RZECZPOSPOLITA POLSKA PROKURATOR GENERALNY Warszawa, dnia 9 grudnia 2014 r. PG VIII TK 23/14 K 2/14 TRYBUNAŁ KONSTYTUCYJNY W związku z wnioskiem Krajowej Rady Kuratorów o stwierdzenie niezgodności:,,1. 5 ust. 1, 11, 12, 13 i 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 335; zwanym dalej: rozporządzeniem) z art. 92 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. 5 ust. 5 oraz 25 ust. 5 rozporządzenia z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm., zwanej dalej: ustawa o ochronie danych osobowych) oraz art. 92 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 3. 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia z art. 173 3, 4 i 5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. z 1997 r., Nr 90, poz. 557 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
4. a) 9 ust. 1 i ust. 2 zdania drugiego oraz ust. 4, 10 ust. 2, 11 ust. 2 i 5, 15 ust. 1, 24 ust. 2, 25 ust. 1 i ust. 2 zdania drugiego rozporządzenia z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, art. 2 i art. 171 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeksu karnego wykonawczego oraz z art. 92 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) 9 ust. 1 i ust. 2 zdania drugiego oraz 25 ust. 1 i ust. 2 zdania drugiego rozporządzenia z art. 172 2 Kodeksu karnego wykonawczego, c) 9 ust. 2 zdanie drugie oraz 25 ust. 2 zdania drugiego rozporządzenia z art. 173 1 Kodeksu karnego wykonawczego; 5. 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z art. 173a 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy oraz z art. 92 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 6. 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z art. 9a ust. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r., Nr 180, poz. 1493, ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - na podstawie art. 33 w zw. z art. 27 pkt 5 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) przedstawiam następujące stanowisko: 1) 11-14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 335) w zakresie, w jakim wprowadzają samoistnie 2
klasyfikację osób oddanych pod dozór i na tej podstawie różnicują sposób wykonywania dozoru w stosunku do poszczególnych kategorii skazanych (sprawców), są niezgodne z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, natomiast 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest zgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji; 2) 5 ust. 5 i 25 ust. 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 są zgodne z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji; 3) 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 są zgodne z art. 173 3-5 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji; 4) 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz ust. 4, 10 ust. 2, 15 ust. 1, 24 ust. 2, 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia powołanego w punkcie 1 są zgodne z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), z art. 2 i art. 171 1 Kodeksu karnego wykonawczego oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji; 5) 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie oraz 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia powołanego w punkcie 1 są zgodne z art. 172 2 Kodeksu karnego wykonawczego; 6) 9 ust. 2 zdanie drugie oraz 25 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia powołanego w punkcie 1 są zgodne z art. 173 1 Kodeksu karnego wykonawczego; 7) 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 jest zgodny z art. 9a ust. 12 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu 3
przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji; 8) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) ze względu na zbędność wyrokowania. Uzasadnienie Krajowa Rada Kuratorów [dalej: Wnioskodawca lub KRK ] wniosła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności wymienionych na wstępie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych (Dz. U. z 2013 r., poz. 335) [dalej: rozporządzenie ] z powołanymi w petitum wniosku przepisami: - ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) [dalej: ustawa o ochronie danych osobowych ], - ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.) [dalej: k.k.w. ], - ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o kuratorach sądowych (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej: ustawa o kuratorach sądowych ], - ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) [dalej: ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ] 4
oraz wzorcem z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. We wstępnej części wniosku KRK zajęła się kwestią własnej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności wskazanych w nim przepisów rozporządzenia z Konstytucją i przepisami ustaw. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, wystąpić mogą ogólnokrajowe organy związków zawodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Zgodnie natomiast z art. 191 ust. 2 Konstytucji, podmioty wymienione w ust. 1 pkt 3-5 wystąpić mogą z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego jedynie w wypadku, jeżeli akt ten dotyczy zakresu ich działania. Mając powyższe na uwadze, KRK zwróciła uwagę na treść art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o kuratorach sądowych, z którego wynika, iż jest ona organem samorządu kuratorskiego, który na podstawie art. 45 ust. 3 powołanej ustawy jest reprezentantem kuratorów sądowych. Reprezentowanie kuratorów sądowych jest nadrzędnym zadaniem KRK. Ma ono przy tym na celu realizowanie zadań, których egzemplifikację zawiera art. 46 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych. Z kolei, z brzmienia art. 46 ust. 1 pkt 4 powyższej ustawy wynika, że do zadań KRK w szczególności należy występowanie do Ministra Sprawiedliwości lub innych organów państwowych z wnioskami dotyczącymi warunków pracy i płacy grupy zawodowej kuratorów sądowych. Jednocześnie, w ocenie KRK, zaskarżone rozporządzenie w sposób bardzo istotny zmienia zakres obowiązków kuratorów sądowych, powodując nie tylko wzrost liczby wykonywanych przez nich zadań, ale także wyższy stopień 5
ich skomplikowania, czasochłonności i zwiększenie kosztów ich realizacji. Taka sytuacja w sposób wyjątkowo niekorzystny zmieniła warunki pracy kuratorów sądowych, co stanowiło zasadniczy argument do wystąpienia przez KRK z przedmiotowym wnioskiem. KRK jako ogólnokrajowa władza organizacji zawodowej kuratorów zawodowych, składająca się z delegatów wybranych przez poszczególne okręgowe zgromadzenia kuratorów, na podstawie regulaminu pracy Krajowej Rady Kuratorów podjęła uchwałę nr 1/XV/2013 z dnia 17 czerwca 2013 r. w sprawie zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności niektórych przepisów rozporządzenia z Konstytucją. W związku z tym, że przepisy zaskarżonego rozporządzenia dotyczą zakresu działania KRK, ma ona w konsekwencji legitymację do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności wskazanych w nim przepisów rozporządzenia. Odnosząc się do kwestii merytorycznych, Wnioskodawca zauważa, że ustawa z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy Kodeks karny wykonawczy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 1431), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., w art. 1 pkt 77 określiła nowe brzmienie art. 176 k.k.w., stanowiące upoważnienie dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia dotyczącego wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych. Jednocześnie, zgodnie z brzmieniem art. 12 ustawy nowelizującej, dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 176 k.k.w. miały zachować moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na powyższej podstawie, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 września 2011 r. 6
