Strasburg, dnia r. COM(2015) 587 final

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Strasburg, dnia r. COM(2015) 587 final Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Droga do utworzenia unii bankowej PL PL

2 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów Droga do utworzenia unii bankowej 1. Kontekst W sprawozdaniu pięciu przewodniczących z dnia 22 czerwca 2015 r. 1 i w komunikacie Komisji z dnia 21 października 2015 r. 2 przyjętym w nawiązaniu do wspomnianego sprawozdania określono plan pogłębiania unii gospodarczej i walutowej (UGW). Zakończenie tworzenia unii bankowej jest niezbędnym elementem tego planu. UGW potrzebuje w pełni funkcjonującej unii bankowej w celu zapewnienia skutecznego kontynuowania jednolitej polityki pieniężnej, lepszej dywersyfikacji ryzyka we wszystkich państwach członkowskich oraz odpowiedniego finansowania gospodarki. Ponadto utworzenie unii bankowej wzmocni stabilność finansową w UGW dzięki przywróceniu zaufania do sektora bankowego w wyniku połączenia środków mających na celu zarówno podział, jak i ograniczenie ryzyka. W ostatnich latach UE wdrożyła istotny program reform sektora finansowego. W tym kontekście ramy regulacyjne dla banków zostały wzmocnione w oparciu o wspólne zasady, które zapewnią większą spójność regulacji i wysokiej jakości nadzór w całej UE. Ramy te będą zachęcać do bardziej odpowiedzialnego zachowania w sektorze bankowym. Przykładowo: - Na mocy czwartej dyrektywy w sprawie wymogów kapitałowych (CRD IV) i rozporządzenia w sprawie wymogów ostrożnościowych (CRR) wprowadzono bardziej rygorystyczne, oparte na nowych globalnych standardach, wymogi ostrożnościowe dla banków. W ten sposób zdolność banków do amortyzowania niekorzystnych wstrząsów gospodarczych i finansowych została wzmocniona poprzez zwiększenie ilości i jakości kapitału, rozszerzenie pokrycia ryzyka, ograniczenie dźwigni finansowej oraz poprawę zarządzania i przejrzystości. - Na mocy dyrektywy w sprawie naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków (BRRD) ustanowiono nowe ramy naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków będących na progu upadłości lub zagrożonych upadłością. Ramy te umożliwią państwom członkowskim ochronę podatników 1 Sprawozdanie przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Komisji Europejskiej, Eurogrupy i prezesa Europejskiego Banku Centralnego w sprawie dokończenia budowy europejskiej unii gospodarczej i walutowej. Zob.: 2 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Banku Centralnego w sprawie w sprawie działań na rzecz dokończenia budowy unii gospodarczej i walutowej. Zob.: 2

3 poprzez podejmowanie działań w przypadku kryzysów bankowych w bardziej odpowiednim czasie i w sposób bardziej uporządkowany. - Funkcjonowanie krajowych systemów gwarantowania depozytów (DGS) zostało wzmocnione dyrektywą w sprawie systemów gwarancji depozytów (DGSD), która zharmonizowała zabezpieczanie depozytów, wzmocniła mechanizmy ich finansowania i skróciła terminy wypłat. Te wzmocnione ramy regulacyjne (jednolity zbiór przepisów) stanowią wspólną podstawę nie tylko dla jednolitego rynku złożonego z 28 państw członkowskich, ale także dla unii bankowej. Kluczowym celem unii bankowej jest odwrócenie fragmentacji rynków finansowych, która nastąpiła po wybuchu kryzysu w strefie euro, co ma zostać osiągnięte dzięki osłabieniu powiązania między bankami a ich rządami państwowymi (upadłość banków może bowiem zagrozić finansom publicznym, a naciski ze strony rządów państwowych mogą zdestabilizować banki). Aby osiągnąć ten cel, podjęto decyzję, że nadzór, restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja oraz finansowanie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji najważniejszych banków powinny być przeprowadzane na poziomie unii bankowej. W tym celu utworzono Jednolity Mechanizm Nadzorczy (SSM) i jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRM), które stanowią dwa pierwsze filary unii bankowej. SSM zaczął funkcjonować w listopadzie 2014 r. i przyczynia się już do niezależnego i jednolitego nadzoru ostrożnościowego. SRM stanie się w pełni operacyjny od stycznia 2016 r., kiedy rozpocznie się również pobieranie składek na rzecz jednolitego funduszu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (SRF). Po upływie trzech lat od momentu, kiedy Rada Europejska uzgodniła plan działania na rzecz ukończenia tworzenia UGW