SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY

Transkrypt

1 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. COM(2016) 153 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z funkcjonowania rozporządzenia Komisji (UE) nr 267/2010 w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii porozumień, decyzji i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpieczeniowym {SWD(2016) 62 final} {SWD(2016) 63 final} PL PL

2 SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z funkcjonowania rozporządzenia Komisji (UE) nr 267/2010 w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii porozumień, decyzji i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpieczeniowym 1. WPROWADZENIE 1. Zgodnie z art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) porozumienia między przedsiębiorstwami, które ograniczają konkurencję w rozumieniu art. 101 ust. 1 (TFUE), można uznać za zgodne z rynkiem wewnętrznym, jeżeli przyczyniają się do popierania postępu technicznego lub gospodarczego bądź do polepszenia produkcji lub dystrybucji produktów, przy zastrzeżeniu dla użytkowników słusznej części zysku, który z tego wynika, pod warunkiem że ograniczenia te są absolutnie niezbędne (zasada proporcjonalności) oraz nie eliminują konkurencji w stosunku do znacznej części odnośnego rynku produktowego. 2. Rozporządzeniem (EWG) nr 1534/91 1 (rozporządzenie upoważniające) Rada upoważniła Komisję do przyjmowania rozporządzeń w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 TFUE do niektórych kategorii porozumień między przedsiębiorstwami, decyzji związków przedsiębiorstw i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpieczeniowym. Dnia 24 marca 2010 r. na podstawie rozporządzenia upoważniającego Komisja przyjęła rozporządzenie (UE) nr 267/ (rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze ubezpieczeniowym, IBER), które objęło wyłączeniem dwie kategorie porozumień w sektorze ubezpieczeniowym. 3. Pod pewnymi warunkami, na mocy IBER wyłączeniu podlegają porozumienia zawarte między ubezpieczycielami (reasekuratorami) w celu wymiany informacji w formie wspólnych zestawień, tabel i badań oraz w celu wspólnego ubezpieczenia od określonej kategorii ryzyka za pośrednictwem grup koasekuracyjnych lub koreasekuracyjnych. Obecna wersja rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze ubezpieczeniowym (IBER) weszła w życie dnia 1 kwietnia 2010 r. i wygaśnie dnia 31 marca 2017 r. Celem tego rozporządzenia jest zapewnienie skutecznej ochrony konkurencji przy równoczesnym zagwarantowaniu konsumentom korzyści, a przedsiębiorstwom odpowiedniego bezpieczeństwa prawnego. 4. Zgodnie z art. 8 rozporządzenia upoważniającego nie później niż sześć lat po wejściu w życie IBER Komisja przedkłada sprawozdanie na temat jego funkcjonowania i perspektyw na przyszłość. 5. Sektor ubezpieczeniowy jest jednym z trzech sektorów (dwa pozostałe to sektor morskiej żeglugi liniowej i sektor dystrybucji pojazdów silnikowych), które nadal korzystają z rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (BER). W przypadku innych sektorów (takich jak transport morski i lotniczy) okres obowiązywania 1 2 Dz.U. L 143 z , s. 1. Dz.U. L 83 z , s. 1. 2

3 odnośnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych (BER) nie został przedłużony. Pierwsze rozporządzenie w sprawie wyłączeń grupowych w sektorze ubezpieczeniowym przyjęto w 1992 r., a następnie okres jego obowiązywania dwukrotnie przedłużano, wprowadzając zmiany, w 2003 r. i 2010 r. W szczególności w 2010 r. Komisja zmniejszyła liczbę kategorii porozumień podlegających wyłączeniu z czterech do obecnych dwóch oraz przyjęła komunikat z wytycznymi w sprawie stosowania IBER (komunikat w sprawie IBER) Komisja zamierza przeprowadzić pełną ocenę skutków następujących możliwych wariantów strategicznych, zanim wygaśnie obecna wersja IBER: nieprzedłużenia okresu jego obowiązywania, częściowego przedłużenia okresu jego obowiązywania (pozostawiając tylko jedno wyłączenie lub przedłużając okres obowiązywania ze zmianami) i przedłużenia okresu obowiązywania Formalny przegląd stosowania i funkcjonowania IBER rozpoczął się w lutym 2014 r. i obejmował konsultacje z krajowymi organami ds. konkurencji 5 prowadzone za pomocą stosownego kwestionariusza, w następstwie których w maju 2014 r. opublikowano plan działania. Spotkanie z krajowymi organami ds. konkurencji odbyło się w czerwcu 2014 r. Od sierpnia do listopada 2014 r. prowadzone były konsultacje społeczne, a w grudniu 2014 r. ukierunkowane kwestionariusze uzupełniające wysłano do grup, klientów, federacji pośredników/brokerów ubezpieczeniowych oraz towarzystw ubezpieczeń wzajemnych. Od listopada 2014 r. odbywały się spotkania dwustronne i telekonferencje z konkretnymi zainteresowanymi stronami, zwłaszcza z krajowymi towarzystwami ubezpieczeń i grupami. 8. Celem niniejszego sprawozdania jest przedstawienie wstępnych, jak na ten etap, uwag Komisji na temat funkcjonowania IBER i jego perspektyw na przyszłość. W żadnym wypadku nie przesądzają one o ostatecznej decyzji Komisji, która zapadnie po zakończeniu oceny skutków. Sprawozdanie to jest jednym z etapów szeroko zakrojonego procesu konsultacji, do udziału w którym zaproszone są wszystkie zainteresowane strony. Należy je czytać razem z towarzyszącym mu dokumentem roboczym służb Komisji, w którym bardziej szczegółowo przedstawiono uwagi służb Komisji w sprawie kwestii przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu. 9. Przegląd będzie trwał do początku 2017 r. i do czasu zakończenia oceny skutków. Komisja zleciła przeprowadzenie dwóch badań w sprawie następujących kwestii dotyczących funkcjonowania IBER, które zainteresowane strony poruszyły w toku konsultacji: substytucyjności po stronie podaży w sektorze ubezpieczeń oraz skutków różnych form koasekuracji i koreasekuracji dostępnych na rynku 6. Dzięki tym Komunikat Komisji w sprawie stosowania art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do niektórych kategorii porozumień, decyzji i praktyk uzgodnionych w sektorze ubezpieczeniowym (Dz.U. C 82 z , s. 2). Szczegółowe informacje dotyczące tego procesu zawarto w odnośnym formularzu wstępnej oceny skutków: Krajowe organy ds. konkurencji z 28 państw członkowskich UE oraz Urząd Nadzoru EFTA. 3

