; RM Pr RP; RM 3?? 3 Wolności Wolności sumienia i wyznania Wolności seksualne i obyczajność Rodzina i opieka Cześć i nietykalność cielesna Wybory i referendum RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR OKPiOP; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR OKPiOP; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR OKPiOP; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR OKPiOP; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR OKPiOP; RM; M; COAR; Wa; S; W; TO- AR

248 ORGANIZACJA BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO RP W KONTEKŚCIE OCHRONY ŁADU Dobro chronione konstytucyjny ustrój państwa Dobro chronione - bezpieczeństwo publiczne, w tym porządek publiczny lub bezpieczeństwo obywateli Elementy dobra chronionego Stopień/ skala zagrożenia dobra chronionego Podmiot odpowiedzialny Działania/czy wymaga stanu wyjątkowego w sytuacji szczególnego zagrożenia Elementy dobra chronionego Stopień/ skala zagrożenia dobra chronionego Podmiot odpowiedzialny Działania/czy wymaga stanu wyjątkowego w sytuacji szczególnego zagrożenia Ochrona własności Wolności gospodarcze 4?? Symbole narodowe i religijne 3 OKPiOP; RM; M; COAR; Wa; S; W; TOAR 3?? Inne? Inne Legenda: Pr RP Prezydent RP; OKPiOP organy kontroli państwowej i ochrony prawa; RM Rada Ministrów; M minister; COAR centralny organ administracji rządowej; Wa wojewoda ; TOAR terenowe organy administracji rządowej; S starosta; W wójt, burmistrz, prezydent miasta 1 Bibliografia Banaszak B., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa Leoński Z., Nauka administracji, wydanie 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa Muszyński J., Podstawy nauki o polityce, państwie i prawie, Wyd. Adam Marszałek, Toruń Pakuła A., Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i refleksji) [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, red. A. Chajbowicz, T. Kocowski, Wyd. Kolonia Limited, Wrocław Paśnik J., Prawne formy działania administracji publicznej [w:] Administracja publiczna i prawo administracyjne w zarysie, red. M. Karpiuk, J. Kowalski, PWP Iuris, Warszawa Poznań Raport o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2010 roku, MSWiA, Warszawa System bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, tom IV, Koncepcja systemu bezpieczeństwa RP, kier. nauk. R. Kulczycki, AON, Warszawa Ura E., Pojęcie ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, Państwo i Prawo 1974, Nr 2. Ustawa z 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (DzU z 1991 r., Nr 88, poz. 400, ze zm.). Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (DzU z 2005 r., Nr 226, poz. 1944, ze zm.). 247

249 WALDEMAR KITLER Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (DzU z 2002 r., Nr 171, poz. 1399, ze zm.). Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (DzU z 2007 r., Nr 89. poz. 589). Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (DzU z 2002 r., Nr 42, poz. 372, ze zm.). Ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (DzU z 2001 r., Nr 27, poz. 298, ze zm.). Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (DzU z 2007 r., Nr 109, poz. 757, ze zm.). Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, (DzU z 2005 r. Nr 145, poz. 1221, ze zm.). Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (DzU z 2009 r., Nr 31, poz. 206, ze zm.). Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU z 2003 r., Nr 96, poz. 873). Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (DzU z 2002 r., Nr 74, poz. 676, ze zm.). Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (DzU z 2007 r., Nr 89, poz. 590, ze zm.). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (DzU z 2009 r., Nr 168, poz. 1323, ze zm.). Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (DzU z 1997 r., Nr 123, poz. 779, ze zm.). Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (DzU z 1999 r., Nr 82, poz. 928, ze zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 1998 r., Nr 91, poz. 578, ze zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze. zm.). Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 1990 r., Nr 30, poz. 179, ze zm.). Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (DzU z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm.). Ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach, (DzU z 1989 r., Nr 20, poz. 104, ze zm.). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 1990 r., Nr 16, poz. 95, ze zm.). Ustawa z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (DzU z 2006 r., Nr 104, poz. 708, ze zm.). Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU z 1998 r., Nr 91, poz. 576, ze zm.). Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (DzU 1997, Nr 88, poz. 553, ze zm.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (DzU z 2001 r., Nr 125, poz. 1371). Wiśniewski B., Zalewski S., Podleś D., Kozłowska K., Bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej, AON, Warszawa

250 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2013 ISSN ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA ISSN ZAGROŻENIA BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA dr hab. Ryszard CHROBAK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON płk dr hab. Marek KUBIŃSKI Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract Due to its geopolitical situation, Poland functions in the particular environment implying constraints which can be more or less accurately forecasted. The responsibility of those who have the state security at heart must aim at building mechanisms able to detect the chances and mechanisms limiting the threats in the future. As in any system, also in the state the most important element are people, that is the society. In this context, in order to prepare this society, in the best possible way, to new situations, it seems appropriate to forecast possibly the most accurately the challenges and threats it faces. The hostile elements existing in the environment, with their new destructive capabilities, also in the virtual reality, force us to attentively analyse motives and strategies of their activity in order not to allow for the situations threatening our national interests. Key words challenges, threats, national security, internal security, terrorism, cyberterrorism, military threats, media, security education, transnational organised crime. Uwarunkowania zmian w środowisku bezpieczeństwa narodowego i międzynarodowego we współczesnym świecie wskazują, iż w istocie świat staje się coraz bardziej wolny od zagrożeń wybuchu konfliktu globalnego. Obniżający się poziom zagrożeń konfliktem globalnym powoduje w pewnym stopniu wyzwolenie innych zagrożeń, które w świecie bipolarnym były uważane za drugorzędne. Współcześnie jak i w dającej się przewidzieć przyszłości poziom bezpieczeństwa państwa nie jest mierzony tylko prawdopodobieństwem zagrożenia militarnego. Stąd za zasadne uznaje się podjęcie problemów zapewnienia własnego bezpieczeństwa w różnych stanach funkcjonowania państwa. Zasadność powyższej tezy wynika nie tylko ze zmian we współczesnym świecie, ale przede wszystkim z obowiązków prawnych państwa w zakresie zapewnienia sobie warunków do przetrwania i rozwoju na arenie międzynarodowej w każdych okolicznościach. Pojęcie bezpieczeństwa zawiera w sobie desygnaty związane z wszelkimi sferami życia społecznego człowieka i państwa. Zagrożenia są immanentną częścią naszego życia i nie można ich wy- 249

251 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI eliminować, a tylko doprowadzić je do poziomu społecznie akceptowanego lub do poziomu gotowości do ich: neutralizacji, likwidacji lub zorganizowanego przeciwstawienia się ich negatywnym skutkom. System bezpieczeństwa państwa musi zatem być wydolnym i sprawnym instrumentem polityki państwa do zapewnienia suwerenności i nienaruszalności terytorialnej oraz powinien utrzymywać gotowość do przeciwstawienia się wszelkim zagrożeniom bez względu na oceniane prawdopodobieństwo ich powstania. Przełom lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych zapoczątkował w Polsce proces zmierzający do przewartościowania postrzegania zagrożeń w wielu dziedzinach dotyczących bezpieczeństwa państwa. Zmiany polityczno-ustrojowe, zwane przez wielu polityków rewolucją państw Europy Środkowo-Wschodniej, były jednym z najistotniejszych czynników rozpadu sił na świecie, który spowodował, że zniknął jego bipolarny podział. Nie oznacza to jednak, że problem bezpieczeństwa państwa staje się mniej istotny. Wręcz przeciwnie, należy jednak do niego podejść w sposób odmienny, tzn. uwzględnić nowe uwarunkowania geopolityczne Polski. Ponadto, będąc już członkiem NATO, powinniśmy starać się być atrakcyjnym sojusznikiem, wnosić własny wkład w przebudowę dotychczasowego ogólnoeuropejskiego systemu bezpieczeństwa. O bezpieczeństwie można mówić jako o kategorii wielowymiarowej, może być rozpatrywane w stosunku państwa do obywateli i ich wspólnoty; w sieci współzależności między państwami; w ramach czynników życia międzynarodowego oraz wobec nadrzędnych norm moralnych i prawa międzynarodowego. Jak w każdym systemie, tak i w tym najbardziej skomplikowanym, jakim jest państwo, najważniejszym elementem są ludzie, czyli społeczeństwo i w tym kontekście, w celu jak najlepszego przygotowania tegoż społeczeństwa do nowych często trudnych i zaskakujących sytuacji, konieczne jest zweryfikowanie niektórych obszarów aktualnego stanu świadomości obywatelskiej. Główne dziedziny działalności ludzkiej, takie jak handel, komunikacja, kultura i finanse, nie wspominając o plagach społecznych narkomania, przestępczość, epidemie, terroryzm coraz częściej przekraczają granice narodowe i narodową suwerenność. W tych dziedzinach następuje więc ciągła globalizacja instytucji i zagrożeń. Jeżeli dodamy do tego odradzający się nacjonalizm, jako potężną i bezwzględną siłę, łatwo dostrzeżemy wyzwania, jakie obecnie stoją przed organizacjami czuwającymi nad bezpieczeństwem. Przed współczesną edukacją obywatelską stoją zadania polegające na wyposażeniu społeczeństwa w odpowiedni zasób wiedzy i umiejętności, pozwalający na organizację skutecznej ochrony i obrony indywidualnej i zespołowej przed skutkami różnorodnych zagrożeń, oraz prowadzenie skutecznej akcji ratunkowej, a także niesienie pomocy osobom znajdującym się w niebezpieczeństwie. Gdy w starożytnej Grecji zapytano Taukidydesa z Aten, kiedy sprawiedliwość zamieszka w Atenach? odparł, że dopiero wtedy, kiedy każdy obywatel, którego nie dotknęło przestępstwo, będzie tak samo oburzony tym faktem, jak ten, który 250

252 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA został pokrzywdzony w wyniku przestępstwa. Ta sentencja przetrwała kilka tysięcy lat i współcześnie ciągle jest aktualna, choć pojęcie bezpieczeństwa na przestrzeni kilku wieków ulegało zmianie. W różnych ustrojach państwowych i różnych okresach historycznych różnorodnie je pojmowano. Zadawano także dodatkowe pytanie, jak postępować, aby zapewnić bezpieczeństwo sobie i swoim najbliższym. Te poszukiwania, co warto podkreślić, trwają do dzisiaj 1. Bezpieczeństwo nie jest bowiem zjawiskiem statycznym, ale ewoluującym, zmieniającym się wraz z rozwojem cywilizacji, zmieniającym Analiza celów oraz przebiegu wielu powojennych konfliktów zbrojnych, pozwala dostrzec pewną prawidłowość, która mieści się w stwierdzeniu, że poprzedzające je zagrożenia z reguły nie mają tylko jednej przyczyny. Ich źródła są raczej splotem wielu nieuregulowanych kwestii, np. o charakterze ekonomicznym, terytorialnym, psychologicznym, etnicznym, religijnym, politycznym, ekologicznym, czy też wojskowym. Z wymienionych przyczyn wyłania się szeroki wachlarz nierozwiązanych problemów, z którymi społeczność międzynarodowa weszła w XXI wiek. To właśnie one będą destabilizować sytuację międzynarodową, urzeczywistniać zagrożenia i stanowić zarzewie konfliktów. Pogłębiające się dysproporcje rozwojowe tworzą podziały. W skali globalnej zarysowuje się różnica pomiędzy bogatą Północą, a biednym Południem. W skali regionalnej w Europie, między bogatym Zachodem, a biednym Wschodem. Narastanie owych dysproporcji może stać się źródłem konfliktów zbrojnych. Przy czym konflikty takie mogą mieć różny zakres i stosowane mogą być różne sposoby militarnego osiągania założonych celów. Wymusza to na nas konieczność bacznego analizowania przyczyn tych konfliktów i prognozowania symptomów zagrażających naszym narodowym interesom. Stąd też jedną z zasadniczych przyczyn zmian w zakresie edukacji obywatelskiej są nowe wyzwania i zagrożenia. Częstą praktyką jest zamienne używanie tych terminów, co powoduje pewne nieścisłości 2. Na problem ten wskazuje również B. Balcerowicz 3, wyjaśniając, że wyzwanie to sytuacja nowa i trudna, wymagająca określenia odzewu i podjęcia stosownych działań. Wyzwanie może być groźne lub zawierać pewien rodzaj zagrożenia, lecz nim być nie musi. Natomiast zagrożenie to sytuacja, w której pojawia się zwiększone prawdopodobieństwo powstania stanu niebezpiecznego dla otoczenia 4. Zagrożenia mogą pojawiać się w obszarach militarnych i niemilitarnych. Szczególną kategorią nowych zagrożeń są działania terrorystyczne wymuszające realizację szeregu przedsięwzięć, w których coraz częściej biorą udział osoby niewalczące (ludność cywilna). 1 Zob. A. Urban, Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Warszawa 2009, s Por. B. Szulc, Wpływ zagrożeń na teorię walki, p.k. Zagrożenia, AON, Warszawa 2003, s B. Balcerowicz, Pokój i nie-pokój na progu XXI wieku, Warszawa 2002, s Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, BPiI MON, Warszawa 1966, s

253 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej 5 z 2007 roku wskazuje, że zagrożeniem dla Europy, w tym i dla Polski, jest zorganizowany terroryzm międzynarodowy. Polska musi się liczyć z możliwością działań skierowanych przeciwko niej w związku z udziałem w kampanii antyterrorystycznej. Nie można wykluczyć akcji odwetowych będących konsekwencją prowadzonych przez NATO, Stany Zjednoczone lub UE działań przeciwterrorystycznych. Szczególnym zagrożeniem dla polskich podmiotów, realizujących zadania poza granicami państwa, są działania zbrojne prowadzone przez ugrupowania terrorystyczne na obszarze odpowiedzialności Polskich Kontyngentów Wojskowych. Mimo dość powszechnej zgody co do charakteru współczesnych zagrożeń, trudno jest o jednolity pogląd wyrażany przez gremia wojskowo-polityczne, dotyczący klasyfikacji tych zagrożeń. Oprócz coraz powszechniej stosowanego podziału na: zagrożenia pokojowe, zagrożenia kryzysowe i zagrożenia wojenne, z ocen literatury przedmiotu można wyróżnić dwa: militarne i niemilitarne 6. Do zagrożeń militarnych najczęściej zalicza się: wojnę i agresję zbrojną, kryzysy i konflikty lokalne, nadmierną koncentrację potencjału militarnego, rozprzestrzenianie broni masowego rażenia; zaś do niemilitarnych: międzynarodowy terroryzm, zorganizowaną przestępczość, klęski żywiołowe i ekologiczne, nielegalną migrację ludności. Położenie geopolityczne Polski oraz trudności ekonomiczne państw postradzieckich powodują, że przez nasze terytorium przebiegają główne kierunki działania międzynarodowej przestępczości zorganizowanej, w tym głównie przemytu towarów nielegalnego pochodzenia czy też np. narkotyków. W ostatnim okresie ważnym zagrożeniem jest niekontrolowany przepływ technologii nuklearnej i materiałów rozszczepialnych. Jest to tym bardziej niebezpieczne, że mogą znaleźć się w posiadaniu państw powiązanych z organizacjami terrorystycznymi. Badania CBOS-u wskazują, że, zdaniem Polaków, wśród nieszczęść, które światu przyniósł XXI wiek, prym wiodą terroryzm, przestępczość zorganizowana i bezrobocie (rys. 1) Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, listopad B. Szulc, Wpływ zagrożeń, s. 17.

254 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA Źródło: opracowanie własne na podstawie badani CBOS-u, przeprowadzonego na reprezentatywnej próbie 2089 dorosłych Polaków, opublikowane w 2008 roku Rys. 1. Źródła zagrożeń bezpieczeństwa Polaków Konsekwencją naszego przystąpienia do Unii Europejskiej jest swoboda przemieszczania się obywateli różnych narodowości na terytorium UE. Już teraz Polska staje się siedzibą instytucji i przedstawicielstw międzynarodowych, a te z kolei mogą stać się obiektami zamachów terrorystycznych. Narażone na tego typu działania mogą być również nasze placówki dyplomatyczne i nasi obywatele przebywający za granicą. Wprawdzie do działań zapobiegających takim zagrożeniom przewidziane są specjalnie wyszkolone i wyposażone jednostki policyjne poszczególnych państw, to jednak postępujące nasilanie się takich zjawisk może doprowadzić do konieczności wzmocnienia działań tych sił poprzez użycie sił wojskowych w akcjach ratunkowych (ewakuacji polskich obywateli) czy też ochronno-obronnych (np. przeciwko atakom na polskie placówki dyplomatyczne). W relacjach międzynarodowych terroryzm 7 jawi się jako wysoce atrakcyjny, z punktu widzenia organizatorów takich działań, sposób osiągania celów sprzecznych z żywotnymi interesami innych państw. Terroryzm staje się instrumentem konfrontacji międzynarodowej, jest skuteczną bronią słabszego wobec silniejszego. 7 Warta przytoczenia jest definicja terroryzmu opracowana przez Departament Obrony Stanów Zjednoczonych. Wedle niej terroryzm to: bezprawne użycie groźba użycia siły czy przemocy wobec osoby lub mieniu, aby zastraszyć rząd czy społeczeństwo, często dla osiągnięcia celów politycznych, religijnych lub ideologicznych. 253

255 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI Podkreślenia wymaga fakt, że ponad połowę ofiar wszystkich aktów terrorystycznych przeprowadzonych w ostatnich latach stanowią osoby cywilne, najczęściej przypadkowe. Działaniom terrorystów sprzyjają niewątpliwe środki masowego przekazu. Poprzez przekaz prasowy, radiowy, a przede wszystkim telewizyjny, jednostkowy akt przemocy staje się sprawą publiczną 8. Uogólniając znaczną ilość definicji terroryzmu w sposób najbardziej lapidarny można przyjąć, że terroryzm jest to akt przemocy zaplanowany tak, aby zwrócić uwagę i dzięki zdobytemu rozgłosowi przekazać odpowiednie przesłanie 9. Strategia terroryzmu jest strategią opartą na komunikacji, należy jednak mieć świadomość, że platformą tej komunikacji są nie tylko oficjalne media masowe, ale także wielorakie metody przekazu w Internecie, który pozwala na uzyskanie światowego zasięgu przy minimalnych nakładach finansowych. Lawinowy rozwój globalnej sieci, coraz większa przepustowość, zmniejszające się koszty, stopniowo uczyniły strony internetowe jednym z głównych narzędzi komunikacji terrorystycznej Dzięki Internetowi możliwości przekazu treści propagandowych i oddziaływania na społeczeństwo są wręcz nieograniczone. Nie można ocenzurować Internetu, co sprawia, że siła jego przekazu i zawarte w nim możliwości wpływu na postawy społeczne są dużo większe niż telewizji, gdzie wciąż istnieje autocenzura dziennikarska i odgórne regulacje prawne uniemożliwiające zaprezentowanie pełnej skali danego dramatycznego wydarzenia. Stacje telewizyjne wzbraniają się często przed pokazywaniem najbardziej brutalnych wydarzeń, jednak w żaden sposób nie dotyczy to Internetu. Bez większego wysiłku każdy, kto dysponuje dostępem do sieci, może połączyć się z odpowiednim portalem i obejrzeć najbardziej drastyczne sceny, np. egzekucje zakładników. W Internecie można również znaleźć inne produkcje filmowe terrorystów, np. nagrania z ataków i zamachów bombowych. Wiele z tych filmów to długotrwałe (nawet do kilkunastu minut) produkcje, z podkładem muzycznym i odczytywanymi przez lektora propagandowymi bądź religijnymi hasłami, przypominające w swej formie znane na Zachodzie teledyski. Mając na uwadze rozległy zasięg Internetu, powszechny dostęp do niego oraz jego niekontrolowaną treść, możliwości propagandy i gromadzenia zasobów finansowych są niezmierzone. Można przyjąć, że Internet staje się dominującą formą przekazu wiadomości 10. Badanie RFE/RL The Al-Qaeda Media Nexus skoncentrowała się na układzie relacji między mediami mającymi związek z Al-Kaidą oraz zbrojnymi grupami w Iraku i Afganistanie. Daniel Kimmage, twórca badań, twierdzi, że Internet stał się zasadniczym narzędziem tej ponadnarodowej organizacji do propagowania 8 Dochodzi często do zjawiska określanego przez Amerykanów jako: CNN-nizacją świata, tj. obracania się polityków w sferze faktów medialnych, a nie rzeczywistych. Jeszcze dobitniej znaczenie mediów podkreślili H. i A. Tofflerowie pisząc, iż (...) niektóre z najważniejszych walk dnia jutrzejszego rozegrają się w dziedzinie mediów. 9 Zob. T.R. Aleksandrowicz, Terroryzm międzynarodowy, Warszawa 2008, s Tomasz Goban-Klas. Media i terroryści. Kraków 2009, s

256 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA swojego przesłania. W 2007 roku autor ten zebrał materiały z sieci będące więzią medialną Al-Kaidy. Okazuje się, że organizacja ta zabrania swoim zwolennikom tworzenia treści we własnym zakresie, ponieważ boją się utraty kontroli, obnażenia wewnętrznych podziałów i poróżnień. Umieszczane przekazy mają swój szablon, na górze strony widnieje logo grupy, która przygotowała materiał, a na dole logo grupy, która wideo wyprodukowała. Internet ze względu na to, że jest elastyczny i wszechstronny, stał się więc wielką światową siecią pozwalającą prowadzić swobodną dyskusje fanatykom na skalę międzynarodową 11. Dokonując analizy otoczenia wewnętrznego i zewnętrznego państwa w kontekście potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa państwa, autorzy nie mogli pominąć cyberterroryzmu, którego ofiarą może paść każde państwo wykorzystujące przestrzeń wirtualną, a więc bez wątpienia także i Polska. Analizę pojęcia cyberterroryzmu celowo jest zaprezentować na tle dość powszechnego podziału zjawisk terrorystycznych, tj.: terroryzm klasyczny; superterroryzm (czyli nuklearny, biologiczny i chemiczny); cyberterroryzm. Kategoria trzecia cyberterroryzm według badaczy dzieli się jeszcze na podkategorie dające możliwość umiejscawiania zdarzeń związanych z przemocą i atakiem w wymiarze informacyjnym. Należą do nich: aktywizm, haktywizm oraz cyberterroryzm. Aby uniknąć niejasności z powodu zawierania się pojęcia cyberterroryzm w samym sobie przyjęto, że istnieją trzy równorzędne problemy będące zagrożeniem bezpieczeństwa informacyjnego państwa, niemające cech konfliktu międzynarodowego: aktywizm: czynności nastawione na porozumiewanie się i koordynację akcji podejmowanych przez organizacje posługujące się tym narzędziem. Obejmują one podgrupy takie jak zbieranie informacji, publikacja, dialog, koordynacja działań, lobbing; haktywizm: połączenie działań przestępczych z aktywizmem, zawiera w sobie nieposłuszeństwo obywatelskie w odniesieniu do Sieci. Wyróżnia się wirtualne okupacje, blokady, bomby , włamanie na strony Web oraz do komputerów, wirusy komputerowe i robaki; cyberterroryzm: pojęcie na styku cyberprzestrzeni i terroryzmu. Różni się od haktywizmu tym, że celem jego działań jest zadanie możliwie dużych szkód przeciwnikowi, włącznie z ofiarami ludzkimi. Do najważniejszych sposobów ataków cyberterrorystycznych należą bomby logiczne, konie trojańskie, chipping, spoofing, hijacking, sniffing, DOS, receptor van Erycka, flooding, spamming 12. Jak już wyżej nadmieniono, nie ulega wątpliwości, że sieć komputerowa w dzisiejszych czasach jest krwiobiegiem każdego nowoczesnego kraju, jest 11 Tamże, s K. Liedel, Bezpieczeństwo informacyjne w dobie terrorystycznych i innych zagrożeń bezpieczeństwa narodowego, Toruń 2005, s

257 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI podstawą niezakłóconego działania właściwie wszystkich sfer funkcjonowania państwa, ale przede wszystkim jego bezpieczeństwa. Na podstawie powyższego można przyjąć za Glennem Buchanem że istnieją rozmaite powody, które mogą skłonić terrorystów do ataków w cyberprzestrzeni: koszty regularnych działań zbrojnych są nieporównywalnie wysokie w zestawieniu z kosztami działalności za pomocą Internetu. Obecnie większość społeczeństwa posiada swoje własne komputery, więc aby dokonać cyberataku, wystarczy mieć tylko dostęp do sieci i trochę umiejętności; atak można zrealizować z każdego miejsca na planecie, mającego dostęp do Internetu. Następuje zatarcie barier między tym co państwowe, prywatne, komercyjne i wojskowe. Nie wiadomo skąd pochodzi atak oraz kto za tym stoi; akcje są nagłe i nieprzewidywalne, pokrzywdzony się ich nie spodziewa, jest nieświadomy niebezpieczeństwa i nieprzygotowany do jego odparcia; anonimowość niewątpliwie daje możliwość manipulowania informacją, powoduje utrudnienia związane z odparciem ataku przez państwo i z budową koalicji; istnieje minimalne ryzyko wykrycia gotowego ataku, nie znamy również intencji atakującego; większy efekt propagandowy oraz uznanie opinii publicznej daje sparaliżowanie systemu wrogiego państwa niż agresja na niewinnych ludzi 13. Intensywnie ewoluuje przestępczy cyberterroryzm skierowany przeciw bankom i biznesowi. Jako przykład można podać zamach na sieć teleinformatyczną w 1995 roku we Frankfurcie. Wtedy zablokowane zostało działanie serwerów giełdowych. Doświadczenia wskazują, że współcześnie nie jest dużym problemem wyszkolenie stosownej ilości hakerów, których celem może być zmasowany atak na serwery obsługujące takie dziedziny, jak: finanse, transport, komunikacja, medycyna, energetyka czy obrona narodowa 14. Tematem ściśle wiążącym się z cyberterroryzmem są wojny internetowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć (...) akcje, mające na celu zakłócenie działania, uszkodzenie lub zniszczenie oprogramowania, komputerów lub sieci informacyjnych jakiegoś państwa bądź organizacji, dokonane przez aktorów niepaństwowych, w odpowiedzi na podobny atak przeprowadzony przez innych aktorów niepaństwowych. Wojny internetowe są przeniesieniem realnego konfliktu lub napięcia do cyberprzestrzeni, gdzie dochodzi do wirtualnego starcia. Udział w nich biorą mniej lub bardziej zorganizowane grupy hakerów, ale także cyberterroryści 15. W praktyce przedmiotem ich zainteresowania są: oprogramowanie, sieci komputerowe rządu, organizacji użyteczności publicznej, wojska oraz firm, dlatego też działania takie mogą w decydujący sposób przyczynić się do obniżenia poziomu bezpieczeństwa narodowego. 13 A. Bógdał-Brzezińska, M. Gawrycki, Cyberterroryzm i problemy bezpieczeństwa informacyjnego we współczesnym świecie, Warszawa 2003 s Tamże, s A. Bógdał-Brzezińska, M. Gawrycki, wyd. cyt., s

