WPŁYW WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ I POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH

Transkrypt

1 Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: Europa inwestująca w obszary wiejskie. Publikacja współfinansowana ze środków Unii Europejskiej w ramach Pomocy Technicznej Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata Publikacja opracowana w Korbel, Krok-Baściuk Sp.j. Instytucja Zarządzająca PROW Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. 1 WPŁYW WSPÓLNEJ POLITYKI ROLNEJ I POLITYKI SPÓJNOŚCI NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi

2 Profil działalności firmy 2 Firma powstała w 2006 roku z inicjatywy członków Stowarzyszenia Środowisko dla Środowiska zrzeszającego specjalistów w zakresie szeroko rozumianej ochrony środowiska; Badania, analizy i opracowania w zakresie ochrony środowiska oraz energetyki odnawialnej; Ewaluacja programów i projektów finansowanych ze środków publicznych.

3 CELE BADANIA 3 Cel główny: Ocena wpływu Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności na rozwój obszarów wiejskich; Cele szczegółowe: Ocena efektów realizacji WPR i Polityki Spójności na obszarach wiejskich ; w latach Ocena spójności i komplementarności instrumentów wpływających na rozwój obszarów wiejskich wdrażanych w ramach WPR i Polityki Spójności w obecnym okresie programowania ( ); W ramach badania podjęto próbę podsumowania dotychczasowych efektów, jakie członkostwo w UE i związane z tym transfery finansowe przyniosły obszarom wiejskim.

4 ZARYS METODOLOGICZNY 4 Okres realizacji: 80 dni (październik grudzień 2011) Zakres terytorialny: cały kraj (ogólna analiza) oraz 16 gmin (case study) Zakres przedmiotowy: a. płatności bezpośrednie realizowane w okresie ; b. programy wdrażane w perspektywie w ramach WPR i PS; c. programy wdrażane w perspektywie w ramach WPR i PS. Zakres czasowy: a. płatności bezpośrednie i ONW oraz płatności rolno-środowiskowe zrealizowane do , b. projekty lub działania współfinansowane ze środków UE - zakończone do , c. projekty lub działania współfinansowane ze środków UE - zobowiązania zaciągnięte do

5 PRZEDMIOT BADANIA 5 Analiza dokumentów i danych statystycznych Ankieta internetowa CAWI - przedstawicieli urzędów gmin (461 ankiet), przedstawiciele powiatowych urzędów pracy (141 ankiet); Wywiady telefoniczne CATI - przedsiębiorcy (200 wywiadów); rolnicy (150 wywiadów), przedstawiciele grup producenckich (50 wywiadów), przedstawiciele mieszkańców obszarów wiejskich (1214 wywiadów); Wywiady pogłębione IDI, w tym: przedstawiciele IZ/IP/IW dla programów, które miały kluczowy wpływ na rozwój obszarów wiejskich (5 wywiadów); przedstawiciele gmin (16 wywiadów); przedstawiciele mieszkańców gmin (16 wywiadów); rolnicy lub przedsiębiorcy (16 wywiadów); Ponadto: macierz krzyżowa, studia przypadku, analiza porównawcza, analiza przestrzenna z wykorzystaniem narzędzi GIS.

6 ZARYS METODOLOGICZNY 6 Definicja obszarów wiejskich: Obszary wiejskie to obszary znajdujące się w granicach administracyjnych: 1) gmin wiejskich; 2) gmin miejsko-wiejskich, z wyłączeniem miast liczących powyżej 20 tys. mieszkańców; 3) gmin miejskich, w których liczba mieszkańców nie przekracza 5 tys. mieszkańców.

7 ZARYS METODOLOGICZNY 7 Typologia projektów: Stworzona w ramach badania baza danych zawiera ponad rekordów, które obejmują projekty i działania realizowane przy wsparciu środków UE w ramach NPR , PROW , NSRO , PROW oraz dane dotyczące wsparcia przekazanego w okresie w ramach płatności bezpośrednich. Grupa I: Działania realizowane na obszarach wiejskich, które mają bezpośredni wpływ na rozwój obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej lub sektora przetwórstwa rolno-spożywczego; Grupa II: Działania realizowane na obszarach miejskich, które mają bezpośredni wpływ na rozwój obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej lub sektora przetwórstwa rolno-spożywczego; Grupa III: Działania, które nie koncentrują się na jednym z obszarów, tzn. z założenia mają wpływ zarówno na obszary miejskie, jak i wiejskie; Grupa IV: Działania realizowane na obszarach miejskich, związane przede wszystkim z rozwojem obszarów miejskich. Zastosowano również odrębną typologię, ze względu na charakter realizowanych działań. Rekordom w bazie danych zostały przypisane etykiety, które następnie były wykorzystywane do agregowania danych.