4 badaniom przeprowadzony zostanie kompleksowy przegląd rynku, w oparciu o który Komisja przedstawi swoje ostateczne wnioski w sprawie przyszłości IBER. 2. GŁÓWNE USTALENIA I OCENA 10. Aby ocenić funkcjonowanie IBER, a następnie stwierdzić, czy należy przedłużyć okres jego obowiązywania, a jeżeli tak, w jakim zakresie, Komisja wyznaczyła sobie do przeanalizowania dwa podstawowe i powiązane ze sobą pytania. Pytanie 1: Czy sektor ubezpieczeniowy nadal charakteryzują specyficzne cechy sprawiające, że istnieje większa potrzeba współpracy w dziedzinach, w których zastosowanie mają pozostałe wyłączenia IBER? Pytanie 2: W przypadku twierdzącej odpowiedzi na pytanie 1, czy wyjątkowy instrument, jakim jest BER, jest nadal niezbędny dla ochrony tej większej potrzeby współpracy? 11. Konsultacje społeczne z 2014 r. oraz późniejsze gromadzenie środków dowodowych zorganizowano i przeprowadzono w taki sposób, aby można było odpowiedzieć na te dwa pytania oraz zapewnić podstawy do zbliżającej się oceny skutków wariantów strategicznych dotyczących przyszłości IBER. 12. W maju 2015 r. Komisja Europejska przyjęła nowe podejście oparte na lepszym stanowieniu prawa, którego celem jest prowadzenie bardziej systematycznych i przejrzystych konsultacji z zainteresowanymi stronami, ulepszenie ocen skutków oraz wyciąganie wniosków z doświadczeń z przeszłości. Biorąc pod uwagę fakt, że prace związane z przeglądem IBER rozpoczęły się już na początku 2014 r., proces ten nie obejmował wszystkich etapów określonych w nowych wytycznych w sprawie lepszego stanowienia prawa. Przegląd został jednak przeprowadzony w sposób otwarty i przejrzysty, z zachowaniem kluczowych elementów oceny retrospektywnej. W związku z tym analiza większej potrzeby współpracy pozwoliła Komisji zbadać jej znaczenie, natomiast analiza potrzeby istnienia BER pozwoliła uwzględnić spójność, skuteczność i efektywność takiego podejścia. 13. Poniżej przedstawiono sformułowane na obecnym etapie procesu przeglądu główne ustalenia i ich ocenę. (a) Większa potrzeba współpracy Wymiana informacji: zestawienia, tabele i badania 14. Pod pewnymi warunkami, zgodnie z art. 2 lit. a) IBER wyłączeniu podlegają porozumienia między przedsiębiorstwami sektora ubezpieczeniowego, w odniesieniu do wspólnych zestawień oraz rozpowszechniania informacji niezbędnych do realizacji następujących celów: (i) kalkulacji przeciętnego kosztu ubezpieczenia od określonego rodzaju ryzyka w przeszłości (zwanych dalej»zestawieniami«); oraz (ii) tworzenia tabel śmiertelności oraz tabel pokazujących częstotliwość chorób, wypadków i kalectwa w związku z ubezpieczeniem obejmującym element 4

5 kapitalizacji. Zgodnie z art. 2 lit. b) wyłączeniu podlega, również pod pewnymi warunkami, wspólne przeprowadzanie badań dotyczących prawdopodobnego wpływu ogólnych okoliczności zewnętrznych w stosunku do zainteresowanych przedsiębiorstw na częstotliwość lub skalę przyszłych roszczeń dla danego ryzyka lub kategorii ryzyka, albo na rentowność różnych rodzajów inwestycji oraz rozpowszechnianie wyników takich badań. 15. Aby dokonać wyceny poszczególnych rodzajów ryzyka, zwykle ubezpieczyciele dążą do ograniczenia rozbieżności między wartością rzeczywistą roszczeń, z jednej strony, a wysokością składek opłacanych przez ubezpieczonego, z drugiej. Koszt produktu, jakim jest ubezpieczenie rodzajów ryzyka w przyszłości, pozostaje nieznany w momencie zawarcia umowy ubezpieczenia. W konsekwencji dostępność odpowiednich i precyzyjnych informacji statystycznych z przeszłości na temat rzeczywistych kosztów klas ryzyka jest niezbędna dla działalności prowadzonej w różnych segmentach działalności ubezpieczeniowej. Ponadto zdaje się, że żaden indywidualny ubezpieczyciel nie posiada wystarczającej ilości danych statystycznych na temat ryzyka, aby w sposób dokładny dokonać takich obliczeń. 16. Dzięki wymianie informacji w formie wspólnych zestawień, tabel i badań ubezpieczyciele są w stanie porównać większe ilości wiarygodnych danych statystycznych oraz lepiej zrozumieć ubezpieczone ryzyko. Rozumienie to pozwala im określić skalę ryzyka w bardziej wiarygodny sposób i w rezultacie ograniczyć marże oraz ostateczne ceny płacone przez konsumentów. Wymiana danych statystycznych z przeszłości sprzyja zatem efektywnemu funkcjonowaniu sektora ubezpieczeniowego. Ponadto dzięki wspólnemu przeprowadzaniu takich badań ubezpieczyciele zyskują większą świadomość na temat prawdopodobnych zmian danych rodzajów ryzyka w przyszłości. Ten tok myślenia nie ma zastosowania do wspólnego przeprowadzania badań nad rentownością różnych rodzajów inwestycji. Po pierwsze, kategorii tej nie obejmuje rozporządzenie upoważniające z 1991 r. Ponadto rentowność inwestycji nie ma związku z wiedzą na temat ubezpieczonego ryzyka ani z kształtowaniem premii z tytułu ryzyka. W rzeczywistości analiza alternatywnych decyzji inwestycyjnych nie jest zarezerwowana wyłącznie dla sektora ubezpieczeniowego, tylko wspólna dla wszystkich przedsiębiorstw, niezależnie od sektora. 17. W dyrektywie Wypłacalność II w sprawie działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej 7, która weszła w życie dnia 1 stycznia 2016 r., ustanowiono bardziej restrykcyjne wymagania dotyczące kapitału podwyższonego ryzyka oraz zobowiązano ubezpieczycieli i reasekuratorów do obliczania najlepszego oszacowania zobowiązań, co potencjalnie zwiększa potrzebę dysponowania przez ubezpieczycieli bardziej precyzyjnymi i dokładnymi informacjami na temat ryzyka umożliwiającymi obliczenie wystarczających rezerw w ich bilansach. Wspólne ubezpieczenie od niektórych rodzajów ryzyka (grupy) 7 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz.U. L 335 z , s. 1). 5