W konsekwencji powyższej regulacji w dniu 2 stycznia 2013 r. utraciło moc wydane na podstawie art. 176 k.k.w. dotychczasowe rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie zakresu praw i obowiązków podmiotów sprawujących dozór, zasad i trybu wykonywania dozoru oraz trybu wyznaczania przez stowarzyszenia, organizacje i instytucje swoich przedstawicieli do sprawowania nadzoru (Dz. U. Nr 91, poz. 812). Z kolei, wydane w dniu 26 lutego 2013 r. przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 176 k.k.w. nowe rozporządzenie, które jest przedmiotem niniejszego postępowania, weszło w życie w dniu 26 marca 2013 r. 1. Niezgodność 5 ust. 1, 11, 12, 13 i 14 rozporządzenia z art. 92 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Wnioskodawca przypomina, że przepis 5 ust. 1 rozporządzenia zobowiązuje kuratora zawodowego do bezzwłocznego, nie później niż w ciągu 7 dni od powierzenia dozoru, wezwania skazanego do stawiennictwa w zespole. Z kolei 11 rozporządzenia określa zasady dokonywania klasyfikacji skazanych do grup ryzyka powrotu do przestępstwa: A, B i C - w zależności od posiadanych przez nich właściwości, rodzaju popełnionego przestępstwa lub stosowanych środków związanych z poddaniem sprawcy próbie. Natomiast 12, 13 i 14 rozporządzenia różnicują oddziaływania kuratora sądowego i ich intensywność w stosunku do skazanych zaliczonych do określonej grupy. Przepisy 12 pkt 3, 13 pkt 2 i 14 pkt 4 określają częstotliwość żądania przez kuratora od skazanego kontaktu telefonicznego w zależności od zaliczenia do grupy A i B co najmniej raz w miesiącu oraz co najmniej dwa razy w miesiącu od skazanych zaliczonych do grupy C. 12 pkt 2 i 14 pkt 3 rozporządzenia zobowiązują kuratora do wzywania skazanego do stawiennictwa w zespole z częstotliwością określoną w zależności od zakwalifikowania do określonej grupy. 7
Zastrzeżenia Wnioskodawcy budzi okoliczność, że w uzasadnieniu do projektu rozporządzenia jako przesłanki wprowadzenia podziału dozorów na trzy grupy wskazano względy praktyczne wynikające z przeprowadzonych przez Ministerstwo Sprawiedliwości lustracji i ustalenia w ich wyniku niewłaściwej struktury pod względem trudności dozorów sprawowanych przez kuratorów zawodowych i kuratorów społecznych, a także doświadczenia innych krajów w tym względzie oraz europejskie standardy wyznaczane rekomendacjami Rady Europy. Natomiast w ocenie Wnioskodawcy w ustawowym upoważnieniu nie wskazano podstawy prawnej do wprowadzenia podziału dozorów. KRK podkreśla, że z uzasadnienia projektu rozporządzenia wynika wręcz przyjęcie założenia o blankietowym charakterze upoważnienia. Wnioskodawca podkreśla przy tym, że z uzasadnienia projektu rozporządzenia wynika zamiar wprowadzenia samoistnych regulacji, nieopartych na ustawowym upoważnieniu, albowiem art. 176 k.k.w. wyraźnie wskazuje, że regulacją rozporządzenia winien być objęty jedynie sposób wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych, a nie autonomiczne uregulowanie kwestii związanych z dozorem. Nadto nie wskazano także podstaw naukowych, w tym empirycznych, klasyfikowania skazanych do grup ryzyka. Wnioskodawca zauważa również, że zaliczenie do każdej z wyodrębnionych grup ryzyka wiąże się z określonymi dolegliwościami dla skazanego, a niewywiązanie się z któregokolwiek stwarza obowiązek podjęcia przez kuratora działań, które mogą nieść negatywne skutki prawne dla skazanego (np. zarządzenie wykonania kary lub odwołanie warunkowego przedterminowego zwolnienia). Zdaniem KRK, indywidualizacja odbywania okresu próby jest instytucją analogiczną do indywidualizacji wykonania kary pozbawienia wolności, którą określają przepisy art. 79-100 k.k.w. Normowanie zasad kwalifikacji skazanych 8