w oparciu o pogłębioną integrację i wzajemne wsparcie 3, nadal jednak brakuje trzeciego filaru unii bankowej, czyli wspólnego systemu gwarantowania depozytów. Ponadto uzgodniono, że unia bankowa powinna dysponować skutecznym wspólnym zabezpieczeniem fiskalnym stosowanym wyłącznie jako ostateczność, ale prace w tym zakresie nie zostały jeszcze rozpoczęte (zob. pkt 3.2 poniżej). Obecnie konieczne jest podjęcie działań w celu zapewnienia pełnego i poprawnego wdrożenia już istniejących elementów unii bankowej oraz wprowadzenia pozostałych brakujących elementów. Państwa członkowskie wyraziły zgodę na zapewnienie SRF skutecznego rozwiązania w zakresie finansowania pomostowego do stycznia 2016 r. oraz na ustanowienie wspólnego zabezpieczenia fiskalnego najpóźniej do końca 2023 r. 4 Niedawno w sprawozdaniu pięciu przewodniczących zaproponowano szereg środków w celu ukończenia tworzenia unii bankowej, a w komunikacie Komisji stanowiącym kontynuację tego sprawozdania skoncentrowano się na czterech kluczowych wymogach: 3 Konkluzje Rady Europejskiej w sprawie zakończenia prac nad UGW przyjęte 14 grudnia 2012 r. Zob. 4 Zob. oświadczenie Eurogrupy i ministrów ECOFIN z grudnia 2013 r. 3

4 1. na pełnej i szybkiej transpozycji oraz wdrożeniu już uzgodnionych przepisów prawnych (w szczególności BRRD i DGSD, zob. pkt 2 poniżej); 2. na szybkim porozumieniu w sprawie skutecznego rozwiązaniaw zakresie finansowania pomostowego na rzecz SRF i w sprawie wspólnego zabezpieczenia fiskalnego, które w perspektywie średnioterminowej nie powinno mieć wpływu na budżet, tj. wszystkie wykorzystane pieniądze podatników byłyby następnie zwracane przez banki; 3. na wniosku ustawodawczym dotyczącym europejskiego systemu gwarantowania depozytów (EDIS) oraz 4. na równoległych wysiłkach w celu dalszego zmniejszenia ryzyka w sektorze bankowym i osłabienia powiązania między bankami a ich rządami państwowymi. Niniejszy komunikat, stanowiąc uzupełnienie wniosku ustawodawczego Komisji w sprawie utworzenia EDIS, umiejscawia wniosek w szerszym kontekście zakończenia tworzenia unii bankowej i przyjęcia niezbędnych dodatkowych środków podziału ryzyka i ograniczania ryzyka w sektorze bankowym. 2. Wdrożenie zbioru przepisów na rzecz unii bankowej CRD IV/CRR, BRRD i DGSD stanowią zbiór przepisów dotyczących unii bankowej. Te akty prawne zostały przyjęte w 2014 r. i muszą teraz zostać transponowane do prawa krajowego, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie unii bankowej. CRD IV/CRR zostały w pełni transponowane we wszystkich państwach członkowskich, jednak niektóre państwa członkowskie w tym te uczestniczące w unii bankowej nie wywiązały się jeszcze ze swojego obowiązku pełnej transpozycji BRRD i DGSD, w przypadku których terminy transpozycji (odpowiednio 31 grudnia 2014 r. i 3 lipca 2015 r.) już minęły. Przeciwko kilku z tych państw członkowskich Komisja wszczęła postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przed Trybunałem Sprawiedliwości. W tym kontekście Komisja zaapelowała o ratyfikację umowy międzyrządowej w sprawie SRF w terminie do dnia 30 listopada, ponieważ niektóre państwa członkowskie nie zakończyły jeszcze procedury ratyfikacji. Przewiduje się, że do końca 2015 r. większość państw członkowskich wywiąże się w pełni z obowiązku transpozycji i ratyfikacji, niemniej jednak wiarygodność unii bankowej zależy od tego, czy wszystkie uczestniczące państwa członkowskie spełniają wszystkie swoje zobowiązania prawne 5. Komisja zagwarantuje jednocześnie, że prawo 5 Na dzień 24 listopada 2015 r. 11 państw członkowskich nie wywiązało się z obowiązku transpozycji BRRD albo dokonało tylko niepełnej transpozycji tej dyrektywy: Belgia, Republika Czeska, Włochy, Cypr, Litwa, Luksemburg, Niderlandy, Polska, Rumunia, Słowenia i Szwecja. Na dzień 24 listopada 2015 r. 15 państw członkowskich nie wywiązało się z obowiązku transpozycji DGSD albo dokonało tylko niepełnej transpozycji tej dyrektywy: Belgia, Republika Czeska, Estonia, Irlandia, Grecja, Włochy, Cypr, Litwa, Luksemburg, Malta, Niderlandy, Polska, Rumunia, Słowenia i Szwecja. Na dzień 24 listopada 2015 r. 9 państw członkowskich nie ratyfikowało umowy międzyrządowej albo nie złożyło jeszcze instrumentów ratyfikacji: Belgia, Estonia, Grecja, Irlandia, Włochy, Litwa, Luksemburg, Malta i Słowenia. 4