6 18. Zgodnie z art. 5 IBER wyłączeniu podlegają porozumienia w odniesieniu do tworzenia lub działania grup zakładów ubezpieczeń (grup koasekuracyjnych) lub grup zakładów ubezpieczeń i zakładów reasekuracji (grup koreasekuracyjnych), w celu wspólnego ubezpieczenia ryzyka; wyłączenie obostrzone jest pewnymi warunkami, np. w szczególności warunkiem nieprzekraczania określonego udziału w rynku (20 % w przypadku grup koasekuracyjnych i 25 % w przypadku grup koreasekuracyjnych). Ponadto zgodnie z art. 6 wyłączeniu podlegają grupy koasekuracyjne i grupy koreasekuracyjne utworzone w celu ubezpieczenia od nowych rodzajów ryzyka przez okres trzech lat od pierwszego utworzenia grupy. 19. Na obecnym etapie środki dowodowe zgromadzone podczas przeglądu wskazują, że ubezpieczyciele często muszą współpracować ze sobą, aby zapewnić ubezpieczenie istotnych, niekonwencjonalnych rodzajów ryzyka związanych, w szczególności, z terroryzmem, wytwarzaniem energii jądrowej i ochroną środowiska, w przypadku których rozmiary i rozprzestrzenianie się ryzyka sprawiają, że trudniej jest zapewnić ubezpieczenie indywidualnie, lub jest to w ogóle niemożliwe, w przeciwieństwie do mniej istotnych i bardziej konwencjonalnych klas ryzyka, takich jak ubezpieczenie samochodu czy ubezpieczenie na życie, w przypadku których ubezpieczyciele ubezpieczają rodzaje ryzyka niezależnie. Jeżeli charakter danego ryzyka sprawia, że żaden ubezpieczyciel nie jest w stanie indywidualnie zapewnić niezbędnej zdolności ubezpieczeniowej, koasekuracja lub koreasekuracja pozwalają ubezpieczycielom objąć ubezpieczeniem wystarczającą liczbę rodzajów ryzyka, tak aby profil ryzyka portfela odpowiadał całości odpowiedniej kategorii ryzyka. 20. Obecne przesłanki wskazują, że w ciągu ostatniej dekady na rynku ubezpieczeń powstały bardziej konkurencyjne sposoby koasekuracji i koreasekuracji ryzyka, takie jak koasekuracja i koreasekuracja stosowana przez brokerów lub slipy. Rozwiązania te stanowią realne alternatywy dla zinstytucjonalizowanych grup koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych objętych wyłączeniem na mocy IBER. Ponadto sektor ubezpieczeniowy nie jest jedynym, w którym przedsiębiorstwom zdarza się współpracować w ramach określonych dużych projektów, aby dzielić powiązane koszty i ryzyko (jest tak również np. w przypadku dużych projektów budowlanych). 21. Podsumowując, ustalenie to może jednak nie podważać całkowicie istnienia bardziej ogólnej, większej potrzeby współpracy w celu objęcia ubezpieczeniem kategorii istotnych, niekonwencjonalnych rodzajów ryzyka w sektorze ubezpieczeniowym. Wniosek 22. W związku z powyższym na obecnym etapie Komisja jest zdania, że wydaje się, iż dwie formy współpracy objęte zakresem IBER są charakterystyczne dla sektora ubezpieczeniowego, z wyjątkiem badań nad rentownością różnych rodzajów inwestycji. Kwestia istnienia obiektywnych powodów do zachowania przepisów zawartych w rozdziale II lub III IBER ostatecznie zależy zatem od tego, czy kategorie porozumień, decyzji i uzgodnionych praktyk, o których mowa w tych rozdziałach, należy chronić za pomocą wyjątkowego instrumentu prawnego, takiego jak BER, czy też do realizacji tego celu wystarczyłyby odpowiednie wytyczne. (b) Potrzeba zachowania BER 6