oddanych pod dozór i określanie tym samym ich praw i obowiązków nie ma natomiast podstaw w obowiązujących przepisach k.k.w., w tym w upoważnieniu ustawowym z art. 176. Wnioskodawca podkreślił przy tym, iż podobne stanowisko w tej kwestii wyraziło Rządowe Centrum Legislacji w końcowej fazie prac legislacyjnych nad rozporządzeniem, stwierdzając: poza zakres spraw przekazanych do uregulowania wykracza kwalifikowanie skazanych do grup ryzyka i różnicowanie wobec nich form dozoru. Wnioskodawca podkreśla także, iż wprawdzie wskazane wyżej i zaskarżone przepisy rozporządzenia adresowane są do kuratora, zobowiązując go do określonych działań, ale powyższe uprawnienia kuratora rodzą obowiązki po stronie skazanego. W konsekwencji zachowania skazanego, polegające na niestawiennictwie na wezwanie, a także brak kontaktu telefonicznego z określoną częstotliwością, mogą zostać uznane za przejaw uchylania się skazanego od dozoru i stanowić podstawę do sporządzenia przez kuratora stosownego wniosku, a następnie spowodować zarządzenie wykonania warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności na podstawie art. 75 2 i 2a Kodeksu karnego lub odwołanie warunkowego przedterminowego zwolnienia na podstawie art. 160 1 pkt 3 i 4 k.k.w. Jednocześnie Wnioskodawca zauważa, że, zgodnie z brzmieniem art. 4 2 k.k.w., skazany zachowuje prawa i wolności obywatelskie, a ich ograniczenie może wynikać jedynie z ustawy oraz wydanego na jej podstawie prawomocnego orzeczenia. Natomiast kwestionowane w tym miejscu przepisy rozporządzenia stanowią władcze formy oddziaływania funkcjonariusza publicznego na obywatela, które, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, objęte są zakazem regulowania w rozporządzeniu. 2. Niezgodność 5 ust. 5 oraz 25 ust. 5 rozporządzenia z art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. 9
Wnioskodawca wskazuje, że 5 ust. 5 rozporządzenia zobowiązuje kuratora zawodowego do zawiadomienia komendanta powiatowego Policji, właściwego ze względu na miejsce stałego pobytu skazanego za przestępstwo polegające na użyciu przemocy lub groźby bezprawnej, o oddaniu skazanego pod dozór kuratora. Z kolei 25 ust. 5 rozporządzenia zobowiązuje kuratora zawodowego do zawiadomienia właściwego komendanta powiatowego Policji o zakończeniu dozoru sprawowanego w stosunku do skazanego za wyżej wymieniony rodzaj przestępstwa w wypadku, kiedy zakończenie nastąpiło w inny sposób niż wskutek upływu okresu próby. Jednocześnie KRK zauważa, że art. 27 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych zabrania przetwarzania danych osobowych dotyczących między innymi skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Nie ulega przy tym - zdaniem Wnioskodawcy - wątpliwości, że zobowiązania dotyczące kuratora zawodowego zawarte w powyższych przepisach rozporządzenia są przetwarzaniem danych dotyczących orzeczenia o skazaniu. Jednocześnie przetwarzanie danych dotyczących oddania pod dozór nie znajduje się w zamkniętym katalogu przypadków z art. 27 ust. 2 ustawy o ochronie danych osobowych, w których przetwarzanie danych dotyczących m.in. skazań jest możliwe. Wnioskodawca zauważa przy tym, że przepis art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych zezwala na przetwarzanie tzw. danych wrażliwych na podstawie przepisu szczególnego innej ustawy. W tym kontekście wymienia art. 166 2 k.k.w. i art. 168a 3 k.k.w., które to przepisy przewidują zawiadomienie Policji w przypadku zwolnienia z zakładu karnego skazanego za przestępstwo określone w art. 197-203 Kodeksu karnego, popełnione w związku z zaburzeniami preferencji seksualnych, jak również w przypadku ucieczki takiego skazanego z zakładu karnego lub też udzielenia takiemu skazanemu przepustki, czasowego zezwolenia na opuszczenie zakładu 10
karnego bez dozoru lub bez konwoju funkcjonariusza Służby Więziennej albo asysty innej osoby godnej zaufania, przerwy w wykonaniu kary i warunkowego przedterminowego zwolnienia. Nadto Wnioskodawca zwraca uwagę na przepisy art. 181a 1 k.k.w., art. 181b 1 k.k.w.i art. 181c 1 k.k.w., które przewidują zawiadamianie Policji w przypadku orzeczenia wobec skazanego niektórych zobowiązań i zakazów: powstrzymania się od przebywania w określonych środowiskach lub miejscach, kontaktowania się z określonymi osobami, zbliżania się do określonych osób, nakazu opuszczenia lokalu zajmowanego wspólnie z pokrzywdzonym lub zakazu opuszczania