258 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA Reasumując, zjawisko cyberterroryzmu może być zawsze bardzo groźnym, politycznie motywowanym aktem agresji na komputery, sieci lub systemy informatyczne każdego państwa albo w celu zniszczenia jego infrastruktury, albo zastraszenia i wymuszenia na rządzie decyzji lub działań zgodnych z wolą organizacji terrorystycznej. Kolejnym niezwykle groźnym zagrożeniem, któremu nasze państwo musi się stanowczo i skutecznie przeciwstawiać, jest transnarodowa przestępczość zorganizowana. To właśnie na naszym terytorium ścierają się ze sobą, walczące o strefy wpływów i kanały przerzutu, międzynarodowe grupy przestępcze, w tym zwłaszcza grupy mafijne ze Wschodu. Jesteśmy krajem tranzytowym, a coraz częściej też i docelowym, migracji uchodźców, głównie Azjatów. Jednym z wymagań Unii Europejskiej, skierowanym pod naszym adresem, jest uszczelnienie granicy wschodniej przed niekontrolowanym przepływem osób i towarów. Praktycznym wyrazem wypełniania tych zobowiązań jest zwiększenie ilości placówek Straży Granicznej oraz wprowadzenie obowiązku wizowego dla naszych sąsiadów ze Wschodu. Zabiegi te powinny w istotny sposób ograniczyć transnarodową przestępczość zorganizowaną, nie tylko na terytorium Polski, ale także w całej Unii Europejskiej. Przestępczość zorganizowania nie daje się w sposób prosty zdefiniować i nie poddaje się prostym schematom, często w środowisku badaczy generuje problemy i kontrowersje. Jest to bowiem zjawisko skomplikowane, różnorodne i zmienne w formie, obejmujące wiele sfer życia publicznego, ciągle ewoluujące, dynamiczne. W sposób najbardziej lapidarny transnarodową przestępczość zorganizowaną można określić jako zjawisko kryminalne występujące w skali międzynarodowej, którego nie można ściśle ograniczyć stanem faktycznym przestępstwa. Obejmuje ona zbiór poszczególnych przestępstw, złożoną postać aspołecznych zachowań. Nie jest zjawiskiem wcześniej nieznanym, występowała w wielu krajach, w różnej formie, a przedmiotem jej zainteresowań były różne obszary życia społeczno- -ekonomicznego 16. Międzynarodowa przestępczość zorganizowana jest w literaturze przedmiotu określana mianem new risks (nowego ryzyka) albo non-traditional risks (nietradycyjnego ryzyka), stwarzającego zagrożenie dla bezpieczeństwa obywateli, całych państw a także ładu międzynarodowego. Zagrożenia jakie stwarza to zjawisko nie są zagrożeniami bezpośrednimi i łatwo zauważalnymi, wręcz przeciwnie niezwykle trudno dostrzec jej działania i ocenić skalę jej oddziaływania na bezpieczeństwo państw i systemu międzynarodowego 17. B. Hołyst zalicza przestępczość zorganizowaną do czynników wprowadzających chaos w społeczeństwach poprzez zakłócenia równowagi systemów społecznych, ich spójności, przyczyniając się do destabilizacji. Działają wbrew ładowi społecznemu pod względem gospodarczym, 16 Por. stan na r. 17 Por. R. Zięba (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa 2008, s

259 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI prawnym, moralnym 18. Źródłem zagrożenia bezpieczeństwa ze strony grup przestępczych jest już sam fakt prowadzenia przez nie nielegalnej działalności, a więc naruszania na szeroką skalę dóbr chronionych prawem. Dużo groźniejsze dla systemu bezpieczeństwa państw są natomiast długofalowe skutki aktywności transgranicznej przestępczości zorganizowanej, których źródeł należy upatrywać w tzw. wtórnym oddziaływaniu grup przestępczych. Biorąc pod uwagę to, iż w wyniku nielegalnej działalności zorganizowane grupy przestępcze osiągają określone korzyści materialne, trzeba założyć także, że zdobyte przez nie zasoby mogą i są wykorzystywane do wpływania na sytuację poszczególnych krajów, ich gospodarek a w konsekwencji także na ich bezpieczeństwo. Uzyskane środki finansowe służyć mogą bowiem nie tylko podnoszeniu przez grupy przestępcze efektywności swych działań (zakup lepszej broni i innego sprzętu technicznego, opłacenie wyspecjalizowanych doradców), czy stworzeniu parasola ochronnego (korumpowanie urzędników i funkcjonariuszy aparatu ścigania), ale także nawet jeśli tego rodzaju skutki nie są przez przestępców zamierzone destabilizacji sytuacji gospodarczej (wzrost konsumpcji i inflacji wywołany napływem nielegalnych środków finansowych) oraz politycznej państwa (spadek zaufania obywateli do klasy politycznej i organów państwa, wywołany korupcją i brakiem skuteczności w zwalczaniu przestępczości) 19. Transgraniczna przestępczość zorganizowana także w Polsce przyjmuje bardzo zróżnicowane formy, różne są także jej przejawy i rozmiary aktywności w poszczególnych przedziałach czasowych. Uogólniając, można przyjąć tezę, że ta forma przestępczości jest zjawiskiem bardzo dynamicznym, a jednocześnie nienadającym się do scharakteryzowania na wysokim poziomie ogólności. Traktując wyżej omówione zagrożenia jako niezwykle realne, z wielkim prawdopodobieństwem wystąpienia, nie można wykluczyć tych, które przy odpowiednich czynnikach sytuacyjnych w otoczeniu zewnętrznym państwa mogą przerodzić się w zagrożenia militarne. Dlatego też zasadne wydaje się stwierdzenie, że dla dokonania bilansu potencjalnych zagrożeń bezpieczeństwa państwa konieczne jest przybliżenie przyczyn powstawania zagrożeń militarnych w naszym otoczeniu zewnętrznym. Dokonane w tym kontekście analizy literatury przedmiotu wskazują, że do przyczyn tych można zaliczyć: nierównomierny rozwój gospodarczy; roszczenia terytorialne i problemy etniczne; międzynarodową przestępczość zorganizowaną; fundamentalizm religijny. Na szczególną uwagę w opinii autorów jako źródło zagrożeń zasługuje fundamentalizm religijny 20, a w szczególności rozprzestrzeniający się pod kilkoma po- 18 Por. Hołyst B.: Kryminologia, wydanie IX rozszerzone, Warszawa 2007, s stan na r. 20 Fundamentalizm religijny jest to dążenie do podporządkowania regułom religijnym wszystkich dziedzin życia człowieka i społeczeństwa i obwarowanie ich prawem wykonalności egzekwowanym przez instytucje państwowe. 258

260 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA staciami tzw. wojujący Islam. Jego konsekwencją są konflikty wyzwoleńcze, w których przynależność do wspólnoty wyznaniowej podnosi morale walczących stron. Przejawem walczącego islamu może być terroryzm w krajach niestabilnych, jak Afganistan czy Pakistan. Także i pozostałe przedstawione wyżej przyczyny mają wpływ na występowanie militarnych i militarno-terrorystycznych 21 zagrożeń prowadzących do konfliktów zbrojnych. Zagrożenia militarne jako efekt splotu różnych przyczyn mogą doprowadzić do zastosowania przemocy zbrojnej 22. W literaturze przedmiotu znaleźć można różne klasyfikacje zagrożeń militarnych. Jednak znaczna część teoretyków wojskowych jest zgodna co do tego, że siły zbrojne można wykorzystać w sposób pośredni i bezpośredni. W związku z tym celowo jest używać podziału na zagrożenia pośrednim i bezpośrednim użyciem sił zbrojnych 23. Do zagrożeń pośredniego użycia sił zbrojnych można zaliczyć 24 : obecność militarną; demonstrację zbrojną; szantaż zbrojny; prowokacje (incydenty); blokady; pomoc militarną lub wsparcie destabilizacji wewnętrznej. Zagrożenia pośrednim użyciem sił zbrojnych wzmaga kryzys w danym regionie, i może, ale nie musi, wymagać reakcji militarnej ze strony społeczności międzynarodowej. W bezpośrednim użyciu sił zbrojnych mogą występować takie formy, jak: interwencja zbrojna; zbrojne starcie graniczne; uderzenie o charakterze dywersyjnym; konflikty zbrojne o ograniczonej skali; regularna operacja zaczepna. Z formami bezpośredniego użycia sił zbrojnych wiążą się dwa typy konfliktów zbrojnych 25 : konflikty lokalne o małej i średniej intensywności 26 ; wojny na dużą skalę. Z naszego położenia, w tym głównie faktu, iż jesteśmy państwem granicznym sojuszu, wynika, iż najbardziej prawdopodobnym konfliktem zbrojnym w naszym bliskim otoczeniu może być konflikt lokalny o małej i średniej inten- 21 Termin zagrożenia militarno terrorystyczne za S. Dworecki, T. Kęsoń, M. Kulisz, Współczesne konflikty zbrojne (aspekt prognostyczny), Warszawa 1998, s P. Sienkiewicz, Wystarczalność obronna, Warszawa, 1996, s B. Balcerowicz, Obronność państwa średniego, Warszawa 1997, s S. Dworecki, Prognoza obronności Polski do 2010, p.k. Gamma, Warszawa, Ocena i prognoza zagrożeń polityczno militarnych RP oraz właściwości przyszłych działań wojennych, Warszawa 1992, s , W literaturze zachodniej określane jako: low-intesity conflict. 259

261 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI sywności, którego celem będzie aneksja części spornego terytorium. Jak wynika z dotychczasowych analiz badanego problemu, taki właśnie konflikt jest najbardziej prawdopodobny i to zarówno na terenie naszego kraju, jak i w innym obszarze odpowiedzialności obronnej sojuszu. Wiele wskazuje na to, że w konflikcie lokalnym o małej i średniej intensywności, warunkiem sukcesu agresora będzie osiągnięcie celu zanim strona zaatakowana i jej sojusznicy zdążą podjąć skuteczne środki przeciwdziałania. Nastąpi to wtedy, gdy agresor uzyska zaskoczenie, dobierając czas, kierunek lub siłę uderzenia. Przy czym cel agresji 27 będzie determinował sposób użycia sił i środków 28. Ponadto możliwości środków ogniowych będących w wyposażeniu państw byłego ZSRR, w tym zwłaszcza Rosji z obszaru Kaliningradu, pozwoliły określić szacunkowe zasięgi oddziaływania na nasze terytorium. Ich analiza skłoniła do kolejnego wniosku, że państwa te są w stanie wykonać uderzenia lotniczo-rakietowe na nasz kraj bez fizycznego naruszania granicy państwowej. Określenie celu agresji zbrojnej, charakterystyka ilościowa sił i środków oraz ich zasięgów oddziaływania upoważniły do nakreślenia prawdopodobnego sposobu działania potencjalnego agresora, które może przebiegać w następujących etapach: 1. Doprowadzenie do incydentów zbrojnych Uderzenie i opanowanie spornego terytorium. 3. Utrzymanie spornego terytorium. 4. Umiędzynarodowienie sporu i wpełznięcie w długotrwałe rokowania. Analiza doświadczeń historycznych i opinie teoretyków wojskowych wskazują na to, że narastanie zagrożeń może trwać nawet kilka lat. W tym okresie może dochodzić do zbrojnych incydentów granicznych i uaktywnienia się grup przestępczych (rabunkowych) dokonujących napadów na ludność obszarów przygranicznych. Wykorzystując działania grup dywersyjnych, agresor dążył będzie do przeniknięcia w głąb spornego terytorium w celu spowodowania zamieszania i spustoszeń w funkcjonowaniu infrastruktury, paraliżowania systemu administracyjnego danego regionu. Powyższe działania agresora, jak i inne, będą miały charakter prowokacyjny lub dywersyjny. Działalność prowokacyjna będzie miała na celu wciągnięcie państwa w konflikt zbrojny lub obciążenie go odpowiedzialnością za jego wywołanie. Cele te mogą być realizowane poprzez: ataki terrorystyczne; zbrojne powstanie; 27 Agresja zbrojna użycie przez państwo siły zbrojnej przeciwko suwerenności, integralności terytorialnej lub niepodległości politycznej innego państwa lub w inny sposób sprzeczny z Kartą narodów Zjednoczonych, J. Marczak, J. Pawłowski, O obronie militarnej Polski przełomu XX i XXI wieku, Warszawa 1995, s W. Lidwa, Współdziałanie w walce lądowej, Toruń 2000, s Incydent zbrojny zamierzone naruszenie suwerenności państwa (naruszenie granicy). Por. R. Wróblewski, Elementy teoretyczne planowania strategicznego obrony narodowej, Warszawa 1992, s

262 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA napady na punkty graniczne, obiekty wojskowe, administracyjne; celowe naruszanie granicy państwa. Drugą grupę stanowić mogą działania dywersyjne ukierunkowane na wywołanie paniki, destabilizację życia społecznego, obniżenie morale ludności. W tym celu mogą być prowadzone akcje specjalne, działania przestępcze na zlecenie, przemyt, rozboje czy napady rabunkowe. Mogą być użyte grupy terrorystyczne, jednostki specjalne, grupy zbrojnego podziemia lub pospolite grupy przestępcze 30. Dotychczasowe rozważania dotyczące możliwych do zaistnienia zagrożeń militarnych odnosiły się zasadniczo do bliskiego otoczenia Polski, czyli relacji Polska nasi sąsiedzi niebędący członkami Sojuszu. Ponadto nasze jednostki wojskowe, głównie te wytypowane do sił reagowania NATO, mogą być w każdej chwili wezwane do działania w obszarze odpowiedzialności obronnej sojuszu, poza obszarem kraju. Ich użycie w ramach interwencji sojuszniczej może mieć różne, często niekorzystne dla nas konsekwencje i wymagać może stosownych zabiegów w celu ich uniknięcia lub zminimalizowania. Po pierwsze, powinniśmy na bieżąco oceniać sytuację i prognozować jej rozwój, niezależnie od tego, czy będzie to obszar Polski, czy też inny obszar odpowiedzialności Sojuszu. Po drugie, interwencja sojusznicza może spowodować różne reakcje ze strony państw (społeczeństw), terytoriów, na których zostanie przeprowadzona lub ze strony państw im sprzyjających. Nie można przy tym całkowicie odrzucić możliwości stosowania pod naszym adresem nacisków politycznych, a nawet podejmowania prób przeprowadzenia akcji odwetowych, głównie poprzez uaktywnienie ugrupowań terrorystycznych do wykonania uderzeń na terytorium Polski, co w konsekwencji może doprowadzić do kryzysu międzynarodowego, a nawet lokalnego konfliktu zbrojnego. Po trzecie, zaistnieć może konieczność użycia naszych jednostek reagowania w działaniach podejmowanych przeciwko państwom potencjalnym sponsorom terrorystów. Przedstawione w niniejszym artykule wybrane zagrożenia i przyczyny powstawania konfliktów, wypływające z bliższego i dalszego otoczenia Polski potwierdzają złożoność oraz zmienność problemu. Przyjęto założenie, iż zagrożenia współczesne, jak i te mogące się pojawić w dającej się przewidzieć przyszłości, nie eliminują zagrożeń militarnych rozpatrywanych w kontekście konfliktu o małej i średniej intensywności. Zarysowany wyżej obraz zagrożeń stanowi podstawę do określania kierunków zmian w obszarze edukacji obywatelskiej. Wskazane jest w tym miejscu podkreślić znaczące przewartościowania, jakie nastąpiły w tym zakresie. 30 Istotnym zagadnieniem z punktu widzenia samoobrony państwa w obliczu takich działań jest to, iż działalność oddziałów nieregularnych, grup zbrojnych, band, które dokonują zbrojnych ataków przeciwko innemu państwu, zgodnie z art. 3. definicji agresji (rezolucja nr 3314/XXIX z dnia 14 XII 1974 r. w sprawie definicji agresji) uznawane jest jako akt agresji, przeciwko któremu każde państwo ma prawo do samoobrony. 261

263 RYSZARD CHROBAK, MAREK KUBIŃSKI W dokumentach Ministerstwa Edukacji Narodowej stwierdza się, iż Rolą edukacji (...) jest nie tylko przekazywanie społeczeństwu odpowiedniego zasobu wiedzy i przygotowanie go do życia zawodowego w warunkach wolnego rynku, lecz również zmiana mentalności, nawyków i przyzwyczajeń poprzez wychowanie dla demokracji i przybliżenie pojęcia integracji (...). W równej mierze zatem należy kształcenie nastawić na wyposażenie w praktyczne sprawności i na wykształcenie dyspozycji do życia i służby we wspólnocie 31. W założeniach edukacji narodowej mówi się jednoznacznie o otwarciu na wartości kulturalne Europy i świata. Przyjmując, iż zbliżenia międzynarodowe prowadzą do oddalania groźby wojen na rzecz pokojowego współistnienia i współdziałania między narodami, należy przewartościować istotę, cele, treści, ale też i organizację kształcenia i wychowania. Mimo że obecnie naszemu krajowi nie zagraża żadne większe niebezpieczeństwo zewnętrzne, a nasze wejście w struktury NATO zdaje się taką ewentualność jeszcze bardziej odsuwać na dalszy plan, to trzeba jednak mieć na uwadze ogromną dynamikę zmian dokonujących się w Europie i na świecie. Bibliografia Aleksandrowicz T.R., Terroryzm międzynarodowy, Warszawa Balcerowicz B., Obronność państwa średniego, Warszawa Dworecki S., Kęsoń T., Kulisz M., Współczesne konflikty zbrojne (aspekt prognostyczny), Warszawa Dworecki S., Prognoza obronności Polski do 2010, p.k. Gamma, Warszawa, Bógdał-Brzezińska A., Gawrycki M., Cyberterroryzm i problemy bezpieczeństwa informacyjnego we współczesnym świecie, Warszawa Goban-Klas T., Media i terroryści, Kraków Hołyst B., Kryminologia, wydanie IX rozszerzone, Warszawa Liedel K., Bezpieczeństwo informacyjne w dobie terrorystycznych i innych zagrożeń bezpieczeństwa narodowego, Toruń Leksykon wiedzy wojskowej, MON, Warszawa Lidwa W., Współdziałanie w walce lądowej, Toruń Mały słownik języka polskiego, PWN, Warszawa Marczak J., Pawłowski J., O obronie militarnej Polski przełomu XX i XXI wieku, Warszawa Ocena i prognoza zagrożeń polityczno-militarnych RP oraz właściwości przyszłych działań wojennych, Warszawa Sienkiewicz P., Wystarczalność obronna, Warszawa, Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego, BPiI MON, Warszawa Strategia bezpieczeństwa narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa, listopad Szulc B., Wpływ zagrożeń na teorię walki, p.k. Zagrożenia, AON, Warszawa Ułasiuk F., Wychowanie proobronne młodzieży, Wojsko i Wychowanie,1997, nr F. Ułasiuk, Wychowanie pro obronne młodzieży, Wojsko i Wychowanie,1997, nr 4, s. 24.

264 ZAGROŻENIE BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA Urban A., Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Warszawa Wróblewski R., Elementy teoretyczne planowania strategicznego obrony narodowej, Warszawa Zięba R. (red.), Bezpieczeństwo międzynarodowe po zimnej wojnie, Warszawa

265 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN EUGENIUSZ JENDRASZCZAK płk rez. dr Eugeniusz JENDRASZCZAK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA Abstrakt The author pays attention to the current problems of development of collective security tools, particularly focusing on the structures of such mechanisms, which form the basis of the European states security. The article analyzes changes in perception of real threats in order to present current directions of building adequate defence tools and mechanisms. Dynamic and areas in which political, social and economic changes take place, bring new assessments of contemporary threats. When the Cold War ended, the European states based their vision of security on NATO an EU. They had a traditional approach to NATO as the safest and the most reliable political and military structure, which was supposed to become their refuge of safety. The European Union, on the other hand, guaranteed political and economic development of the countries. The author analyzed the changes which took place in this area. Key words The European Union, NATO, security tools Intencją autora jest zweryfikowanie (poddanie analizie) rozwoju koncepcji dotyczących budowy bezpieczeństwa na miarę współczesnych zagrożeń. Na przełomie XX i XXI stulecia dobiegł końca okres zimnej wojny, trwający niemal pół wieku po zakończeniu II wojny światowej. Zmiany, jakie zaszły w tym czasie, można rozpatrywać w aspekcie szerokiego otwarcia się państw na świat. Wiąże się to także ze zjawiskiem tzw. globalizacji, która została wyzwolona na gruncie dawnego systemu na skutek przekształceń dotychczasowych politycznych rozwiązań w dziedzinie utrzymywania ładu pokojowego na świecie. Oczywiście, zmiany te nie dokonały się samoistnie. W stopniu współzależnym bowiem miał na nie wpływ postęp technologiczny (np. technologie informatyczne) oraz rozwój ekonomiczno-społeczny państw (zwłaszcza będących pozytywnym przykładem rozwoju społeczno-ekonomicznego w systemie wolnego rynku). Z drugiej strony należy pamiętać, że nie bez znaczenia są także inne czynniki, zwłaszcza te, które są źródłem nowych mechanizmów pojawiających się w sytuacji niepokojów społecznych. Ich przyczyną jest postępujące zacofanie ekonomiczno-społeczne pewnej części państw (np. utrzymujących się z produkcji i handlu narkotykami), które przetrwały w mało efektywnych strukturach społeczno-politycznych. Innym czynni- 264

266 ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA kiem jest kultura systemów politycznych (głównie w krajach z dominacją muzułmańską), odwołujących się do supremacji religii nad wartościami struktur ustroju demokratycznego w systemie państwowym. Należy pamiętać, że układ interesów ekonomicznych i gospodarczych w zglobalizowanym świecie zmienia dotychczasowe rozumienie bezpieczeństwa (zwłaszcza bezpieczeństwa ekonomicznego) państwa. Powodem tego może być w określonej sytuacji niekorzystna dyslokacja istotnych elementów ekonomicznych państwa poza jego granicami. Zagadnienie zapewniania bezpieczeństwa we współczesnym świecie często jest przedmiotem dyskusji. Wywołują ją wydarzenia, które zakłócają poczucie tegoż bezpieczeństwa (np.: wojna w byłej Jugosławii lub interwencje zbrojne w Iraku i Afganistanie). Poza tym miniony okres charakteryzował się użyciem sił zbrojnych do realizacji zadań stabilizujących sytuacje, które groziły eskalacją liczby ofiar oraz rozprzestrzenianiem się zogniskowanych konfliktów poza granice państw, w których wybuchły. Bezpieczeństwo, które ma wiele definicji 1, stanowi jeden z podstawowych wymiarów istnienia jednostek oraz całych społeczeństw 2. Najczęściej definiuje się je zarówno jako stan (osiągnięte poczucie bezpieczeństwa danego podmiotu), jak i proces (zapewnienie poczucia bezpieczeństwa podmiotu) 3. Mówiąc o podmiocie bezpieczeństwa, mamy na myśli interesy własne wszystkich jednostek (poszczególnych osób, grup społecznych, narodów, państw, organizacji itp.), które mają ambicje ich realizacji. Pozwala to na określenie wielu dziedzin bezpieczeństwa, takich jak: ekonomiczne, społeczne, militarne, publiczne, ekologiczne itp. Często mówimy o bezpieczeństwie fizycznym, gdy mamy na myśli ochronę i obronę przed celowo zorganizowanymi działaniami niszczącymi, prowadzonymi przez utworzone do tego celu siły i środki. Chodzi w tym przypadku raczej o bezpieczeństwo militarne i bezpieczeństwo cywilne (pozamilitarne). Natomiast w zależności od tego, gdzie są umiejscowione zagrożenia i ryzyko, wyróżniamy bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne 4. Bezpieczeństwo zewnętrzne jest związane najczęściej z bezpieczeństwem militarnym, bezpieczeństwo wewnętrzne natomiast jest częścią bezpieczeństwa cywilnego (pozamilitarnego). W dalszym ciągu dominuje historycznie utrwalony sposób postrzegania bezpieczeństwa jako poczucia braku zagrożenia zewnętrznego. Związane jest to oczywiście z posiadaniem właściwie rozbudowanych struktur sił zbrojnych oraz prowa- 1 Przegląd definicji. Zob. np. J. Stańczyk, Współczesne pojmowanie bezpieczeństwa. ISP PAN, Warszawa 1996; J. Czaputowicz: System czy nieład? Bezpieczeństwo europejskie u progu XXI wieku. WNPWN, CSM, Warszawa 1998; Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego. AON, Warszawa S. Koziej, Bezpieczeństwo: istota, podstawowe kategorie i historyczna ewolucja. Bezpieczeństwo Narodowe, Kwartalnik BBN, II-2011/18, Warszawa Tamże, s W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System. Wyd.: Akademia Obrony Narodowej, Warszawa 2011., s

267 EUGENIUSZ JENDRASZCZAK dzeniem polityki zagranicznej skoncentrowanej na pozyskiwaniu gwarancji sojuszniczej pomocy w przypadku zagrożenia. Obecnie daje się zauważyć zmiany w tak tradycyjnie postrzeganym bezpieczeństwie. Doktor K. Winkler stoi na stanowisku, że tradycyjne podejście do bezpieczeństwa zewnętrznego miało duże znaczenie w okresie, gdy powiązania międzynarodowe były słabsze niż na początku XXI wieku. Jednocześnie twierdzi, że spektrum współczesnych wyzwań stojących przed państwami jest większe niż w ubiegłym stuleciu 5. W tym aspekcie pozostaje zgodny z poglądami wielu przedstawicieli nauki zajmujących się bezpieczeństwem. Paradoksalnie bowiem oczekiwane zmiany, które nastąpiły na świecie w przestrzeni stosunków politycznych (głównie koniec zimnej wojny), nie przyczyniły się do zmniejszenia zagrożeń czy wzrostu poczucia bezpieczeństwa. Postęp technologiczny, który objął swym zakresem także kontakty międzyludzkie w ramach rozwijającej się globalizacji, oraz nowi aktorzy na scenie politycznej (organizacje pozarządowe, korporacje transnarodowe itp.) niewątpliwie mieli ogromny udział we wprowadzaniu tych zmian. Jednocześnie, w wyniku przeobrażeń na arenie międzynarodowej, ujawniły się nowe obszary zagrożeń w postaci zorganizowanej przestępczości o różnym charakterze oraz wyspecjalizowanych ośrodków szkolenia bojowego zorganizowanych grup terrorystycznych. Do annałów historii należy odłożyć tradycyjne postrzeganie bezpieczeństwa zbiorowego przez pryzmat budowy równowagi sił. Obserwacja i analiza współczesnych zagrożeń w sferze bezpieczeństwa zbiorowego jednoznacznie wskazuje, że należy je rozpatrywać w większej niż dotychczas liczbie dyscyplin naukowo- -badawczych. Wśród tych najważniejszych należy wymienić m.in.: politologię, prawo, socjologię, ekologię i wreszcie w dziedzinie nauk społecznych dyscyplinę nauki o bezpieczeństwie oraz dyscyplinę nauki o obronności 6. Według S. Kozieja współczesne zagrożenia bezpieczeństwa są skutkiem: przemian społecznych; procesu globalizacji; rozpadu dwubiegunowego systemu bezpieczeństwa; osłabienia mechanizmów funkcjonowania państw i organizacji międzynarodowych; pogłębiającej się polaryzacji poziomu rozwoju i życia między krajami bogatymi i ubogimi oraz wzrastającej na tym tle frustracji i niezadowolenia społecznego 7. W wykładzie wygłoszonym w Akademii Obrony Narodowej prof. A.D. Rotfeld stwierdził, że istota zmian współczesnego środowiska bezpieczeństwa polega na przesuwaniu się punktu ciężkości z zagrożeń klasycznych (inwazja zbrojna), któ- 5 E. Jendraszczak, D. Kuziel, Wyzwania dla bezpiecznej Europy XXI wieku. Wydanie Specjalne Kwartalnika Bellona, Warszawa A. Lykke Jr., Towar dan Understanding of Military Strategy [w:] Military Strategy: Theory and Application, U.S. Army War College, Carlisle 1989 [za:] U.S. Army War College Guide to National Security and Strategy, red. J.B. Bartholomees, Jr., wyd. 2 popr. i uzup., AWC Department of National Security and Strategy, Carlisle 2006, s S. Koziej, Strategiczne problemy bezpieczeństwa globalnego i europejskiego. Warszawa