7 Wymiana informacji: zestawienia, tabele i badania 23. Mając na celu dokonanie rzetelnej oceny skutków ewentualnego nie-przedłużenia okresu obowiązywania wyłączenia IBER, podczas konsultacji społecznych Komisja zaprosiła zainteresowane strony do szczegółowego opisania ewentualnych, konkretnych zmian w prowadzaniu przez nie działalności oraz ilościowego określenia, lub chociaż podanie skali, kosztów dodatkowych, które w rezultacie poniosłyby te strony oraz ostatecznego wpływu na składki. Zdecydowana większość zainteresowanych stron nie była jednak w stanie określić ilościowo przewidywanych skutków nieprzedłużenia okresu obowiązywania, ograniczając się do ogólnych uwag w sprawie możliwych skutków zmniejszenia współpracy. 24. Te zainteresowane strony (mianowicie towarzystwa ubezpieczeniowe i stowarzyszenia ubezpieczycieli), które wypowiedziały się na temat przyszłości kwestii wyłączenia wspólnych zestawień, tabel i badań, opowiedziały się za jego utrzymaniem, jednak przedstawiły wyłącznie ogólne argumenty na poparcie swojego stanowiska. Przykładowo szereg zainteresowanych stron stwierdziło, że w wyniku nieprzedłużenia okresu obowiązywania powstałaby niepewność prawa co do dopuszczalności współpracy oraz że obecne wytyczne horyzontalne 8 Komisji nie zapewniają odpowiednich wskazówek do celów samooceny ryzyka (ponieważ nie uwzględniają w sposób wystarczający cech wyróżniających sektor ubezpieczeniowy). 25. Według respondentów ten postrzegany brak pewności prawa przyniósłby szereg negatywnych skutków, w tym wzrost kosztów przestrzegania przepisów oraz, potencjalnie, ograniczenie współpracy. Wspomniane zainteresowane strony sugerują także, iż większe przedsiębiorstwa zasiedziałe, które mogą nie potrzebować dodatkowych danych statystycznych, aby dokładnie ocenić skalę ryzyka, mogą niechętnie dzielić się tymi informacjami z mniejszymi ubezpieczycielami i potencjalnymi nowymi podmiotami, którzy stają w obliczu większych trudności z oszacowaniem ryzyka z powodu swojej ograniczonej lub znikomej obecności na rynku. Może to osłabić konkurencję i zaszkodzić interesom konsumentów. Ich zdaniem określony w IBER wymóg, zgodnie z którym zanonimizowane i zagregowane informacje statystyczne na temat różnych rodzajów ryzyka należy udostępniać na warunkach rozsądnych, przystępnych finansowo i niedyskryminujących, zapewnia równe szanse, zarówno mniejszym, jak i większym ubezpieczycielom, a także ułatwia wejście na rynek. 26. Wspomniane zainteresowane strony twierdzą także, iż udostępnianie mniejszych ilości informacji o ryzyku mogłoby zmniejszyć zaufanie do wykonywanych obowiązkowo przez ubezpieczycieli obliczeń najlepszego oszacowania ich zobowiązań i doprowadzić do zwiększenia rezerw, tak aby zapewnić ich wystarczający poziom na wypadek wystąpienie niepewnych zdarzeń i na pokrycie zobowiązań warunkowych. 27. Komisja jest jednak zdania, że istniejące wytyczne są odpowiednie, aby zapewnić korzyści wynikające z wymiany informacji. 8 Wytyczne w sprawie stosowania art. 101 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do horyzontalnych porozumień kooperacyjnych; komunikat Komisji 2011/C 11/01 (Dz.U. C 11 z , s. 1). 7

8 28. W horyzontalnych wytycznych Komisji, które przyjęto po wejściu w życie IBER, przewidziano specjalny rozdział poświęcony porozumieniom o wymianie informacji. W rozdziale tym określono zasady, które mają pełne zastosowanie do sektora ubezpieczeniowego i zapewniają dobrą podstawę do przeprowadzania samooceny dopuszczalności wspólnego opracowywania i rozpowszechniania zestawień, tabeli i badań. 29. W wytycznych wyraźnie uznaje się, że [w]ywołanie skutków ograniczających konkurencję przez wymianę rzeczywiście zagregowanych danych, [...] w których rozpoznanie informacji dotyczących indywidualnego przedsiębiorstwa jest wystarczająco trudne, jest dużo mniej prawdopodobne niż w przypadku wymiany danych dotyczących przedsiębiorstw 9. Ponadto [g]romadzenie i publikacja zagregowanych danych rynkowych (takich jak dane dotyczące sprzedaży, zdolności produkcyjnych lub dane dotyczące produktów wyjściowych i składników) przez organizację handlową lub firmę zajmującą się rozpoznaniem rynku mogą przynosić korzyści zarówno dostawcom, jak i klientom, umożliwiając im uzyskanie wyraźniejszego obrazu sytuacji gospodarczej w danym sektorze. Takie gromadzenie i publikacja danych mogą pozwolić uczestnikom rynku na podejmowanie bardziej świadomych indywidualnych decyzji w celu skutecznego dostosowania ich strategii do warunków panujących na rynku. W ogólniejszym ujęciu, mało prawdopodobne jest, by wymiana zagregowanych danych powodowała powstanie skutków ograniczających konkurencję, chyba że odbywa się w warunkach wąskiego oligopolu Ponadto w wytycznych wyraźnie uznaje się, że [n]a rynkach, które charakteryzuje asymetryczność informacji na temat konsumentów, wymiana danych dotyczących konsumentów może również spowodować przyrost wydajności. Na przykład śledzenie wcześniejszego zachowania konsumentów pod względem wypadkowości lub ryzyka kredytowego stanowi dla nich motywację do ograniczania poziomu narażenia na ryzyko. Umożliwia to także wykrycie grupy konsumentów, w której ryzyko jest niższe i która w związku z tym powinna korzystać z niższych cen. W tym kontekście wymiana informacji może także zmniejszyć uzależnienie konsumenta od jednego przedsiębiorstwa, powodując tym samym wzrost konkurencji. Wynika to z faktu, że informacje są zazwyczaj specyficzne dla danej relacji i konsumenci utraciliby korzyści wynikające z tych informacji, gdyby zaczęli korzystać z usług innego przedsiębiorstwa. Przykłady takiego przyrostu wydajności można znaleźć w sektorach bankowości i ubezpieczeń, które charakteryzują się częstą wymianą informacji na temat niewykonania zobowiązań przez konsumentów i charakterystyki związanego z nimi ryzyka Wytyczne zapewniają ochronę istnienia tego rodzaju współpracy w sektorze ubezpieczeniowym. Zawarte w nich zasady stanowią odzwierciedlenie tych zawartych w IBER i obejmują wyłączeniem wymianę informacji między ubezpieczycielami. W związku z tym w przypadku zakończenia obowiązywania IBER istniałyby już Punkt 89. Punkt 89. Punkt 97. 8