określonego miejsca pobytu bez zgody sądu, zakazu wstępu na imprezę masową czy też zakazu wstępu do ośrodków gier i uczestnictwa w grach hazardowych. Odnosząc się ponownie do treści uzasadnienia projektu rozporządzenia, Wnioskodawca zauważa, że nałożony na kuratora zawodowego obowiązek zawiadamiania właściwej jednostki Policji o wyznaczeniu skazanemu kuratora sądowego wynika ze względów praktycznych i treści porozumienia z dnia 29 listopada 2010 r. zawartego pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Komendantem Głównym Policji, które ma na celu umożliwienie szybkiej wymiany informacji pomiędzy funkcjonariuszami i kuratorami sądowymi sprawującymi dozór nad sprawcami przemocy lub groźby jej użycia, a w szczególności sprawcami przemocy w rodzinie. Z tego Wnioskodawca wyciąga wniosek, iż uzasadnieniem dla wprowadzenia zaskarżonych przepisów nie jest treść upoważnienia określonego w art. 176 k.k.w., a wskazane wyżej porozumienie niewynikające ze źródeł powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. KRK podnosi także, iż w toku konsultacji społecznych nad projektem rozporządzenia Ministerstwo Sprawiedliwości za chybiony uznało zarzut naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych, powołując się na przepisy art. 11
20 ust. 1, ust. 2a i ust. 14 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Jednakże Wnioskodawca zauważa, że, zgodnie z treścią pisma Pierwszego Zastępcy Komendanta Głównego Policji z dnia 6 marca 2013 r., Policja aktualnie stoi na stanowisku, że brak jest podstaw prawnych pozyskiwania, gromadzenia i przetwarzania przez nią przedmiotowych danych dotyczących skazanych, zwłaszcza jeśli chodzi o osoby skazane, wobec których orzeczono warunkowe zawieszenie wykonania kary i warunkowe zwolnienie z odbycia kary, gdyż w tych przypadkach nie realizuje ona zadań własnych tylko zadania kuratora sądowego. Przetwarzanie tych danych nie jest też uzasadnione niezbędnością dla realizacji zadań ustawowych Policji. Niejako na marginesie Wnioskodawca zauważa także, iż stosowanie się do obowiązków zawartych w 5 ust. 5 i 25 ust. 5 rozporządzenia może narazić kuratorów zawodowych na odpowiedzialność karną z art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych związaną z niezgodnym z prawem przetwarzaniem danych osobowych. 3. Niezgodność 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia z art. 173 3, 4 i 5 k.k.w. oraz z art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. Wnioskodawca odnotowuje, że przepisy 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia zobowiązują kuratora zawodowego do złożenia wniosku o zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności lub odwołania warunkowego przedterminowego zwolnienia albo do udzielenia upomnienia, o którym mowa w art. 173 4 k.k.w., w sytuacji niestawiennictwa skazanego na powtórne wezwanie kuratora lub po zawiadomieniu przez kuratora społecznego o uchylaniu się skazanego od nawiązania pierwszego kontaktu. Jednocześnie Wnioskodawca podkreśla, że art. 173 3 k.k.w. stanowi o możliwości odstąpienia przez kuratora od złożenia odpowiedniego wniosku dotyczącego odwołania odroczenia lub przerwy w wykonaniu kary pozbawienia 12
wolności, podjęcia warunkowo umorzonego postępowania karnego, zarządzenia wykonania kary pozbawienia wolności lub odwołania warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbycia reszty kary pozbawienia wolności. Z kolei art. 173 4 k.k.w. umożliwia kuratorowi zastosowanie rozwiązania względniejszego dla skazanego, wobec którego zachodzą przesłanki uzasadniające zarządzenie wykonania kary pozbawienia wolności lub odwołanie warunkowego przedterminowego zwolnienia bądź podjęcie warunkowo umorzonego postępowania karnego czy też odwołanie odroczenia lub przerwy poprzez upomnienie skazanego. KRK zwraca przy tym uwagę, że dopiero art. 173 5 k.k.w. obliguje kuratora do złożenia jednego z wyżej wymienionych wniosków, jeżeli wobec skazanego zachodzą ponownie okoliczności