268 ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA rych znaczenie się zmniejsza, na nietypowe i asymetryczne. Ich źródłem stają się także działania trudnych do zdefiniowania podmiotów pozapaństwowych 8. Tak więc współczesne bezpieczeństwo cechuje się dużym stopniem niepewności co do identyfikacji właściwego przeciwnika. Intencje tak postrzeganego przeciwnika, tym bardziej jego możliwości, w dużym stopniu są i będą trudne do określenia. Równie trudna będzie w warunkach nowego ładu politycznego trafna ocena zagrożenia bezpieczeństwa dla konkretnych podmiotów, które może wynikać z wydarzeń zachodzących w innych obszarach geopolitycznych. Punktem wyjścia do zmiany podejścia do oceny zagrożeń bezpieczeństwa światowego były niewątpliwie akty terrorystyczne z 11 września 2001 roku. Data ta stanowi dla większości państw, w tym Polski, punkt zwrotny w tworzeniu nowego ładu politycznego po zakończeniu zimnej wojny 9. Istniejące do tego czasu mechanizmy bezpieczeństwa zbiorowego w wymiarze globalnym opierały się na rozwiązaniach wprowadzanych głównie przez Organizację Narodów Zjednoczonych. Przejawem tego, w przypadkach zaistniałych sporów i konfliktów zbrojnych w otoczeniu jednego lub wielu państw, były w pierwszym rzędzie działania zmierzające do ich rozwiązania przez specjalnie oddelegowane grupy wytypowanych przez ONZ ekspertów (uznanych autorytetów) w problematycznym obszarze. Inne podejmowane zadania to wysyłanie międzynarodowych oddziałów wojskowych do prowadzenia misji pokojowych ( niebieskie hełmy lub niebieskie berety ) w rejonach wymagających nadzorowania przestrzegania zobowiązań stron konfliktu do pokojowego ich zakończenia. Wraz ze zmianą bipolarnego porządku bezpieczeństwa mechanizm ten tracił na znaczeniu i był coraz mniej przydatny w sytuacjach nowo powstających konfliktów. Uwidoczniło się to zwłaszcza w konflikcie w byłej Jugosławii (1992), gdzie misja UNPROFOR, prowadzona na mocy rezolucji ONZ, nie była w stanie podołać swoim zadaniom. Wówczas to podjęto działania zmierzające do weryfikacji dotychczas stosowanych przez ONZ mechanizmów i zwrócono się o pomoc do innej międzynarodowej struktury, jaką jest sojusz północnoatlantycki. W ten oto sposób NATO po raz pierwszy wykorzystało siły militarne do wykonywania zadań poza swoim obszarem terytorialnym. Także na mocy rezolucji ONZ 10 z 1993 roku sojusz po raz pierwszy użył swoich sił do zestrzelenia czterech samolotów serbskich w strefie zakazu lotów nad Bośnią. Od tego momentu datuje się coraz większe zapotrzebowanie na użycie realnych struktur bojowych do rozwiązywania kolejnych konfliktów, które były przedmiotem zainteresowania innych niż ONZ (OBWE, NATO, UE, Unia Afrykańska) organizacji międzynarodowych. Koncepcje użycia wojsk przez NATO jawiły się jako skuteczniejsze dzięki realnemu wykorzystaniu posiadanych sił oraz struktur i systemów dowodzenia nimi. Pozwoliło to ONZ nieco rozbudować dotychczasowy mechanizm zaangażowania 8 A.D. Rotfeld, Strategia bezpieczeństwa narodowego RP w nowych warunkach międzynarodowych: nowe wyzwania, nowe zadania. Zeszyty Naukowe AON 2003 nr 4. 9 Tamże. 10 Rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ nr 816 z 31 marca 1993 r. 267

269 EUGENIUSZ JENDRASZCZAK wojsk do rozwiązywania sytuacji kryzysowych ze względu na ich dynamikę. W przypadku większości współczesnych kryzysów łatwiej przychodzi ONZ zwrócić się o pomoc do NATO, niż podjąć się samodzielnie tego zadania. Stanowi to sygnał o istotnych słabościach tej organizacji. Gros kryzysów obecnego stulecia dotyczy walki z terroryzmem, problemów humanitarnych, walki o zasoby bogactw naturalnych, niepokojów wewnętrznych w państwach będących na drodze demokratycznego rozwoju czy też zjawisk typowych dla piractwa na morzach. W tej oto sytuacji sojusz północnoatlantycki jest coraz częściej zmuszony do podejmowania zadań polegających na przeciwdziałaniu powstawaniu lub likwidacji powstałych ognisk zapalnych w rejonach poza obszarem jego odpowiedzialności traktatowej. Charakter nowych wyzwań powoduje niekiedy konieczność gruntownych zmian w celu odpowiedniego dostosowania struktur wojskowych i ich zdolności do działania w nowym środowisku prowadzonych operacji. Potrzeba dokonania tych zmian spoczywa na wszystkich państwach członkowskich, a nieprzewidywalność rozwoju potencjalnych zagrożeń nie ułatwia tego zadania. W strukturach organizacyjnych służb siłowych zarówno cywilnych, jak i wojskowych w wielu państwach zauważalne są tendencje do koncentrowania się na rozbudowie sił specjalnych, zdolnych do podejmowania walki z nowym przeciwnikiem. Dowodem tego, na przykład, utworzenie wojsk specjalnych jako nowego rodzaju sił zbrojnych w strukturach SZ RP. Jednocześnie siły zbrojne państw NATO, w związku z zaangażowaniem militarnym w rejonach konfliktów poza terytorium traktatowym, rozwijają struktury i systemy dowodzenia odpowiadające nowym potrzebom wynikającym z udziału w tzw. misjach ekspedycyjnych. W tym samym czasie w państwach NATO jest redukowana liczebność armii i są wprowadzane nowe rozwiązania (w tym m.in. koncepcja obrony pragmatycznie inteligentnie zorganizowanej Smart Defence). Mechanizmy te mają zagwarantować sojuszowi bezpieczeństwo w ramach wywiązywania się ze zobowiązań wynikających z artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego, przy zachowaniu rozsądnego wydatkowania funduszy na potrzeby współczesnej obrony. Wojska, podczas operacji i działań bojowych prowadzonych poza obszarem traktatowym, mają do czynienia z przeciwnikiem stosującym taktykę typową dla działań o charakterze partyzanckim. Podmiotem wojny, zwanej asymetryczną, nie musi być koniecznie państwo, lecz może to być na przykład zorganizowana grupa (polityczna, wyznaniowa, przestępcza itp.), która ma określone cele. Zagrożenia wynikające z działań asymetrycznych mogą wiązać się z 11 : destabilizacją lub obezwładnieniem w wybranym czasie kluczowych elementów infrastruktury cywilnej lub wojskowej przeciwnika; osłabieniem poparcia politycznego udzielanego przeciwnikowi przez jego sojuszników; ograniczeniem tempa prowadzonych działań; 11 Por. J. Pawłowski, Zagrożenia asymetryczne. Warszawa 2003, s ; M. Madej, Globalizacja zagrożeń asymetrycznych. Sprawy Międzynarodowe 2003 nr

270 ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA osłabieniem skuteczności wojskowej przeciwnika, zwłaszcza przez utrudnienie użycia sprzętu technicznego przed działaniami bojowymi, jak i w ich trakcie; zwiększeniem kosztów politycznych prowadzonej operacji oraz zaangażowania zasobów ludzkich i materiałowych; udaremnieniem interoperacyjności w celu utrudnienia prowadzenia działań koalicyjnych; uniemożliwieniem przeciwnikowi osiągnięcia przewagi informacyjnej oraz prawidłowej oceny sytuacji. Rozwój narzędzi bezpieczeństwa obejmował również powstawanie nowych koncepcji współpracy polityczno-wojskowej w strukturach rozszerzającej się Unii Europejskiej. Szczyt NATO w Pradze (21 22 listopada 2002 roku) wskazał na zbieżność dążeń polityków głównych państw UE w sprawie przekształcenia Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (EPBiO) w Europejską Unię Bezpieczeństwa i Obrony (EUBiO). Koncepcja tych zmian zakładała nawiązanie współpracy przez państwa UE w dziedzinie bezpieczeństwa w postaci 12 : a) tworzenia sił międzynarodowych; b) rozwoju przemysłu obronnego; c) zarządzania zasobami ludzkimi; d) rozwoju wspólnych doktryn obronnych; e) zwiększania koncentracji i racjonalizacji nakładów finansowych na cele bezpieczeństwa i obrony poprzez większościowe głosowanie; f) przyspieszania procesu podejmowania decyzji. Było to zgodne z oczekiwaniami wielu państw UE, a zwłaszcza tych krajów co warto podkreślić które ubiegały się o status pełnoprawnego jej członka. Były też pewne rozbieżności w stanowiskach reprezentantów niektórych państw, np. optyka Francji i Niemiec była skoncentrowana na europejskiej budowie obrony. Wielka Brytania natomiast stała na czele tych państw UE, które były zorientowane na rozwijanie wspólnego bezpieczeństwa wraz ze wzmacnianiem więzi transatlantyckich. Oficjalne wypowiedzi polityków UE świadczą o tym, że postrzegali oni rozwój EPBiO, obok NATO, jako ważny instrument zapewniający Europie wspólne bezpieczeństwo. Podstawą tak rozumianego bezpieczeństwa jest silna więź transatlantycka. Rada Europejska podczas posiedzenia w Brukseli (17 18 czerwca 2004 roku) przyjęła nowe postanowienia w sprawie rozwoju EPBiO. Na mocy dokumentu: Cele główne 2010 (Headline Goal 2010) powołano między innymi Europejską Agencję Obrony oraz komórki planowania 13. W konsekwencji rozwój koncepcji bezpieczeństwa UE pozwolił na przyjęcie 22 listopada 2004 roku postanowień dotyczących utworzenia europejskich sił szybkiego reagowania. W swoim założeniu siły te powinny być zdolne do rozpoczęcia operacji w ciągu dni oraz prowadzenia jej samodzielnie przez 30 dni, a po odpowiednim 12 E. Jendraszczak, D. Kuziel, wyd. cyt., s Headline Goal 2010, approved by General Affairs and External Relations Council on 17 May 2004 endorsed by the European Council of 17 and 18 June

271 EUGENIUSZ JENDRASZCZAK wzmocnieniu kontynuowania do 120 dni. Terytorialny zasięg prowadzenia operacji określono na 6 tys. km w promieniu Brukseli 14. Ustalono wielkość tworzonych sił: 13 grup bojowych, każda licząca około 1500 żołnierzy. Państwa Europy Środkowej, które weszły do UE, poparły decyzję o powołaniu grup bojowych. Wprowadzenie w życie tej decyzji postrzegały jako możliwość realnego zaangażowania się w tworzenie sił operacyjnych UE. Skuteczność użycia sił w operacjach reagowania kryzysowego w postaci grup bojowych UE (GB UE ang.: EU BG European Union Battlegroup) jest wypadkową następujących czynników 15 : politycznego, który określa charakter misji, liczbę zaangażowanych żołnierzy, zasady i strukturę dowodzenia, sposób finansowania oraz możliwości użycia siły (ROE Rouls of Engagement); militarnego, który określa zasady działania, obszar odpowiedzialności, wyposażenie wojsk oraz sposób prowadzenia kinetycznych operacji przeciwterrorystycznych; możliwości oddziaływania niekinetycznego, które gwarantują powodzenie działań mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa oraz zdobywanie zaufania miejscowej ludności; wyszkolenia i wyposażenia pododdziałów, co stanowi podstawę określenia możliwości i poziomu skutecznego działania w wielonarodowym środowisku; logistycznego, który z kolei jest wyznacznikiem zdolności zaopatrywania wojsk, zapewniania opieki medycznej oraz wykonywania wszelkiego rodzaju napraw i remontów. Różnorodność miejsc prowadzenia operacji oraz zadań wykonywanych przez grupy bojowe UE sprawia, że konieczne jest definiowanie szczegółowych zadań w zależności od zmiennych uwarunkowań. Ponadto, niezwykle starannie należy skomponować właściwą strukturę przygotowania do działań grupy bojowej oraz zapewnić sprawny element dowodzenia nią. Poza realizacją tych zadań UE włączała się systematycznie w militarne wspieranie inicjatyw ONZ i NATO mających na celu stabilizację sytuacji w rejonach objętych konfliktami na świecie. Początkowo były to zadania o niewielkim znaczeniu w odniesieniu do angażowanych sił. Jednakże już na szczycie NATO w Stambule (28 29 czerwca 2004 roku) zapadła decyzja o przekazaniu Unii Europejskiej misji sojuszu realizowanej z tytułu mandatu ONZ na terytorium Bośni i Hercegowiny. Na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, na mocy rezolucji Rady Bezpieczeństwa nr 1575 (22 listopada 2004 roku), określono mandat dla sił EUFOR do udziału w operacji pk. Althea. Rada UE podjęła European Union Battlegroup Concept. Brussels, 5 October 2006, s E. Jendraszczak, D. Kuziel, wyd. cyt.; ppłk dr D. Majchrzak, Przygotowanie grup bojowych Unii Europejskiej, s. 87.

272 ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA 25 listopada decyzję, by tydzień później przystąpić do największej operacji wojskowej w dziejach Unii Europejskiej 16. Stanowiło to jednocześnie nowy element w poszukiwaniu narzędzi i mechanizmów budowania bezpieczeństwa, jakim jest realna współpraca militarna struktur organizacyjnych NATO i UE. Co ważne, jej podstawą była rezolucja i mandat ONZ. Misja ta była w pewnym stopniu poligonem doświadczalnym dla UE, głównie jej struktur organizacyjnych, które zdobywały doświadczenie w realizowaniu tego typu zadań. Nie do przecenienia były także okoliczności, które pozwalały prowadzić tę operację militarną. Opierała się ona w swoim założeniu na wsparciu, jakiego NATO udzielało wojskom EUFOR przez cały okres realizowania zadań. Mechanizm podstaw porozumień UE NATO, zwany Berlin plus, pozwolił na opracowanie dokumentów szczegółowo określających zakres oraz zasady wsparcia operacji UE przez NATO. Dzięki temu wszelkie wysiłki z tym związane podlegały rozliczeniom finansowym między organizacjami. Zebrane doświadczenia pozwoliły UE nie tylko na właściwe zrozumienie kosztów i nakładów, jakie wynikają z misji wojskowej, ale co, moim zdaniem, jest istotniejsze na dokładne poznanie istoty problematyki prowadzenia operacji militarnych w środowisku wielonarodowych sił wojskowych. Poza zaangażowaniem w tworzenie możliwości wojskowego udziału w rozwiązywaniu konfliktów i kryzysów, UE rozwija także mechanizmy politycznego uczestnictwa w tym procesie. Warto wspomnieć w tym miejscu o współpracy regionalnej UE Rosja. Uzgodnienie jednolitego stanowiska w sprawie współpracy w reagowaniu na konflikty napotkało jednak problemy. Rosja na szczycie Rady Europejskiej w Sewilli nie przyjęła większości propozycji dotyczących współdziałania w reagowaniu na konflikty w otoczeniu wspólnego sąsiedztwa 17. Nie powiodły się także inicjatywy w sprawie wspólnego rozwiązania konfliktów w Mołdawii i na Kaukazie Południowym. Władze Rosji uzależniały swoją kontrybucję w połączonych działaniach z UE od pełnego udziału w procedurach kierowania operacjami 18. Wydaje się, że skierowanie pięciu oficerów służb wewnętrznych Rosji do udziału w misji policyjnej UE w Bośni i Hercegowinie (EUPM) było jedynym przypadkiem jej czynnego zaangażowania w ten proces EUFOR Fact Sheet Spotkanie Rady Europejskiej w Sewilli, czerwca 2002 r. Wnioski prezydencji. Żródło URL: oide.sejm.gov.pl/oide/images/files/dokumenty/konkluzje/sewilla pdf.marzec 2011/. 18 M. Menkiszak, Rosja wobec Unii Europejskiej: kryzys strategicznego partnerstwa. Prace OSW, Warszawa, styczeń 2006, s Draft Council Decision concerning the conclusion of the Agreement between the European Union and the Russian Federation on the participation of this State to the European Union Police Missin (EUPM) in Bosnia and Hercegovina. Brussels, 16 July

273 EUGENIUSZ JENDRASZCZAK Należy jednak oczekiwać postępu w stosunkach UE Rosja jeszcze przed szczytem w Soczi w myśl zapowiedzi przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana Van Rompuya 20. Można przy tym dodać, że także projekt podjętej na szczycie majowym NATO w Rzymie w 2002 roku inicjatywy w postaci płaszczyzny ścisłej współpracy w przeciwdziałaniu sytuacjom kryzysowym i rozwiązywaniu konfliktów nie zaznaczył się niczym szczególnym. Na ubiegłorocznym posiedzeniu Rady NATO Rosja w Brukseli (2013) nie osiągnięto porozumienia w sprawie obrony przeciwrakietowej. Jedynie został uruchomiony mechanizm regularnych kontaktów w kwestii bezpieczeństwa na szczeblu ministerstw obrony narodowej między USA a Rosją. Kontakty te mają służyć, jak określono, praktycznej współpracy między obu stronami. Mimo to wielu ekspertów dostrzega w tym mechanizmie wiele niewykorzystanego potencjału, co daje nadzieję na większe sukcesy w przyszłości. Należy ocenić, że tegoroczne styczniowe spotkanie w Brukseli z udziałem ministra spraw zagranicznych Rosji Siergieja Ławrowa i sekretarza generalnego NATO Andersa Fogh Rasmussena było wyrazem woli dalszej współpracy 21. Efektem tego spotkania była dyskusja na temat podejmowania wspólnych wysiłków w walce z terroryzmem, piractwem i przemytem narkotyków oraz współdziałania w kwestii Afganistanu. Poruszano także tematy, co do których nie osiągnięto na razie porozumienia, w tym budowy amerykańskiego systemu obrony przeciwrakietowej. Zakończenie Spojrzenie na współcześnie pojmowane bezpieczeństwo wymaga analizy zachodzących zmian i ich skutków, które kładą nacisk na inne niż dotychczas elementy ogólnej definicji bezpieczeństwa. Wśród uwarunkowań wpływających na kształt współczesnego bezpieczeństwa należy wymienić następujące: 1. Większość demokratycznych państw (w tym Polska) dokonuje przewartościowania w postrzeganiu bezpieczeństwa, kładąc większy nacisk na zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego kosztem, jak było dotychczas, bezpieczeństwa zewnętrznego Obecnie bezpieczeństwo zewnętrzne jest postrzegane przez wiele państw jako aktywne zaangażowanie się w struktury i mechanizmy międzynarodowe (ONZ, NATO, UE, OBWE itp.), które mają je zagwarantować. Państwa stoją na gruncie niedopuszczenia do rozwinięcia się sytuacji konfliktowych w pobliżu ich granic. 20 Głos Rosji, 29 stycznia UE i Rosja powinny osiągnąć postęp w stosunkach przed szczytem w Soczi. Źródło: 21 Głos Rosji, 28 stycznia NATO i Rosja opowiadają się za partnerstwem strategicznym. Źródło: i rosja/. 22 Podobnie jak w publikacji: Z. Nowakowski, H. Szafran, R. Szafran, Bezpieczeństwo w XXI wieku, Rzeszów 2009, s

274 ROZWÓJ WSPÓŁCZESNYCH NARZĘDZI BEZPIECZEŃSTWA 3. Istotna rola w kształtowaniu współczesnego bezpieczeństwa przypada Rosji. W tym względzie NATO i UE będą w miarę możliwości utrwalały mechanizmy utrzymywania dobrych relacji z Federacją Rosyjską. Jako spadkobierca dawnego ZSRR (dzięki dobrej znajomości problematyki regionu Azji) oraz główny dostawca surowców energetycznych dla Europy jest ważnym aktorem w rozwiązywaniu potencjalnych kryzysów. 4. NATO i UE będą rozwijać systemy dowodzenia oraz siły reagowania opierające się na najnowocześniejszych rozwiązaniach. Siły reagowania powinny być w krótkim czasie zdolne do działania samodzielnie lub we współdziałaniu z siłami sojuszniczymi w odległych rejonach dyslokacji. 5. NATO będzie opierać gwarancje wspólnej obrony (artykuł 5 traktatu) na rozwijaniu komplementarnego systemu obronnych sił sojuszniczych w ramach rozwiązań tzw. koncepcji obrony inteligentnej (Smart Defence), z jednoczesnym redukowaniem sił i struktur dowodzenia. 6. Podstawą operacji prowadzonych siłami NATO i UE będą mechanizmy instytucji prawa międzynarodowego (ONZ wiodącą organizacją). 7. W większości państw (również w Polsce) w celu zwiększenia bezpieczeństwa wewnętrznego będą rozwijane elementy struktur siłowych systemy policyjne. W siłach wojskowych nastąpi redukcja ich struktur i przeorientowanie na rozwój i utrzymanie elementów niezbędnych do wykonywania zadań obrony w ramach artykułu 5 traktatu waszyngtońskiego, czyli wojsk specjalnych i jednostek o charakterze ekspedycyjnym według uzgodnionych wymagań UE i NATO. 273

275 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN BOGDAN MICHAILIUK PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI dr inż. Bogdan MICHAILIUK Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract Civil protection includes activities aimed at providing security to people, assets and environment in case of threats caused by nature itself and civilization development, warfare or terrorist actions. Rescue and civil protection subsystem plays an important role in the national security system of our country. Taking into account the specific area of activities, it is crucial that subordinate services should be properly coordinated and their competences distributed properly. Rescue and civil protection services should properly understand the nature of threats their types, range as well as types and range of negative effects they can produce concerning people, animals, environment and material assets. Key words civil protection, rescue, civil defence. 274 Mądry człowiek liczy się z najgorszym i doświadcza najlepszego chińskie przysłowie Wprowadzenie Ekrany naszych telewizorów oraz pierwsze strony gazet niemal codziennie ukazują obrazy różnego rodzaju konfliktów i katastrof, jakie mają miejsce na świecie. Wszelkie relacje z miejsc zagrożonych oscylują wokół jednego stwierdzenia by w możliwie jak najkrótszym czasie nieść pomoc potrzebującym. Bez względu na fakt, czy dane zdarzenie jest efektem działania człowieka czy sił natury, najistotniejsze jest, by reakcja była adekwatna, szybka i skuteczna. Ważną rolę pełni w tym miejscu czynnik ludzki. Mianowicie chodzi o to, by jednostki, które podejmują zadania związane z ratownictwem i ochroną ludności, były kompetentne i opanowane, jak również by wykazywały umiejętność szybkiej i efektywnej współpracy w zespole. To właśnie od służb ratownictwa i ochrony ludności zależy

276 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI przyszłość ludzi i mienia z miejsca zagrożenia. W obliczu tego typu zdarzeń warto by podejmować wszelkiego rodzaju działania, by nasze służby ochrony ludności i ratownictwa nie zawiodły, kiedy okażą się niezbędne. Podsystem ratownictwa i ochrony ludności pełni istotną rolę w systemie bezpieczeństwa narodowego naszego państwa. Z uwagi na wydzielony obszar działania, ważne jest, by podległe służby były właściwie skoordynowane, a kompetencje czytelnie przydzielone tak, by się nie dublowały. W zmieniającym się świecie fundamentem kierowania każdym organizmem, mechanizmem, strukturą społeczną, przedsiębiorstwem jest uaktualniona, prawdziwa, rzetelna znajomość danej sytuacji. Służby ratownictwa i ochrony ludności winny być wyposażone w wiedzę o zagrożeniach ich rodzaju, skali występowania, rodzaju i skali skutków w odniesieniu do ludzi, zwierząt, środowiska i dóbr materialnych. Współczesne wyzwania i zagrożenia jeszcze nigdy tak bardzo nie dotykały człowieka, mienia, środowiska i infrastruktury jak współcześnie 1. Zagrożenia, jakie niosą dla współczesnych społeczeństw katastrofy i awarie techniczne, klęski żywiołowe oraz skażenie środowiska są równe skutkom wojny. Współczesne bezpieczeństwo narodowe, obrona narodowa obejmują w coraz większym stopniu oprócz siły militarnej zdolność ochrony i ratownictwa ludności, substancji materialnej i środowiska przed zagrożeniami niemilitarnymi 2. Miejsce ratownictwa i ochrony ludności w Systemie Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej (SBN RP) Dla zapewnienia realizacji treści interesów narodowych oraz strategicznych celów w dziedzinie bezpieczeństwa Rzeczpospolita Polska formuje i rozwija zintegrowany system bezpieczeństwa narodowego (SBN RP) 3. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z roku 2007 nie przedstawia go jako jednolitego tworu, a jako zbiór wielu różnorodnych podsystemów cząstkowych 4. Wydana w roku 2013 z ramienia Biura Bezpieczeństwa Narodowego Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej określa system bezpieczeństwa narodowego (państwa) jako całość sił (podmiotów), środków i zaso- 1 A. Skrabacz, Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania, perspektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., Wyd. 1, Tarnów 2006, ISBN , s M. Renner, National security. The economic and environmental dimension, Worldwatch Paper 5/1989, Worldwatch Institute, Washington 1989, ISBN: , s W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2011, ISBN , s System Bezpieczeństwa Narodowego został przedstawiony w pkt. 4 Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2007 roku. 275

277 BOGDAN MICHAILIUK bów przeznaczonych przez państwo do realizacji zadań z zakresu bezpieczeństwa, odpowiednio do tych zadań zorganizowana (w podsystemy i ogniwa), utrzymywana i przygotowywana. Tworzy go podsystem (system) kierowania i zespół różnie ze sobą powiązanych podsystemów (systemów) wykonawczych, w tym podsystemów operacyjnych (obronny i ochronne) i podsystemów wsparcia (społeczne i gospodarcze) 5. Ukazany powyżej model systemu bezpieczeństwa narodowego przedstawia w ujęciu graficznym rysunek 1. ORGAN DORADCZY ORGAN SZTABOWY DECYDENT PODSYSTEMY KIEROWANIA Podsystemy operacyjne Podsystemy wsparcia obronny ochronne społeczne gospodarcze PODSYSTEMY WYKONAWCZE Źródło: opracowanie własne na podst. Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2013, s. 36. Rys. 1. Uniwersalny model systemu bezpieczeństwa narodowego Współcześnie SBN RP stanowi sumę odrębnych podsystemów wewnętrznie nie do końca logicznie i ściśle powiązanym podsystemem kierowania bezpieczeństwem narodowym. Wynika to w dużej mierze z licznych nieścisłości na gruncie prawnym, przejawiającym się brakiem wskazania organów odpowiedzialnych albo skrajnie powoduje powielanie kompetencji, co skutkuje nieekonomicznością i brakiem efektywności systemu. 5 Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2013, ISBN , s

278 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI Należy w tym miejscu podkreślić, iż SBN RP nadal nie jest do końca optymalnie zorganizowany. Wyzwaniem w tym aspekcie jest właściwa integracja jego poszczególnych składowych. Gdzie znajduje się miejsce dla służb ochrony ludności i ratownictwa? Otóż, należałoby tu wskazać podsystemy wykonawcze, a ściślej podsystemy operacyjne. Na podsystemy operacyjne składają się: podsystem obronny państwa (obronności, obrony narodowej, bezpieczeństwa militarnego) oraz podsystemy ochronne państwa i ludności (bezpieczeństwa cywilnego, pozamilitarnego). W ramach pierwszego z nich podejmowane są działania mające na celu wykorzystywanie szans, podejmowanie wyzwań, minimalizację ryzyka i przeciwdziałania (zapobiegania i przeciwstawiania się) zewnętrznym zagrożeniom bezpieczeństwa o charakterze polityczno-militarnym. Podsystemy ochronne państwa i ludności zaś przeznaczone są do wykorzystywania szans, podejmowania wyzwań, minimalizacji ryzyka i przeciwdziałania (zapobiegania i przeciwstawiania się) zewnętrznym i wewnętrznym zagrożeniom bezpieczeństwa o charakterze niemilitarnym (cywilnym) 6. Ochrona ludności i ratownictwo pojęcie, charakter i istota Termin ochrona ludności zalicza się do zbioru pojęć, które intuicyjnie rozumiane są powszechnie stosowane w aktach prawnych. Niejednokrotnie ochronę ludności stawia się na równi z obroną cywilną, co jest błędem. Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci dokonała się na tym polu znaczna ewolucja, rozgraniczająca mocno oba terminy. Ochrona ludności znajduje się w zakresie obowiązków obrony cywilnej, aczkolwiek zakres jej działalności znacznie wykracza poza obszar obrony cywilnej, stąd niewłaściwe jest utożsamianie tych określeń ze sobą. Obrona cywilna ma na celu: 1. ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej oraz dóbr kultury; 2. ratowanie, udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie trwania wojny; 3. współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych oraz zagrożeń środowiska, a także usuwanie ich skutków 7. Problematykę obrony cywilnej, a zatem ochrony ludności i ratownictwa, regulują w Polsce dwa kluczowe akty prawne: Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej 8 oraz Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie obrony cywilnej 9. 6 Tamże, s Art. 137 Ustawy z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 852). 8 Ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 852). 9 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 roku w sprawie obrony cywilnej (Dz. U. z 1993 roku, nr 93, poz. 429 z późn. zm.). 277