5 wtórne, które jest konieczne do funkcjonowania unii bankowej, np. przepisy BRRD dotyczące umorzenia i konwersji długu, również zostanie przyjęte w odpowiednim terminie. 3. Finansowanie pomostowe SRF oraz wspólne zabezpieczenie fiskalne 3.1 Rozwiązanie w zakresie finansowania pomostowego Wpłacanie składek banków do SRF rozpocznie się w 2016 r., ale do 2024 r. SRF nie osiągnie ustalonego poziomu wynoszącego około 55 mld EUR. Składki będą uwspólniane stopniowo przez okres ośmiu lat. Założenia te w połączeniu ze złożoną strukturą odrębnych pul krajowych w okresie przechodzenia do pełnego uwspólnienia, ograniczą zdolność kredytową SRF w nadchodzących latach. Głównym problemem jest to, że zwłaszcza w pierwszych latach zdolności SRF w zakresie finansowania mogłyby okazać się ograniczone, w związku z czym SRF mógłby nie być w stanie zapewnić wymaganego finansowania na cele operacji restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banku. W takich okolicznościach dane państwo członkowskie byłoby zobowiązane do zapewnienia finansowania restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, co oznaczałoby zachowanie powiązania między bankami a ich rządem państwowym. Aby ograniczyć ryzyko dotyczące niewystarczających zdolności SRF, uczestniczące państwa członkowskie prowadzą rozmowy na temat ustanowienia krajowych linii kredytowych w celu uzupełnienia swoich pul. Ponieważ wielkość tych pul będzie się zmniejszać wraz ze stopniowym uwspólnianiem składek, linie kredytowe państw członkowskich stanowiłyby uzupełnienie wobec ich malejącego udziału w całkowitym SRF. Jest zatem istotne, by państwa członkowskie nie tylko podjęły niezbędne kroki w celu uruchomienia tych krajowych linii kredytowych przed dniem 1 stycznia 2016 r., gdy Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji stanie się w pełni operacyjna, ale by rozpoczęły również rozmowy na temat uwspólnionej linii kredytowej za pośrednictwem Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS). 3.2 Wspólne zabezpieczenie fiskalne stosowane wyłącznie jako ostateczność Dobrze funkcjonujące SSM i SRM powinny znacznie ograniczyć prawdopodobieństwo upadłości banków oraz zapewnić ochronę podatników przed ewentualnymi kosztami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków. Dalsza ochrona jest zapewniana przez szeroki wachlarz środków ostrożnościowych, które zostały wprowadzone w odniesieniu do banków w następujących celach: wzmocnienie nadzoru i zarządzania w sytuacji kryzysowej zwiększenie ilości i jakości kapitału; ograniczenie koncentracji ekspozycji; wspieranie zmniejszania udziału finansowania dłużnego; ograniczenie procyklicznego udzielania pożyczek; zwiększenie dostępu do płynności; ograniczenie ryzyka systemowego ze względu na jego wielkość, złożoność oraz wzajemne powiązania; wzmocnienie zaufania deponentów oraz motywowanie do prawidłowego zarządzania ryzykiem przez przepisy dotyczące zarządzania. Nawet jednak ten szeroki wachlarz środków ostrożnościowych i zarządzania w sytuacji kryzysowej nie eliminuje całkowicie ryzyka związanego z tym, że finansowanie ze 5

6 środków publicznych może być konieczne w celu zwiększenia zdolności finansowej funduszy na cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Z tego powodu państwa członkowskie uzgodniły, że unia bankowa wymaga dostępu do skutecznego wspólnego zabezpieczenia fiskalnego, które byłoby stosowane wyłącznie jako ostateczność. Takie zabezpieczenie oznaczałoby tymczasowe uwspólnienie możliwego ryzyka fiskalnego związanego z restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją banków w unii bankowej. W perspektywie średnioterminowej zastosowanie zabezpieczenia nie miałoby jednak wpływu na budżet, ponieważ wszelkie wykorzystane środki publiczne zostałyby zwrócone w odpowiednim czasie przez banki (za pomocą składek ex post na rzecz SRF). 