wskazane w przepisie art. 173 3 k.k.w. Natomiast zaskarżone przepisy rozporządzenia nakazują kuratorowi złożenie odpowiedniego wniosku albo udzielenie upomnienia z tytułu niestawiennictwa na powtórne wezwanie do zespołu. Tym samym zdaniem Wnioskodawcy przepisy te naruszają art. 173 k.k.w. w dwojaki sposób. Po pierwsze - ograniczają stosowanie przepisów art. 173 k.k.w., ponieważ przewidują dokonanie wyboru pomiędzy wnioskiem a upomnieniem z pominięciem zastosowania przepisu art. 173 3 k.k.w., który nakazuje dokonanie oceny rodzaju i stopnia naruszenia obowiązków ciążących na skazanym poddanym próbie i pozwala na odstąpienie od złożenia wniosku. W konsekwencji ustawa umożliwia zastosowanie złożenia wniosku, udzielenia upomnienia i złożenia wniosku po udzieleniu upomnienia, rozporządzenie obliguje natomiast kuratora do złożenia wniosku albo udzielenia upomnienia, nie przewidując możliwości trzeciej, czyli udzielenia upomnienia i następnie złożenia wniosku. Wnioskodawca zauważa także, iż 7 ust. 3 rozporządzenia, jako przesłankę obligującą kuratora zawodowego do złożenia do sądu wniosku lub do udzielenia skazanemu pisemnego upomnienia, wskazał zawiadomienie kuratora 13
zawodowego przez kuratora społecznego o uchylaniu się przez skazanego od nawiązania pierwszego kontaktu. W rezultacie w ocenie KRK powyższy zapis rozporządzenia pozbawia kuratora zawodowego możliwości samodzielnej oceny okoliczności, które przez kuratora społecznego zostały mu przedstawione, a z konstrukcji zaskarżonego przepisu wynika, że nawet gdy kurator zawodowy uzna, iż złożenie wniosku lub udzielenie upomnienia jest przedwczesne, to i tak jest zobowiązany postąpić tak jak nakazuje mu to powyższy przepis. Dlatego też - zdaniem Wnioskodawcy - 7 ust. 3 rozporządzenia, w nadanym mu znaczeniu, jest sprzeczny z art. 173 k.k.w., który nie przewiduje ograniczeń co do oceny przez kuratora zawodowego przesłanek do złożenia do sądu stosownego wniosku lub udzielenia skazanemu upomnienia na piśmie. Po drugie - przepisy 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia stanowią samoistną podstawę do zastosowania instytucji prawa karnego wykonawczego określonych w art. 173 k.k.w. Jednocześnie Wnioskodawca przypomina, że fakultatywne przesłanki do podjęcia postępowania warunkowo umorzonego określa art. 68 2 Kodeksu karnego. Również fakultatywne przesłanki do zarządzenia wykonania warunkowo zawieszonej kary pozbawienia wolności określa norma kodeksowa - art. 75 2 Kodeksu karnego. Nadto fakultatywne przesłanki do odwołania odroczenia wykonania kary pozbawienia wolności i odwołania przerwy w wykonaniu kary pozbawienia wolności przewidują przepisy art. 156 1 i 2 k.k.w., zaś fakultatywne przesłanki do odwołania warunkowego przedterminowego zwolnienia z odbycia reszty kary pozbawienia wolności przewiduje art. 160 2 k.k.w. Wnioskodawca w związku z powyższym konstatuje, iż w żadnym z wymienionych przepisów nie wymieniono, jako przesłanki będącej podstawą do przerwania wykonywania zastosowanego środka próby, niestawiennictwa na wezwanie kuratora. Zachowanie skazanego polegające na 14
nieusprawiedliwionym niestawiennictwie na wezwanie kuratora może być - w ocenie KRK - przedmiotem wstępnej oceny kuratora, a następnie - ostatecznej oceny sądu, jako przejaw uchylania się od obowiązków związanych z dozorem. Jednak ustawa pozostawia kwestę oceny, czy zachowanie wyczerpuje przesłanki uchylania się od obowiązków lub dozoru, do oceny kuratora i sądu. Wnioskodawca zwraca także uwagę na to, że wprawdzie art. 57 1 i 2 k.k.w., w wypadku skazanego na karę ograniczenia wolności, przewiduje konsekwencje z tytułu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa na wezwanie kuratora w postaci zobligowania kuratora do złożenia wniosku o orzeczenie kary zastępczej. Jednak odmiennie niż w przypadku skazanych oddanych pod dozór, w wypadku skazanych na karę ograniczenia wolności nie zastosowano przepisu o obowiązkowym stawiennictwie, o którym stanowi art. 169 2 k.k.w. W efekcie zdaniem Wnioskodawcy rozporządzenie wprowadza normy, których obowiązywanie wynika zarówno z art. 173 k.k.w., jak i przepisów 7 rozporządzenia, co w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jest niedopuszczalne. 