279 BOGDAN MICHAILIUK Ochrona ludności polega na ochronie ludności cywilnej i osób cywilnych 10 i obejmuje zarówno działania administracji publicznej, jak i te indywidualne, mające na celu zapewnienie bezpieczeństwa życia i zdrowia osób oraz ich mienia. Dąży do utrzymania sprzyjających warunków środowiskowych dla ich przeżycia, pomocy socjalnej i psychologicznej poszkodowanym, osłony prawnej oraz ich przygotowania edukacyjnego i sprawnościowego do radzenia sobie w czasie katastrof, klęsk żywiołowych i konfliktów zbrojnych oraz bezpośrednio po nich 11. Konwencja Genewska 12 określa ją jako jedno z zadań obrony cywilnej, które obejmuje przedsięwzięcia umożliwiające przetrwanie ludzi w czasie kataklizmu i na wypadek wojny. Zgodnie z definicją przyjętą przez W. Kitlera ochrona ludności obejmuje całokształt działań wszelkich podmiotów prawa państwowego, każdego w zależności od jego statusu prawnego, zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa społeczeństwa, mienia, dóbr dziedzictwa narodowego i środowiska w obliczu klęsk i katastrof naturalnych oraz spowodowanych przez człowieka, z wojną włącznie 13. Ochrona ludności jest zatem tą sferą bezpieczeństwa, która przede wszystkim skupia swoje zainteresowanie na zapewnieniu bytu człowieka, niezależnie od rodzaju przyczyny jego zagrożenia. Lokalizację ochrony ludności w ogólnym układzie zagrożeń obrazuje rys. 2. Realizacja przedsięwzięć mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ludziom, mieniu i środowisku w razie wystąpienia zagrożeń spowodowanych zarówno działaniem sił przyrody (klęski żywiołowe) i rozwojem cywilizacyjnym (awarie, katastrofy), jak również działaniami wojennymi terrorystycznymi obejmuje umownie cztery etapy działań: 1. zapobieganie, czyli działania minimalizujące straty prace legislacyjne, planowanie, tworzenie zapasów, budowa struktur organizacyjnych, konstruowanie budowli i systemów zabezpieczających (ukrycia, schrony, wały przeciwpowodziowe), kontrola (graniczna i przewozowa itp.), 2. osiąganie gotowości ustawiczne badania, doskonalenie służb ratowniczych, ich doposażanie, edukacja społeczeństwa, symulacje i ćwiczenia, opracowywanie procedur działania; 3. reagowanie na zagrożenia organizowanie ośrodków kierowania i koordynacji, poszukiwanie i udzielanie pomocy poszkodowanym, likwidacja ognisk zagrożeń, mobilizowanie służb ratowniczych i ochotników, przepływ informacji na linii służby władze, środki masowego przekazu i społeczeństwo; 10 Zgodnie z treścią art. 50 ust.2 Protokołu Dodatkowego do Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 roku, dotyczącego ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (Protokół I) sporządzone w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku (Dz. U. Nr 41 z 1992 roku, poz. 175) ludność cywilna obejmuje wszystkie osoby cywilne. 11 Tamże, art Konwencje Genewskie z dnia 12 sierpnia 1949 roku o ochronie ofiar wojny. 13 W. Kitler, Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa 2001, s

280 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI 4. odbudowę, czyli przywracanie stanu sprzed zdarzenia określanie strat, informowanie o prawach i obowiązkach, sprawne administrowanie, aktywizacja odbudowy zniszczeń i uszkodzeń, analizowanie potrzeb i realizacja zobowiązań, zagwarantowanie dostępu do pomocy społecznej, konstruktywne wnioski i propozycje. GŁÓWNE ŹRÓDŁA (PRZYCZYNY) ZAGROŻEŃ ZAGROŻENIA SPRAWCZE WARUNKUJĄCE KIERUNEK zagrożenia ROZWOJU I DYNAMIKĘ ZAGROŻENIA naturalne Ż Y W I O Ł Y -> R E A K C J E wypadki błędy Krytyczne zagrożenia fizyczne: biologiczne, chemiczne, mechaniczne, geologiczne promieniotwórcze, akustyczne, magnetyczne, cieplne otoczenie Zaburzenia egzystencji ludności kryzysogenne Krytyczne zagrożenia psychiczne: zakłócenia funkcjonalne, utrudnienia, przeciążenia, konflikty, deprywacje... działalność Krytyczna sprawność infrastruktury: wytwórczej, w tym usługowej; ochronnej OCHRONA LUDNOŚCI Źródło: Opracowanie własne na podstawie data wejścia: Rys. 2. Umiejscowienie ochrony ludności w ogólnej problematyce zagrożeń Do zadań ochrony ludności należy między innymi określenie zagrożeń, przeciwdziałanie ich powstawaniu oraz zapewnienie ochrony ludności w okresie zagrożeń, w tym w czasie wojny, a także organizacja i zapewnienie funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego. Zasadniczym elementem ochrony ludności, wykonującym działania zarówno doraźne, z zakresu reagowania na zagrożenia, ale także stosownego planowania, są naczelne i centralne organizacje administracji publicznej, czyli właściwi ministrowie, komendant Państwowej Straży Pożarnej, szef Obrony Cywilnej Kraju oraz naczelni inspektorzy. 279

281 BOGDAN MICHAILIUK Wdrażanie zadań z dziedziny ochrony ludności podejmują terenowe organy administracji publicznej wojewodowie, starostowie, wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast). Do zakresu działania terenowych organów ochrony ludności w powiecie należy określanie zagrożeń oraz planowanie zapobiegania im na administrowanym obszarze, monitorowanie i alarmowanie ludności oraz koordynowanie działań ratowniczych i porządkowo-ochronnych oraz zarządzanie w sytuacjach kryzysowych przy pomocy powiatowego centrum zarządzania kryzysowego. Co zaś się tyczy zakresu działania terenowych organów ochrony ludności w mieście, bezapelacyjnie warto w tym miejscu wskazać na określenie lokalizacji źródeł zagrożeń, ich likwidacji i usuwania skutków oraz monitorowanie i alarmowanie ludności. Ważne w tym miejscu wydaje się być koordynowanie działań ratowniczych oraz kierowanie siłami ratowniczymi i ewakuacją ludności przy pomocy miejskiego zespołu reagowania, mobilizacyjne przygotowanie do rozwinięcia służb dla realizacji zadań ochrony ludności cywilnej w okresie wojny, organizacja szkolenia ludności w dziedzinie powszechnej samoobrony. Porządkując, spośród obszarów zadaniowych ochrony ludności należałoby wymienić: planowanie i prace organizacyjne w niezbędnym zakresie; ostrzeganie i alarmowanie; ratownictwo ludzi, zwierząt, dóbr; ewakuację z obszarów zagrożonych; przygotowanie, organizowanie schronów; obsługa środków zaciemniania; organizowanie pomocy medycznej i psychologicznej (także opieki religijnej); walkę z klęskami żywiołowymi (pożar, powódź); przywracanie i utrzymanie porządku w strefach klęsk; zapewnienie doraźnych pomieszczeń i zaopatrzenia poszkodowanym; przywrócenie działania służb użyteczności publicznej; likwidację skażeń i zakażeń, odkażanie oraz inne działania ochronne; grzebanie zmarłych 14. Działalność w zakresie ochrony ludności jest realizowana w każdych warunkach i sytuacjach funkcjonowania państwa 15. Można wyróżnić trzy stany realizacji powyższych zadań. Pierwszy z nich to czuwanie i doraźne reagowanie, co oznacza codzienne rutynowe czynności podczas ratowania osób, mienia, środowiska oraz likwidację niepożądanych skutków. Mieści się w tym zakresie podejmowanie czynności zmierzających do zapobiegania i przeciwdziałania zagrożeniom. Kolejny stan to reagowanie w obliczu zagrożenia prowadzącego bezpośrednio do stanu 14 Art. 61 Protokołu I, wyd. cyt. 15 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie gotowości obronnej państwa (Dz. U roku, nr 219, poz. 2218) wprowadza 3 stany gotowości obronnej państwa: stan stałej gotowości obronnej państwa, stan gotowości obronnej państwa czasu kryzysu, stan gotowości obronnej państwa czasu wojny. 280

282 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI kryzysowego oraz podczas kryzysu. Ostatnim ze stanów jest ochrona ludności w czasie wojny, zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Ochrona ludności dzieli się na ochronę zbiorową oraz indywidualną. Na poziomie zbiorowym prowadzona jest przez instytucje i obejmuje takie działania, jak ewakuacja, tworzenie miejsc schronienia, wykrywanie zagrożeń i alarmowanie o nich. Natomiast na poziomie indywidualnym dokonuje się poprzez następujące przedsięwzięcia obywateli: znajomość zasad, tras i miejsc ewakuacji, znajomość sygnałów alarmowych oraz znajomość zasad podejmowanych po ich usłyszeniu, posiadanie indywidualnych środków ochrony, umiejętność posługiwania się nimi oraz ich konserwacja, znajomość zasad przygotowania własnego mieszkania, budynku, ujęcia wody i środków żywnościowych do ochrony przed skutkami katastrof i kryzysów, znajomość zasad udzielania pierwszej pomocy poszkodowanym, umiejętność samodzielnego likwidowania zarzewi różnych katastrof, np. pożarów. Co do zjawiska ratownictwa, najogólniej można by je określić jako organizację niesienia pomocy w sytuacjach nieszczęśliwych zdarzeń. Obecnie jawi się ono jako pierwsza linia ochrony i obrony narodowej. Zdolności ratownicze oraz sprawność zawodowych i ochotniczych formacji ratowniczych, na czele z państwową i ochotniczą strażą pożarną, ratownictwem medycznym, chemicznym i morskim, wspieranych przez siły ratownicze wojska stanowią niezwykle istotne ogniwo współczesnej ochrony i obrony narodowej. Mała Encyklopedia Wojskowa określa ratownictwo jako niesienie pomocy w nagłych wypadkach, zwłaszcza zagrażających zdrowiu i życiu ludzi; akcje ratownictwa podejmowane są zarówno w czasie pokoju (wielkie katastrofy, klęski żywiołowe), jak i wojny 16. Z kolei na kartach Nowego słownika języka polskiego PWN ratownictwo jest ukazane jako działalność, której celem jest ratowanie ludzi lub rzeczy znajdujących się w niebezpieczeństwie, a ponadto ludzi i środków zaangażowanych w taką działalność. Czynność ratowania zaś polega na oddaleniu jakiegoś niebezpieczeństwa, (...) zwłaszcza groźby śmierci lub zniszczenia 17. Warto by jeszcze chwilę poświęcić rozgraniczeniu pojęciu ratownictwa i czynności ratowania. Poprzez ratownictwo rozumie się działalność prowadzoną na wszystkich szczeblach organizacji państwa we wszystkich jego stanach (w czasie pokoju, kryzysu i wojny) za pomocą różnorodnych metod, sił i środków, która zmierza do ratowania życia ludzkiego i dóbr materialnych. Czynność ratowania natomiast oznacza pomoc w trudnej nagłej sytuacji, która zagraża życiu ofiar 16 Mała Encyklopedia Wojskowa, tom III, MON, Warszawa 1971, s Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warszawa 2000, s

283 BOGDAN MICHAILIUK i ratowników oraz zniszczeniem środowiska i ważnych elementów dorobku materialnego i kulturalnego. Analizując źródło oraz sposób finansowania działań ratowniczych, można wyróżnić: ratownictwo państwowe finansowane z budżetu państwa oraz ze środków samorządu terytorialnego; ratownictwo społeczne koszty organizowania i utrzymania są w 100 procentach pokrywane ze źródeł organizacji pozarządowych; ratownictwo komercyjne funkcjonujące w kategorii usługa, co jest jednoznaczne z tym, że działania ratownicze są odpłatne. Niezwykle często stosowana typologia ratownictwa dzieli zjawisko ze względu na zasięg działań ratowniczych. Mianowicie na tym gruncie można wyodrębnić: ratownictwo międzynarodowe, krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne i lokalne. W ramach ratownictwa państwowego można wyróżnić następujące kategorie: ze względu na rodzaj użytych sił ratowniczych: ratownictwo medyczne; ratownictwo wojskowe; ratownictwo górnicze; ratownictwo chemiczne; ratownictwo kolejowe; ratownictwo weterynaryjne itd. ze względu na rodzaj zdarzenia (klęska żywiołowa, katastrofa naturalna, techniczna, technologiczna, itd.) m.in.: ratownictwo morskie; ratownictwo pożarowe; ratownictwo radiacyjne; ratownictwo lotnicze; ratownictwo powodziowe; ratownictwo drogowe; ratownictwo kolejowe. Akcje ratunkowe są organizowane i prowadzone dla ratowania i udzielania pomocy ludności poszkodowanej w wyniku działań zbrojnych, klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń, jak np. zagrożenia środowiska 18. Obowiązek organizowania i prowadzenia akcji ratunkowych podczas wojny należy do szefów obrony cywilnej i kierowników (właścicieli) zakładów pracy. Wyżej wymienieni dysponują odpowiednio przygotowanymi pod kątem kompetencji i wyposażenia formacjami obrony cywilnej. To komendanci tych formacji kierują akcjami ratunkowymi, a na czas ich trwania kierujący wykorzystują wszelkie dostępne siły i środki przeznaczone do udziału w akcji F.R. Krynojewski, Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warszawa 2012, ISBN , s. 86.

284 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI Nie sposób na kartach niniejszego artykułu opisać zagadnienia specyfiki organizacji akcji ratowniczej właściwej dla różnego rodzaju służb ratowniczych podległych pod różne resorty. Każda ze służb tworzy bowiem własną metodykę postępowania, wynikającą każdorazowo ze specyfiki danej sytuacji. Z uwagi na wieloletnią pracę autora tekstu w strukturach wojsk chemicznych, to właśnie na przykładzie awarii chemicznej ukazany zostanie zestaw celów i zadań realizowanych etapowo w rejonie awarii. Dodatkowo za wyborem tła akcji ratowniczej przemawia fakt, iż owo działanie jest jednolite dla wszystkich służb, które staną w obliczu tego rodzaju zagrożenia. Do takich zadań faz akcji ratowniczej zalicza się: 1. identyfikację substancji, wskazanie stref skażenia i zasięgu zagrożeń; 2. uaktywnienie systemu alarmowania, ostrzegania i powiadamiania o skażeniach; 3. ewakuację ludności z zagrożonej strefy oraz udzielanie jej pierwszej pomocy medycznej; 4. likwidację źródeł emisji oraz niszczenie i neutralizację już uwolnionej substancji toksycznej; 5. dekontaminację służb ratowniczych; 6. rekultywację środowiska w rejonie awarii 19. Najważniejszym etapem organizacyjnym akcji ratowniczej, oprócz niesienia pomocy medycznej poszkodowanym, jest niszczenie i neutralizacja TSP 20 w rejonie awarii. Do najważniejszych celów etapów w realizacji na tym polu można zaliczyć: 1. wskazanie rejonu zniszczenia podział rejonu awarii; 2. ograniczenie źródła emisji gazu, wycieku cieczy, rozsypu substancji stałej; 3. ograniczenie proliferacji uwolnionej substancji: do atmosfery poprzez stawianie kurtyn wodnych czy obniżenie intensywności parowania; do wód powierzchniowych przez uszczelnienie systemu kanalizacyjnego; do gruntu i wód gruntowych przez wydzielanie rowów wyłożonych folią; 4. zbieranie mechaniczne i sorbentowe toksycznej substancji i jej transport do rejonu zniszczenia; 19 data wejścia: TSP toksyczne środki przemysłowe; związki chemiczne o właściwościach trujących, wykorzystywane w dużych ilościach zwłaszcza w przemyśle oraz w transporcie. TŚP charakteryzuje zdolność łatwego uwalniania do atmosfery na skutek zniszczenia bądź awarii urządzeń. Posiadają one zróżnicowane właściwości, których specyfika nie pozwala ich sklasyfikować zgodnie z kryteriami klasycznego podziału trucizn oraz środków trujących. Podstawą klasyfikacji jest tutaj punkt widzenia Obrony Cywilnej oraz podmiotów podejmujących działania na rzecz ochrony przed skażeniami ludności i udzielania pomocy poszkodowanym (więcej na stronie: zarzadzanie-kryzysowe.html). 283

285 BOGDAN MICHAILIUK 5. neutralizację toksycznej substancji w rejonie awarii bądź w określonym miejscu; 6. oczyszczenie i neutralizację rejonu awarii z pozostałości TSP 21. Schemat organizacji akcji ratowniczej w rejonie awarii przedstawia rysunek 3. PPM EP S II R R S I Straż R katastrofa R R R R R PPM Sztab koord. Straż PI EW SK Pol. Amb. Kost. Pol. Pol. ZMM ZMM Hosp. Hosp. ZMS ZMS ZMS Legenda: EP ewakuacja pierwotna, EW ewakuacja wtórna, PI punkt informacyjny, PPM punkt pomocy medycznej, R ratownik, SK stanowisko kierowania, SI strefa zniszczeń, SII strefa rozmieszczenia jednostek ratowniczych, ZMM zastępcze miejsca mieszkalne, ZMS zastępcze miejsca szpitalne. Źródło: Opracowanie własne na podstawie J. Konieczny, Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań 1995, s Rys. 3. Schemat organizacji akcji ratowniczej w miejscu awarii 21 data wejścia:

286 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI Każda ze służb ratowniczych w odmienny, charakterystyczny dla siebie sposób dokonuje podziału rejonu akcji ratowniczej. Ogólnie można by przyjąć za uzasadniony podział rejonu akcji ratowniczej na trzy strefy: 1. strefa I strefa zniszczeń; 2. strefa II strefa pomocnicza (na rys. 3 oznaczona jako strefa rozmieszczenia jednostek ratowniczych); 3. strefa III strefa czysta. Służby ratownictwa i ochrony ludności Fundamentalnym zadaniem państwa jest zapewnienie swoim obywatelom ochrony życia i mienia w każdym czasie i w każdych warunkach. Jasno podkreślają to zawarte w Konstytucji gwarancje ochrony przed katastrofalnymi zagrożeniami przemysłowymi, klęskami żywiołowymi i skutkami działań zbrojnych. Organy administracji rządowej i samorządowej zostały zobligowane do sprostania tym zapewnieniom zarówno w czasie pokoju, jak również podczas wojny. Do ochrony ludności i likwidacji lokalnych zagrożeń w okresie pokoju przeznaczone są etatowe siły ratownicze [Państwowa Straż Pożarna (PSP), Policja, służby: medyczne, sanitarno-epidemiologiczne, weterynaryjne, ochrony środowiska i inne] oraz wydzielone pododdziały sił zbrojnych, a także (przy dużych rozmiarach zagrożenia) ludność cywilna. Ich zadaniem jest udzielanie niezbędnej pomocy w razie zaistnienia wypadków drogowych, kolejowych, awarii sieci elektrycznych i gazowych. Działaniami ratowniczymi w okresie pokoju kieruje wyznaczona osoba z PSP, koordynując swoje działania z właściwym miejscowo organem samorządu terytorialnego (wójtem, burmistrzem, starostą, wojewodą w zależności od rozmiaru zagrożenia). W okresie wojny likwidacją nadzwyczajnych zagrożeń zajmą się wszystkie siły i środki, będące w dyspozycji na danym obszarze, pod kierownictwem właściwego miejscowo organu do spraw obrony cywilnej (wójtem, burmistrzem, starostą, wojewodą w zależności od rozmiaru zagrożenia). W przypadku niedostatecznych predyspozycji przez te osoby, organy zwierzchnie mogą wyznaczyć inną, merytorycznie kompetentną, osobę. Bezapelacyjnie to Państwowa Straż Pożarna (PSP) odgrywa jedną z najważniejszych ról wśród służb ratownictwa i ochrony ludności. Stanowi ona zawodową, umundurowaną i wyposażoną w specjalistyczny sprzęt formację, powołaną do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami 22. PSP to swoista siła interwencyjna podczas zdarzeń katastrofalnych. W podsystemie 22 Art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (DZ. U. z 2013 roku, poz z późn. zm.). 285

287 BOGDAN MICHAILIUK ratownictwa i ochrony ludności jej działalność jest wspierana przez inne służby, straże i instytucje państwowe oraz przez sieć organizacji pozarządowych 23. Szeregi Państwowej Straży Pożarnej zasila przeszło 30 tys. funkcjonariuszy, na których czele stoi Komendant Główny Straży Pożarnej, podległy Ministrowi Spraw Wewnętrznych. Wachlarz zadań PSP od momentu jej powstania uległ znacznemu rozszerzeniu. Nie kojarzy się już ze swoją pierwotną powinnością gaszeniem pożarów, ale również z organizowaniem i prowadzeniem akcji ratowniczych w sytuacjach kryzysowych, obejmujących m.in. katastrofy i wypadki komunikacyjne, budowlane czy te o podłożu chemicznym. Państwowa Straż Pożarna to również miejsce pracy osób nadzorujących przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych, prowadzących badania naukowe w dziedzinie ochrony przeciwpożarowej i ochrony ludności. Autor niniejszego tekstu miał okazję uczestniczyć w organizowanym w roku 2012 przez Biuro ds. Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej oraz Biuro Współpracy Międzynarodowej Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej sympozjum pn. Ochrona ludności wczoraj i dziś. Tego typu przedsięwzięcia pokazują, że problematyka będąca przedmiotem rozważań na kartach niniejszego artykułu jest bardzo istotna, a dzięki dyskusji z udziałem przedstawicieli świata nauki, twórców uwarunkowań prawno-instytucjonalnych, osób realizujących zadania z zakresu ochrony ludności i ratownictwa, ma miejsce wymiana poglądów, czego efektem jest formowanie innowacyjnych podpartych konkretnymi propozycjami rozwiązań. Państwowa Straż Pożarna nierzadko pełni funkcję koordynatora akcji ratunkowej na miejscu katastrofy, synchronizując współdziałanie swoich funkcjonariuszy z policjantami i załogą pogotowia ratunkowego. Ostatnie dziesięciolecie zaowocowało falą innowacyjnych zmian w zakresie rozdysponowanych pojazdów i sprzętu ratowniczo-gaśniczego. Co ważniejsze, zweryfikowano i zmodyfikowano wewnętrznie obowiązujące procedury działania tak, by były adekwatne do wymogów jakie stawia obecna rzeczywistość. Przedsięwzięcia z zakresu ochrony ludności są realizowane zgodnie ze ściśle określonymi zasadami. Naczelna z nich opiera się na powszechności systemu ochrony ludności. Kolejna to trójstopniowy podział władzy państwowej, gdzie układ branżowy pełni funkcję pomocniczą. Ważne jest również, by reakcja sił i środków była adekwatna do charakteru oraz rozmiaru zagrożenia. Następna reguła dotyczy jednoosobowego kierownictwa i odpowiedzialności za utrzymanie gotowości na rzecz ochrony ludności przez wójta, starostę na szczeblu województwa. Istotną rolę podczas ochrony ludności pełnią centralne organy administracji rządowej oraz organy administracji terytorialnej z wojewodami, starostami i wójtami na czele. W Polsce funkcjonuje wiele organizacji realizujących różne grupy zadań z zakresu ratownictwa i ochrony ludności, stosownie do przepisów prawa krajowego. Spośród podstawowych można wymienić: Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, s. 66.

288 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI pracujące w trybie doraźnym: Państwowe Ratownictwo Medyczne, ratownictwo morskie, ratownictwo górskie, ratownictwo wodne, ratownictwo górnicze, ratownictwo gazowe, ratownictwo energetyczne, Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy, pracujące w trybie zwyczajnym: służby komunalne, służby opieki społecznej, służba zdrowia, służby sanitarno-epidemiologiczne służby ochrony środowiska, oraz liczne organizacje pozarządowe. Podstawową trudność uniemożliwiającą pełne wykorzystanie potencjału wyżej wymienionych podmiotów stanowi brak systemowego uporządkowania wzajemnych stosunków. A przecież jest to warunek niezbędny przy formowaniu, na bazie ich doświadczeń, formacji zdolnej zapewnić ochronę w wymiarze masowym 24. W obliczu takiego stanu rzeczy na uznanie zasługują zabiegi środowiska pożarniczego, które już na początku lat 90. ubiegłego stulecia dostrzegło konieczność normowania zasad współdziałania różnych uczestników działań. Widząc potrzebę uformowania zintegrowanego systemu ułatwiającego działanie na rzecz ratownictwa i ochrony ludności, skupiono w jednym miejscu w różnym stopniu współpracujące podmioty ratownicze. Tak oto w roku 1995 powstał Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG) zorganizowany na bazie podmiotów Państwowej Straży Pożarnej. W tym miejscu warto podkreślić, iż ratownictwo i ochrona ludności w Polsce w kontekście aktualnych powinności stanowią nową dziedzinę funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej 25. Obszar zadaniowy obejmuje działania mające na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska poprzez: ratownictwo pożarowe, techniczne, chemiczne, ekologiczne, medyczne, wodne oraz ratownictwo radiacyjne, wysokościowe, morskie i portowe 26. KSRG stanowi integralne ogniwo systemu bezpieczeństwa wewnętrznego państwa, a jego działalność ukierunkowana jest na ochronę życia, zdrowia, mienia, środowiska przed pożarami, klęskami żywiołowymi bądź innymi miejscowymi zagrożeniami. Niewątpliwym atutem jest prostota i elastyczność jego struktury, 24 data wejścia: R. Kalinowski, Ochrona ludności bezpieczeństwo nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN , s Tamże, s

289 BOGDAN MICHAILIUK która umożliwia podjęcie działań adekwatnych do zagrożeń oraz gotowość do wypełniania zadań w każdych warunkach 27. Działania w zakresie ochrony ludności w sposób bezpośredni podejmują przede wszystkim państwowe służby ratownicze (Państwowa Straż Pożarna, zawodowe straże pożarne, państwowe ratownictwo morskie, medyczne, chemiczne, radiacyjne, techniczne), organizacje ratownicze o charakterze społecznym (Górskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Tatrzańskie Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, Polski Czerwony Krzyż), a także prywatne firmy ratownicze. Ochrona ludności znajduje również miejsce wśród obowiązków obrony cywilnej. Ponadto ochroną ludności zajmują się służby ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jak Policja, Straże Miejskie/Gminne, Straż Ochrony Kolei czy prywatne agencje ochrony. W przypadku, gdy wyżej wymienione podmioty nie radzą sobie w obliczu zaistniałej sytuacji kryzysowej, wszelkie działania związane z ochroną ludności przejmują Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej 28. Ochrona ludności obejmuje również działania natury psychologicznej. Są one podejmowane przez Polskie Towarzystwo Psychologiczne poprzez powoływanie Ośrodków Interwencji Kryzysowej oraz udzielania przez specjalistów wsparcia dla ratowników podczas podejmowania działań ratunkowych. Ochrona ludności przyjmuje ponadto wymiar prawny poprzez ratyfikację międzynarodowych zasad, broniących fundamentalnych i powszechnych interesów obywateli (m. in. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, Europejska Konwencja Praw Człowieka). Wnioski Przygotowanie powszechnej i skutecznej ochrony ludności w miejscu zamieszkania, zakładach pracy i szkołach oraz w miejscach publicznych zdaje się być jednym z czołowych potrzeb obrony narodowej Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to nie lada wyzwanie z uwagi na ogromną przepaść, jaka dzieli organizację ochrony ludności w naszym kraju od funkcjonowania systemu ochrony ludności w innych państwach NATO i UE. Wymaga to wzmożonego wysiłku intelektualnego przy doskonaleniu prac legislacyjnych, zaangażowania ze strony osób doświadczonych na gruncie omawianego zagadnienia, umiejętności współdziałania oraz czerpania z osiągnięć i rozwiązań z innych państw. Wiążę się to z koniecznością przyjęcia postawy gotowości do codziennego sprostania zagrożeniom niemilitarnym o skutkach równie groźnych, jak wojny. 27 K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Wyd. Difin, Warszawa 2010, ISBN , s data wejścia:

290 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI Konieczność harmonijnej współpracy wynika z charakteru nowych zagrożeń i potrzeby reagowania na zagrożenia pozamilitarne, a także potrzeby podejmowania adekwatnych działań ratunkowych 29. Współcześnie przedsięwzięcia ochrony ludności lokuje się w szerszym pojęciu obrony cywilnej. W tym kontekście warto zasygnalizować, że ochrona cywilna stanowi dużą część przedsięwzięć tzw. planowania cywilnego na wypadek wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych oraz utrzymania gotowości administracji publicznej do podejmowania stosownych działań. Uwzględnia się w niej także działania w ramach ustalonego w strategii NATO wsparcia państwa-gospodarza i współpracy cywilno-wojskowej. Chociaż w różnych krajach obrona cywilna ma różne znaczenie, to do jej zasadniczych przedsięwzięć, obok ochrony ludności, zalicza się: ochronę zakładów pracy i infrastruktury; ochronę dóbr kultury; ochronę struktur władzy; zapewnienie funkcjonowania państwa w czasie pokoju i wojny; organizację zarządzania w sytuacjach kryzysowych; ochronę fizyczną (ludzi, ich mienia i środowiska naturalnego); ochronę psychologiczną; ochronę prawną; edukację i szkolenie. Ratownictwo oznacza działalność prowadzoną na wszystkich szczeblach organizacji państwa we wszystkich jego stanach (w czasie pokoju, kryzysu i wojny) za pomocą różnorodnych metod, sił i środków, która zmierza do ratowania życia ludzkiego i dóbr materialnych. Istotne jest, by Rzeczpospolita Polska dysponowała nowoczesnym, prężnym, skoordynowanym w działaniu podsystemem ochrony ludności i ratownictwa. Istniejące bądź potencjalne zagrożenia warunkują działania wyspecjalizowanych służb monitorujących systemy zdolne do wykrycia oraz identyfikacji zagrożeń, a następnie dostarczenie danych do ostrzegania i alarmowania ludności oraz stanów osobowych znajdujących się w prognozowanych rejonach zagrożenia. Warto, by takie jednostki mogły prowadzić swe prace, udoskonalać osiągnięte metody postępowania. Nieustanny proces doskonalenia osób zaangażowanych w tworzenie naszego podsystemu ochrony ludności i ratownictwa oraz weryfikacja rozwiązań proceduralnych w nim przyjętych objawia się licznymi treningami i ćwiczeniami. Internetowy serwis informacyjny dotyczący obrony cywilnej naszego kraju 30 ukazuje liczne przedsięwzięcia, które mają na celu podniesienie sprawności funkcjonowania służb ratownictwa i ochrony ludności. Podejmowane są kroki, które w ocenie swoich autorów powinny wpłynąć na efektywność systemu ochrony ludności i ratownictwa. Funkcjonowanie podmiotów odpowiedzialnych za ochronę ludności i ratownictwo 29 R. Kalinowski, Ochrona ludności, s Znajduje się na stronie 289

291 BOGDAN MICHAILIUK stało się przedmiotem rozważań właściwych ministrów. Jednym z plonów jest inicjatywa pn. Program Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata Projektowany Program Ratownictwa i Ochrony Ludności ma na celu: 1. opracowanie ogólnych ram prawnych regulujących działalność instytucji i służb publicznych, a także organizacji społecznych podejmujących zadania z zakresu ochrony ludności i ratownictwa; 2. zastosowanie rozwiązań przyjętych w ustawie o systemie powiadamiania ratunkowego po jej uchwaleniu przez Sejm i Senat RP, dzięki czemu możliwe będzie ustanowienie całościowego kompatybilnego mechanizmu współdziałania pomiędzy służbami ratowniczymi a systemem powiadamiania ratunkowego; 3. zastosowanie rozwiązań organizacyjnych, procedur administracyjno-prawnych, a także mechanizmów finansowych gwarantujących właściwe funkcjonowanie ochrony ludności i ratownictwa 32. Postulowane rozwiązania mają służyć wsparciu i rozwojowi potencjału bezpieczeństwa naszego państwa, w ramach którego funkcjonuje podsystem wykonawczy, ściślej mieszczący się w ramach podsystemów operacyjnych potencjał ochronny, który tworzą m. in. podmioty realizujące zadania z zakresu ochrony ludności i ratownictwa. Bibliografia Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warszawa 2013, ISBN Chęciński J., Ochrona ludności we współczesnej wojnie, Wyd. MON, Warszawa Chocha B., Obrona terytorium kraju, Wyd. 2., Wyd. MON, Warszawa Jakubczak R., Skrabacz A., Gąsiorek K. (red.), Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa Polski w XXI w., Wyd. Bellona, Warszawa Kalinowski R., Obrona cywilna w Polsce, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce Kalinowski R., Monitorowanie zagrożeń, Wyd. Akademii Podlaskiej, Siedlce Kalinowski R., Ochrona ludności bezpieczeństwo nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN Kitler W., Skrabacz A., Bezpieczeństwo ludności cywilne. Pojęcie, organizacja i zadania w czasie pokoju, kryzysu i wojny, Wyd. Towarzystwa Wiedzy Obronnej, Warszawa Projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia Program Ratownictwa i Ochrony Ludności na lata Dokument ten wynika ze Strategii Rozwoju Kraju 2020 (cel I.3. pn. Wzmocnienie warunków sprzyjających realizacji indywidualnych potrzeb i aktywności obywatela, priorytet rozwojowy, I.3.3. Zwiększenie bezpieczeństwa obywatela) oraz Strategii Sprawne Państwo 2020 (cel 7: Zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa i porządku publicznego). Program Ratownictwa i Ochrony Ludności jest swoistym wypełnieniem deklaracji zawartej w celu szczegółowym Opracowanie Programów Ratownictwa i Ochrony Ludności data wejścia:

292 PODSYSTEM RATOWNICTWA I OCHRONY LUDNOŚCI Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa 2011, ISBN Kitler W., Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warszawa Konieczny J., Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań Krynojewski F.R., Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warszawa 2012, ISBN Mała Encyklopedia Wojskowa, tom III, MON, Warszawa Materiały z Sympozjum Ochrona Ludności wczoraj i dziś, Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej, Szkoła Główna Służby Pożarniczej w Warszawie, Michailiuk B., Wątor W., Ratownictwo chemiczne, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warszawa Protokół Dodatkowy do Konwencji Genewskich z dnia 12 sierpnia 1949 roku, dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych (protokół I), sporządzony w Genewie dnia 8 czerwca 1977 roku (Dz. U. Nr 41 z 1992 roku, poz. 175). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie gotowości obronnej państwa (Dz. U. z 2004 roku, nr 219, poz. 2218). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 1993 roku w sprawie obrony cywilnej (Dz. U. z 1993 roku, nr 93, poz. 429 z późn. zm.). Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2011 roku w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2011 roku, nr 46, poz. 239). Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F.R., Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Wyd. Difin, Warszawa 2010, ISBN Skrabacz A., Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania, perspektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., Wyd. 1, Tarnów 2006, ISBN Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warszawa Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 roku o Państwowej Straży Pożarnej (DZ. U. z 2013 roku, poz z późn. zm.). Ustawa z dnia 21 listopada 1967 roku o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 852). Wolanin J., Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Fundacja Edukacji i Techniki Ratownictwa, Warszawa Źródła internetowe

293 BOGDAN MICHAILIUK /5548,DEAPARTAMENTRATOWNICTWAIOCHRONYLUDNOSCI.html RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM A wise man expects the worst and experiences the best Abstract Chinese proverb Civil protection includes activities aimed at providing security to people, assets and the environment in case of threats caused by nature itself and the development of civilization, as well as warfare or terrorist activity. The rescue and civil protection subsystem plays an important role in the national security system of our country. Taking into account the specific area of activities, it is crucial for the subordinate services to be properly coordinated and their competences to be distributed appropriately. Rescue and civil protection services should properly understand the nature of threats their types and range, as well as the types and range of their negative effects concerning people, animals, the environment and material assets. Key words civil protection, rescue, civil defence Introduction Television screens and newspaper front pages nearly every day show images of different types of conflicts and disasters taking place in the world. Any coverage from a threatened place oscillates around one statement to bring help to the needy in the shortest possible time. Irrespective of whether a given event is the effect of human activity or the consequence of acts of nature, it is most important to ensure that the response is adequate, fast and effective. The human factor plays an important role here. Namely, the units which perform tasks connected with rescue and civil protection should be competent, composed and demonstrate the ability to cooperate fast and effectively in a team. The future of people and assets in threatened places depends upon rescue services. In the face of these type of events, 292

294 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM it is important to undertake every type of activity in order for our civil protection and rescue services not to fail when they are most needed. The rescue and civil protection subsystem plays an important role in the Polish national security system. Taking into account the specific area of their activities, it is crucial for subordinate services to be properly coordinated and their competences to be distributed appropriately so as to avoid duplication. In the changing world, the foundation of the management of any organism, mechanism, social structure, or enterprise is the updated, real, reliable knowledge of a given situation. Rescue and civil protection services should be equipped with the knowledge of threats their type and range along with the type and range of their consequences concerning people, animals, the environment and assets. Contemporary challenges and threats have never affected people, assets, the environment and infrastructure so much as they do these days. 1 Threats to contemporary societies caused by catastrophes and technical failures, natural disasters and environmental contamination are also the consequences of wars. Apart from military power, contemporary national security and national defence encompass, to an increasingly larger extent, the ability to protect and rescue people, assets and the environment against non-military threats. 2 The place of rescue and civil protection in the National Security System of the Republic of Poland (NSS). In order to ensure the national interests and strategic aims in the field of security, Poland has formulated and developed an integrated National Security System (NSS). 3 The National Security System of the Republic of Poland of 2007 does not present it as a uniform system, but as a collection of many different subsystems. 4 The White Paper on The National Security of Poland issued in 2013 by the National Security Bureau defines the national (state) security system as all the powers (entities), means, resources and reserves destined by the state to perform tasks in the field of security, which are organised properly (in subsystems and links) to fulfil these tasks, and are maintained and prepared. It consists of the subsystem (system) of management and a set of executory subsystems (systems), 1 A. Skrabacz, Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania, perspektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., volume. 1, Tarnów 2006, ISBN , p M. Renner, National security. The economic and environmental dimension, Worldwatch Paper 5/1989, Worldwatch Institute, Washington 1989, ISBN: , p W. Kitler, Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw 2011, ISBN , p The National Security System is presented in point 4 of the National Defence Strategy of

295 BOGDAN MICHAILIUK connected in different ways, including operational subsystems (defence and protection) and support subsystems (social and economic). 5 The above model of the national security system is graphically presented in figure 1. ADVISORY BODY DECISION MAKER MANAGEMENT SUBSYSTEMS STAFF BODY Operational subsystems Support subsystems defence protection social economic EXECUTORY SUBSYSTEMS Source: own work on the basis of the White Paper on National Security of the Republic of Poland, National Security Bureau, Warsaw 2013, p. 36. Figure 1. Universal model of the national security system Currently the NSS constitutes the sum of separate subsystems which internally are not fully logically and strictly connected by the national security management subsystem. This is the result to a significant extent from the multiple inaccuracies of the legal grounds, manifested in the lack of responsible bodies, which, in extreme situations, causes a duplication of competences and the consequent wastefulness and inefficiency of the system. It needs to be stressed that the NSS has still not been optimally organised. In this respect, it is a challenge to appropriately integrate its particular elements. Where is the place of civil protection and rescue services? Well, it is the executory subsystems that should be indicated here, and in particular, the operational subsystems. The operational subsystems include the state defence 5 The White Paper on National Security of the Republic of Poland, National Security Bureau, Warsaw 2013, ISBN , p

296 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM subsystem (defences, national defence, military security) and the state and civil protection subsystems (civil, non-military security). Within the framework of the first group, the tasks performed aim at seizing the chances, taking up challenges, minimising risk and counteracting (preventing and opposing) external threats to security of a political and military character. Whereas, the state and civil protection subsystems aim at seizing the chances, taking up challenges, minimising risk and counteracting (preventing and opposing) external and internal threats to the security of non-military (civilian) character. 6 Civil protection and rescue notion, character and nature The term civil protection is included in the set of notions which, being intuitively understood, are commonly used in legal instruments. Civil protection is often treated equally with civil defence, which is a mistake. Over the last few decades, a significant evolution in this respect lead to significant differences between these terms. Civil protection is included in the scope of the responsibility of civil defence, although the scope of its activity significantly exceeds the field of civil defence, hence it is wrong to equate these two. Civil defence aims at: protecting people, work places, public utility facilities and cultural assets; rescuing people and providing help to the injured during war time; cooperation in combating natural disasters and environmental threats, and also in eliminating their effects. 7 The issues of civil defence, and hence also civil protection and rescue, are regulated in Poland by two key legal instruments: the Act on General Defence Obligation of the Republic of Poland 8 and the Regulation of the Council of Ministers on Civil Defence 9. Civil protection consists in the protection of the civilian population and civilian people 10 and includes both public administration activity as well as individual activity aiming at ensuring the security of life and the health of people and their possessions. It strives for maintaining favourable environmental conditions for their survival, social and psychological help for the injured, legal protection and educational support as well as fitness preparation in order to be able to deal with 6 Ibidem, p Article 137 of the Act of 21 November 1967 on General Defence obligation of the Republic of Poland (JoL of 2013, item 852). 8 The Act of 21 November 1967 on General Defence obligation of the Republic of Poland (JoL of 2013, item 852) 9 The Regulation of the Council of Ministers on Civil Defence of 28 September 1993 (JoL of 1993, no 93, item 429 with subsequent amendments). 10 In accordance with Article 50 (2) of the Amendment Protocol to the Geneva Conventions of 12 August 1949, on Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I) made in Geneva on 8 June 1977 (JoL no 41 of 1992, item 175) civilian population means all civilian people. 295

297 BOGDAN MICHAILIUK various situation in case of catastrophes, natural disasters and military conflicts, as well as directly after their cessation. 11 The Geneva Convention 12 defines civil protection as one of the civil defence tasks which includes activities enabling people's survival in case of a cataclysm or war. In accordance with the definition adopted by W. Kitler, civil protection encompasses the all activities of all the state legal subjects, depending on their legal status, aiming at ensuring the security of the society, property, national heritage assets and the environment in the face of natural calamities and disasters as well as the ones caused by human activity, including war. 13 Civil protection is therefore a sphere of security which, first of all, focuses its attention on ensuring human survival, irrespective of the type or cause of threat. The location of civil protection in the general context of threats is depicted in figure 2. MAIN SOURCES (CAUSES) OF THREATS CAUSATIVE THREATS CONDITIONING THE DIRECTION OF DEVELOPMENT AND DYNAMICS OF THREATS natural threats accidents errors ELEMENTS -> RESPONSE Critical physical threats: biological, chemical, mechanical, geological, radiation, acoustic, magnetic, thermal... crisis inducing Disturbances of population existence environment Critical psychological threats: functional disturbances, impediments, overburdening, conflicts, demoralization... purposeful activity Critical infrastructure effectiveness: manufacturing infrastructure, including: services; protective infrastructure CIVIL PROTECTION Source: own work on the basis of the issue date: 14 January Figure. 2. Place of civil protection in the general context of threats 11 Ibidem, Article The Geneva Convention of 12 August 1949 on the Protection of Civilian Persons in Time of War. 13 W. Kitler, Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warsaw 2001, p

298 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM The implementation of tasks aiming at ensuring security for people, assets and the environment in the case of threats caused both by forces of nature (natural disasters) and civilisational development (failures, catastrophes), as well as military and terrorist activity includes four types of activities: 1. prevention, that is activities aiming at minimising losses legislative works, planning, creating stores, building organisational structures, constructing protective buildings and systems (hiding places, shelters, flood banks), control (border and shipping, etc.), 2. achieving readiness constant examination, improvement of rescue services, and equipping them, educating the society, simulations and exercises, developing procedures; 3. responding to threats organising means of management and coordination, searching for the injured and providing help, eliminating the hotbeds of threats, mobilising rescue services and volunteers, transferring information between the services and the authorities, mass media and the society; 4. reconstruction, that is restoring the condition from the time before the event estimating losses, informing of rights and obligations, effective administering, initializing the reconstruction of the damage, analysing needs and fulfilling obligations, guaranteeing access to social aid, constructive conclusions and proposals. Civil protection tasks include, among other things, defining threats, preventing them and ensuring the protection of people in times of threats, including war, and also organising and ensuring the functioning of the crisis management system. Essential elements of civil protection, which performs both temporary activities, in the scope of response to threats as well as appropriate planning tasks, are: chief and central public administration organisations, that is competent ministers, Commandant of the State Fire Service, the Chief of State Civil Defence and chief inspectors. The implementation of tasks in the scope of civil protection is undertaken by local bodies of public administration governors [wojewoda], district councils, municipality heads [wójt] or mayors (city presidents). The scope of activity of the local civil protection bodies in districts [powiat] includes: defining threats and planning preventive measures in the administered area, monitoring and alerting people, coordinating rescue activities as well as order and protection activities, along with management in crisis situations with the help of a district crisis management centre. Whereas, as for the scope of the activity of local civil protection bodies in towns and cities, it is definitely worth indicating here that they are responsible for: defining particular locations of threats' sources, eliminating them and their consequences as well as monitoring and alerting people. What seems essential here is the coordination of rescue activities and rescue forces management, as well as the evacuation of people with the help of a city/town response team; mobilisation and preparation to spread the services in order to 297

299 BOGDAN MICHAILIUK perform tasks connected with civil protection in times of war; the organisation of a population's training in the field of general self-defence. To put the tasks of civil protection in order, the following areas should be listed: planning and organisational works in the necessary scope; warning and alerting; rescuing people, animals and assets; evacuation of the threatened areas; preparing and organising shelters; operating black out devices; organising medical and psychological help (also religious care); combating natural disasters (fire, flood); restoring and maintaining order in the disaster areas; ensuring temporary accommodation and supplies for the injured; restoring the activity of public utility services; liquidation of contamination and infections, decontamination and other protective activities; burials. 14 The activity in the scope of civil protection is conducted in any conditions and situations of the state's functioning 15. There can be listed three conditions of the implementation of the above mentioned tasks. The first one is vigil and immediate response, which means everyday routine activities connected with rescuing people and assets, and cleaning the environment and the elimination of their negative consequences, including activities aiming at preventing and counteracting threats. Another condition is the response in the face of a threat leading directly to a crisis and during a crisis. The last one is civil protection in times of war, in accordance with the international legal regulations. Civil protection is divided into collective and individual protection. At the collective level, it is provided by institutions and includes such activities as evacuation, creating places of shelter, detecting threats and alerting people about them. Whereas at the individual level, it consists of the following activities undertaken by citizens: obtaining the knowledge of evacuation rules, routes and places, obtaining the knowledge of alarm signals and rules of conduct after hearing them, possessing individual protective equipment and the ability to use it and the consequences of using it, 14 Article 61 Protocol I. 15 The Regulation of the Council of Ministers of 21 September 2004 on the state defence readiness (JoL of 2004, no 219, item 2218) introduces 3 conditions of state defence readiness: condition of permanent state defence readiness, condition of state defence readiness in times of crisis, condition of state defence readiness in times of war. 298

300 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM obtaining the knowledge of rules concerning the preparation of flats, buildings, water intakes and food to be protected against the consequences of disasters and crises, obtaining the knowledge of rules of providing first aid, ensuring the ability to independently eliminate the sources of disasters, e.g. fires. As for the phenomenon of rescue, in the most general way it can be defined as the organised way of providing help in the case of accidents. Currently, it appears to be the first line of national protection and defence. Rescue capability and the efficiency of professional and volunteer rescue formations, led by the state and volunteer fire service, medical, chemical and sea rescue services, supported by the rescue forces of the army constitute an unusually significant link between contemporary national protection and defence. The Mała Encyklopedia Wojskowa [Small Military Encyclopaedia] defines rescue as providing help in case of emergency, especially when threatening health and life of people; rescue operations are undertaken both in times of peace (great catastrophes, natural disasters) as well as in times of war. 16 Whereas, according to the Nowy słownik języka polskiego PWN [New Polish Language Dictionary] rescue is an activity which aim is to rescue people or things in danger, as well as people and means engaged in such activity. Rescue activity consists in averting a danger, (...) especially the threat of death or destruction. 17 It is also worth differentiating between the notion of rescue and rescue activity. Rescue is understood as activity conducted at all levels of the state organisation in its all conditions (in times of peace, crisis and war) with the use of different methods, powers and means, which aims at rescuing human life and material assets. Whereas, rescue activity means providing help in a difficult emergency situation which threatens the life of victims and rescuers and may lead to the contamination of the environment and the destruction of important elements of material and cultural assets. Having analysed the source and the way of financing of rescue activity, there may be differentiated: state rescue financed form the state budget and the territorial government resources; social rescue costs of organisation and maintenance are 100 percent covered from the resources of non-governmental organisations; commercial rescue which functions in the category of service, which means that the rescue activity is chargeable. There is a frequently used typology of rescue which divides the phenomenon with respect to the range of rescue activity. Namely, on this basis, there might be 16 Mała Encyklopedia Wojskowa, volume III, MON, Warsaw 1971, p Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warsaw 2000, pp

301 BOGDAN MICHAILIUK differentiated: international, national, provincial [wojewódzki], district [powiatowy], municipal [gminny] and local rescue. The following categories may be differentiated within the state rescue: depending on types of rescue forces: - medical rescue; - military rescue; - mining rescue; - chemical rescue; - rail rescue; - veterinary rescue, etc. depending on types of events (natural disaster, natural, technical, technological catastrophe, etc.) among others: - sea rescue; - fire rescue; - radiation rescue; - aviation rescue; - flood rescue; - road rescue; - rail rescue. Rescue operations are organised and conducted in order to rescue and provide help to people injured as a result of military activity, natural disasters and other similar events, such as, for example, threats to the environment. 18 The obligation to organise and conduct rescue operations in times of war belongs to the heads of civil defence and managers (owners) of work places. They have at their disposal civil defence formations, appropriately prepared from the point of view of competence and equipment. The commandants of these formations lead rescue operations, and use all available powers and resources destined for that purpose. It is impossible within the scope of this article to describe the issues connected with the specificity of the organisation of rescue operations typical for different types of rescue services subordinate to different ministries. This is due to the fact that all services develop their own methodology of conduct, resulting each time from a specific situation. Due to the long experience of the author connected with the work in the chemical corps, the example of a chemical failure will be used to show the set of aims and tasks performed stage by stage in the failure zone. Additionally, the choice of this rescue operation background is justified by the fact that this activity is uniform for all services faced with this type of threat. Mainly, these tasks, rescue operation phases, include: identification of a substance, indication of contamination zones and the range of threats; activation of the contamination alarm, warning and alerting systems; F.R. Krynojewski, Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warsaw 2012, ISBN , p. 86.

302 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM evacuation of people from the threatened zone and providing first aid; elimination of emission sources as well as the destruction and neutralisation of a released toxic substance; decontamination of rescue services; rehabilitation of the environment in the failure zone. 19 The most important stage of the organisation of a rescue operation, apart from providing medical aid, is the destruction and neutralisation of toxic industrial chemicals 20 in the failure zone. The most important aims - stages in this field include the: indication of the destruction zone division of the failure zone; limitation of the source of gas emission, leak of a liquid substance, spill of a solid substance; limitation of the proliferation of the substance released: - to the air by placing water curtains or lowering the intensity of evaporating; - to surface waters by sealing the sewer system; - to the ground and ground waters by sectioning off foil covered ditches; 4. mechanical and sorbent cleanup of toxic substances and transporting them to the destruction zone; 5. neutralisation of a toxic substance in the failure zone or in a particular place; 6. cleanup and neutralisation of the failure zone from the remains of TIC. 21 The diagram of the organisation of a rescue operation in a failure zone is presented in figure 3. All rescue services in a different and characteristic way divide a rescue operation zone. In general, the division of a rescue operation zone into three zones could be assumed as justified: zone I destruction zone; zone II - support zone (in figure 3 marked as the distribution of rescue units zone); zone III clearance zone issue date: TIC toxic industrial chemicals; chemical compounds of poisonous properties, used in big amounts especially in transport and industry. They are characterised with the ability to be easily released to the air due to the destruction or failure of installations. They have varied properties whose specificity does not allow to classify them in accordance with the criteria of classical division of poisons and poisonous substances. The basis of classification is here the point of view of the Civil Defence and entities undertaking activities aiming at the protection against contamination of people and providing aid to the injured (cf.: issue date: 09 January

303 BOGDAN MICHAILIUK PPM EP S II R R S I Straż R katastrofa R R R R R PPM Sztab koord. Straż PI EW SK Pol. Amb. Kost. Pol. Pol. ZMM ZMM Hosp. Hosp. ZMS ZMS ZMS Legend: OE original evacuation, SE secondary evacuation, IP information point, MSP medical service point, R rescuer, MP management point, SI destruction zone, SII distribution of rescue units zone, SA substitute accommodation, SHP substitute hospital places. Source: own work on the basis of the J. Konieczny, Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań 1995, p Figure 3. Diagram of the organisation of a rescue operation in a failure zone 302

304 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM Rescue and civil protection services The fundamental task of the state is ensuring for its citizens the protection of life and assets at any time and in any circumstances, which is clearly stressed by the constitutional guarantee of protection against disastrous industrial threats, natural disasters and the consequences of military activities. Government and local administration bodies are obliged to fulfil these assurances both in times of peace as well as in time of war. The services destined for civil protection and the elimination of local threats in times of peace include the regular rescue forces [the State Fire Service (SFS), Police, medical services, sanitary and epidemiological, veterinary, environmental protection services and others] and designated sub-units of the armed forces, and also (in case of a large range of a threat) the civilian population. Their task is to provide necessary help in the case of road accidents, rail accidents, and power and gas supply failures. Rescue activities in times of peace are managed by a designated person from the SFS who coordinates its activity with a competent local government body (municipality head, mayor, council leader, or governor depending on the range of a threat). In times of war, extraordinary threats are dealt with by all powers and resources at disposal in a given area, under the leadership of a locally competent body for civil defence (commune head, mayor, district council, governor depending on the range of a threat). In case of the insufficient predispositions of these people, superior bodies may designate another, substantially competent person. Undoubtedly, it is the State Fire Service (SFS) that plays one of the most important roles among rescue and civil protection services. It is a professional, uniformed formation fitted with specialised equipment, destined for combating fires, natural disasters and other local threats. 22 The SFS plays a role of an intervention force in the case of disastrous events. In the rescue and civil protection subsystem, its activity is supported by other services, guards and state institutions as well as by the network of non-governmental organisations. 23 The ranks of the State Fire Service are composed of over 30 thousand officers, lead by the Chief Commandant of the State Fire Service, subordinate to the Minister of Interior. From the moment of its establishment, the scope of the SFS's tasks has been significantly expanded. It is not only associated any more with its original duty extinguishing fires, but also with organising and conducting rescue operations in emergency situations, including among other things, disasters and road accidents, construction accidents and those of a chemical background. The Sate Fire Service 22 Article of the Act of 24 August 1991 on the State Fire Service (JoL of 2013, item 1340 with subsequent amendments). 23 The White Paper on the National Security of the Republic of Poland, p

305 BOGDAN MICHAILIUK is also a work place of people supervising the observance of fire regulations, conducting scientific research on fire protection and civil protection. The author of this article had a chance to participate in the conference Civil protection past and present organised in 2012 by the Civil Protection and Civil Defence Bureau as well as the International Cooperation Bureau of the National Headquarters of the State Fire Service. Events of this type show that the issue presented in this article is very significant. Furthermore, thanks to the participation of representatives of the world of science, and determiners of legal and institutional conditions, as well as people performing tasks from the scope of civil protection and rescue, an exchange of opinions was able to take place, which results in the development of innovative solutions, supported with concrete proposals. The State Fire Service serves as a coordinator of rescue operations in a disaster zone, by synchronising the cooperation of its officers with the police and emergency service staff. The last decade has resulted in a wave of innovative changes in the scope of the distribution of vehicles as well as rescue and fire-fighting equipment. What is even more important, the internal procedures have been verified and modified so as to adjust them to the requirements of the contemporary reality. Enterprises within the scope of civil protection are conducted in accordance with strictly defined rules. The chief rule is based on the universality of the civil protection system. Another one is the three-step separation of powers, where the industry arrangement plays an auxiliary role. It is also important to ensure the response of powers and resources adequate to the character and range of a threat. Another rule concerns a one-person leadership and responsibility for maintaining the readiness to protect people by municipality heads and district leaders at a province level. An important role in civil protection is played by central government administration bodies and local administration bodies led by governors, district leaders and municipality heads. In Poland there are many organisations performing different tasks from the scope of rescue and civil protection, in accordance with the national legal regulations. Among them the following may be named: working in the emergency mode: the State Emergency Medical Services, sea rescue, mountain rescue, water rescue, mining rescue, gas rescue, energy rescue, the National Firefighting and Rescue System, working in the regular mode: 304