4. Europejski System Gwarantowania Depozytów (EDIS) 4.1 Przyczyny utworzenia EDIS Wspólny system gwarantowania depozytów był omawiany podczas wstępnych dyskusji dotyczących unii bankowej w 2012 r. We wniosku dotyczącym zmian do istniejącej DGSD w 2012 r. Komisja zaproponowała wprowadzenie obowiązkowych wzajemnych pożyczek między krajowymi systemami gwarantowania depozytów, jednak propozycja ta nie została przyjęta. W DGSD z 2014 r. wprowadzono usprawnienia krajowych systemów gwarantowania depozytów poprzez ograniczenie okresu wypłat na rzecz deponentów i wprowadzenie wymogu, by do 2024 r. fundusze gwarancyjne osiągnęły określony poziom docelowy. W dyrektywie tej przewidziano również dobrowolne mechanizmy udzielania pożyczek między systemami krajowymi, jako źródło pomocy na utrzymanie płynności finansowej w razie potrzeby. Pomimo udoskonaleń wprowadzonych w dyrektywie z 2014 r. brak wspólnego systemu gwarantowania depozytów w unii bankowej oznacza, że deponenci są nadal narażeni na duże wstrząsy lokalne, które mogą przerosnąć możliwości krajowych systemów gwarantowania depozytów. Jednocześnie nie można mówić o istnieniu równych warunków działania w obrębie unii bankowej dla deponentów i banków dążących do przyciągnięcia ich depozytów. Rozbieżności między krajowymi systemami gwarantowania depozytów mogą także przyczynić się do fragmentacji rynku, wpływając na zdolność i gotowość banków do rozszerzania ich działalności w wymiarze transgranicznym. W szczególności mogą one wpłynąć na wybór transgranicznej struktury grupy w przypadku banków (wybór między oddziałami a spółkami zależnymi), tj. banki wybierałyby system gwarantowania depozytów swojego państwa pochodzenia (oddział) lub system przyjmującego państwa (spółka zależna), w zależności od tego, który z tych dwóch systemów byłby relatywnie bardziej stabilny. EDIS zwiększyłoby odporność unii bankowej na kryzysy finansowe w przyszłości przez zmniejszenie podatności krajowych systemów gwarantowania depozytów na duże wstrząsy lokalne i dalsze ograniczanie powiązania między bankami a ich rządami państwowymi. W tych okolicznościach EDIS może pomóc zwiększyć zaufanie deponentów w całej unii bankowej, ograniczając tym samym ryzyko paniki bankowej i zwiększając stabilność finansową. EDIS umożliwi również zacieśnianie współpracy między krajowymi DGS w odpowiedzi na transgraniczną upadłość banków. System ten zwiększy zaufanie deponentów niezależnie od lokalizacji danego banku, a tym samym będzie promował równe warunki działania oraz dalszą integrację finansową. W związku 6

7 z powyższym EDIS stanowi logiczne dopełnienie przeniesienia odpowiedzialności za nadzór bankowy oraz restrukturyzację i uporządkowaną likwidację na poziom unii bankowej. Ponieważ nadzór oraz restrukturyzacja i uporządkowaną likwidację w wyniku utworzenia SSM i SRM są obecnie objęte kompetencją dzieloną, okoliczności, w których krajowy DGS musi dokonać wypłaty na rzecz ubezpieczonych deponentów lub dokonać wkładu na rzecz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, w znacznej mierze znajdują się już poza kontrolą rządów krajowych. W związku z tym Komisja przyjęła równocześnie z niniejszym komunikatem wniosek ustawodawczy w sprawie EDIS. 4.3 W jaki sposób będzie funkcjonował EDIS? Europejski Fundusz Gwarantowania Depozytów Europejski Fundusz Gwarantowania Depozytów ( fundusz gwarantowania depozytów ), który jest funduszem odrębnym od SRF, zostanie ustanowiony w celu uzupełnienia istniejących krajowych systemów gwarantowania depozytów. Składki będą pobierane od banków w celu sfinansowania funduszu gwarantowania depozytów. Na etapie reasekuracji EDIS, gdy ryzyko występuje w przeważającej mierze na szczeblu krajowym, profil ryzyka danego banku określa się w stosunku do pozostałej części krajowego systemu bankowego. Kiedy EDIS staje się systemem ze wspólną odpowiedzialnością na poziomie unii bankowej (od pierwszego roku okresu koasekuracji), profil ryzyka danego banku określa się w stosunku do wszystkich banków należących do unii bankowej. Ogólnie rzecz biorąc, zapewniłoby to neutralność kosztową EDIS dla banków i krajowych DGS oraz pozwoliło uniknąć problemów w określaniu profili ryzyka banków na etapie tworzenia funduszu gwarantowania depozytów. Podstawową zasadą jest, że na wszystkich etapach EDIS nie powinien podwyższać łącznych kosztów dla sektora bankowego w porównaniu z obecnymi zobowiązaniami na podstawie DGSD z 2014 r. Innymi słowy EDIS podniesie efektywność ekonomiczną istniejących mechanizmów gwarantowania depozytów w unii bankowej przez stopniowe łączenie dostępnych środków w przypadku konieczności dokonania wypłat bez konieczności ogólnego wzrostu składek ze strony banków. Składki banków na rzecz EDIS zostaną odliczone od ich składek na rzecz krajowych systemów gwarantowania depozytów. Składki na rzecz systemów krajowych będą stopniowo obniżane, równolegle ze wzrostem składek na rzecz EDIS. Do zarządzania EDIS, decydowania o składkach dostosowanych do ryzyka ze strony banków, monitorowania wpływania składek i zarządzania wypłatami potrzebny byłby silny i niezależny organ na szczeblu unii bankowej. Rolę tę mogłaby odgrywać Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji (Jednolita Rada) po odpowiednim zmodyfikowaniu jej struktury zarządzania w związku z jej nowymi zadaniami w zakresie DGS w celu rozwiązywania wszelkich potencjalnych konfliktów interesów między funkcjami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji a gwarantowaniem depozytów. Jednolita Rada może zarządzać jednocześnie SRF i funduszem gwarantowania depozytów, tworząc w ten sposób synergię przez łączenie obowiązków w zakresie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji oraz 7