4a. Niezgodność 9 ust. 1 i ust. 2 zd. drugie oraz ust. 4, 10 ust. 2, 11 ust. 2 i 5, 15 ust. 1, 24 ust. 2, 25 ust. 1 i ust. 2 zd. drugie rozporządzenia z art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, art. 2 i art. 171 1 k.k.w. oraz art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. Wnioskodawca wskazuje, że 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia zobowiązuje kuratora zawodowego do przedkładania kierownikowi zespołu sprawozdań z objęcia dozoru sporządzanych osobiście, jak i sporządzanych przez podległych temu kuratorowi zawodowemu kuratorów społecznych. Z kolei przepisy 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia określają obowiązek przedkładania przez kuratora zawodowego kierownikowi zespołu sprawozdań z zakończonego dozoru. 15
Przepis 9 ust. 4 uprawnia kierownika zespołu do zmiany decyzji kuratora zawodowego w przedmiocie zakwalifikowania skazanego do określonych w rozporządzeniu grup ryzyka. Natomiast 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia dotyczą powyższego uprawnienia kierownika w odniesieniu do sprawozdań z przebiegu dozoru. Przepis 11 ust. 2 rozporządzenia także uprawnia kierownika zespołu do dokonania kwalifikacji skazanych do określonej grupy ryzyka, natomiast 11 ust. 5 rozporządzenia stanowi ograniczenie kompetencji kuratora zawodowego w zakresie kierowania pracą kuratorów społecznych, określonych w art. 173 1 k.k.w., poprzez ustanowienie wymogu uzyskania zgody kierownika na powierzenie kuratorowi społecznemu dozoru sprawowanego wobec skazanego zakwalifikowanego do wyodrębnionej kategorii. Z kolei 15 ust. 1 rozporządzenia umożliwia kierownikowi zespołu daleko idącą ingerencję w sposób wykonywania obowiązków przez kuratorów zawodowych poprzez wydawanie im zaleceń co do częstotliwości kontaktów ze skazanym, a także określanie ich formy, co w ocenie Wnioskodawcy jest niewątpliwie uprawnieniem z zakresu kierowania pracą, w związku z czym jest ustanowieniem ewidentnej nadrzędności kierownika nad wykonywaniem przez kuratora zawodowego zadań merytorycznych. W ocenie Wnioskodawcy, podobny charakter ma uprawnienie kierownika zespołu wynikające z 24 ust. 2 rozporządzenia, który zobowiązuje kuratora zawodowego do bezzwłocznego wykonania czynności w dozorze sprawowanym przez kuratora społecznego na polecenie kierownika zespołu. W związku z powyższym KRK przypomina, że instytucja kierownika zespołu została ustanowiona w art. 40 i art. 41 ustawy o kuratorach sądowych. Stosownie do treści art. 41 ust. 1 powołanej ustawy, do obowiązków kierownika zespołu należy wykonywanie enumeratywnie wymienionych w tym przepisie działań niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania kuratorskiej służby 16
sądowej w zakresie działań zespołu, a więc - zdaniem Wnioskodawcy - jednostki organizacyjnej, a nie poszczególnych kuratorów sądowych, a wymienione w powyższym artykule ustawy zadania kierownika stanowią treść sprawowanej przez niego funkcji i mają na celu umożliwienie członkom zespołu realizowania przypisanych im ustawowych zadań. W ocenie KRK, uprawnienia, które przysługują kierownikowi zespołu w stosunku do kuratorów sądowych, mają charakter wyłącznie administracyjny, natomiast żaden z przepisów art. 41 ustawy o kuratorach sądowych nie uprawnia wprost, jak również nie pozwala zasadnie domniemywać kompetencji merytorycznych kierownika zespołu do ingerencji w prace poszczególnych kuratorów sądowych, np. polegających na ocenie sprawozdań i wydawaniu poleceń kuratorowi w związku z treścią tego sprawozdania, podejmowaniu decyzji w stosunku do skazanych znajdujących się pod dozorem tego kuratora zawodowego lub podległego mu kuratora społecznego czy określaniu kuratorowi zawodowemu częstotliwości oraz formy kontaktów ze skazanymi. Jednocześnie Wnioskodawca zauważa, że art. 176 k.k.w. upoważnił Ministra Sprawiedliwości do określenia sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 171 1 k.k.w., kuratorami sądowymi są kuratorzy zawodowi i społeczni. W związku z powyższym brak jest upoważnienia ustawowego do określania sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kierownika zespołu w sposób inny niż wynikający z przepisów ustawy o kuratorach sądowych. 