306 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM municipal services, welfare services, health service, sanitary and epidemiological services environmental protection services, and multiple non-governmental organisations. A basic difficulty, making it impossible to fully use the potential of the above mentioned institutions, is the lack of the systematic ordering of their mutual relations, which is a prerequisite of forming, on the basis of their experience, a formation able to provide protection on a mass scale. 24 In the face of such a state of affairs, what should be acknowledged are the efforts of the firefighting environment that at the beginning of the 1990s saw the need to standardize the rules of cooperation between different rescue operation participants. In recognition of the need to form an integrated system facilitating activities aiming at rescue and civil protection, rescue organisations cooperating in different ways, were concentrated in one point. And so, in 1995 the National Firefighting and Rescue System was founded (NFRS) and organised on the basis of the units of the State Fire Service. It needs to be emphasised at this point that rescue and civil protection in Poland in the context of the current obligations constitute a new field of activity for fire protection units. 25 Their tasks include activities aiming at the protection of life, health, assets or the environment by way of: fire, technical, chemical, ecological, medical, and water rescue as well as radiation rescue, rescue at heights, sea and harbour rescue. 26 NFRS constitutes an integral link in the internal security system and its activity is focused on the protection of life, health, assets and the environment against fires, natural disasters or other local threats. Its unquestionable asset is the simplicity and flexibility of the structure which enables the undertaking of activities adequate to threats and maintaining readiness to perform tasks in any circumstances. 27 Activities in the scope of civil protection are conducted in a direct way mainly by state rescue services (State Fire Service, professional fire service, national sea rescue, medical rescue, chemical rescue, radiation rescue and technical rescue), rescue organisations of a social character (Mountain Volunteer Rescue Service, Tatra Mountains Volunteer Rescue Service, Water Volunteer Rescue Service, Polish Red Cross), and also private rescue companies. Civil protection can also be found among the obligations of civil defence. Moreover, civil protection is dealt with by public order and safety services, such as the Police, Municipal/Commune Police, Railroad Guard or private security agencies. If the above entities cannot 24 issue date: 14 January R. Kalinowski, Ochrona ludności bezpieczeństwo nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN , p Ibidem, p K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Wyd. Difin, Warsaw 2010, ISBN , p

307 BOGDAN MICHAILIUK manage a particular crisis situation, all activities connected with civil protection are taken over by the Armed Forces of the Republic of Poland. 28 Civil protection includes also psychological activities. They are conducted by the Polish Psychological Society which creates Crisis Intervention Centres and provides help for rescuers during rescue activities. Civil protection has also a legal dimension, manifested in the ratification of international rules, which defend fundamental and universal citizens' interests (such as the Universal Declaration of Human Rights, the European Convention on Human Rights). Conclusions Preparing universal and effective civil protection in places of residence, work places and schools, as well as in public places seems to be one of the key needs of Polish national defence. It is a serious challenge due to the enormous differences between the organisation of civil protection in our country and the functioning of the civil protection system in other NATO and EU countries. It requires increased intellectual effort connected with the improvement of legislative works, the engagement on the part of individuals experienced in the field of the discussed issue, the ability to cooperate, and drawing on the achievements and solutions of other countries. It is connected with the necessity of adopting the attitude of the readiness to face on a daily basis non-military threats with consequences as dangerous as wars. The necessity of harmonious cooperation results from the character of new threats and the need to respond to non-military threats, as well as the need to undertake adequate rescue activities. 29 Nowadays, civil protection enterprises are included in a wider scope of civil defence. In this context, it is worth pointing out that civil defence constitutes a significant part of the enterprises connected with the so called civil planning, in the case of extraordinary situations, and with the tasks connected with maintaining public administration readiness to undertake appropriate activities. It also includes activities within the framework of NATO's established strategy of host nation support as well as civilian and military cooperation. Although in different countries, civil defence means different things, its fundamental undertakings, apart from civil protection, include: work places and infrastructure protection; cultural assets' protection; authority structure protection; ensuring the state's functioning in times of peace and war; 28 issue date: R. Kalinowski, Ochrona ludności, p

308 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM organisation of crisis management; physical protection (of people, assets and the natural environment); psychological protection; legal protection; education and training. Rescue means the activity conducted at all levels of the state organisation and in all conditions (in times of peace, crisis and war) by way of different methods, powers and resources, which aims at rescuing human life and assets. It is important for the Republic of Poland to have at its disposal the modern, thriving, coordinated civil protection and rescue subsystem. Existing or potential threats condition activities of specialised services which monitor the systems able to detect and identify threats, and then provide data necessary for warning and alerting the population and gauging the number of the people present in the forecasted danger zones. It is important for such units to be able to conduct their work and improve the achieved methods of conduct. The sustainable development of people engaged in the formation of the civil protection and rescue subsystem and verification of the adopted procedural solutions is manifested in multiple trainings and exercises. The Internet information service concerning the civil defence of our country 30 shows different undertakings which aim at improving the effectiveness of the functioning of rescue and civil protection services. There are steps undertaken which, in their authors' opinion, should influence the effectiveness of the civil protection and rescue system. The functioning of entities responsible for civil protection and rescue has become the subject of deliberations of competent ministers. One of their fruits is the initiative called the Rescue and Civil Protection Programme for the period The planned Rescue and Civil Protection Programme aims at: 1. developing the general legal framework regulating the activity of institutions and public services and also social organisations performing tasks in the scope of civil protection and rescue; 2. applying solutions adopted in the law on the emergency communication system after its adoption by the lower and higher chamber of the Parliament, thanks to which it will be possible to establish a comprehensive and compatible mechanism of cooperation between rescue services and the emergency communication system; 30 Available at: 31 Draft Resolution of the Council of Ministers on adopting the Rescue and Civil Protection Programme for the period This document results from the National Development Strategy2020 (objective I.3. Improvement of the conditions for satisfying the individual needs and activity of citizens, developmental priority, I.3.3. Enhancing citizen security) and the Efficient State Strategy 2020 (objective 7: Ensuring high level of security and public order). Rescue and Civil protection Programme is a specific fulfilment of declarations contained in a detailed objective Development of Rescue and Civil Protection Programmes. 307

309 BOGDAN MICHAILIUK 3. applying organisational solutions, administrative and legal procedures, as well as financial mechanisms guaranteeing the appropriate functioning of civil protection and rescue. 32 The desired solutions are intended to support and develop the security potential of the state, with the executory subsystem functioning within its framework, and speaking more precisely the protection potential contained in the operational subsystems formed by, among others, the subjects performing tasks in the scope of civil protection and rescue. Bibliography Biała Księga Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, Biuro Bezpieczeństwa Narodowego, Warsaw 2013, ISBN Chęciński J., Ochrona ludności we współczesnej wojnie, Wyd. MON, Warsaw Chocha B., Obrona terytorium kraju, Wyd. 2., Wyd. MON, Warsaw Jakubczak R., Skrabacz A., Gąsiorek K. (ed.), Obrona narodowa w tworzeniu bezpieczeństwa Polski w XXI w., Wyd. Bellona, Warsaw Kalinowski R., Obrona cywilna w Polsce, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo- Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce Kalinowski R., Monitorowanie zagrożeń, Wyd. Akademii Podlaskiej, Siedlce Kalinowski R., Ochrona ludności bezpieczeństwo nauka i edukacja, Wyd. Uniwersytetu Przyrodniczo-Humanistycznego w Siedlcach, Siedlce 2011, ISBN Kitler W., Skrabacz A., Bezpieczeństwo ludności cywilne. Pojęcie, organizacja i zadania w czasie pokoju, kryzysu i wojny, Wyd. Towarzystwa Wiedzy Obronnej, Warsaw 2010; Kitler W., Bezpieczeństwo narodowe RP. Podstawowe kategorie. Uwarunkowania. System, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw 2011, ISBN Kitler W., Powszechna ochrona ludności w świetle ustaleń międzynarodowych, Zeszyt Problemowy 1/2001, Towarzystwo Wiedzy Obronnej, Warsaw Konieczny J., Bezpieczeństwo publiczne w nagłych i nadzwyczajnych zagrożeniach środowiska: studium społeczno-ekologiczne w perspektywie zrównoważonego rozwoju, Wyd. Panoptikos, Poznań Krynojewski F.R., Obrona cywilna Rzeczpospolitej Polskiej, Wyd. Difin, Warsaw 2012, ISBN Mała Encyklopedia Wojskowa, tom III, MON[MND], Warsaw Materials from the conference Civil Protection past and present, the National Headquarters of the State Fire Service, the Main School f Fire Service in Warsaw, 28 November Michailiuk B., Wątor W., Ratownictwo chemiczne, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw Nowy słownik języka polskiego PWN, Wyd. PWN, Warsaw issue date: 09 January

310 RESCUE AND CIVIL PROTECTION SUBSYSTEM Amendment Protocol to the Geneva Conventions of 12 August 1949, on Protection of Victims of International Armed Conflicts (Protocol I), made in Geneva on 8 June 1977 (JoL no 41 of 1992, item 175). The Regulation of the Council of Ministers of 21 September 2004 on state defence readiness (JoL of 2004, no 219, item 2218). The Regulation of the Council of Ministers of 28 September 1993 on civil defence (JoL of 1993, no 93, item 429 with subsequent amendments). The Regulation of the Minister of Interior and Administration of 18 February 2011 on detailed rules of the organisation of the national firefighting and rescue system (JoL of 2011, no 46, item 239). Sienkiewicz-Małyjurek K., Krynojewski F.R., Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Wyd. Difin, Warsaw 2010, ISBN Skrabacz A., Ochrona ludności w Polsce w XXI wieku. Wyzwania, uwarunkowania, perspektywy, Agencja Marketingowo-Wydawnicza Merkeriusz Agmarkt s.c., Wyd. 1, Tarnów 2006, ISBN Skrabacz A., Ratownictwo w III RP. Ogólna charakterystyka, Wyd. Akademii Obrony Narodowej, Warsaw The Act of 24 August 1991 on the State Fire Service (JoL of 2013, item 1340 with subsequent amendments). The Act of 21 November 1967 on General Defence Obligation of the Republic of Poland (JoL of 2013, item 852). Wolanin J., Zarys teorii bezpieczeństwa obywateli. Ochrona ludności na czas pokoju, Fundacja Edukacji i Techniki Ratownictwa, Warsaw Internet sources ,DEAPARTAMENTRATOWNICTWAIOCHRONYLUDNOSCI.html

311 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN JAROSŁAW SOLARZ SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ dr inż. Jarosław SOLARZ Wydział Bezpieczeństwa Narodowego AON Abstract Risk of contamination is a problem well known for many years. Its apogee coincided with the Cold War, in which weapons of mass destruction, which is the main source of potential contamination, remained constantly in the spotlight. Today, despite the threat of use of chemical weapons, nuclear or biological weapons is negligible, the problem of contamination still exists. This is particularly evident in the case of chemical agents, which in some cases can lead to major emergencies. In addition, due to the quite different characteristics of individual agents, the type of emerging risks, generated by the contamination may be very different. This means that for a correct assessment of possible contamination risks we have to get to know the type and nature of all agents, being a potential factor in the formation of contamination. This article is an attempt to present the essence and nature of the risks generated by chemical agents, both those warfare, as well as other commonly used in the national economy. For a better problem understanding, the most possible threats have been discussed, pointing to the real danger that pose. Additionally presented the essence of the contamination, identification of respective risks and their basic typologies. Key words Contamination, chemical warfare agents, toxic industrial chemicals, chemical hazardous substances Dynamiczny i coraz bardziej powszechny postęp cywilizacyjny współczesnego świata jest niewątpliwym źródłem dobrobytu i rozwoju każdego człowieka. Z dnia na dzień przekraczamy kolejne bariery, które umożliwiają nam osiągniecie tego, czego jeszcze nie tak dawno nie potrafiliśmy sobie nawet wyobrazić. Wszystko to powoduje, że w codziennym wyścigu do lepszego życia, powoli zapominamy o ciemniejszych stronach naszej rzeczywistości, w której, niezależnie od naszej woli, wciąż pojawia się cały szereg różnorodnych zagrożeń i problemów. Wśród nich poczesne miejsce zajmują sprawy skażenia środowiska, które ze względu na ich ilość, różnorodność oraz charakter mają coraz większy wpływ na bezpieczeństwo i komfort naszego życia. 310

312 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ W piśmiennictwie nietrudno znaleźć definicję skażenia, niestety nie wszystkie z nich są jednakowo wiarygodne i jednoznaczne. Co więcej sam termin skażenie niewiele się przyda, gdyż konkretnego znaczenia nabiera dopiero po połączeniu z określeniem jego rodzaju. W ten sposób możemy mieć do czynienia ze skażeniem środowiska, gleby, wód, powietrza, czy człowieka albo ze skażeniem biologicznym, promieniotwórczym lub chemicznym. Te ostatnie traktowane jest zwykle jako zanieczyszczenie powietrza, wody, gleby, ciała ludzkiego, przedmiotów itp. substancjami toksycznymi. Jego źródłem może być zarówno celowe działanie, np. poprzez zastosowanie broni chemicznej, jak i całkowity przypadek, wynikający z awarii obiektów przemysłowych lub wypadków podczas transportu substancji niebezpiecznych. Problem zagrożeń powodowanych przez środki chemiczne, zarówno te bojowe, jak i przemysłowe, doczekał się licznych opracowań, raportów i publikacji, które w mniejszym lub większym stopniu oddają jego istotę oraz charakter. Wielość wypowiedzi, ich niedoskonałość oraz waga poruszanego problemu powoduje jednak, iż istnieje konieczność stworzenia w miarę spójnej typologii zagrożeń generowanych przez skażenia chemiczne. Celem artykułu jest identyfikacja możliwości powstawania skażeń chemicznych oraz diagnoza poziomu ryzyka generowanego przez bojowe środki trujące i toksyczne środki przemysłowe. Z tego powodu przedstawiono w nim podstawową charakterystykę tych środków z jednoczesną analizą możliwości wystąpienia potencjalnych zagrożeń z tym związanych. Aby to ocenić nakreślono następujące pytania: Jaka jest istota skażeń chemicznych? Które ze środków stwarzają poważne zagrożenie i z czego ono wynika? Czy potencjał rażenia poszczególnych środków jest porównywalny? I wreszcie czy istnieje jednoznaczna, powszechnie akceptowana typologia tych zagrożeń? Istota skażenia Powstawanie skażeń chemicznych zazwyczaj wynika z przypadkowego uwolnienia lub celowego użycia środków trujących, które następnie, ze względu na swoją naturę i specyficzne właściwości mogą być przyczyną istotnych zagrożeń dla ludzi, zwierząt czy środowiska. Ze względu na dość zróżnicowane właściwości poszczególnych środków, rodzaj generowanych zagrożeń może być bardzo różny. Oznacza to, że do prawidłowej ich oceny konieczne jest dogłębne poznanie rodzaju i charakteru wszystkich środków chemicznych, które w pewnych sytuacjach mogą być potencjalnym źródłem skażeń. Problematyka zagrożeń implikowanych przez skażenia nie jest nowa. Od wielu lat w ośrodkach naukowych prowadzono badania zmierzające do opracowania lub doskonalenia coraz to lepszych rodzajów broni, wśród których poczesne miejsce zajmowała broń chemiczna. Już wtedy uznano, pomijając nawet inne czynniki 311

313 JAROSŁAW SOLARZ rażenia, iż rozległość oraz niebezpieczny charakter powstających skażeń w sposób absolutnie wystarczający kwalifikuje broń chemiczną do jej militarnego wykorzystania. Na ogół jednak takie zastosowanie dotyczy prawie wyłącznie konfliktu zbrojnego, w którym użycie broni chemicznej teoretycznie jest uzasadnione. Patrząc na to z tego punktu widzenia łatwo dostrzec, że skażenia powstające w czasie pokoju, będące wynikiem ataków bronią masowego rażenia są bardzo mało prawdopodobne. Czy to więc oznacza, że zagrożenie ze strony skażeń nie występuje? Na pewno nie, bowiem oprócz bojowych środków trujących istnieje cały szereg niebezpiecznych substancji chemicznych, które w pewnych sytuacjach mogą być przyczyną skażeń. Powstaje więc pytanie na czym polega istota skażenia i jakie cechy je wyróżniają? Wbrew pozorom odpowiedź na to pytanie nie jest jednoznaczna, gdyż w zależności od interpretacji skażenie może oznaczać różne stany. Przede wszystkim może być traktowane jako zanieczyszczenie, które z powodu szczególnie dużego stężenia lub natężenia albo wyjątkowej aktywności może wywołać w krótkim czasie chorobę lub śmierć ludzi (także innych organizmów) 1. W innym ujęciu skażenie może oznaczać przedostanie się do środowiska naturalnego substancji toksycznych lub promieniotwórczych stanowiących zagrożenie dla zdrowia i życia roślin, zwierząt i człowieka 2. Oprócz tego spotyka się zdania, że skażenie jest równoznaczne z zanieczyszczeniem i to niezależnie od typu środka skażającego (zanieczyszczającego). W tym znaczeniu mówi się więc o skażeniu wód ropą, skażeniu gleby metalami ciężkimi, czy powietrza gazami przemysłowymi. Takie zanieczyszczenia, chociaż uciążliwe nie zawsze są odpowiednio niebezpieczne i jako takie nie powinny być pojmowane w kategoriach skażenia. W rezultacie można uznać, że istotą skażenia jest niepożądana obecność substancji chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych, które ze względu na swoje szkodliwe właściwości mogą stać się przyczyną utraty zdrowia lub życia ludzi (innych organizmów). W tym miejscu należy też podkreślić, że musi to być niepożądana obecność wspomnianych substancji, czyli taka, która nie jest czymś normalnym, powszechnie występującym w danym miejscu czy obszarze. Aby mówić o skażeniu obecność ta musi zaistnieć w sposób niezamierzony i niespodziewany, co w rezultacie stworzy lub zwiększy zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, roślin lub zwierząt. Rozpatrując problem skażeń chemicznych, na pierwszym miejscu należy ustalić klasyfikację środków trujących zarówno tych bojowych, jak i przemysłowych. Okazuje się jednak, że nie jest to takie proste, gdyż w literaturze istnieje cały szereg różnorodnych klasyfikacji, w zależności od rodzaju przyjętego kryterium. Rozpatrywanie ich wszystkich znacznie wykracza poza ramy artykułu, dlatego ograniczymy się tylko do tych najważniejszych. W pierwszej kolejności, ze względu na Słownik pojęć przyrodniczych 2 Skażenie środowiska Encyklopedia biologiczna tom X, Agencja Publicystyczno-Wydawnicza Opres, Kraków 2000, s. 18.

314 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ poważne skutki oddziaływania, omówiona zostanie klasyfikacja bojowych środków trujących, natomiast w dalszych rozważaniach pojawią się kwestie typologii toksycznych środków przemysłowych. Typologia zagrożeń chemicznych BST Bojowe środki trujące to, jak nazwa wskazuje, grupa środków toksycznych, które znalazły zastosowanie na polu walki, głównie do rażenia siły żywej przeciwnika. Wśród nich znajdziemy zarówno te, które mają zdecydowanie śmiertelny charakter, jak i inne o mniej zabójczych cechach. Podstawowy podział środków trujących, z którym mamy do czynienia najczęściej przedstawiono w tabeli 1. Wynika z niej, że oddziaływanie poszczególnych środków na organizm ludzki może być duszące, parzące, ogólnotrujące, drażniące lub paralityczno-drgawkowe. Podział środków trujących ze względu na sposób oddziaływania T a b e l a 1 Klasa środków trujących Nazwa środka trującego Symbol Fosgen CG DUSZĄCE (Choking Agents) Dwufosgen DP Chloropikryna PS Tabun GA PARALITYCZNO Sarin GB DRGAWKOWE Soman GD (Nerve Agents) Cyklosarin GF Vx, VX Vx, VX Cyjanowodór AC OGÓLNOTRUJĄCE Chlorocyjan CK (Blood Agents) Arsyna SA Iperyt siarkowy H/HD Iperyt azotowy HN-1, HN-2, HN-3 Mieszanka iperytowa T HT Luizyt L PARZĄCE Mieszanka iperytowo-luizytowa HL (Blister Agents Vesicants) Fenylodichloroarsyna PD Etylodichloroarsyna ED Metylodichloroarsyna MD Fosgenooksym CX OBEZWŁADNIAJĄCE Kwas benzenooctowy BZ (Incapacitating Agents) Dinitryl kwasu o-chlorobenzilidenomalonowego CS ŁZAWIĄCE (Riot Control Agents) Dibenz(b,f)-1,4-oxazepine CR Kapsaicyna (Spray pieprzowy) OC Difenylochloroarsyna DA DRAŻNIĄCE Difenylocyjanoarsyna DC (Irritants- Vomiting Agents) Adamsyt DM Źródło: Potential military chemical/biological agents and compounds, Fort Monroe, Quantico, Newport, Maxwell, 2005, s. F

315 JAROSŁAW SOLARZ Inna, bardziej przydatna klasyfikacja powstanie, gdy za kryterium podziału przyjmiemy ich stan fizyczny, a konkretnie stan skupienia i prężność par. Kwestia stanu skupienia jest na tyle oczywista, że nie potrzebuje komentarza, jednak prężność par i związana nią lotność wymaga krótkiego wyjaśnienia. Prężność (ciśnienie) pary nasyconej to ciśnienie jakie wywiera para nasycona danej cieczy nad jej powierzchnią. W stałej temperaturze jest wielkością stałą i nie zależy od stosunku ilości cieczy i pary. Zależy natomiast od rodzaju substancji i jest dla niej wielkością charakterystyczną 3. Z kolei lotność to stosunek prężności cząstkowej składnika w parze do jego ułamka molowego w cieczy. Lotność charakteryzuje łatwość parowania danej substancji i zależy w znacznym stopniu od temperatury 4. Patrząc na to z punktu widzenia bojowych środków trujących lotność ma bardzo zasadnicze znaczenie, gdyż decyduje o sposobie i zakresie ich wykorzystania. Środki bardzo lotne z powodzeniem można wykorzystać tam, gdzie zamierzamy doprowadzić do skażenia powietrza, natomiast te o małej lotności doskonale się nadają do skażania terenu. Ale to nie wszystkie cechy, które nas interesują, gdyż jak się okazuje, lotność ma bezpośredni wpływ na trwałość środków trujących, a przez to na ich zdolność do długotrwałego oddziaływania na ludzi i środowisko. Co ciekawe w piśmiennictwie zdania na temat trwałości poszczególnych środków różnią się dość znacznie, dlatego bardzo często możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której w jednej publikacji dany środek trujący jest środkiem nietrwałym, a w drugiej jego trwałość jest określana jako duża. Takim sztandarowym przykładem opisanych niezgodności są dwa środki paralityczno-drgawkowe sarin i soman, które w publikacjach traktowane są zamiennie, w zależności od źródła 5. Aby uniknąć takich wątpliwości zaproponowano, aby trwałość bojowych środków trujących rozpatrywać w sposób następujący: Trwałe środki trujące to takie środki, które po zastosowaniu pozostają zdolne do wywoływania porażeń od 24 godzin do kilku dni, a nawet tygodni. Nietrwałe środki trujące to takie środki, które po użyciu rozpadają się lub tracą zdolność wywoływania porażeń już po minutach 6. Powyższy podział wydaje się dość jednoznaczny, jednak brakuje w nim informacji jak traktować środki o trwałości w przedziale 15 minut 24 godziny. Prawdopodobnie uznano, iż zakres ten i tak nie ma większego znaczenia, gdyż trwałość tego samego środka, w zależności od warunków meteorologicznych, a nawet terenowych może być bardzo różna. To powoduje, że dokładna, a przede wszystkim stała klasyfikacja trwałości środków trujących nie jest możliwa. 3 Leksykon naukowo-techniczny z suplementem, tom II, Wydawnictwa naukowo-techniczne, Warszawa 1989, s Tamże, s Rozbieżności te są szczególnie widoczne, gdy porównamy publikacje rosyjskie z amerykańskimi. 6 Dictionary of Military and Associated Terms, JP 1-02, Department of Defense, Washington 2005, s. 369,

316 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ Zaprezentowane wyżej klasyfikacje uwzględniają podział bojowych środków trujących tylko ze względu na jedno kryterium. Do planowania działań bojowych nie jest to ani wygodne, ani przydatne, dlatego stworzono podział wojskowy, w którym uwzględnione są różne cechy, np. trwałość, przeznaczenie taktyczne 7 oraz sposób oddziaływania środka trującego. Graficzny obraz takiej klasyfikacji przedstawiono na rysunku 1. ŚMIERTELNE PARZĄCE TRWAŁE HD, HN-1, HN-2, HN-3, L, HT, HL, PD, ED, MD, CX TOKSYNY XR VX ROŚLINOBÓJCZE HERBICYDY DEFOLIANTY 2,4,5,-t, Picloram, 2,4,-D NIETRWAŁE PARALITYCZNO - DRGAWKOWE GA, GB, GD, GF CG, DP OGÓLNOTRUJĄCE AC, CK, SA DUSZĄCE DRAŻNIĄCE STERNITY DA, DC, DM ĆWICZEBNE POLICYJNE ŁZAWIĄCE PS CN CS, CR OBEZWŁADNIAJĄCE PSYCHOCHEMICZNE BZ Źródło: J. Solarz, Prognozowanie skażeń chemicznych, AON, Warszawa 2007, s. 22. Rys. 1. Wojskowy podział bojowych środków trujących 7 Por. M. Krauze, I. Nowak, Broń chemiczna, MON, Warszawa 1984, s

317 JAROSŁAW SOLARZ Z informacji przedstawionych na rysunku można wysnuć wniosek, że przydatność bojowych środków trujących jest bardzo różna. Analiza raportów dotyczących posiadania broni chemicznej wskazuje jednak, że podstawę użycia bojowych stanowią środki trujące o działaniu śmiertelnym, a w tym środki fosforoorganiczne, parzące i toksyny. Pozostałe środki mają już zdecydowanie mniejsze zastosowanie 8. Typologia zagrożeń chemicznych TSP Toksyczne środki przemysłowe (TSP) to termin, który nie ma jednoznacznej, powszechnie akceptowanej definicji. Dodatkowo, bardzo często pojęcie toksyczne środki przemysłowe stawia się na równi takimi pojęciami jak: skażenia przemysłowe lub substancje niebezpieczne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest bałagan terminologiczny, który w warunkach zagrożenia nie pozwala na jednoznaczną identyfikację problemu. Aby pokonać tę niedogodność warto omówić poszczególne terminy. Pierwszy z nich skażenia przemysłowe to termin, który w piśmiennictwie jest rzadko definiowany. Być może wynika to z tego, ze jest dość jednoznaczny, a ponadto obejmuję pełną gamę skażeń generowanych przez przemysł, sektor komunalno- -bytowy i transport. Ze względu na to iż pojęcie te zawiera bardzo szeroką grupę substancji chemicznych, o dowolnym stanie skupienia, zróżnicowanych zdolnościach przechodzenia do atmosfery oraz różnej toksyczności znajdziemy tu substancje niebezpieczne takie jak: chlor, amoniak czy fosgen, ale także wiele substancji prawie zupełnie nieszkodliwych. Kolejnym terminem, który powinniśmy rozpatrzyć są substancje niebezpieczne. Standardowo możemy przyjąć że są to substancje lub mieszaniny które ze względu na jedną lub kilka właściwości chemicznych, fizycznych lub toksycznych stanowią potencjalne zagrożenie 9. Ogólność powyższej definicji powoduje, że prawie każda substancja może, w pewnych warunkach stworzyć zagrożenie. Aby uściślić rodzaj i poziom zagrożenia wprowadzono dodatkowy podział, który skategoryzowano według rodzaju stwarzanego zagrożenia. W tym miejscu należy przytoczyć postanowienia dwóch ustaw, tj. o substancjach chemicznych i mieszaninach oraz o przewozie towarów niebezpiecznych 10. W pierwszej, znajdziemy definicje i ogólną klasyfikację substancji niebezpiecznych i mieszanin. Zgodnie z nią substancjami i mieszaninami niebezpiecznymi są materiały zaklasyfikowane jako substancje i mieszaniny: o właściwościach wybu- 8 W wielu krajach środków tych nie uważa się za bojowe środki trujące, dlatego mogą być stosowane do innych celów np. w rolnictwie, 9 S. Wajda, J. Żurek, Zapobieganie nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska, konwencje międzynarodowe i uchwały organizacji międzynarodowych, Instytut Ochrony Środowiska, Warszawa 1995, s Ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. 2011, nr 227, poz. 1367), ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. 2011, nr 63, poz. 322) 316