9 równoważne wytyczne Komisji, które zapewniłyby ubezpieczycielom pomoc w samoocenie dopuszczalności ich współpracy. Z tego samego powodu ocena zgodności przeprowadzana przez krajowe stowarzyszenia ubezpieczeniowe, które są obecnie głównymi pośrednikami zajmującymi się gromadzeniem i rozpowszechnianiem danych na temat ryzyka, nie powinna przynieść istotnej zmiany w kosztach przestrzegania przepisów, ponoszonych w związku z wytycznymi horyzontalnymi. Odpowiednie stowarzyszenia i odpowiedni pośrednicy są zobowiązani zapewniać, w ramach IBER i rozporządzenia nr 1/ , aby gromadzenie i upowszechnianie danych na temat ryzyka w formie zestawień, tabeli i badań odbywało się zgodnie z tymi przepisami materialnymi. 32. Ponadto wydaje się, że jeżeli chodzi o zachęty, rzekome ryzyko ograniczonej współpracy w zakresie wspólnych zestawień, tabeli i badań w przypadku nieprzedłużenia okresu obowiązywania odpowiedniego rozdziału IBER jest bardzo niskie. Jeżeli współpraca w tym obszarze jest tak niezbędna dla branży ubezpieczeniowej, jak utrzymują towarzystwa ubezpieczeniowe, jest mało prawdopodobne, aby jakiekolwiek ograniczenie pewności prawa wynikające z wygaśnięcia wyłączenia przeważyło nad zasadniczą, ich zdaniem, potrzebą współpracy. 33. W związku z tym na chwilę obecną można mieć wątpliwości, czy istnieje konieczność, aby BER dalej obowiązywało w odniesieniu do zestawień, tabeli i badań, zwłaszcza, że istnieją alternatywne instrumenty zawierające wskazówki (w tym wspomniany komunikat), które w stosownych przypadkach można stosować jako uzupełnienie odpowiednich przepisów zawartych w wytycznych horyzontalnych. Podsumowując, Komisja jest zdania, że istnieją wątpliwości co do tego, czy dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania sektora i propagowania pewnych rodzajów wymiany informacji konieczne jest istnienie szczególnego BER. Wspólne ubezpieczenie od niektórych rodzajów ryzyka (grupy) 34. Zainteresowane strony udzielające odpowiedzi w ramach konsultacji społecznych (głównie towarzystwa ubezpieczeniowe i ich stowarzyszenia) zasadniczo twierdziły, że pozwolenie na wygaśnięcie wyłączenia grup spowoduje zmniejszenie pewności prawa co do dopuszczalności współpracy w formie grup, co z kolei przyczyniłoby się do zwiększenia kosztów przestrzegania przepisów po stronie ubezpieczycieli i skutkowałoby zbędną ostrożnością podczas zawierania określonych porozumień przez grupy. Pojawiły się także twierdzenia, zgodnie z którymi mogłoby to doprowadzić do podwyższenia składek przez ubezpieczycieli, a w niektórych przypadkach nawet do rozwiązania istniejących grup, w szczególności w obszarze podwyższonego ryzyka i ryzyka wystąpienia katastrof, co mogłoby wiązać się z zaprzestaniem oferowania niektórych produktów koasekuracyjnych, ze szkodą dla konsumentów. 35. Uczestniczące zainteresowane strony nie przedłożyły jednak konkretnych dowodów, aby uzasadnić te ogólne opinie na temat rzekomych negatywnych skutków 12 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu. 9