8 ZARYS METODOLOGICZNY 8 Prezentowane w raporcie wartości udzielonego wsparcia odnoszą się do wkładu UE. Wyjątek stanowią płatności bezpośrednie, w przypadku których prezentowane wartości obejmują zarówno wkład UE, jak i krajowy. W przypadku projektów realizowanych na obszarze kilku gmin dokonano proporcjonalnego podziału wsparcia UE każdej z gmin przypisano proporcjonalną częśćśrodków UE wynikających z podpisanej umowy o dofinansowanie. W przypadku części przedsięwzięć o zasięgu ponadlokalnym (np. projektów dotyczących rozwoju dróg powiatowych, wojewódzkich, krajowych i autostrad) wartości wsparcia UE zostały przypisane dla poziomu powiatów, województw lub całego kraju. Przyjęta metodyka agregacji danych wynika z zakresu informacji zawartych w udostępnionych bazach danych.

9 Dynamika zmian sytuacji społeczno-gospodarczej na obszarach wiejskich w okresie W okresie nastąpiła istotna zmiana wielu wskaźników odzwierciedlających poziom rozwoju społecznego i gospodarczego na obszarach wiejskich. Zmiany zachodzące na obszarach wiejskich są wypadkową oddziaływania wielu czynników. Dostępnośćśrodków UE miała wpływ na zwiększenie dynamiki niektórych procesów. W analizowanym okresie na obszarach wiejskich można zaobserwować m.in.: wzrost udziału osób z dostępem do sieci wodociągowej z 74,2% w roku 2004 do 77,6% w roku 2010 wzrost udziału osób z dostępem do sieci kanalizacyjnej z 23,7% w roku 2004 do 30,1% w roku 2010 zmniejszenie liczby dzieci w (3-5 lat) przypadających na 1 miejsce w przedszkolu z 2,34 w roku 2004 do 2,09 w roku 2010 zmniejszenie liczby uczniów przypadających na 1 komputer z dostępem do Internetu w szkołach podstawowych i gimnazjach z 27 w roku 2004 do 10 w roku 2010 zwiększenie liczby podmiotów gospodarczych zarejestrowanych w REGON na 1000 mieszkańców z 60 w roku 2004 do 69 w roku 2010 spadek stopy bezrobocia wg BEAL z 17,6% w roku 2004 do 9,3% w roku 2010 wzrost średniej powierzchni gospodarstw rolnych z 9 ha w roku 2002 do 10,2 ha w roku 2010; wzrost udziału towarowej produkcji rolniczej w końcowej produkcji rolniczej z 84,8% w roku 2004 do 87,9% w roku 2009.

10 Ogólna charakterystyka wsparcia udzielonego w okresie W okresie łączna kwota zrealizowanych płatności bezpośrednich i ONW oraz środków zakontraktowanych w ramach programów współfinansowanych z budżetu UE wyniosła 299,1 mld PLN. Znaczna część, bo ponad 41% środków z tej puli przeznaczono na działania, które w sposób bezpośredni dotyczą rozwoju obszarów wiejskich, rolnictwa, leśnictwa, gospodarki rybackiej lub sektora przetwórstwa rolno-spożywczego.

11 Ogólna charakterystyka wsparcia udzielonego w okresie

12 Ogólna charakterystyka wsparcia udzielonego w okresie

13 Realizacja celów rozwojowych obszarów wiejskich założonych w ramach WPR i PS w latach Założone cele rozwojowe definiują potencjalne kierunki przemian na obszarach wiejskich, nie definiują jednocześnie precyzyjnych progów, których przekroczenie mogłoby zostać uznane jako realizacja wyznaczonego celu. Biorąc pod uwagę powyższe, można stwierdzić, że większośćśrodków, które trafiły na obszary wiejskie w ramach perspektywy finansowej , miała wpływ na realizację założonych celów rozwojowych. Różna była jednak intensywność wsparcia, a co za tym idzie siła oddziaływania na realizację poszczególnych celów.

14 Realizacja celów rozwojowych obszarów wiejskich założonych w ramach WPR i PS w latach

15 Realizacja celów rozwojowych obszarów wiejskich założonych w ramach WPR i PS w latach

16 Wpływ interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmniejszenie lub zwiększenie zróżnicowań rozwojowych 16 Kluczowe założenie: Analiza prowadzona w kilku przekrojach tematycznych: wyposażenie w podstawową infrastrukturę komunalną i społeczną, poziom rozwoju gospodarczego oraz społecznego. Przesłanką dla uznania wpływu interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmniejszenie zróżnicowań rozwojowych była większa intensywność wsparcia kierowanego do gmin o niższym poziomie rozwoju. Wyniki analiz: Środki UE mogą mieć istotny wpływ na niwelowanie różnic rozwojowych na obszarach wiejskich w niektórych obszarach tematycznych, w tym w zakresie wyposażenia w infrastrukturę wodociągową, wzmocnienia potencjału społecznego oraz dostępu do edukacji, w szczególności dostępu do opieki przedszkolnej.