318 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ chowych; utleniających; skrajnie łatwopalne; wysoce łatwopalne; łatwopalne; bardzo toksyczne; toksyczne; szkodliwe; żrące; drażniące; uczulające; rakotwórcze; mutagenne; działające szkodliwie na rozrodczość; niebezpieczne dla środowiska. Druga ustawa o przewozie towarów niebezpiecznych bazuje na postanowieniach stosownych regulaminów i umów międzynarodowych. Znajdziemy w niej definicję towaru niebezpiecznego, za który uznano materiał lub przedmiot, który zgodnie z ADR, RID lub ADN 11 nie jest dopuszczony, odpowiednio, do przewozu drogowego, przewozu koleją lub przewozu żeglugą śródlądową albo jest dopuszczony do takiego przewozu na warunkach określonych w tych przepisach 12. Stosowną klasyfikację materiałów niebezpiecznych przedstawiono na rysunku 2. Klasa 1. M ateriały i przedmioty wybuchowe Klasa 2. Gazy Klasa 3. M ateriały ciekłe zapalne Klasa 4.1. Materiały stałe zapalne, materiały samoreaktywne i materiały wybuchowe stałe odczulone Klasa 4.2. M ateriały samozapalne Klasa 4.3. M ateriały wytwarzające w zetknięciu z wodą gazy palne Klasa 5.1. M ateriały utleniające Klasa 5.2. Nadtlenki organiczne Klasa 6.1. M ateriały trujące Klasa 6.2. M ateriały zakaźne Klasa 7. M ateriały promieniotwórcze K lasa 8 M ateriały żrące KLASA 9. Różne materiały i przedmioty niebezpieczne Źródło: Ustawa z dnia 25 lutego 2011 r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach (Dz. U. 2011, nr 227, poz. 1367). Rys. 2. Podział substancji niebezpiecznych 11 ADR Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzoną w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 110, poz. 641), RID Regulamin dla międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych (RID), stanowiący załącznik C do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF), sporządzonej w Bernie dnia 9 maja 1980 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 100, poz. 674 i 675, z 2009 r. Nr 167, poz oraz z 2011 r. Nr 137, poz. 804 i 805), ADN Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu śródlądowymi drogami wodnymi towarów niebezpiecznych (ADN), zawartą w Genewie w dniu 26 maja 2000 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1537), 12 Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych, wyd. cyt., art. 2, pkt 1, ust

319 JAROSŁAW SOLARZ Już pobieżna analiza danych, przedstawionych na rysunku pozwala uznać, iż wiele środków, mimo że niebezpiecznych nie będzie powodować skażeń. Zagrożenie które stwarzają ma bowiem zupełnie innych charakter. Powstaje więc pytanie które z nich będą stwarzać realne niebezpieczeństwo powstania skażeń? Aby to zrozumieć trzeba jednoznacznie ustalić co tak naprawdę decyduje o skażeniu. Do rozwiązania tego problemu przydatna będzie opracowana w Akademii Obrony Narodowej definicja toksycznych środków przemysłowych. Zgodnie z nią za toksyczne środki przemysłowe (TSP) przyjmuje się: substancje chemiczne o właściwościach trujących, produkowane i wykorzystywane w gospodarce narodowej w dużych ilościach oraz transportowane w celu użycia lub przetworzenia w innych zakładach, posiadające zdolność łatwego przechodzenia do atmosfery w przypadkach uwolnienia ze zbiorników i instalacji i wywoływania porażeń żołnierzy 13. Łatwo zauważyć, że kwalifikacja danego środka do kategorii TSP wymusza na nim konieczność posiadania konkretnych właściwości, tj.: silną toksyczność, masowe wykorzystanie w gospodarce, zdolność do wywoływania porażeń oraz, co najważniejsze łatwość przechodzenia do atmosfery. Ta ostatnia właściwość mocno ogranicza liczbę materiałów niebezpiecznych, zawężając je tylko do substancji gazowych. Bo to właśnie one, przy założeniu, że są silnie toksyczne, będą stanowić realne zagrożenie po ich uwolnieniu i to na znacznym obszarze. Toksyczne środki przemysłowe charakteryzują się bardzo zróżnicowanymi własnościami toksykodynamicznymi, co powoduje, że trudno je klasyfikować według tradycyjnych kryteriów stosowanych wobec bojowych środków trujących. W literaturze można jednak znaleźć taki podział, przy czym stosowanym kryterium jest dominujący syndrom występujący podczas ostrego zatrucia. Przedstawiono go na rysunku 3. ditlenek siarki tlenki azotu fluorowodór siarkowodór Środki o działaniu duszącym i ogólnotrującym Trucizny metaboliczne tlenek etylenu amoniak Środki o działaniu duszącym i neurotropowym Trucizny neurotropowe disiarczek węgla cyjanowodór Środki z przewagą działania ogólnotrującego Środki z przewagą działania duszącego chlor fosgen Źródło: Opracowanie własne na podstawie Metodyka oceny sytuacji chemicznej po skażeniach toksycznymi środkami przemysłowymi, MON, Warszawa 1993, s Rys. 3. Podział toksycznych środków przemysłowych ze względu na sposób oddziaływania 13 I. Nowak, J. Solarz, Toksyczne środki przemysłowe jako źródło zagrożeń dla wojsk prowadzących działania bojowe na obszarze kraju, AON, Warszawa 1998, s

320 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ Charakterystyka BST Zastosowanie bojowych środków trujących, podobnie jak ich typologia, może być bardzo różne. O tym, jak je wykorzystać, decydować będą ich właściwości chemiczne, fizyczne i toksyczne. Charakterystykę podstawowych środków trujących przedstawiono w tabeli 2. Charakterystyka podstawowych środków trujących T a b e l a 2 Trwałość Sposób przeniknięcia Szybkość Typ środka Symbol Lato Zima działania Pary/aerozol Ciecz GA, GB, oczy, usta, 10 min 24h 2h 3 dni b. szybko oczy, płuca GD skóra Nerwogazy 2 dnitygodnie skóra oczy, usta, VX 2 dni 1 tydz szybko oczy, płuca Duszące CG, DP 1 do 10 min 10 min 1h natychmiast płuca oczy oczy, skóra, HD, HN 3 dni 1 tydz tygodnie powoli oczy, skóra płuca Parzące oczy, skóra, oczy, skóra, L, HL 1 3 dni tygodnie szybko płuca usta oczy, usta, Ogólnotrujące AC, CK 1 10 min 10 min 1h b. szybko oczy, płuca skaleczona skóra UWAGA: Skróty oznaczają GA tabun, GB sarin, GD soman, CG fosgen, DP dwufosgen, HD iperyt siarkowy, HN iperyt azotowy, L luizyt, HL mieszanka iperytowo-luizytowa, AC cyjanowodór, CK chlorocyjan Źródło: Health service support in a nuclear, biological, and chemical environment, Department of the Army, Washington 1993, s Środki paralityczno-drgawkowe, zwane nerwogazami, to fosforoorganiczne środki trujące, pochodne kwasów alkilofosfonowego i fosforowego. Standardowo przyjęto umowny podział na dwie grupy G oraz V. Pierwsza z nich obejmuje środki, które w swej podstawowej postaci są stosunkowo lotne, natomiast w drugiej spotkamy środki o znacznie większej trwałości. W zastosowaniach wojskowych trwałość środków trujących ma zasadnicze znaczenie, dlatego w celu zwiększenia trwałości środków grupy G stosuje się różnego rodzaju zagęszczacze. Do najważniejszych przedstawicieli środków paralityczno drgawkowych należą: pochodne kwasu fosforowego DFP, tabun; pochodne kwasu fosfonowego sarin, soman i związki V. Ponadto zalicza się do tej grupy także wiele środków owadobójczych i roślinobójczych, które są powszechnie stosowane w gospodarce cywilnej. Są to np.: amiton, armina, dimefoks, paraoksan, paratin, systoksy. Wszystkie wymienione substancje są toksyczne, chociaż w znacznie mniejszym stopniu niż te, które znalazły zastosowanie militarne. Wśród tych ostatnich istotne 319

321 JAROSŁAW SOLARZ znaczenie mają dzisiaj jedynie sarin, soman, Vx oraz ich odmiany takie jak cyklosarin (GF) czy zagęszczony soman (TGD). Parzące środki trujące (nekrozujące) należą do najbardziej znanych, a jednocześnie najdłużej stosowanych bojowych środków trujących. Ich sztandarowy przedstawiciel iperyt siarkowy (HD) pojawił się na polu walki 12 lipca 1917 roku pod Ypres. W dalszej kolejności powstawały: luizyt (L) oraz iperyty azotowe (HN-1, HN-2, HN-3). Oprócz nich stosowano również inne środki o działaniu parzącym takie jak choćby fenylodichloroarsyna (PD) czy metylodichloroarsyna (MD). Oprócz niewątpliwie dobrych właściwości toksycznych iperyt (zarówno siarkowy jak i HN-3) ma zasadniczą wadę, a mianowicie wysoką temperaturę krzepnięcia. Poniżej tej temperatury jest on ciałem stałym, tracąc przez to wiele ze swoich przydatnych cech. Z tego też względu zachodzi konieczność stosowania iperytu w postaci produktu technicznego, który zawierając różnorodne domieszki ma znacznie obniżoną temperaturę krzepnięcia. Stosuje się także specjalnie przygotowane mieszanki np.: iperytu z luizytem, w których temperatura krzepnięcia może wynosić nawet minus 42 o C. Luizyt z kolei jest podstawowym środkiem trującym z grupy związków zawierających arsen. Aktualnie jego militarne znaczenie jest niewielkie, głównie dlatego, iż przy dużej wilgotności hydrolizuje tak szybko, że trudno jest uzyskać odpowiednie stężenie, niezbędne do wywołania poparzeń. Duszące środki trujące to środki, które obok iperytu i chloru były najczęściej stosowane podczas pierwszej wojny światowej. Podobnie jak środki parzące i paralityczno-drgawkowe należą do grupy środków śmiertelnych. Główni przedstawiciele tej kategorii to: fosgen (CG), difosgen (DP) oraz chloropikryna (PS) 14. Ze względu na stan skupienia gaz (fosgen) oraz lotne ciecze (difosgen, chloropikryna) są środkami nietrwałymi i działają poprzez układ oddechowy nos, gardło i płuca. Stosunkowo niewielka toksyczność fosgenu, difosgenu i chloropikryny, w porównaniu z toksycznością środków paralityczno-drgawkowych, powoduje, że ich użyteczność na współczesnym polu walki jest bardzo mała. Dodatkowo dyskwalifikuje je zbyt wielka lotność, która uniemożliwia wytworzenie stężeń na tyle niebezpiecznych, że mogłyby doprowadzić do masowych porażeń. Obecnie panuje pogląd, że środki tego typu należy rozważać tylko w kategoriach toksycznych środków przemysłowych, które mogą stwarzać lokalne zagrożenia dla wojsk i ludności cywilnej. Środki ogólnotrujące znane też jako związki cyjanowe (cyanides) środki krwi (blood agents) były powszechnie i na masową skalę stosowane podczas I wojny światowej 15. Ich zaletą była duża dostępność oraz szybkie działanie, zaś wadą 14 Chloropikryna nie żadnego znaczenia bojowego ale z powodzeniem stosowana jest do sprawdzania szczelności masek przeciwgazowych. 15 W czasie II wojny światowej Niemcy masowo stosowali cyjanowodór (w postaci cyklonu B siarczan wapniowy nasączony 40% HCN) do eksterminacji ludzi w komorach gazowych. 320

322 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ zbyt duża lotność, która skutecznie je deprecjonowała 16. Podane nazwy nie odzwierciedlają dokładnie ich właściwości, gdyż niektóre z nich nie mają grupy cyjanowej, a inne nie są truciznami krwi. Z tego powodu w Polsce nadano im nazwę środki ogólnotrujące. Wśród nich wymienić należy przede wszystkim chlorocyjan (CK) i cyjanowodór (AC), a ponadto bromocyjan, trójwodorek arsenu (SA) oraz tlenek węgla. Z wymienionych środków właściwie tylko chlorocyjan i cyjanowodór mają znaczenie wojskowe, choć już w znacznie ograniczonym zakresie. Cyjanowodór (kwas pruski) jest bezbarwną, ruchliwą cieczą o zapachu gorzkich migdałów. Niska temperatura wrzenia gwarantuje dużą szybkość parowania, a tym samym niewielką trwałość w terenie. Zazwyczaj w otwartym terenie wynosi ona 5 minut, a w zalesionym 10; zimą zaś nie przekracza godziny. Z tego względu ciekły cyjanowodór nie jest przewidziany do szerokiego użycia na polu walki. Mimo to, łatwość uzyskania wysokich stężeń bojowych stanowi poważne zagrożenie dla człowieka. Potwierdza to wykorzystywanie tego środka do wykonywania kary śmierci. Pary kwasu absorbują się dobrze na włóknach i materiałach porowatych, co stwarza groźbę zatrucia w pomieszczeniach zamkniętych na skutek desorpcji. Bardzo dobrze rozpuszcza się w wodzie i rozpuszczalnikach organicznych. Chlorocyjan jest bezbarwną, ruchliwą i bardzo lotną cieczą o ostrym zapachu. Czasami zapach może być niewyczuwalny ze względu na silne działanie drażniące na oczy, nos i układ oddechowy. Jego lotność jest kilkakrotnie większa od cyjanowodoru, co obniża jego trwałość, pozwalając jednak na łatwe uzyskiwanie bardzo wysokich stężeń. W odróżnieniu od cyjanowodoru, chlorocyjan ma bardzo silne właściwości drażniące i duszące. Dobrze rozpuszcza się w rozpuszczalnikach organicznych, iperycie oraz chloropikrynie. Obecnie środki te nie są postrzegane jako potencjalna broń chemiczna. Jednak ze względu na masowe ich występowanie w sektorze przemysłowym wielu państw mogą stanowić poważne zagrożenie jako istotna część toksycznych środków przemysłowych. Charakterystyka TSP Indywidualna charakterystyka wszystkich substancji niebezpiecznych znacznie wykracza poza ramy artykułu dlatego wystarczy nadmienić, że Centralny Instytut Ochrony Pracy (CIOP) od wielu lat zajmuje się indeksowaniem tych substancji i opracowaniem tzw. kart charakterystyk substancji niebezpiecznych, wykonanych zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Ra- 16 Dlatego próbowano stosować różne mieszanki, które były przez to bardziej efektywne. Przykładem może być francuski środek Vincennite, składający się z: 50% HCN, 30% AsCl 3, 15% SnCl 4 oraz 5% CCl 3 H (chloroformu). 321

323 JAROSŁAW SOLARZ dy 17. Karty te zawierają dane o właściwościach substancji (chemicznych, fizycznych i toksycznych) oraz zasadach postępowania z nimi w czasie produkcji, transportu i neutralizacji. Aktualnie w bazie CIOP znajduje się 645 kart charakterystyki. Charakterystykę substancjach niebezpiecznych znajdziemy także w opracowaniu Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska pt. Zasady postępowania ratowniczego 18, które jest implementacją amerykańskiego opracowania Emergency Response Guidebook (ERG). Jak już wspomniano, wszystkie toksyczne środki przemysłowe w warunkach normalnych są gazami i z tego powodu stwarzają bezpośrednie zagrożenie dla wojsk i ludności (z wyjątkiem cyjanowodoru). Po uwolnieniu mogą rozprzestrzeniać się wraz z powietrzem na dużą odległość, przy zachowaniu stężeń śmiertelnych dla ludzi i zwierząt. Pozostałe substancje niebezpieczne stwarzające pośrednie zagrożenie dla wojsk są zazwyczaj cieczami lub ciałami stałymi. Mimo to, po wydostaniu się z pojemników, mogą skazić teren oraz zbiorniki wodne i rzeki, powodując trudno odwracalne skutki biologiczne, zarówno dla środowiska, jak i ludności. Ciekawy może być fakt, że toksyczne środki przemysłowe mają na ogół charakterystyczny zapach i konkretną barwę, co można wykorzystać do wzrokowej i węchowej ich identyfikacji. Zróżnicowane są temperatury wrzenia i krzepnięcia, co z kolei ma wpływ na trwałość danych środków w środowisku. Podobnie zróżnicowane są gęstości par poszczególnych TSP w stosunku do powietrza. Jeżeli gęstość jest mniejsza od gęstości powietrza oznacza to, że TSP będzie unosił się w górne warstwy powietrza; jeżeli jest większa TSP będzie utrzymywać się przy powierzchni ziemi, przenikając do piwnic i wszelkiego rodzaju zagłębień. Znając rodzaj środka trującego i gęstość jego par w stosunku do powietrza, można przewidzieć, jak zachowa się w środowisku i wykorzystać tę właściwość do ochrony ludności. Rozpatrując problem skażeń chemicznych, trzeba pamiętać, że nie każda obecność substancji szkodliwych jest od razu skażeniem. Aby tak było ilość toksycznej substancji musi być na tyle duża, aby mogła stanowić zagrożenie. Bowiem o tym, czy takie zagrożenie jest, czy też nie, decyduje, stężenie danego środka. Podstawą do ustalenia czy dana substancja chemiczna będzie stanowić zagrożenie jest Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy 19. W rozporządzeniu ustalono wielkość stężeń dopuszczalnych dla wszystkich substancji niebezpiecznych. Zgodnie z tym określono 17 Rozporządzenie (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH) i utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, artykuł Zasady postępowania ratowniczego 2008, Główny Inspektorat Ochrony Środowiska, Warszawa Zob. Dz. U nr 217, poz

324 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ najwyższe dopuszczalne stężenie (NDS), najwyższe dopuszczalne stężenie chwilowe (NDSCh) oraz najwyższe dopuszczalne stężenie pułapowe (NDSP) 20. Ich wartości określone dla najczęściej spotykanych TSP przedstawiono w tabeli 3. Nazwa TSP T a b e l a 3 Dopuszczalne stężenia toksycznych środków przemysłowych (mg/m 3 ) Próg wyczuwalności Najwyższe Dopuszczalne Stężenie (NDS) Najwyższe Dopuszczalne Stężenie Chwilowe (NDSCh) Stężenie śmiertelne Amoniak 0, Chlor 0,06 1, Cyjanowodór 0,2 0,3 300 Disiarczek węgla Ditlenek siarki 0, Fluorowodór 0, Fosgen 2 0,08 0, Siarkowodór 0, Tlenek etylenu 1, Tlenki azotu 0, Źródło: Opracowanie własne na podstawie Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002, wyd. cyt. Z przedstawionych danych wynika, że skala oddziaływania toksycznego poszczególnych środków nie jest jednakowa. Co więcej, jak się okazuje, jej wartość nie zależy tylko od toksyczności środka ale także od odporności danego organizmu, traktowanego jako suma takich cech jak: płeć i wiek człowieka, jego wrażliwość gatunkowa, rasowa i osobnicza, fizjologiczny stan organizmu, oraz aktualne i przebyte choroby. Analizując problem zagrożeń stwarzanych przez toksyczne środki przemysłowe, warto zwrócić uwagę na jeszcze inny aspekt, a mianowicie na ich powszechność występowania na obszarze kraju. Jest przy tym oczywiste, ż im jest ich więcej, tym większe stwarzają zagrożenie. Gdybyśmy jednak zawierzyli tylko liczbom, to okazałoby się, że cały kraj jest wręcz naszpikowany obiektami, w których toksyczne środki przemysłowe są produkowane, przechowywane lub przetwarzane. W rzeczywistości rzeczywiste zagrożenie stwarzają tylko zakłady, które 20 NDS wartość średnia ważona stężenia, którego oddziaływanie na pracownika w ciągu 8-godzinnego, dobowego i przeciętnego tygodniowego wymiaru czasu pracy, określonego w Kodeksie Pracy, przez okres jego aktywności zawodowej nie powinno spowodować ujemnych zmian w jego stanie zdrowia oraz w stanie zdrowia jego przyszłych pokoleń. NDSCh to wartość średnia stężenia, które nie powinno spowodować ujemnych zmian w stanie zdrowia pracownika, jeżeli występuje w środowisku pracy nie dłużej niż 15 minut i nie częściej niż 2 razy w czasie zmiany roboczej w odstępie czasu nie krótszym niż 1 godzina. NDSP to wartość stężenia, które ze względu na zagrożenie zdrowia lub życia pracownika nie może być w środowisku pracy przekroczona w żadnym momencie. 323

325 JAROSŁAW SOLARZ zaliczono do zakładów o zwiększonym ryzyku lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej 21. Według danych Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej jest ich około 200/ Ponadto podstawowe zagrożenie stanowią tylko dwa toksyczne środki przemysłowe, a konkretnie amoniak i chlor. Dane statystyczne także potwierdzają tę zależność, zgodnie z którą ponad 75% wszystkich zakładów przemysłowych stanowią zakłady z amoniakiem (chociaż zdecydowana większość z nich zawiera niewielkie ilości środka), a około 16% z chlorem. Pozostałe zakłady z TSP występują już znacznie rzadziej przez co zagrożenie, które stwarzają jest znikome. Konkluzje Współczesne zagrożenie skażeniami, traktowane jako źródło poważnych sytuacji kryzysowych, może mieć różnoraki charakter, który w dużej mierze wynika z samej istoty skażeń. Istota ta, jak ustalono, przejawiać się będzie w niepożądanej obecność substancji chemicznych, biologicznych lub promieniotwórczych, które ze względu na swoje szkodliwe właściwości mogą stać się przyczyną utraty zdrowia lub życia ludzi (innych organizmów). W przypadku skażeń chemicznych stwierdzono znaczną różnorodność możliwych źródeł skażenia (środków trujących), które w zależności od przeznaczenia mogą być śmiertelnie niebezpieczne lub tylko szkodliwe. Pierwsze z nich to oczywiście bojowe środki trujące, które niejako z urzędu przeznaczone są do wywoływania masowych porażeń na polu walki. W tym miejscu można jednak zaprotestować, zwracając uwagę na fakt, że produkcja i użycie broni chemicznej jest prawnie zabronione przez konwencję z dnia 13 stycznia 1993 r. o zakazie prowadzenia badań, produkcji, składowania i użyciu broni chemicznej oraz o zniszczeniu jej zapasów 23. Okazuje się jednak, że wciąż zdarzają się przypadki użycia broni chemicznej, a samo jej przechowywanie dodatkowo stwarza realne niebezpieczeństwo powstania skażeń (zamierzonych lub przypadkowych). Drugim rodzajem zagrożenia są skażenia generowane przez toksyczne środki przemysłowe. W porównaniu do bojowych środków trujących, zagrożenie to ma zupełnie innych charakter, przejawiający się znacznie mniejszą szkodliwości poszczególnych substancji, oraz ogromną ich ilością, powszechnością występowania 21 Za poważną awarią w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) uważamy zdarzenie, w szczególności emisja, pożar lub eksplozja, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstanie takiego zagrożenia z opóźnieniem. Przez poważną awarią przemysłową rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 24 ww. poważną awarię w zakładzie. 22 Według stanu na r. 23 Zob. Dz. U. z 1999 r., nr 63, poz

326 SKAŻENIA CHEMICZNE TYPOLOGIA ZAGROŻEŃ oraz różnorodnością. Tym samym, w zdecydowanej większości przypadków, skażenia powstałe od toksycznych środków przemysłowych rzadko będą przyczyną sytuacji kryzysowych, gdyż są nietrwałe i mają ograniczony zasięg. W rezultacie można uznać, że zagrożenie skażeniami powodowane przez toksyczne środki przemysłowe nie będzie duże, głównie ze względu na ograniczenia wynikające z niewielkiej toksyczności lub całkowitego jej braku większości z nich. Trzeba także dodać, że skażenia powstające po uwolnieniu toksycznych środków przemysłowych są nietrwałe i jako takie nie będą powodować zagrożenia przez długi czas. Nie oznacza to jednak, że można je lekceważyć, gdyż w pewnych warunkach mogą być przyczyną prawdziwej tragedii 24. Bibliografia Marrs T.C., Maynard R.L., Sidell F.R., Chemical warfare agents, toxicology and treatment, John Wiley & Sons, Chichester, New York, Metodyka oceny sytuacji chemicznej po skażeniach toksycznymi środkami przemysłowymi, MON, Warszawa Nowak I., Solarz J., Wpływ skażeń toksycznymi środkami przemysłowymi na działania bojowe wojsk na obszarze RP, AON, Warszawa Solarz J. Prognozowanie skażeń chemicznych, AON, Warszawa Zieliński S., Skażenia chemiczne środowiska, Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej, Wrocław W 1984 roku w Bhopalu (Indie) doszło do uwolnienia izocyjanianu metylu, co spowodowało śmierć kilku tysięcy ludzi, a kilkanaście tysięcy straciło wzrok. 325

327 Zeszyty Naukowe AON nr 4(93) 2(59) ISSN R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI Robert MARCJAN Marek ŁAKOMY Michał WYSOKIŃSKI Akademia Górniczo-Hutnicza Akademia Górniczo-Hutnicza Akademia Górniczo-Hutnicza Kraków Kraków Kraków ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK 1 Kamil PIĘTAK Akademia Górniczo-Hutnicza Kraków Marek KISIEL-DOROHNICKI Akademia Górniczo-Hutnicza Kraków Abstract The aim of the paper is to present the possibilities of utilizing spatial (geographical) information in the criminal analysis and to introduce the LINK software, which is able to perform such analyses. LINK is a decision-support system dedicated for operational and investigational activities of homeland security services. The paper briefly discusses issues of criminal analysis in the Polish reality and focuses on crime mapping and spatial analyses. It also lists available analysis methods and software tools together with their pros and con. The description of LINK system functionality constitutes the main part of the paper. It covers the tasks of data acquisition, processing, analysis and visualization. In addition to that the paper also includes a description of the integration possibilities of LINK and ESRI s ArcGIS application stack and performing complex geospatial analyses. Key words decision support, criminal analysis, GIS geographical information system 1 Prace zostały sfinansowane z projektu: Zaawansowane technologie informatyczne wspierające procesy przetwarzania danych w obszarze analizy kryminalnej Projekt rozwojowy NCBiR nr O ROB

328 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Wstęp Analiza kryminalna jest złożonym procesem wymagającym gromadzenia informacji z wielu różnych źródeł, takich jak billingi telefoniczne, historie transakcji bankowych czy zeznania naocznych świadków. Większość z tych danych ma charakter danych przestrzennych, co oznacza, że można je przedstawić i analizować z użyciem map. W związku z ogromną ilością przetwarzanych danych ich analiza jest praktycznie niemożliwa bez użycia zaawansowanych systemów informatycznych. Nie oznacza to jednak, że udział człowieka w całym procesie jest marginalizowany. Wręcz przeciwnie, wiedza eksperta jest kluczowym elementem łańcucha analizy, a głównym zadaniem takich systemów jest umożliwienie pracy na olbrzymich zbiorach danych. Oznacza to, iż całość informacji musi zostać przetworzona do spójnej i relatywnie prostej formy wizualnej, w której w łatwy sposób można połączyć ze sobą kluczowe elementy (podejrzani, zdarzenia itd.). Artykuł opisuje system informatyczny zaprojektowany w celu ułatwienia analizy złożonych procesów, w szczególności tych związanych z działaniami operacyjnymi i dochodzeniowymi służb bezpieczeństwa wewnętrznego. Obejmuje on najważniejsze zadania i typowe etapy analizy kryminalnej takie jak wstępna obróbka i filtrowanie danych, ich graficzna reprezentacja, wizualizacja na mapach oraz wykorzystanie narzędzi analizy przestrzennej. Analiza kryminalna Analiza kryminalna [4] jest skutecznie używana już od ponad 25 lat, a obecnie wykorzystują ją zarówno międzynarodowe organy ścigania, jak i instytucje sektora prywatnego. Pośród organizacji zatrudniających w swoich szeregach analityków kryminalnych znajdują się INTERPOL, Europol, a także służby policyjne. Istnieje wiele definicji tego, czym właściwie jest analiza kryminalna. Definicja, którą przyjęło 12 europejskich państw zrzeszonych w organizacji INTERPOL i która coraz częściej jest używana również przez inne kraje, brzmi: Identyfikacja i badanie związków pomiędzy danymi kryminalnymi, a także innymi potencjalnie istotnymi danymi z myślą o wykorzystaniu ich przez policję i w praktyce sądowniczej. Głównym zadaniem analizy kryminalnej jest pomoc urzędnikom (stróżom prawa, politykom, decydentom) w lepszym radzeniu sobie z niepewnością, co oznacza, że odgrywa jedynie rolę pomocniczą w całym procesie dochodzeniowym. Analiza jest zazwyczaj robiona na prośbę oficera Policji lub prokuratora, który określa szczegółowy cel analizy i przekazuje analitykowi wszystkie potencjalnie przydatne materiały (dane). Pierwszym krokiem wykonywanym przez analityka jest zwykle import zbioru danych (np. plików z bilingami telefonicznymi, uzyskanymi od operatorów) do bazy danych. Następnie można przejść do procesu wła- 327