10 ewentualnego nieprzedłużania okresu obowiązywania wyłączenia grup. W wybranych sekcjach kwestionariusza konsultacyjnego, które stworzono z myślą o ilościowym określeniu i ocenieniu skali wynikłych skutków pod względem kosztów i cen, proszono o szczegółowe wyjaśnienie zmian w prowadzonej działalności, do których doszłoby w przypadku nieprzedłużenia okresu obowiązywania; zdecydowana większość respondentów nie udzieliła jednak odpowiedzi w tych sekcjach. 36. Przed rozpoczęciem konsultacji społecznych Komisja opublikowała badanie dotyczące grup koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych oraz porozumień koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych ad hoc na rynku ubezpieczeniowym 13. Badanie to oparto na wywiadach przeprowadzonych w państwach UE-27. Opierając się na definicji zawartej w IBER, w całej UE zidentyfikowano zaledwie działających grup. W badaniu tym stwierdzono, że [w]iele grup ustanawia się w celu ubezpieczenia od ryzyka wystąpienia katastrof (jądrowych, środowiskowych, terrorystycznych), jednak nie są one jedyną alternatywą dla ubezpieczenia takich rodzajów ryzyka, ponieważ istnieją rynki ubezpieczeniowe i inne mechanizmy, takie jak ubezpieczyciele państwowi, które także zapewniają ubezpieczenie od tych rodzajów ryzyka. Oprócz takich grup w odniesieniu do istotnych rodzajów ryzyka istnieją inne porozumienia między ubezpieczycielami mające na celu objęcie ubezpieczeniem rodzajów ryzyka, którego nie chce podjąć się rynek ubezpieczeniowy, lub wykorzystanie niszy rynkowej, w której ubezpieczyciele działają wspólnie, aby zapewnić zdolność na rynku ubezpieczeń Liczba zidentyfikowanych grup była znacznie niższa, niż oczekiwano. Na 100 porozumień, które rzekomo uznano za objęte definicją IBER, 39 ostatecznie wykluczono z zakresu badania po wywiadach 16. W odniesieniu do pozostałych 61 grup uznano, że potencjalnie odpowiadają definicji, jednak okazało się, że 15 z nich już nie funkcjonuje, tj. jest w trakcie upłynniania 17. Niemal jedna czwarta grup IBER zdecydowała się w związku z tym opuścić rynek, co jeszcze bardziej zmniejszyło liczbę grup odpowiadających definicji. 38. Jeżeli chodzi o stosowanie wyłączenia w odniesieniu do grup, w badaniu wskazano również, że 18 [s]kala odpowiedzi udzielonych na pytania związane z samooceną, rynkiem właściwym i udziałami w rynku była niezadowalająca. Niektóre z tych grup nie przeprowadziły pełnej samooceny, ponieważ uznały się za wyłączone z tytułu oferowania ubezpieczenia od nowych rodzajów ryzyka lub były pewne, że ich udział w rynku nie przekracza progu 20 %. Ogólnie rzecz biorąc, wiedza grup na temat BER w sektorze ubezpieczeniowym była niejednorodna, chociaż grupy, które Badanie dotyczące grup koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych oraz porozumień koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych ad hoc na rynku ubezpieczeniowym; W przypadku państw UE-28 liczba ta wyniosła 47. Zob. streszczenie badania, s. ii. Zob. s. 13, pkt 59 i s. 309, tabela 2. Zob. streszczenie (s. ii), s. 41, pkt 162 i tabela 13. Zob. streszczenie, s. iii. 10

11 przeprowadziły ponowną ocenę swojej sytuacji po opublikowaniu nowego BER, nie zgłosiły zmiany w swoim statusie zgodności. 39. Badanie pokazało, że 19 [i]stnieje niepewność co do definicji, która sprawia, iż powstaje ryzyko rozbieżności między postrzeganiem grup w branży a intencjami, jakie przyświecały wprowadzaniu BER, co może wskazywać na potrzebę doprecyzowania: niepewność ta wpływa zarówno na identyfikowanie samych grup, jak i na definicję, w przypadku gdy porozumienia w rodzaju zbliżonym do grupy są zawierane przez strony inne niż ubezpieczyciele, w szczególności przez pośredników, co może uzasadniać przeprowadzenie badania wykraczającego poza zakres niniejszego sprawozdania. 40. W badaniu stwierdzono także, że funkcjonowanie grup ma charakter niejednorodny, a każda grupa wymaga przeprowadzenia indywidualnej oceny. 41. Wyniki badania omówiono w marcu 2013 r. podczas warsztatów z zainteresowanymi stronami, które potwierdziły główne ustalenia: formy współpracy, które różnią się od tej prowadzonej przez grupy, ale odgrywają podobną rolę, istnieją już na rynku koasekuracji i koreasekuracji; odnotowuje się brak jasności na rynku w kwestii tego, które z tych form stanowią grupy koasekuracyjne i koreasekuracyjne w znaczeniu przewidzianym w IBER i w związku z tym mogą odnosić korzyści dzięki wyłączeniu grup; definicja rynków produktowych i geograficznych, na których działają grupy, oraz definicja nowych rodzajów ryzyka zawarta w IBER mogą nie być zrozumiałe dla wszystkich uczestników rynku; oraz uczestnicy rynku są zdania, że istnienie grup jest nadal konieczne w przypadku określonych rodzajów ryzyka, przyznali jednak, że rynek mógłby zmierzać w stronę bardziej elastycznych i sprzyjających konkurencji rozwiązań w obszarze koasekuracji i koreasekuracji. 42. Zgodnie z art. 5 IBER porozumienia dotyczące tworzenia lub działania grup podlegają wyłączeniu. W swojej praktyce decyzyjnej 20 Komisja dokonuje rozróżnia na tworzenie i działanie (funkcjonowanie). Jeżeli chodzi o tworzenie, Komisja jest zdania, że sam fakt, iż grupa może być potrzebna, nie jest wystarczającym powodem, aby stwierdzić, że nie zakłóca ona konkurencji. Następnie Komisja analizuje funkcjonowanie grupy, badając, czy jakiekolwiek z dodatkowych porozumień, do których przystąpili jej członkowie na rzecz działania tej grupy, mają faktycznie Zob. streszczenie, s. iii. Decyzja w sprawie Klubów P&I z 1985 r. (sprawy nr i 37143); decyzja w sprawie Assurpol; decyzja w sprawie TEKO; decyzja w sprawie Lloyd s/ilu; cztery pisma o braku zastrzeżeń dla grup w obszarze energii jądrowej, Svenska Atomförsäkringspoolen (sprawa COMP/37.363), grupa Italiano Rischi Atomici (sprawa COMP/34.985) i Aseguradores Riesgos Nucleares (sprawa COMP/34.558), zob. 31. sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji z 2001 r., pkt 203 oraz Deutsche Kernreaktorversicherungsgemeinschaft (DKVG) (sprawa COMP/36.053), zob. 32. sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji z 2002 r., s Zob. dokument roboczy służb Komisji towarzyszący sprawozdaniu w sprawie IBER z 2009 r. (SEC(2009) 364), pkt