17 Wpływ interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmniejszenie lub zwiększenie zróżnicowań rozwojowych 17

18 Wpływ interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmniejszenie lub zwiększenie zróżnicowań rozwojowych 18 Wyniki analiz: W niektórych dziedzinach, w tym przede wszystkim w obszarze rozwoju działalności gospodarczej, środki UE mogą mieć wpływ na pogłębienie różnic rozwojowych. Wsparcie na rzecz promocji przedsiębiorczości, bezpośrednie wsparcie rozwoju nowych przedsiębiorstw na obszarach wiejskich oraz rozwoju terenów inwestycyjnych koncentruje się na obszarach o wyższym od przeciętnego udziale podmiotów gospodarczych. Biorąc pod uwagę założenia polityki regionalnej dotyczące wzmocnienia najsilniejszych ośrodków, które mają szansę stać się lokalnymi centrami rozwoju i motorami wzrostu, można uznać, że obserwowana tendencja jest zgodna z horyzontalnymi założeniami rozwojowymi. Osiągnięcie celu konwergencyjnego w obszarze rozwoju gospodarczego wymaga jednak odpowiedniego stosowania instrumentów zwiększających absorpcjęśrodków pomocowych w słabiej rozwiniętych obszarach.

19 Wpływ interwencji polityki rolnej i polityki spójności na zmniejszenie lub zwiększenie zróżnicowań rozwojowych 19

20 Polityka rozwoju a potencjał endogeniczny obszarów wiejskich 20 Kluczowe założenia: Wykorzystano różne wskaźniki, które charakteryzują potencjał rozwojowy gmin: m.in. potencjalna atrakcyjność inwestycyjna gmin (wg Godlewska-Majkowska i Zarębski); jakość rolniczej przestrzeni produkcyjnej (wg IUNG w Puławach); Gminy podzielono na klasy, np. bardzo niski, niski, wysoki, bardzo wysoki potencjał turystyczny; Dla gmin zaliczonych do poszczególnych gmin wyliczono średni poziom udzielonego wsparcia w przeliczeniu na 1 mieszkańca lub 1 ha użytków rolnych; Ze względu na złożoność zagadnienia i duże zróżnicowanie czynników, które mogą decydować o przewadze konkurencyjnej, analiza została przeprowadzona w kilku przekrojach tematycznych.

21 Polityka rozwoju a potencjał endogeniczny obszarów wiejskich 21

22 Polityka rozwoju a potencjał endogeniczny obszarów wiejskich 22

23 Polityka rozwoju a potencjał endogeniczny obszarów wiejskich 23

24 Wpływ interwencji Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności na zmiany na obszarach wiejskich 24 Z analizy danych GUS oraz danych nt. projektów realizowanych w ramach programów UE wynika, że środki UE miały istotny wpływ na zwiększenie poziomu wydatków majątkowych gmin na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego, gospodarkęściekową i ochronę wód, gospodarkę odpadami, jak również oświatę i wychowanie. Środki UE umożliwiły zwiększenie dynamiki procesów rozwojowych w gminach, które korzystały ze wsparcia.

25 Wpływ interwencji Wspólnej Polityki Rolnej i Polityki Spójności na zmiany na obszarach wiejskich 25

26 26 KLUCZOWE WNIOSKI i REKOMENDACJE

27 OGÓLNA OCENA SKUTECZNOŚCI DZIAŁAŃ REALIZOWANYCH W OKRESIE PRZY WSPARCIU ŚRODKÓW UE 27 Zgodnie z ramowymi założeniami krajowej polityki rozwoju środki UE powinny przyczyniać się m.in. do wzmocnienia potencjału endogenicznego obszarów wiejskich, jak również niwelowania różnic - zarówno w ramach UE, jak i kraju. W wielu obszarach polityki rozwoju w okresie dynamika wzrostu podstawowych wskaźników, które odwzorowują poziom rozwoju społecznego i gospodarczego, jest wyższa na obszarach wiejskich niż na obszarach miejskich. Środki UE mogą mieć istotny wpływ na niwelowanie różnic rozwojowych na obszarach wiejskich w niektórych obszarach tematycznych, w tym w zakresie wyposażenia w infrastrukturę wodociągową, wzmocnienia potencjału społecznego oraz dostępu do edukacji, w szczególności dostępu do opieki przedszkolnej. W niektórych dziedzinach, w tym przede wszystkim w obszarze rozwoju działalności gospodarczej, środki UE mogą mieć wpływ na pogłębienie różnic rozwojowych. Rozkład przestrzenny wsparcia, w większości analizowanych przekrojów tematycznych, jest skorelowany z endogenicznym potencjałem rozwojowym obszarów wiejskich.