329 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI ściwej analizy, która zazwyczaj składa się z następujących etapów, które mogą być powtarzane wielokrotnie (poprzez utworzenie pętli): operacje na danych mogą być wykonywane zarówno przez różne algorytmy analityczne (filtrowanie, usuwanie duplikatów, obliczanie statystyk, łączenie lub dekompozycja źródeł danych), jak i przez osobę je analizującą (opisywanie danych na wykresie), wysuwanie hipotez (na podstawie wyników poprzedniego kroku), testowanie hipotez. W powyższym (iteracyjnym) procesie analityk może zażądać dodatkowych danych. Efektem końcowym analizy jest zwykle raport (w formie wydruku), który jest następnie umieszczany w dokumentacji związanej z dochodzeniem. Zintegrowane środowisko wspomagania analizy kryminalnej LINK 2 wybrane aspekty funkcjonalne i architektoniczne Środowisko LINK [3],[4] stanowi kompleksowe rozwiązanie informatyczne przeznaczone do wspierania pracy analityków kryminalnych. Podstawowa wersja systemu udostępnia zestaw narzędzi do integracji, wstępnego przetwarzania oraz wizualizacji danych pochodzących z różnych źródeł. LINK stanowi rozszerzalną platformę opartą o komponentową architekturę (tzw. plug-in architecture [7]) co daje szerokie możliwości integracji różnych metod (pół)automatycznej analizy danych, które mogą zostać dołączone do systemu w postaci niezależnie wytworzonych komponentów. W ten sposób uzyskujemy bardzo duże możliwości rozszerzania funkcjonalności systemu i dostosowywania jego możliwości do potrzeb konkretnych jednostek prowadzących prace z zakresu analizy kryminalnej. Import danych Pierwszym krokiem w procesie analizy danych w środowisku LINK jest import danych. Na podstawie doświadczeń oraz opinii analityków kryminalnych z pewnością można stwierdzić, że nie istnieje ustandaryzowana forma danych podlegających analizie. Wynika to m.in. z braku uregulowań prawnych określających poszczególne formaty danych oraz z dużej różnorodności danych podlegających analizie. Dane te dostarczane są do analityków nie tylko w postaci elektronicznej (np. pliki tekstowe, RTF, MS Excel, MS Word), ale również w formie papierowej, co wymaga podjęcia dodatkowych kroków w celu ich digitalizacji. W odpowiedzi na taką sytuację istotnym i rozbudowanym elementem środowiska LINK jest zestaw zaawansowanych narzędzi wspomagających import danych. Narzędzie te przyjmują formę graficznego kreatora (rys. 1), który prowadzi użytkownika krok po kroku przez cały proces. Podczas importu sprawdzana jest poprawność

330 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK i kompletność danych w kontekście wybranych dziedzin. Na przykład dla bilingów telefonicznych rekordy reprezentujące połączenie telefoniczne sprawdzane są pod kątem wystąpienia numerów telefonicznych oraz dat wykonania połączenia. W przypadku transakcji finansowych sprawdzana jest na przykład poprawność kont bankowych. W każdym kroku procesu importu użytkownik ma podgląd na dane źródłowe oraz sposób ich interpretacji przez środowisko LINK. Dotyczy to w szczególności formatów czasu i daty, mapowania wartości z pliku źródłowego na wartości predefiniowane przez program, itp. Ze względu na bezpieczeństwo oraz pełną rozliczalność wszystkie operacje i modyfikacje danych dokonane przez użytkownika są zapisywane w dzienniku zdarzeń dostępnym dla każdego procesu importu. Rys. 1. Graficzny kreator importu danych Jedną z głównych zalet środowiska LINK jest elastyczność kreatora importu, który dostarczany jest w dwóch odsłonach: w uproszczonej wersji przeznaczonej do importu danych tabelarycznych (np. pliki CSV, XLS), który przypomina w swojej istocie narzędzia importu w arkuszach kalkulacyjnych, w zaawansowanej, ogólnej wersji przeznaczonej do importu danych w dowolnej formie tekstowej, gdzie niekoniecznie istnieje podział na wiersze i kolumny (przykładem takich plików są często wykazy transakcji bankowych). 329

331 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI Obie wersje kreatora importu pozwalają użytkownikowi na wybranie formatu i zmapowanie każdej porcji danych źródłowych na obiekty i ich atrybuty należące do adekwatnej dziedziny (np. wskazanie daty początku lub końca rozmowy telefonicznej, numeru bankowego właściciela konta). Co więcej, poza prostymi narzędziami do mapowania atrybutów, kreator dostarcza zaawansowane metody ekstrakcji i przypisywania semantyki porcjom danych, które powszechnie występują w danych otrzymywanych przez polskich analityków kryminalnych. Ze względu na elastyczność oraz bogate możliwości kreatora importu, jego konfiguracja w nietrywialnych przypadkach może być czasochłonna. Aby uniknąć ciągłej konfiguracji kreatora, środowisko LINK dostarcza również tzw. mechanizm szablonów importu, który zapisuje konfigurację raz wykonanego procesu importu, a następnie pozwala ją zastosować do innych plików w tym samym lub podobnym formacie. Szablony importu zapisywane są w przestrzeni roboczej użytkownika w postaci plików XML, dzięki czemu mogą być łatwo współdzielone przez wielu użytkowników (np. za pomocą poczty elektronicznej lub centralnego repozytorium szablonów). Przetwarzanie i analiza danych W uproszczeniu analizę kryminalną można przedstawić jako zaawansowaną, kontekstową eksplorację danych. Celem procesu analizy jest stawianie i weryfikacja hipotez, co odbywa się zazwyczaj poprzez odkrywanie istotnych relacji pomiędzy obiektami w dużej ilości powiązanych informacji. W procesie tym pomocne jest wykorzystanie wielu różnorakich algorytmów i heurystyk, które można skategoryzować m.in. jako klasteryzacja grafów [9], analiza sieci społecznościowych oraz odkrywanie i wyszukiwanie wzorców [11]. Większość tych operacji może zostać zaimplementowana w postaci (pół)automatycznych narzędzi wspomagających analityków. Wybrane narzędzia analityczne zostały zrealizowane jako komponenty środowiska LINK, pozostawiając pole rozwoju na inne, przydatne metody w tym obszarze. Podstawowa wersja środowiska LINK dostarcza niezbędny zestaw operatorów analitycznych przeznaczonych do ekstrakcji istotnych informacji z dużych ilości danych w wybranych dziedzinach. Przykładem takich narzędzi są dziedzinowe mechanizmy filtrowania, która dostowują sposoby filtracji do typów poszczególnych atrybutów (kolumn), dając np. możliwość wyboru rekordów ze względu na datę i czas wystąpienia zdarzenia lub rekordów pasujących do wyrażeń regularnych (rys. 2). 330

332 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Rys. 2. Mechanizmy filtrowania w edytorze tabelarycznym Narzędzia te pozwalają na szybkie odsianie nieistotnych informacji i skupienie uwagi analityka na istotnych (z pewnego punktu widzenia) danych. Użytkownik może również obejrzeć statystyki i zestawienia, które ukazują zbiorczą informację o analizowanych zbiorach danych. Przykładem takich statystyk jest liczba unikalnych wartości danego atrybutu, suma lub średnia, wartości minimalne i maksymalne wartości liczbowye oraz zaawansowane zestawienia dedykowane wybranym dziedzinom, np. lista najczęściej komunikujących się obiektów, ich aktywność i profile czasowe. Ponadto środowisko LINK posiada wbudowane operacje umożliwiające przetwarzania danych, które często dostosowane są do poszczególnych dziedzin danych. Przykładem takich operacji dla bilingów telefonicznych są: normalizacja numerów telefonów poprzez detekcję i usunięcie prefiksów i infiksów, łączenie wielu bilingowych zbiorów danych detekcja i usunięcie tzw. dubli, czyli tych samych połączeń telefonicznych, które często rejestrowane są przez różnych operatorów z przesunięciem czasowym. 331

333 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI Dzięki rozszerzalnej architekturze środowiska LINK wzbogacenie środowiska o całkiem nowe operatory i narzędzia analityczne stanowi naturalny kierunek rozwoju środowiska. Przykładem takich operacji jest m.in. wyszukiwanie ścieżek na grafie czy wyszukiwanie wzorców częstych. Wizualizacja danych Kolejną cechą środowiska LINK jest wizualizacja danych dostosowana do potrzeb analizy kryminalnej. Metody wizualizacji pozwalają na odkrywanie i edycję danych co wpisuje się w trend wizualnej eksploracji danych [2]. Środowiska LINK dostarcza graficzne edytory ukazujące różne perspektywy danych oraz umożliwiające modyfikacje istniejących i dodawanie nowych obiektów. Dzięki temu mogą być wykorzystane również jako graficzne notatniki wspomagające analizę spraw oraz umożliwiają przygotowanie końcowych raportów przeznaczonych do dalszego postępowania. W podstawowej wersji środowiska wbudowane są dwa graficzne edytory: edytor schematyczny prezentujący dane na grafie, edytor czasowy (w wersji prototypowej), ukazujący dane na osi czasu. Edytor schematyczny dostarcza szereg narzędzi wspomagających wizualizację obiektów (jako węzłów grafu) oraz powiązań między nimi (jako krawędzi grafu). W szczególności należy zwrócić uwagę na bogaty zestaw zasobów graficznych reprezentujących różne typy obiektów (osoby, telefony, miejsca, itp.), jak również wbudowane metody rozkładu węzłów, pozwalające na przejrzyste ułożenie elementów grafu, w zależności od jego charakterystyki i potrzeb analityka. Do najważniejszych algorytmów rozkładu należą układy znajdujące się w bibliotece GraphViz: rozkład pawi ogon [10] główne węzły ułożone są w centrach, pozostałe, powiązane z nimi, rozkładane są naokoło, tworząc tzw. pawi ogon (rys. 3), rozkład kołowy węzły ułożone są na okręgach o promieniach odzwierciedlających stopień powiązania z węzłem głównym, rozkład hierarchiczny węzły ułożone są w horyzontalnych liniach, które reprezentują hierarchię występującą w grafie. Poza tym edytor schematyczny wyposażony jest w zestaw narzędzi wspomagających warunkowe zaznaczanie elementów (np. zaznaczanie węzłów-liści, selekcja na podstawie zakresu wartości wybranych atrybutów węzłów lub krawędzi), rozpoznawanie i scalanie podobnych węzłów oraz tworzenie raportów (m.in. notatki, legenda, edycja wizualnych właściwości elementów grafu). 332

334 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Rys. 3. Rozkład pawi ogon dla przykładowego diagramu schematycznego Z kolei prototyp edytora czasowego ukazuje chronologię zdarzeń na osi czasu oraz pokazuje relacje między obiektami (np. spotkanie, połączenie telefoniczne, transakcja finansowa). Diagramy czasowe składają się z osi czasu (każda dla jednego obiektu), zdarzeń reprezentowanych przez notatki osadzone na osi czasu danego obiektu oraz relacji przedstawianych jako linie łączące osie czasu obiektów, których dotyczy dana relacja. Diagram czasowy wzbogacony jest o linię czasu prezentującą kontekst czasowy (zakresy daty lub czasu). Taki sposób wizualizacji danych jest szczególnie użyteczny w analizie sekwencji zdarzeń oraz analizie korelacji pomiędzy zdarzeniami dotyczącymi różnych obiektów (co jest typowe np. dla analiz w obszarze badania przestępstw gospodarczych). Śledzenie operacji Zazwyczaj proces analizy kryminalnej dotyczący jednej sprawy jest skomplikowany i złożony z wielu kroków. Liczne transformacje danych (np. łączenie, filtrowanie, podział zbiorów) mogą prowadzić do trudności z późniejszym przedstawieniem wykonanych kroków analitycznych oraz wskazaniem pochodzenia obiektów kluczowych ze względu na rezultaty analizy. Jest to jednak niezmiernie 333

335 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI istotne w procesie dowodowym ze względu na wiarygodność przedstawionych wniosków, dlatego raporty analityków zawierają często opis wszystkich kroków, które doprowadziły ich do postawienia wniosków. Aby ułatwić im zadania, środowisko LINK dostarcza mechanizmy śledzenia wykonanych operacji, począwszy od importu danych, poprzez operacje analityczne, aż do wizualizacji danych i przygotowania diagramów. Historia operacji wyświetlana jest w formie grafu przetwarzania, który ukazuje każdy zbiór danych jako węzeł, a każda operacja przedstawiona jest jako skierowana krawędź grafu, transformująca jeden lub wiele zbiorów w zbiór wynikowy. Edytor mapowy programu LINK Ocena standardowych narzędzi wizualizacji dostarczanych przez oprogramowanie LINK, w postaci edytora schematycznego i chronologicznego, wygenerowała potrzebę indywidualnego podejścia do wizualizacji danych geograficznych. Wiele spraw prowadzonych przez analityków kryminalnych wymaga przetwarzania danych ściśle związanych z kontekstem geograficznym. Billingi telefoniczne dostarczają (pośród innych danych) informacji o lokalizacji i zasięgu stacji bazowych telefonii komórkowej, użytych do zestawienia połączenia. Również wyciągi bankowe stanowią źródło informacji na temat adresów bankomatów i punktów handlowo-usługowych, w których dokonywane były transakcje kartami płatniczymi. Wizualizacja tych informacji jest często kluczowa dla zrozumienia całości analizowanej sprawy i poparcia stawianej hipotezy. Aby osiągnąć te cele, analitycy często stosują specjalistyczne oprogramowanie GIS [5], [6]. W celu umożliwienia ciągłości analiz aplikacja LINK dostarcza dedykowanego edytora mapowego (rys. 4). LINK posiada modularną architekturę bazującą na systemie Eclipse (ang. Eclipse Plugin Architecture)[1], co pozwoliło na realizację edytora mapowego w postaci rozszerzenia środowiska. Edytor stworzony jest z myślą o zwiększeniu wydajności analiz prowadzonych w oparciu o dane geograficzne. Większość podstawowych operacji, wykonywanych na tych danych podczas analiz kryminalnych, ma charakter powtarzalny i daje się sprowadzić do kilku uproszczonych funkcji. Biorąc pod uwagę fakt, że większość analiz wykonywanych na co dzień nie wykracza poza te funkcjonalności, proste narzędzia dla najbardziej typowych analiz i sposobów wizualizacji została zaimplementowana bezpośrednio w rozszerzeniu edytora mapowego. W przypadku złożonych analiz LINK dostarcza narzędzi pozwalających na integrację i współpracę ze specjalistycznym oprogramowaniem GIS, np. ESRI ArcGIS [5] (zagadnienie szerzej opisane w kolejnej sekcji). Główną zaletą takiego podejścia jest możliwość wykorzystania potencjału, jaki daje użycie dedykowanego do importu i manipulacji danymi przetwarzanymi w analizach kryminalnych programu LINK, do wstępnego przygotowania danych geograficznych na potrzeby prowadzenia dalszych, bardziej zaawansowanych analiz GIS. 334

336 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Rys. 4. Edytor mapowy LINK Dane geograficzne Dane przestrzenne (geograficzne) przechowywane są niezależnie od pozostałych danych programu. System, w zależności od potrzeb, umożliwia przechowywanie tych danych przy wykorzystaniu standardowego dla systemu LINK mechanizmu wykorzystującego plikową bazę SQLite, zoptymalizowanego na operacje na dużych zbiorach danych przestrzennych mechanizmu, wykorzystującego serializację danych przestrzennych do formatu JSON i przechowującego dane w formie skompresowanych plików oraz mechanizmu wykorzystującego bazę danych PostgreSQL z rozszerzeniem przestrzennym PostGIS. Zastosowanie bazy PosGIS znacznie ułatwia integrację środowiska LINK ze specjalistycznym oprogramowaniem GIS. Ponadto, dzięki zestawowi wbudowanych funkcji dostępnych z poziomu języka zapytań SQL, umożliwia ono także łatwiejszą i efektywniejszą implementację operacji manipulujących danymi geograficznymi. Jedną z najważniejszych cech każdego edytora mapowego jest wsparcie dla obsługi rastrowych podkładów mapowych. Oprogramowanie LINK domyślnie wykorzystuje w tym celu publicznie dostępne dane mapowe, udostępniane przez serwis OpenStreetMap. Możliwa jest także konfiguracja, jako źródła podkładu mapowego, dowolnego serwera TMS (ang. Tiled Map Server). Biorąc pod uwagę prawdziwe potrzeby polskich analityków kryminalnych, należy również zdać sobie sprawę z faktu, że często zmuszeni są oni (ze względów bezpieczeństwa) pracować na stacjach roboczych celowo pozbawionych dostępu do sieci Internet. Z tego powodu 335

337 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI aplikacja pozwala nie tylko na wykorzystanie danych dostępnych zdalnie, ale również przygotowanych odpowiednio map podkładowych przechowywanych na lokalnych nośnikach. Narzędzia dostępne w edytorze mapowym Aktualnie edytor mapowy dostarcza narzędzi przeznaczonych do: wizualizacji wcześniej zebranych danych, manualnego przygotowania danych, przeszukiwania i filtrowania obiektów. Podstawowe modele danych dostępne w edytorze to punkty, trasy i zasięgi (takie jak np. zasięgi BTS stacji bazowych sieci telefonii komórkowej). Możliwe jest również powiązanie z modelem mapowym obiektów reprezentujących metadane. Należą do nich pomiary odległości, elementy wskazujące na kolejność zdarzeń, notatki czy legenda mapy, pozwalająca na dodanie opisów do klas obiektów użytych na mapie. Oprócz możliwości pozwalających na import podstawowych danych geograficznych z heterogenicznych źródeł, wypracowane zostały wyspecjalizowane metody wizualizacji dostosowane do natury danych pochodzących z billingów telefonicznych i wykazów stacji bazowych telefonii komórkowej. Wprowadzony został specjalny typ obiektu reprezentujący stacje bazowe powiązane ze zdarzeniami odpowiadającymi połączeniom. Dla obiektów zawierających dane na temat zasięgu stacji bazowej możliwa jest automatyczna generacja powiązanych obiektów wizualizujących zasięg oraz ich selektywne pokazywanie i ukrywanie. Opracowane zostało również narzędzie do transformacji modelu agregującego zdarzenia logowania i dane stacji bazowych w model składający się z obiektów reprezentujących stacje bazowe i zależnych obiektów odpowiadających logowaniom. Przeszukiwanie i filtrowanie danych możliwe jest dzięki dwóm stworzonym na te potrzeby narzędziom oknom dialogowym Filtruj elementy po datach i widokowi Obiekty. Okna dialogowe pozwalają użytkownikowi na filtrowanie widocznych obiektów względem czasu wystąpienia połączonych z nimi zdarzeń. Umożliwia to nie tylko wybranie konkretnego okna czasowego, z którego obiekty mają zostać odfiltrowane, ale także na śledzenie następstw czasowych pomiędzy zdarzeniami. Uzupełnieniem tej funkcjonalności jest widok Obiekty, który pozwala na filtrowanie obiektów według ich właściwości dziedzinowych, takich jak numer telefonu czy adres stacji bazowej. Warto również zauważyć, że w początkowej fazie rozwoju edytor mapowy był dużo bardziej rozbudowanym komponentem i dostarczał wielu funkcjonalności pozwalających na wykonywanie innych podstawowych operacji na danych mapowych. Aktualnie zaprzestano utrzymywania dużej części z nich na rzecz lepszego wsparcia dla narzędzi najczęściej wykorzystywanych w prowadzeniu analiz. 336

338 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Pozwoliło to w znaczny sposób uprościć interfejs edytora i skrócić czas potrzebny na naukę obsługi oprogramowania. Zaawansowane analizy możliwe są poprzez integrację ze specjalistycznym oprogramowaniem analitycznym GIS. Integracja z ArcGIS 3 LINK oferuje pewne możliwości geoprzetwarzania, jednak często są one niewystarczające i zachodzi potrzeba skorzystania z bardziej zaawansowanego oprogramowania analitycznego takiego, jak ArcGIS. ArcGIS to zestaw narzędzi programowych, opracowany przez firmę ESRI do tworzenia, przetwarzania oraz analizy danych przestrzennych i map. Narzędzia te dostępne są w wersjach dla komputerów osobistych, serwerów oraz urządzeń mobilnych. Oprócz prostych metod analitycznych, takich jak przeszukiwanie, filtrowanie danych i wizualizacja danych, ArcGIS pozwala na przetwarzanie łańcuchowe, za pomocą którego można łączyć ze sobą podstawowe operacje geoprzetwarzania i tworzyć złożone modele, jak np. analizy hot-spot, analizy sieciowe (wykorzystujące dane o sieci dróg), analizy wykorzystujące cyfrowy model terenu, szacowanie prawdopodobieństw zdarzeń, analizy prognostyczne itp. ArcGIS nie jest jedynym produktem na rynku, który oferuje zaawansowane możliwości geoprzetwarzania. Konkurencyjne rozwiązania istnieją zarówno w sektorze aplikacji płatnych, jak i bezpłatnych, jednak ArcGIS wyróżnia się kilkoma cechami: wspieranie kompletnego łańcucha przetwarzania, od tworzenia i przechowywania danych w bazach danych do wyświetlania rezultatów analiz, duża liczba różnorodnych funkcji do przetwarzania danych przestrzennych, obszerna i łatwa w użyciu dokumentacja, duża społeczność użytkowników i profesjonalne wsparcie techniczne. Oprogramowanie ArcGIS jest tworzone zarówno dla deweloperów, jak i użytkowników końcowych. Oferuje ono API w językach Java i C#, bazujące na obiektach COM, za pomocą którego można tworzyć nowe aplikacje, jak i rozszerzać funkcjonalność tych stworzonych przez ESRI. Funkcje służące do geoprzetwarzania są również udostępniane przez wysokopoziomowe moduły języka Python i mogą być ze sobą łączone w skryptach i wtyczkach. LINK i ArcGIS integrują się za pomocą pośredniczącej warstwy danych obsługiwanej przez wtyczki w obu systemach. Moduł mapowy w LINK-u został wyposażony w prosty algorytm eksportu do formatu shapefile (format danych przestrzennych rozwijany przez ESRI). Po stronie ArcGISa integracja odbywa się za pomocą modułu przygotowanego w języku Python. Umożliwia on import danych, a także przeprowadzanie często wykonywanych analiz, które są udostępniane za pomocą dedykowanego graficznego interfejsu użytkownika (rys. 5). Dane geograficzne eksportowane z LINK-u do plików musiały zostać uproszczone z uwagi na

339 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI pewne ograniczenia formatu shapefile, takie jak możliwość użycia tylko jednego typu danych przestrzennych dla danych przechowywanych w pliku, czy brak możliwości powiązania przechowywanych danych relacjami. Wymusiło to przekształcenie eksportowanych danych i ich uproszczenie do tego stopnia, że po przetworzeniu ich w ArcGISie utrudniony został ich import z powrotem do LINK-u. Rys. 5. Okno wtyczki programu ArcMap służące do importu danych z LINK-u Aby pokonać te trudności i zapewnić ściślejszą integrację z ArcGISem, prowadzone są obecnie prace w kierunku wymiany danych poprzez bazę danych przestrzennych PostGIS. Pozwala to uniknąć utraty informacji w trakcie przenoszenia danych, a także wyklucza potrzebę ręcznego importu i eksportu danych oraz zapewnia możliwość równoczesnego dostępu do danych z poziomu systemów LINK i ArcGIS. Wykorzystanie ArcObjects SDK for Java przy tworzenia wtyczki do LINK-u pozwala na pełną integrację pomiędzy systemami w jednym oknie aplikacji, co ułatwi pracę analityka, likwidując potrzebę przełączania się pomiędzy kontekstami dwóch aplikacji. 338

340 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Studium przypadku przykładowa analiza z użyciem danych geograficznych Aby zilustrować wykorzystanie oprogramowania LINK i ArcGIS w prowadzeniu analiz kryminalnych z wykorzystaniem danych geograficznych, przeanalizowany zostanie prosty przykład. Załóżmy następującą hipotetyczną sytuację: wystąpiła seria trzech napadów na stacje benzynowe, kamery przemysłowe zarejestrowały te same numery rejestracyjne pojazdu użytego przez sprawców, zatrzymany został właściciel samochodu, niestety nie znaleziono przy nim zrabowanych pieniędzy. Zatrzymany twierdził, że jego samochód został skradziony i nie ma on nic wspólnego z napadami. W międzyczasie zatrzymano również innego mężczyznę z dużą ilością pieniędzy niewiadomego pochodzenia, wartość znalezionej gotówki odpowiada skradzionej sumie, mężczyzna został zatrzymany w innej części Polski. Rys. 6. Diagram logowań do stacji bazowych Analityk kryminalny został poproszony o sprawdzenie, czy jeden z podejrzanych mógł przebywać w okolicy miejsc przestępstw. Operator sieci komórkowej dostarczył billingi dla telefonów komórkowych obu podejrzanych. Dane zostały zaimportowane do programu LINK a dane na temat stacji bazowych zostały automatycznie uzupełnione na podstawie danych dostępnych bazie UKE 4. Następnie stworzono diagram mapowy zawierający położenia stacji bazowych, używanych do zestawienia połączeń przy użyciu telefonów podejrzanych (rys. 6). 4 Urząd Komunikacji Elektronicznej 339

341 R. MARCJAN, M. ŁAKOMY, M. WYSOKIŃSKI, K. PIĘTAK, M. KISIEL-DOROHNICKI Diagram pokazał, że jedynie właściciel pojazdu wykonywał połączenia telefoniczne w okolicy miejsc przestępstw (stacje bazowe zaznaczane jako pozioma seria danych). Ponadto prawdopodobnie kłamał w sprawie kradzieży samochodu, gdyż nie zgłosił, że wraz z samochodem skradziony został jego telefon komórkowy. Z drugiej strony podejrzany zatrzymany z dużą ilością pieniędzy nie mógł znaleźć się w okolicy miejsc przestępstw (logowania do stacji bazowych oznaczonych jako pionowa seria danych.). Jakkolwiek, aby wykluczyć wszystkie wątpliwości na temat możliwego obrabowania stacji benzynowych przez właściciela samochodu, analityk musi udowodnić, że podejrzany był w stanie pomiędzy wykonywanymi połączeniami dotrzeć do miejsc przestępstw, oraz że miał tam wystarczająco dużo czasu, aby dokonać napadów (rys. 7). Niestety ta analiza wykracza poza możliwości obecnie dostępne w programie LINK. Możliwy jest jednak eksport danych mapowych do specjalistycznego oprogramowania GIS, jak np. ArcGIS i kontynuowanie analizy (rys. 8). 340 Rys. 7. Czasy logowań do stacji bazowych i ich odległość od miejsca przestępstwa ArcGIS pozwala na przeprowadzenie analizy sieciowej i obliczenie prawdopodobnej trasy przejazdu, którą mógł poruszać się podejrzany. Tak obliczony czas można następnie porównać z różnicą w czasie pomiędzy logowaniami do najbliższych stacji bazowych. Obliczony czas potrzebny na przemieszczenie się pomiędzy zadanymi punktami wyniósł 1 godzinę i 9 minut (rys. 9), natomiast rzeczywista różnica w czasie pomiędzy logowaniami (rys. 7), to 1 godzina 32 minuty. Z powyższego obliczenia wynika jasno, że podejrzany nie tylko mógł dotrzeć do miejsca przestępstwa, ale także prawdopodobnie zostały mu 23 minuty na dokonanie rabunku.

342 ANALIZA KRYMINALNA WSPOMAGANA NARZĘDZIAMI GIS W APLIKACJI LINK Rys. 8. Dane z diagramu mapowego LINK wyeksportowane do programu ArcGIS; wizualizacja analizy sieciowej Rys. 9. Wyliczony czas przejazdu 341