12 charakter czysto dodatkowy, i jednocześnie są niezbędne, dla jej funkcjonowania. W szeregu przypadków 21 Komisja była zdania, że grupa nie może być zgodna w ujęciu ogólnym z rynkiem wewnętrznym, jeżeli jej zasadność można zapewnić, spełniając mniej restrykcyjne warunki operacyjne; ta norma zgodności z rynkiem wewnętrznym jest stosowana po dzień dzisiejszy. 43. Opinie na temat tendencji rynkowych zgromadzone podczas przeglądu wskazują, że obecna współpraca między ubezpieczycielami i reasekuratorami mająca na celu oferowanie koasekuracji i koreasekuracji od ryzyka ma bardzo niejednorodny charakter i w żadnym wypadku nie opiera się na zinstytucjonalizowanych grupach objętych wyłączeniem IBER. Przegląd wskazuje także na istotną i przybierającą na sile tendencję rynkową polegającą na odchodzeniu od zinstytucjonalizowanych grup tworzonych przez ubezpieczycieli z własnej inicjatywy na rzecz form współpracy między ubezpieczycielami i reasekuratorami, które w większym stopniu sprzyjają konkurencyjności. 44. Te alternatywne porozumienia koasekuracyjne i koreasekuracyjne są często zawierane przez pośredników/brokerów, którzy tworzą strategie ubezpieczeniowe lub pakiety ubezpieczeniowe z własnej inicjatywy lub na wniosek klienta bądź ubezpieczyciela, często w oparciu o procedurę przetargową, aby zaspokoić określone potrzeby. W przeciwieństwie do tradycyjnych zinstytucjonalizowanych grup te bardziej konkurencyjne formy koasekuracji i koreasekuracji nie są objęte zakresem IBER, chociaż można by się zastanowić nad tą kwestią, biorąc pod uwagę, że charakteryzujące je cechy wskazują na większe szanse generowania wspólnego przyrostu wydajności. Takie alternatywne porozumienia koasekuracyjne i koreasekuracyjne sprawiają, że ubezpieczyciele konkurują ze sobą w różnym stopniu, w zależności od poziomu koordynacji między ubezpieczycielami dopuszczonej przez pośrednika/brokera lub klienta w toku negocjacji. Ponieważ zatem grupy objęte wyłączeniem IBER nie pozostają bez alternatywy oraz bezsprzecznie istnieją mniej restrykcyjne i bardziej sprzyjające konkurencji środki koasekuracji i koreasekuracji, wydaje się wątpliwe, że IBER w obecnej wersji jest w stanie w sposób wystarczający chronić efektywną konkurencję w tej dziedzinie i jednocześnie przynosić korzyści konsumentom. 45. Informacje zwrotne dotyczące sytuacji konkurencyjnej otrzymane podczas przeglądu były różne. Większość ubezpieczycieli i stowarzyszeń uważa, że rynki są konkurencyjne. Jedyny klient, który udzielił odpowiedzi w ramach konsultacji społecznych, był jednak zdania, że istnienie grup oznacza, iż rynek ubezpieczeń od ryzyka jądrowego nie jest konkurencyjny. Opinię tę podzielają respondenci, którzy udzielili odpowiedzi w ukierunkowanym kwestionariuszu wysłanym do klientów w sektorze energetycznym po konsultacjach społecznych, i wszyscy są zdania, że IBER ma negatywny wpływ na negocjowanie składek. 46. W związku z tym, po przeprowadzeniu rzetelnej analizy informacji zgromadzonych w toku przeglądu Komisja jest zdania, że na obecnym etapie ogólne wyłączenie grup może nie być zgodne z restrykcyjnymi warunkami ustanawiania wyjątkowego 21 Przykładowo sprawa Assurpol (Dz.U. L 37 z , s. 16) i sprawa Klubów P&I (Dz.U. L 125 z , s. 12). 12

13 instrumentu, jakim jest BER. Istnienie BER w odniesieniu do określonej kategorii porozumienia jest uzasadnione wyłącznie w przypadku, gdy można założyć z wystarczającą pewnością, że dana kategoria faktycznie generuje korzyści dzielone uczciwie z konsumentami. Restrykcje objęte wyłączeniem również muszą być niezbędne, tj. celów współpracy nie można osiągnąć w sposób w mniejszym stopniu ograniczający konkurencję. Ta ocena proporcjonalności jest kwestią delikatną i można ją przeprowadzić wyłącznie w oparciu o indywidualną samoocenę funkcjonowania grupy i jej skutków. 47. W związku z tym, w obecnych okolicznościach rynkowych oraz w świetle dostępnych informacji na temat stosowania i funkcjonowania IBER Komisja jest zdania, że na obecnym etapie nie można już zakładać, iż zawierane przez grupy porozumienia ograniczające konkurencję, o których mowa w IBER, spełniają cztery warunki zgodności określone w art. 101 ust. 3 TFUE Ponadto wydaje się, że obowiązujące obecnie wyłączenie w odniesieniu do grup ma znikome znaczenie użytkowe w dziedzinie koasekuracji i koreasekuracji. Informacje udostępnione podczas przeglądu wskazują, że w każdym przypadku wyłączenie ma zastosowanie jedynie do niewielkiego odsetka rynku koasekuracji i koreasekuracji, w tym głównie do ryzyka wystąpienia katastrof lub podwyższonego ryzyka. W badaniu Komisji dotyczącym grup koasekuracyjnych i koreasekuracyjnych zidentyfikowano względnie niewiele (zaledwie 46) zinstytucjonalizowanych grup, które potencjalnie są objęte wyłączeniem IBER. Ponadto na obecnym etapie przegląd wskazuje, że obowiązujące obecnie wyłączenie jest stosowane w niewielkim stopniu, ponieważ znaczny odsetek potencjalnych beneficjentów zadeklarował, iż w ich przekonaniu nie są objęci zakresem IBER. W szczególności dwie z czterech grup, które udzieliły odpowiedzi w ramach konsultacji społecznych, oraz 20 grup (tj. dwie trzecie) spośród tych, które udzieliły następnie odpowiedzi w kwestionariuszach wysłanych do większego zbioru grup, argumentowały, że wyłączenie IBER nie jest im potrzebne, gdyż ich współpraca z założenia nie ogranicza konkurencji. 49. Przegląd wskazuje również, że istnieją poważne obawy co do skuteczności BER w odniesieniu do grup w sektorze ubezpieczeniowym. Fakt, iż na rynku ubezpieczeń powstały bardzo niejednorodne i złożone uwarunkowania dla oferowania koasekuracji i koreasekuracji ryzyka, wraz z nieodłącznymi trudnościami, jakie wiążą się z definiowaniem rynków właściwych i obliczaniem udziałów w rynku w danym sektorze, niezmiernie utrudniają określenie, czy spełnione zostały restrykcyjne i jasno sprecyzowane kryteria ustanowienia BER. Niektóre zainteresowane strony zwróciły uwagę, że definicja grupy jest niejednoznaczna i nieprecyzyjna oraz na brak jasnego wyjaśnienia, w jaki sposób definiować rynki właściwe w sektorze ubezpieczeń. Jeżeli pojawiają się trudności w stosowaniu wyłączenia, które wynikają z niepewności co do dwóch elementów warunkujących jego zastosowanie, muszą zachodzić poważne wątpliwości, czy wyłączenie jest właściwe, a wręcz w ogóle uzasadnione. 22 Zob. pkt 1. 13