28 OGÓLNA OCENA SKUTECZNOŚCI DZIAŁAŃ REALIZOWANYCH W OKRESIE PRZY WSPARCIU ŚRODKÓW UE 28 Należy zaznaczyć jednak, że częśćśrodków została skierowana na obszary o bardzo niskim potencjale dla rozwoju określonych funkcji. Dobrym przykładem są przytoczone działania w zakresie rozwoju funkcji turystycznych. Częśćśrodków, które potencjalnie mają stymulować rozwój turystyki, została przekazana do gmin o bardzo niskim potencjale turystycznym. W wielu gminach realizowano projekty o bardzo niewielkiej wartości i skali oddziaływania. Można uznać, że z punktu widzenia rzeczywistego wzmocnienia potencjału endogenicznego tego rodzaju rozdrobnione i wyizolowane działania będą miały znikome oddziaływanie. Schodząc na poziom poszczególnych gmin, należy stwierdzić, że wpływ środków UE na stymulowanie pożądanych procesów rozwojowych, jest zróżnicowany. W części gmin widoczne są bardzo wyraźne korzystne przemiany. Zidentyfikować można również gminy, które mimo przekazania środków UE, nie wykazują dużej dynamiki przemian rozwojowych w dziedzinach, które były przedmiotem wsparcia. Cechą takich gmin jest często rozdrobnienie realizowanych działań oraz niewielka spójność z rzeczywistym potencjałem rozwojowym.

29 OGÓLNA OCENA SKUTECZNOŚCI DZIAŁAŃ REALIZOWANYCH W OKRESIE PRZY WSPARCIU ŚRODKÓW UE 29 Czynnikami, które decydują o efektywności realizowanych działań są przede wszystkim: Wysokość przekazanego wsparcia na poszczególne dziedziny rozwoju istotny wpływ obserwowany jest w gminach, w których występuje koncentracja środków na określonych kierunkach rozwoju. W przypadku niektórych działań, m.in. w zakresie rozwoju OZE, oszczędności energii, gospodarki odpadami - efektywność funkcjonalna i/lub finansowa jest ściśle uzależniona od wysokości przekazanych środków. Kompleksowość i komplementarność podejmowanych działań - osiągnięcie istotnych efektów w wielu obszarach tematycznych, np. rozwój turystyki, poprawa stanu środowiska, stymulowanie trwałych miejsc pracy - wymaga podejmowania kompleksowych działań, obejmujących klika powiązanych, wzajemnie uzupełniających się projektów, uwzględniających szeroką paletę czynników, które wpływają na osiągnięcie oczekiwanych efektów. Koncentracja przestrzenna - czynnikiem warunkującym powstanie korzystnych efektów gospodarczych wydaje się koncentracja znacznych środków w regionach o największym potencjale dla rozwoju określonych funkcji.

30 OGÓLNA OCENA SKUTECZNOŚCI DZIAŁAŃ REALIZOWANYCH W OKRESIE PRZY WSPARCIU ŚRODKÓW UE 30 Czynnikami, które decydują o efektywności realizowanych działań są przede wszystkim: Spójna polityka rozwojowa prowadzona na poziomej gmin - w analizowanych gminach odzwierciedleniem spójnej polityki rozwojowej jest poprawnie skonstruowana strategia rozwoju gminy, która we właściwy, tzn. trafny i realistyczny sposób, identyfikuje potencjały endogeniczne i możliwości rozwojowe gminy, jak również trafnie określa priorytety rozwojowe. Jakość zasobów ludzkich, w szczególności kadr zarządzających jednostkami samorządu terytorialnego - kluczową rolę z punktu widzenia skutecznego kształtowania polityki rozwoju odgrywają zasoby ludzkie. Często o aktywności pozyskania środków UE, jak również spójności prowadzonej polityki rozwoju, decyduje poziom świadomości oraz aktywność osób zarządzających gminą. Stopień zrozumienia i wdrożenia podstawowych standardów zarządzania projektami oraz stosowania obowiązującego prawa - brak profesjonalnych kadr na obszarach wiejskich powoduje, że część jednostek ma trudności ze stosowaniem wytycznych, a niekiedy prawidłowym wdrożeniem podstawowych standardów prawa.

31 OGÓLNA OCENA SKUTECZNOŚCI DZIAŁAŃ REALIZOWANYCH W OKRESIE PRZY WSPARCIU ŚRODKÓW UE 31 Czy przyjęty model finansowania pomaga w skutecznym realizowaniu polityki rozwoju na poziomie lokalnym? Realizacja zróżnicowanej polityki rozwoju na szczeblu lokalnym wymaga aplikowania do różnych programów, co wiąże się z pewnymi trudnościami i ograniczeniami, związanymi przede wszystkim z koniecznością stosowania różnych wytycznych, jak również standardów aplikowania i rozliczenia projektów. Przedstawicie gmin oraz instytucji zaangażowanych we wdrażanie programów zwracali uwagę na pewne problemy związane z centralizacją programów, w tym centralizacją PROW. Scentralizowany system ogranicza możliwość ukierunkowania wsparcia w sposób w pełni zgodny ze specyfiką poszczególnych regionów. Samorządy mają również ograniczone możliwości kreowania zintegrowanej polityki rozwoju lokalnego. Wspólnie z innymi beneficjentami wsparcia pełnią rolę wykonawczą polityki rozwoju kreowanej na poziomie centralnym, bez pełnej wiedzy nt. potrzeb oraz uwarunkowań rozwojowych konkretnych obszarów. Odgórne kreowanie strategii finansowania obszarów wiejskich wymieniane jest jako jedna z przyczyn ograniczonego wpływu programu SPO RZL na zmiany na rynku pracy oraz rozwój zasobów ludzkich na obszarach wiejskich.