8 gwarantowania depozytów. Powinno to zapewnić spójność i efektywność procesu decyzyjnego i umożliwić szybkie podejmowanie decyzji. Dzięki takiemu rozwiązaniu Jednolita Rada stałaby się głównym punktem pierwszego kontaktu w sytuacjach kryzysowych, co ułatwiłoby sprawne zarządzanie przez nią w sytuacji kryzysowej, a co za tym idzie ograniczyłoby możliwości wystąpienia efektu domina. W celu zaradzenia potencjalnym konfliktom interesów należałoby jednak zapewnić odpowiednie oddzielenie funduszu gwarantowania depozytów od SRF Od reasekuracji do koasekuracji We wniosku dotyczącym EDIS połączono reasekurację i koasekurację jako kolejne kroki, zaczynając od podejścia polegającego na reasekuracji, a następnie przechodząc w kierunku systemu polegającego na koasekuracji, który stopniowo podniesie stopień uwspólnienia aż do ustanowienia systemu pełnego zabezpieczenia ( pełne zabezpieczenie ). Komisja proponuje, aby EDIS początkowo opierał się na zasadzie reasekuracji, a w perspektywie krótkoterminowej nie w pełni uwspólniał ryzyka. W celu ograniczenia odpowiedzialności funduszu gwarantowania depozytów, zmniejszenia pokusy nadużycia na poziomie krajowym oraz zaradzenia możliwym różnicom w poziomie kapitalizacji istniejących krajowych DGS, na etapie reasekuracji dany krajowy DGS miałby dostęp do funduszu gwarantowania depozytów tylko wtedy, gdy państwa członkowskie w pełni wywiązały się ze zobowiązań wynikających z DGSD, a dany system wcześniej wyczerpał wszystkie środki własne i jest zgodny z tą dyrektywą. Ponadto fundusz gwarantowania depozytów mógłby zapewnić pewną kwotę wszelkich wypłat, wspierając krajowe DGS w wysokości do określonego odsetka niedoborów odnotowanych w danym DGS i pod warunkiem spełniania określonego ogólnego pułapu. Te warunki otrzymania wsparcia z funduszu gwarantowania depozytów są konieczne, aby ograniczyć ryzyko pokusy nadużycia oraz uniemożliwić uzyskanie przewagi z tytułu bycia pierwszym i otrzymywanie większego wsparcia z EFIS przez krajowe DGS tylko ze względu na to, że nie podjęto działań w celu zbudowania wystarczającego krajowego funduszu. Państwa członkowskie musiałyby w dalszym ciągu rozwijać swoje krajowe DGS. Ponieważ wypłaty z funduszu gwarantowania depozytów mogłyby zależeć od zgodności z DGSD, system mógłby stanowić dodatkową zachętę dla państw członkowskich do zapewnienia pełnej zgodności z DGSD. Taki mechanizm zagwarantowałby, że w przypadku uszczuplenia swoich środków DGS nie wykorzystywałyby EDIS. Ponadto przewidziano również pułapy interwencji EDIS w celu zapewnienia, by środki EDIS nie zostały uszczuplone w wyniku indywidualnych wypłat. Takie podejście polegające na reasekuracji osłabiłoby powiązanie między bankami a ich rządami państwowymi, ale nie zapewniłoby kompleksowego zabezpieczenia dla systemów krajowych ani nie zagwarantowałoby jednakowego poziomu ochrony wszystkich depozytów detalicznych w ramach unii bankowej. Po zakończeniu etapu funkcjonowania jako system reasekuracji EDIS zostałby przekształcony w stopniowo uwspólniany systemem ( koasekuracja ), nadal podlegając odpowiednim ograniczeniom i zabezpieczeniom, aby stać się pełnym zabezpieczeniem przez 2024 r. W okresie do 2024 r. względny wkład z funduszu gwarantowania 8