14 3. WNIOSKI I PROPOZYCJE 50. Z powodów przedstawionych powyżej Komisja jest zdania, że pomimo istnienia przesłanek przemawiających za zwiększoną potrzebą współpracy w sektorze ubezpieczeniowym w odniesieniu do zestawień oraz rozpowszechniania wspólnych obliczeń, tabel i badań oraz w zakresie koasekuracji i koreasekuracji określonych rodzajów ryzyka, wydaje się, że restrykcyjne warunki ustanowienia BER dla konkretnego sektora w przypadku tych kategorii porozumień nie są spełnione. 51. Jeżeli chodzi o zestawienia i rozpowszechnianie wspólnych obliczeń, tabel i badań, wartość dodana szczególnego wyłączenia grupowego jest rzeczą wątpliwą. Na obecnym etapie Komisja jest zdania, że wydaje się, iż IBER nie jest konieczne dla dalszego funkcjonowania branży ubezpieczeniowej. Wytyczne horyzontalne zapewniają już pomoc w zakresie samooceny dopuszczalności tego rodzaju współpracy. Ponadto Komisja może, w stosownych przypadkach, zapewnić szczegółowe wytyczne, co stanowi alternatywny i o wiele bardziej elastyczny instrument, który można znacznie łatwiej dostosować do zmieniających się okoliczności. 52. Jeżeli chodzi o grupy koasekuracyjne i koreasekuracyjne, na obecnym etapie, według wstępnej opinii Komisji przedłużenie okresu obowiązywania IBER nie jest uzasadnione z powodu jego ograniczonego stosowania i znaczenia, a także konkretnych zagrożeń wiążących się z jego błędnym stosowaniem. Aby wprowadzić tego rodzaju wyłączenie od reguł konkurencji, Komisja musi być w stanie założyć z wystarczającą pewnością, że rodzaj współpracy objęty tym wyłączeniem spełnia wszelkie niezbędne warunki do uznania jej za zgodną z rynkiem wewnętrznym, zwłaszcza pod względem skuteczności i efektywności, pamiętając o tym, że rynek ubezpieczeniowy oferuje obecnie zróżnicowany i mniej restrykcyjny zbiór alternatyw dla grup do celów związanych z koasekuracją i koreasekuracją ryzyka, potencjalnie na bardziej konkurencyjnych warunkach. 53. Należy zauważyć, że wygaśnięcie wyłączenia w odniesieniu do grup nie oznaczałoby zakazania ich działalności, tylko objęcie ich oceną pod kątem tych samych reguł konkurencji, jakie obowiązują dla innych sektorów. 54. W związku z tym Komisja jest na obecnym etapie zdania, że samoocena przeprowadzana w poszczególnych przypadkach w oparciu o opracowane przez Komisję wytyczne horyzontalne pozwoli zapewnić generowanie przez grupy pozytywnych skutków netto dla konsumentów i konkurencji w rozumieniu art. 101 ust. 3 TFUE. 55. Należy zauważyć, że wszystkie ustalenia i wnioski przedstawione w niniejszym sprawozdaniu mają charakter wstępny oraz są przedmiotem trwającej oceny Komisji i rozmów prowadzonych z zainteresowanymi stronami. Proces ten zakończy się przedstawieniem sprawozdania w sprawie oceny skutków na początku 2017 r. 56. Jeżeli okres obowiązywania wyłączeń IBER nie zostanie przedłużony, Komisja może zdecydować o przyjęciu dodatkowych wytycznych (w miejsce obecnego komunikatu w sprawie IBER, który stanie się nieaktualny, kiedy obecne rozporządzenie straci 14

15 ważność) dotyczących zasad przeprowadzania samooceny w przypadku porozumień, które nie będą już korzystać z BER. 57. Po publikacji niniejszego sprawozdania Komisja zamierza zorganizować dyskusję z udziałem zainteresowanych stron w celu przedstawienia swoich wstępnych wniosków w ramach procesu oceny skutków. 58. Komisja zamierza również opublikować, a w stosownych przypadkach również omówić z zainteresowanymi stronami, wnioski dotyczące dwóch bieżących badań w sprawie kwestii dotyczących funkcjonowania IBER. 15