32 REKOMENDACJE: MECHANIZMY ZWIĘKSZAJĄCE EFEKTYWNOŚĆ WYDATKOWANIA ŚRODKÓW UKIERONKOWANYCH NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH 32 Bardzo pożądane wydaje się wypracowanie skutecznych mechanizmów, stymulujących większą spójność działań, podejmowanych na poziomie gmin, w niektórych obszarach tematycznych (np. ochrona przeciwpowodziowa, rozwój turystyki) również na poziomie regionów. Istnieje też potrzeba wypracowania skutecznych mechanizmów koncentracji środków. Polityka rozwoju prowadzona wobec obszarów wiejskich powinna zmierzać w kierunku podejścia skoncentrowanego, ściśle nawiązującego do odmiennych potencjałów rozwojowych nie tylko regionów, ale również grup jednostek o wspólnych cechach funkcjonalno-przestrzennych. Wskazana wydaje się zarówno większa koncentracja tematyczna, jak i przestrzenna. Należy rozważyć możliwość modyfikacji podejścia do programowania oraz realizacji projektów.

33 REKOMENDACJE: MECHANIZMY ZWIĘKSZAJĄCE EFEKTYWNOŚĆ WYDATKOWANIA ŚRODKÓW UKIERONKOWANYCH NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH 33 A. Większa integracja funduszy ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich, np. poprzez stworzenie międzyresortowej struktury, wspomagającej programowanie oraz monitorującej sposób wydatkowania środków ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich. B. Odejście od finansowania niezależnych projektów na rzecz kompleksowych wieloletnich programów rozwoju lokalnego, przygotowywanych na poziomie gmin i obejmujących wiele źródeł finansowania. Zasady funkcjonowania systemu: Długoletnie ramy finansowania; Zintegrowana ocena; Koncentracja na efektach; Ukierunkowanie na cel i elastyczność; Zwiększenie roli samorządów.

34 REKOMENDACJE: MECHANIZMY ZWIĘKSZAJĄCE EFEKTYWNOŚĆ WYDATKOWANIA ŚRODKÓW UKIERONKOWANYCH NA ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH 34 C. Alternatywnym rozwiązaniem jest tworzenie zintegrowanych (wielofunduszowych) programów na poziomie regionów, ukierunkowane na rozwiązywanie konkretnych problemów rozwojowych. D. Kolejną możliwością jest utworzenie regionalnych programów operacyjnych rozwoju obszarów wiejskich. Podejście takie byłoby jednak zasadne pod warunkiem, że ten rodzaj programów byłby ściśle komplementarny z działaniami programu finansowanego z EFRR. E. Szersze wykorzystanie narzędzia cross-financing w ramach obecnie wdrażanego modelu wydatkowania środków UE.

35 EFEKTYWNOŚĆ REALIZOWANYCH DZIAŁAŃ A UWARUNKOWANIA FORMALNO-PROCEDURALNE 35 W wielu jednostkach i podmiotach, które korzystały ze wsparcia UE, przyczynę braku zauważalnych efektów upatrywano w skomplikowanych procedurach. Część podmiotów krytykowało np. biurokratyzację LEADER w perspektywie , podkreślając jednocześnie, że ogólne założenia merytoryczne tego programu są słuszne i dobrze dostosowane do uwarunkowań rozwojowych gmin. Trudności związane z procedurami wynikają z jednej strony z rozbudowanych procedur, z drugiej zaś braku spójnego podejścia stosowanego w ramach różnych programów. Beneficjenci realizujący kilka projektów mają niekiedy duże trudności z poruszaniem się w różnych systemach wytycznych, w szczególności, gdy część kosztów jest dzielona pomiędzy różne programy. Należy miećświadomość, że niektóre rozwiązania formalne, które służą zabezpieczeniu systemu przed ewentualnymi nieprawidłowościami, mimo dużych nakładów czasu i środków zarówno po stronie instytucji wdrażających, jak i beneficjentów, mają ograniczoną realną możliwość przeciwdziałania ewentualnym nadużyciom. Zapisy dotyczące linii demarkacyjnej pomiędzy poszczególnymi programami są dość szczegółowe i precyzyjne, pomimo to pojawiają się rozbieżności interpretacyjne.