9 depozytów na wypłaty na rzecz deponentów stopniowo wzrastałby do 100 proc., co oznaczałoby pełne zabezpieczenie ryzyka deponentów w całej unii bankowej. Kluczowa różnica między tymi dwoma podejściami polegającymi na reasekuracji i koasekuracji polegałaby na tym, że koasekuracja oznacza, że wypłaty byłyby dzielone między krajowym DGS a funduszem gwarantowania depozytów od pierwszych strat. Podejścia polegające na reasekuracji i koasekuracji miałyby jednak wiele wspólnego, tak więc zmiana pomiędzy tymi dwoma podejściami, nie powinna stwarzać poważnych problemów z punktu widzenia operacyjnego. Przede wszystkim w przypadku obu podejść wypłaty z funduszu gwarantowania depozytów nadal byłyby uzależnione od tego, czy krajowe DGS są zgodnie z DGSD i czy dany krajowy DGS byłby zobowiązany do zwrócenia środków do EDIS, jeżeli później otrzymałby składki ex post od banków lub otrzymałby środki w ramach postępowania w związku z niewypłacalnością. System EDIS byłby zbudowany w sposób typowy dla unii bankowej: opierałby się na jednolitym zbiorze przepisów w postaci istniejącej DGSD dla wszystkich 28 państw członkowskich, uzupełnionym o EDIS, który byłby obowiązkowy dla wszystkich państw członkowskich strefy euro i otwarty dla państw członkowskich spoza strefy euro pragnących jednak w nim uczestniczyć. Wobec bliskich powiązań między EDIS oraz jednolitym nadzorem i restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją państwa członkowskie spoza strefy euro przystępujące do unii bankowej byłyby zobowiązane do uczestniczenia we wszystkich trzech częściach unii bankowej. Poprzez konsekwentne stosowanie zasad pomocy państwa Komisja dopilnuje, aby na jednolitym rynku nie wystąpiły żadne zakłócenia. Środki wykorzystywane przez DGS, w tym przez fundusz gwarantowania depozytów, na wypłaty na rzecz deponentów z tytułu nierozporządzalnych depozytów gwarantowanych zgodnie z DGSD nie stanowią pomocy państwa lub pomocy w ramach funduszu. Jednakże w sytuacji, gdy środki te są wykorzystywane w kontekście restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych i stanowią pomoc państwa lub pomoc w ramach funduszu, muszą być zgodne z art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz, odpowiednio, z art. 19 zmienionego rozporządzenia w sprawie SRM. Ponadto Komisja ma ogromną nadzieję, przede wszystkim dlatego, że upłynął już przewidziany termin, iż BRRD i wszystkie jej obowiązujące przepisy zostaną w pełni transponowane przez wszystkie państwa członkowskie i wdrożone przez organy odpowiedzialne za procedury restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zanim EDIS wejdzie w życie. 5. Dalsze ograniczanie ryzyka w unii bankowej Komisja zobowiązuje się do dalszego ograniczenia ryzyka i zapewnienia równe warunki działania w unii bankowej przez osłabienie powiązania między bankami a ich rządami państwowymi. Jeżeli chodzi o szczególne środki ograniczania ryzyka należy raz jeszcze podkreślić znaczenie wdrażania uzgodnionych środków: priorytetem jest zadbanie o to, by państwa członkowskie przeprowadziły pełną transpozycję BRRD i DGSD. W tym 9

10 celu wszczęto postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja wezwała również państwa członkowskie do ratyfikowania umowy międzyrządowej w sprawie składek banków na rzecz SRF. Odpowiednie rozwiązanie w zakresie finansowania pomostowego dla SRF, wspólne zabezpieczenie fiskalne oraz wspólny system gwarantowania depozytów zapewni najbardziej skuteczne funkcjonowanie unii bankowej. Wspólną cechą tych środków jest to, że ograniczają one powiązanie między bankami a ich rządami państwowymi na poziomie krajowym przez podział ryzyka między wszystkie państwa członkowskie należące do unii bankowej. Podział ryzyka przewidziany w ramach tych środków musi zostać uzupełniony środkami mającymi na celu ograniczenie ryzyka w sektorze bankowym, podjętymi równolegle z ustanawianiem EDIS. Jeżeli koszty związane z upadłością banków i nadmiernym zadłużeniem mają zostać uwspólnione, konieczne jest, by ryzyko ponoszenia takich kosztów zostało w jak największym zakresie ograniczone. Nie jest to nowa kwestia i podjęto już wiele szeroko zakrojonych działań w celu ograniczenia takiego ryzyka (zob. pkt 1 powyżej). EBC potwierdził, że bilanse banków objętych kompleksową oceną w 2014 r. są obecnie wystarczająco odporne nawet przy znacznych napięciach ekonomicznych i finansowych. Niemniej jednak konieczne będą dodatkowe środki ograniczające ryzyko, które powinny być podejmowane równolegle do prac nad ustanowieniem EDIS. - Po pierwsze, należy podjąć dalsze działania celem zapewnienia jak najskuteczniejszego funkcjonowania SSM. Mimo że SSM działa od ponad roku i szybko umocnił swoją pozycję jako jednolity organ nadzoru dla unii bankowej, wciąż jeszcze istnieje potrzeba ograniczenia krajowych możliwości i swobód decydowania o stosowaniu zasad ostrożnościowych. W tym kontekście czynione są znaczne postępy w zakresie eliminowania wielu