36 REKOMENDACJE: UWARUNKOWANIA FORMALNO-PROCEDURALNE 36 Istotna jest szczegółowa analiza czynników natury formalno-proceduralnej, które ograniczają lub mogą ograniczać komplementarność działań podejmowanych na poziomie gmin i regionów. Precyzowanie demarkacji pomiędzy programami poprzez dodatkowe interpretacje prowadzi do zmniejszenia przejrzystości systemu finansowania. Multiplikowanie informacji powoduje zacieranie zasad obowiązujących w różnych programach. Z punktu widzenia efektywności wydatkowania środków wskazane wydaje się wypracowanie bardziej elastycznego podejścia do demarkacji działań wdrażanych w ramach różnych programów, np. kwalifikacja projektów przez pryzmat celu lub sposobu oddziaływania. Należałoby dążyć do opracowania regulacji na poziomie kraju w zakresie ujednolicenia zasad organizacyjnych i mechanizmów dystrybucji środków w ramach WPR i PS, jak również w ramach poszczególnych programów.

37 EFEKTYWNOŚĆ DZIAŁAŃ DOTYCZĄCYCH ROZWOJU TURYSTYKI NA OBSZARACH WIEJSKICH 37 Duży potencjał w zakresie generowania korzyści gospodarczych i miejsc pracy na terenach wiejskich o wysokich walorach przyrodniczych ma rozwój ekoturystyki, która jest najszybciej rozwijającą się dziedziną przemysłu turystycznego. Wyniki badania, jak również szczegółowych analiz, które dotyczyły zagadnienia rozwoju turystyki na obszarach wiejskich, wskazują, że zauważalny wpływ na zwiększenie liczby turystów i stymulowanie zatrudnienia związanego z branżą turystyczną występuje na obszarach, na których realizowano projekty wykorzystujące dostępne zasoby w sposób kompleksowy i jednocześnie przyczyniający się do wzmocnienia potencjału turystycznego w wielu wymiarach - rozwoju infrastruktury turystycznej, stymulowania miejsc pracy związanych z turystyką, stymulowania rozwoju usług towarzyszących (obiekty sportoworekreacyjne, usługi hotelowe i gastronomiczne), promocji turystycznej obszarów, jak również wzmocnienia aspektów, które decydują o atrakcyjności turystycznej gmin (np. walory przyrodnicze, walory kulturowe, lokalne produkty). Należy brać jednak pod uwagę, że obszary o wysokich walorach przyrodniczych charakteryzują się również wysoką wrażliwością ekologiczną.

38 REKOMENDACJE: ZINTEGROWANE PODEJŚCIE DO ROZWOJU OBSZARÓW O WYSOKICH WALORACH PRZYRODNICZYCH I TURYSTYCZNYCH 38 Wskazane wydaje się wypracowanie w kolejnej perspektywie finansowej odrębnego modelu finansowania dla obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych, które mają jednocześnie wysoki potencjał dla rozwoju turystyki. Przedmiotem wsparcia powinny być kompleksowe programy przygotowywane przez jednostki samorządowe, obejmujące: działania na rzecz zachowania walorów przyrodniczych i krajobrazowych, działania na rzecz rozwoju infrastruktury turystycznej, zarówno przez podmioty publiczne, jak i prywatne, działania dotyczące rozwoju kluczowej infrastruktury związanej ze wzmocnieniem funkcji turystycznych, działania ukierunkowane na wzmocnienie rozwoju społeczno-gospodarczego w oparciu o zasoby przyrodnicze, m.in. rozwój zasobów ludzkich, stymulowanie aktywności gospodarczej - w szczególności zielonych miejsc pracy, wsparcie rolnictwa ekologicznego, promocję produktów lokalnych; działania ukierunkowane na wzmocnienie potencjału instytucjonalnego podmiotów zaangażowanych w kształtowanie polityki rozwoju, rozwój turystyki oraz ochronę zasobów przyrodniczych i krajobrazu. Zaproponowane podejście można rozszerzyć na inne obszary interwencji unijnych, w szczególności związane z rozwojem obszarów o wysokim potencjale dla prowadzenia gospodarki rolnej oraz rozwojem obszarów podmiejskich.

39 PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNIE 39 Zasadniczą częśćśrodków UE kierowanych na obszary wiejskie stanowią płatności bezpośrednie. Z punktu widzenia wpływu środków kierowanych na obszary wiejskie bardzo istotne jest zagadnienie struktury wykorzystania środków pochodzących z płatności bezpośrednich, które stanowią główną część wsparcia UE. Z deklaracji uczestników badania CATI, którzy korzystali z płatności bezpośrednich, wynika, że częśćśrodków została przeznaczona na rozwój gospodarstwa rolnego, jedynie 12% beneficjentów zadeklarowało, że ogółśrodków przeznaczono na inny cel. Z wywiadów z rolnikami i przedstawicielami lokalnych społeczności wynika również, że środki z płatności bezpośrednich wykorzystywane są również na realizację innych celów rozwojowych, np. kształcenie dzieci i młodzieży pochodzącej z rodzin rolniczych. Środki przekazywane w formie płatności bezpośrednich mają wpływ na ograniczenie zjawiska niewydolności dochodowej najuboższych gospodarstw domowych. Może to mieć również wpływ na pobudzanie aspiracji rozwojowych. Niewątpliwą zaletą są również proste mechanizmy przekazywania wsparcia.

40 REKOMENDACJE: PŁATNOŚCI BEZPOŚREDNIE 40 Zasadne wydaje się zwiększenie roli warunkowości wsparcia, np. większe wsparcie dla gospodarstw, w których występują dodatkowe koszty, np. związane z kształceniem dzieci lub rozwojem nowych form działalności. Istotne wydaje się jednak utrzymanie możliwie prostych i przejrzystych dla rolników zasad wydatkowania tego rodzaju środków. Biorąc pod uwagę mechanizm oddziaływania środków pochodzących z płatności rozwojowych, zasadne wydaje się ograniczenie górnej kwoty wypłacanych płatności. Pożądany jest również większy udział programów celowych, charakteryzujących się prostym modelem przekazywania środków skierowanych do ludności wiejskiej, które byłyby źródłem korzyści dla rolników, ale również przyczyniały się do realizacji strategicznych celów rozwojowych sformułowanych na poziomie kraju, regionu lub gminy. Dotychczas nierozwiązanym problemem jest odpływ osób, które zdobyły wyższe wykształcenie z obszarów wiejskich. Pożądane wydaje się wspieranie kształcenia osób pochodzących z rodzin, które nie są w stanie samodzielnie ponosić tych kosztów, przy jednoczesnym wypracowaniu mechanizmów ukierunkowanych na powstrzymywanie odpływu osób wykształconych, co mogłoby mieć wpływ na istotne wzmacnianie kapitału społecznego na obszarach wiejskich.

41 WYPRACOWANIE JEDNOLITYCH ZASAD KLASYFIKACJI GMIN POD WZGLĘDEM POTENCJAŁU ENDOGENICZNEGO 41 W literaturze istnieje bardzo bogaty zasób informacji oraz wskaźników, które definiują potencjał endogeniczny gmin w różnych przekrojach tematycznych, m.in. wartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dostępność komunikacyjna, walory przyrodnicze, potencjał gospodarczy. Podejmowane są próby podziału gmin na typy funkcjonalne (m.in. Bański), jednak funkcjonują na poziomie opracowań naukowych.

42 REKOMENDACJE: WYPRACOWANIE JEDNOLITYCH ZASAD KLASYFIKACJI GMIN POD WZGLĘDEM POTENCJAŁU ENDOGENICZNEGO 42 Wskazane wydaje się opracowanie na poziomie centralnym jednolitego dokumentu o charakterze strategicznym (jako uszczegółowienie założeń przyjętych w KPZK), który szczegółowo zdefiniuje dominującą funkcję, potencjały rozwojowe i najbardziej pożądane kierunki rozwoju obszarów kraju, w tym obszarów wiejskich. Dokument taki powinien stanowić podstawę tworzenia zintegrowanych programów w przyszłej perspektywie finansowej.

43 WZMACNIANIE KAPITAŁU LUDZKIEGO NA OBSZARACH WIEJSKICH 43 Wydaje się, że podnoszenie kwalifikacji osób zatrudnionych w rolnictwie głównie w formie szkoleń nie jest optymalne z punktu widzenia skutecznego wdrażania polityki wzmacniana zasobów ludzkich na obszarach wiejskich. Na poziomie beneficjentów, jednostek samorządu terytorialnego, jak również PUP formułowano często opinie nt. ograniczonej efektywności szkoleń skierowanych do rolników oraz osób zamieszkujących obszary wiejskie. Z punktu widzenia budowy kapitału ludzkiego, jak również stymulowania włączenia społecznego na obszarach wiejskich, bardzo pozytywnym zjawiskiem jest duże zainteresowanie realizacją projektów dotyczących promowania i rozwoju przedszkoli na obszarach wiejskich.

44 REKOMENDACJE: WZMACNIANIE KAPITAŁU LUDZKIEGO NA OBSZARACH WIEJSKICH 44 Pożądane jest wypracowanie i wzmacnianie innych niż szkolenia mechanizmów rozwoju zasobów ludzkich, np. stymulowanie współpracy pomiędzy gospodarstwami charakteryzującymi się wysokim poziomem konkurencyjności oraz gospodarstwami niskotowarowymi. Współpraca tego rodzaju powinna być ukierunkowana na przepływ doświadczeń i praktycznych informacji nt. zasad funkcjonowania gospodarstwa, a także korzyści wynikających ze stosowania nowoczesnych praktyk produkcji i zarządzania. Bardzo istotne wydaje się również utrzymanie i doskonalenie różnych form stymulowania współpracy, zarówno społecznej, jak i gospodarczej, np. poprzez wsparcie grup producentów rolnych oraz klastrów ukierunkowanych na rozwój obszarów wiejskich. Warto monitorować zdolność do utrzymania trwałości po zakończeniu finansowania projektów, polegających na tworzeniu punktów przedszkolnych na obszarach wiejskich. W przypadku trudności z utrzymaniem trwałości projektów warto rozważyć utworzenie mechanizmu podtrzymania tego rodzaju inicjatyw do momentu uzyskania pełnej rentowności. Wzmocnienie kadr zarządzających w gminach, m.in. przekazywanie wiedzy nt. znaczenia zrównoważonej, długofalowej i kompleksowej polityki rozwoju, jak również zasad, metod i narzędzi umożliwiających właściwe kształtowanie polityki rozwoju na poziomie gmin.