z tych możliwości i swobód decydowania w odniesieniu do zasad mikroostrożnościowych (przewidzianych w CRD IV/CRR), które mają zastosowanie do banków objętych zakresem jego kompetencji: w dniu 11 listopada 2015 r. SSM rozpoczął publiczne konsultacje dotyczące harmonizacji sposobu korzystania z możliwości nadzorczych i swobód decydowania w odniesieniu do nadzoru w ramach unii bankowej 6. Nadal istnieje jednak możliwość zniesienia niektórych z pozostałych możliwości i swobód decydowania w drodze europejskich środków regulacyjnych. Komisja będzie współpracować z państwami członkowskimi i będzie w ścisłej koordynacji z SSM w celu zaproponowania środków regulacyjnych służących dostosowaniu, w miarę potrzeb, stosowania krajowych możliwości i swobód decydowania. W ramach przeglądu SSM Komisja przeanalizuje także funkcjonowanie SSM w innych dziedzinach i rozważy wprowadzenie ewentualnych udoskonaleń. W odniesieniu do krajowych możliwości i swobód decydowania o stosowaniu zasad makroostrożnościowych Komisja rozważy również ewentualne zmiany w obecnym systemie, zachowując niezbędną elastyczność umożliwiającą uwzględnienie sytuacji w poszczególnych krajach. - Po drugie, harmonizacja krajowych systemów gwarantowania depozytów musi być przeprowadzana równocześnie z ustanawianiem EDIS. Harmonizacja ta jest 6 Zob.: 10

11 niezbędna dla prawidłowego funkcjonowania systemu EDIS na trzecim etapie pełnego zabezpieczenia. Pomimo dalszych środków harmonizacji wprowadzonych przez DGSD z 2014 r. wciąż istnieją znaczne różnice między krajowymi systemami gwarantowania depozytów, które należy ograniczać w kontekście unii bankowej. W ramach wniosku dotyczącego EDIS dostęp do zabezpieczenia z EDIS zakłada przestrzeganie w pełni zharmonizowanych wymogów dotyczących finansowania. - Po trzecie, należy umożliwić Jednolitej Radzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji jak najskuteczniejsze działanie. Jednolita Rada, która będzie w pełni operacyjna począwszy od 2016 r., już od marca 2015 r. przygotowuje plany restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji dla banków objętych zakresem jej kompetencji. Istotne jest, aby Jednolita Rada mogła reagować w sposób szybki i skuteczny w przypadku banków, które są na progu upadłości lub są zagrożone upadłością, w celu zagwarantowania stabilności finansowej i ograniczenia potencjalnych kosztów dla całego sektora bankowego i dla podatników. W tym celu podstawowe znaczenie ma dostępność odpowiednich zobowiązań podlegających umorzeniu lub konwersji (ang. bailinable) poprzez wdrażanie minimalnego wymogu w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych (MREL). Ponadto Rada Stabilności Finansowej opracowała na poziomie międzynarodowym wymóg zdolności pełnego pokrycia strat (TLAC). W 2016 r. Komisja przedstawi wniosek ustawodawczy, tak aby wdrożenie TLAC możliwe było w uzgodnionym terminie do 2019 r. Wdrożenie TLAC stanowiłoby dodatkowy zharmonizowany minimalny wymóg służący zapewnieniu, banki posiadały wystarczająca zdolność pokrycia strat i dokapitalizowania. Również rozpoczęcie operacyjności SRF powinno nastąpić sprawnie, a składki od wszystkich zainteresowanych banków powinny zacząć wpływać do SRC terminowo i w całości począwszy od 2016 r. - Po czwarte, konieczne jest, aby wykorzystywanie środków publicznych do podtrzymania wypłacalności i odporności sektora bankowego zostało ograniczone i było dostępne wyłącznie jako ostateczność. W tym celu konieczne jest spójne stosowanie zasad dotyczących umorzenia lub konwersji długu określonych w BRRD, aby koszty restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków będących na progu upadłości lub zagrożonych upadłością były ponoszone głównie przez ich akcjonariuszy i wierzycieli. W zakresie, w jakim wykorzystywane są środki publiczne lub finansowanie z SRF, zasadnicze znaczenie będzie miało stosowanie unijnych zasad pomocy państwa i pomocy w ramach funduszu. Dlatego też takie zasady będą nadal egzekwowane, tak by zapewnić jak najmniejsze wykorzystanie środków publicznych dzięki spełnieniu następujących warunków: zostaną wprowadzone odpowiednie środki dotyczące podziału obciążenia; banki otrzymujące pomoc mogą zostać odratowane; konkurencja na rynku wewnętrznym nie zostanie zakłócana. - Po piąte, istnieje potrzeba większej konwergencji przepisów dotyczących niewypłacalności i postępowań restrukturyzacyjnych w państwach członkowskich, jak określono w planie działania Komisji na rzecz tworzenia unii rynków 11

12 kapitałowych z dnia 30 września 2015 r. 7 Nieskuteczność i rozbieżność przepisów dotyczących niewypłacalności utrudnia ocenę ryzyka kredytowego i zarządzanie tym ryzykiem. Komisja rozważy przedstawienie wniosków mających na celu zwiększenie pewności prawa oraz wspieranie szybkiej restrukturyzacji kredytobiorców w trudnej sytuacji finansowej, co ma szczególne znaczenie dla skuteczności strategii na rzecz rozwiązania problemu kredytów zagrożonych w niektórych państwach członkowskich. W kontekście europejskiego semestru Komisja będzie również wymagała większej uwagi ze strony państw członkowskich w odniesieniu do rozwiązania problemu kredytów zagrożonych, w tym poprzez modernizację systemów upadłościowych, dążąc do wypracowania najlepszych praktyk. - Po szóste, należy wprowadzić szereg dalszych ukierunkowanych środków ostrożnościowych, mających na celu usunięcie zidentyfikowanych słabych punktów. Do wspomnianych środków zalicza się pozostałe elementy ram prawnych uzgodnionych na forum Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, a w szczególności środki służące ograniczeniu dźwigni finansowej banków, zapewnieniu stabilnego finansowania banków i poprawie porównywalności aktywów ważonych ryzykiem. W nawiązaniu do wyników dyskusji w ramach Komitetu Bazylejskiego Komisja zamierza przedstawić wnioski dotyczące zmian w CRD IV/CRR. - Ponadto należny ponownie przeanalizować traktowanie ostrożnościowe ekspozycji banków na ryzyko związane z niewypłacalnością państwa. Prace w tym zakresie prowadzone są na poziomie międzynarodowym. W związku z tym w sprawozdaniu pięciu przewodniczących wskazano na możliwość wprowadzenia limitów dotyczących ekspozycji banków na ryzyko związane z niewypłacalnością jednego określonego państwa, tak aby zagwarantować, że ich ogólna ekspozycja na ryzyko związane z niewypłacalnością państwa jest wystarczająco zróżnicowana. Komisja przedstawi konieczne wnioski w sprawie traktowania ostrożnościowego państw w oparciu o analizę ilościową na podstawie przygotowań w ramach Komitetu Ekonomiczno-Finansowego i Komitetu Bazylejskiego i ze szczególnym uwzględnieniem aspektów stabilności finansowej. 6. Podsumowanie Unia bankowa powstała przede wszystkim w odpowiedzi na kryzys finansowy, który przekształcił się w kryzys zadłużeniowy, w szczególności w strefie euro. Kryzys miał miejsce w konsekwencji powiązania między bankami a ich rządami państwowymi. Zerwanie tego bezpośredniego powiązania stało się zatem kluczowym celem połączenia różnych elementów unii bankowej. Mimo że niektóre części unii bankowej są już operacyjne lub wkrótce będą operacyjne, ogólna struktura jest w oczywisty sposób niekompletna. Jednym z brakujących elementów, jak podkreślono w sprawozdaniu pięciu przewodniczących i przedstawiono w niniejszym komunikacie, jest wspólny system gwarantowania depozytów. 7 Zob.: 12

13 Komisja proponuje zatem utworzenie wspólnego systemu gwarantowania depozytów dla unii bankowej, opartego na podejściu polegającym na reasekuracji, które na przestrzeni lat zostanie stopniowo przekształcone w system pełnego zabezpieczenia. Państwa członkowskie powinny także podjąć prace w celu wzmocnienia uzgodnionego rozwiązania w zakresie finansowania pomostowego dla SRF oraz w celu rozwinięcia wspólnego zabezpieczenia fiskalnego. Działania te ukierunkowane na zakończenie budowania unii bankowej stanowią logiczną konsekwencję wysiłków na rzecz pogłębienia UGW. Wspólną cechą tych działań jest to, że ograniczają one powiązania między bankami a ich rządami państwowymi w poszczególnych państwach członkowskich przez podział ryzyka między wszystkie państwa członkowskie należące do unii bankowej, wspierając w ten sposób osiągnięcie celów przez unię bankową. Podział ryzyka służący wzmocnieniu unii bankowej musi jednak przebiegać równolegle do ograniczania ryzyka w celu bardziej bezpośredniego przerwania powiązania między bankami a rządami państwowymi. Komisja będzie dążyć do zapewnienia, by dalsze środki w celu zmniejszenia ryzyka były podejmowane równolegle z pracami prowadzonymi nad ustanowieniem EDIS, w tym nad wszelkimi niezbędnymi zmianami regulacyjnymi. Komisja będzie kontynuować dialog z Parlamentem Europejskim, państwami członkowskimi i wszystkimi zainteresowanymi stronami w sprawie całego pakietu EDIS i środków służących ograniczeniu ryzyka. 13