45 PROBLEMY DOTYCZĄCE ROZWOJU INFRASTRUKTURY ENERGETYCZNEJ 45 Wśród podpisanych umów, inicjatywy dotyczące rozwoju infrastruktury energetycznej, stanowią bardzo nieliczną grupę finansowanych projektów. Wielu ekspertów zwraca uwagę na zły stan infrastruktury energetycznej. Bez pilnych systemowych działań w tym zakresie w najbliższych latach może wystąpić zjawisko wykluczenia energetycznego. Część obszarów wiejskich może znaleźć się poza zasięgiem zainteresowania potencjalnych inwestorów, ze względu na brak możliwości dostarczenia energii o wymaganych parametrach lub przerwy w jej dostawie. Rozwój wyspecjalizowanych sieci energetycznych, jak również inteligentnych systemów energetycznych, jest również czynnikiem limitującym rozwój energetyki odnawialnej.

46 REKOMENDACJE: PROBLEMY DOTYCZĄCE ROZWOJU INFRASTRUKTURY ENERGETYCZNEJ 46 Szczególną uwagę należy poświęcić zagadnieniu rozwoju sieci energetycznych na obszarach wiejskich, w tym systemów energetycznych, które umożliwiają efektywny przesył i wykorzystanie produkowanej lokalnej energii z OZE. Pożądana jest kompleksowa ocena zagrożeń i opracowanie strategii finansowania tego rodzaju zadań na obszarach wiejskich w perspektywie najbliższych lat.

47 WSPARCIE NA RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORSTW 47 Działania ukierunkowane na stymulowanie rozwoju nowych przedsiębiorstw koncentrowały się na obszarach o wysokiej aktywności gospodarczej i relatywnie niskim poziomie bezrobocia w momencie akcesji Polski do Unii Europejskiej. Widoczny jest brak spójności z polityką przeciwdziałania bezrobociu wsparcie na rzecz tworzenia nowych przedsiębiorstw jedynie w niewielkim stopniu trafiło na obszary o niskim poziomie przedsiębiorczości i poważnych problemach na rynku pracy.

48 REKOMENDACJE: WSPARCIE NA RZECZ ROZWOJU PRZEDSIĘBIORSTW 48 Wskazana wydaje się większa koncentracja środków na rozwój nowych przedsiębiorstw na obszarach wiejskich, w szczególności dotkniętych największymi deficytami w rozwoju rynku pracy. Istotne jest również zapewnienie większej spójności terytorialnej miedzy wsparciem na rzecz aktywizacji osób bezrobotnych i wsparciem rozwoju przedsiębiorczości. Dobór instrumentów wsparcia powinien być zróżnicowany przestrzennie i ściśle dostosowany do specyficznych warunków występujących na regionalnym, a nawet lokalnym rynku pracy.

49 PROBLEM OGRANICZONEGO WSPARCIA NA RZECZ OSÓB DOTKNIĘTYCH BEZROBOCIEM UKRYTYM W ROLNICTWIE 49 Aby skorzystać ze szkoleń w ramach działań prowadzonych przez PUP (finansowanych m.in. w ramach polityki spójności) należy posiadać status osoby bezrobotnej. Zgodnie z Ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotnym nie może być osoba, która jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Poza zasięgiem oddziaływania wsparcia oferowanego przez PUP znajduje się więc duża część osób z obszarów wiejskich zaliczanych do grupy bezrobocia ukrytego. Są to przede wszystkim właściciele niewielkich gospodarstw rolnych, którzy często znajdują się w najgorszej sytuacji ekonomicznej. Jest to ważny problem, gdyż problem bezrobocia ukrytego w rolnictwie indywidualnym może dotyczyć, wg różnych szacunków, od 0,5 do 1,4 mln osób. Osoby takie mogły co prawda korzystać ze wsparcia skierowanego do osób odchodzących z rolnictwa, jednak ilośćśrodków przeznaczonych na ten cel była dość ograniczona biorąc pod uwagę liczbę osób, które mogą być dotknięte problemem bezrobocia ukrytego.

50 REKOMENDACJE: PROBLEM OGRANICZONEGO WSPARCIA NA RZECZ OSÓB DOTKNIĘTYCH BEZROBOCIEM UKRYTYM W ROLNICTWIE 50 Należy rozważyć wypracowanie międzysektorowych instrumentów wsparcia skierowanych do osób objętych problemem bezrobocia ukrytego w rolnictwie.

51 51 DZIĘKUJĘ ZA UWAGĘ I ZACHĘCAM DO LEKTURY RAPORTU