4b. Niezgodność 9 ust. 1 i ust. 2 zd. drugie i 25 ust. 1 i ust. 2 zd. drugie rozporządzenia z art. 172 2 k.k.w. Wnioskodawca w tym kontekście zauważa, że art. 172 2 k.k.w. określa, iż kurator sądowy obowiązany jest do składania sądowi okresowych sprawozdań z przebiegu dozoru, a w szczególności ma obowiązek bezzwłocznego powiadomienia sądu o popełnieniu przez skazanego przestępstwa lub o innym 17
rażącym naruszeniu przez niego porządku prawnego. Brak jest natomiast w tym przepisie jakiejkolwiek wzmianki o konieczności przekazania przedmiotowego sprawozdania kierownikowi zespołu, jak nakazują mu to przepisy 9 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie i 25 ust. 1 i ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia. 4c. Niezgodność 9 ust. 2 zd. drugie oraz 25 ust. 2 zd. drugie rozporządzenia z art. 173 1 k.k.w. W tym zakresie KRK podnosi, że art. 173 1 k.k.w. w zakresie działań kuratora zawodowego wymienia m.in. kierowanie pracą kuratorów społecznych. W konsekwencji, wszelkie uprawnienia do nadzoru merytorycznego kuratora zawodowego nad pracą kuratora społecznego określa Kodeks karny wykonawczy, umocowania takiego nie ma natomiast kierownik zespołu. W dalszej części wniosku KRK zawarła uwagi wspólne dla kwestii podniesionych w punktach 4a, 4b i 4c wniosku, a dotyczące kierownika zespołu kuratorskiego. Przede wszystkim KRK zwróciła uwagę na to, że Kodek karny wykonawczy, w art. 2, wśród organów postępowania wykonawczego nie przewidział kierownika zespołu kuratorskiego. Jednocześnie w ramach kuratorskiej służby sądowej ustawodawca w art. 2 pkt 6 k.k.w. ustanowił jedynie jeden organ postępowania wykonawczego, jakim jest sądowy kurator zawodowy. Jednocześnie - zdaniem Wnioskodawcy - kierownikowi zespołu kuratorskiego nie można przypisać uprawnień organu postępowania wykonawczego także na podstawie art. 2 pkt 10 k.k.w. ( inny organ uprawniony przez ustawę do wykonywania orzeczeń ), ponieważ prerogatywy takie nie wynikają z zakresu jego zadań unormowanych w art. 41 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych. Nadto Wnioskodawca zwrócił uwagę na okoliczność, że Kodeks karny wykonawczy, w art. 2 pkt 6, oprócz sądowego kuratora zawodowego nie 18
wyodrębnił innych stanowisk kuratorskich, tak jak uczynił to w art. 2 pkt 5 w odniesieniu do Służby Więziennej, która wykonuje zadania zbliżone do zadań kuratorskiej służby sądowej. 5. Niezgodność 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z art. 173a 1 k.k.w. i art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. Wnioskodawca w tym zakresie zwraca uwagę, że powyższy przepis rozporządzenia zobowiązuje kuratora sądowego do przeprowadzania u skazanego, który został zobowiązany do powstrzymania się od nadużywania alkoholu lub używania środków odurzających bądź substancji psychotropowych, albo u skazanego, który w trakcie dozoru wykazuje objawy uzależnienia, wyrywkowego badania na obecność w organizmie alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych, przy użyciu metod niewymagających badania laboratoryjnego. Analizując powyższy przepis w kontekście przywołanego art. 173a 1 k.k.w., KRK dochodzi do wniosku, że rozporządzenie rozszerza krąg podmiotów uprawnionych do wykonywania powyższych badań na kuratorów sądowych, którymi, zgodnie z brzmieniem art. 171 1 k.k.w., są tak kuratorzy zawodowi, jak i społeczni, gdyż wspomniany przepis ustawy daje takie uprawnienie jedynie sądowemu kuratorowi zawodowemu. Nadto ogranicza art. 173a 1 k.k.w., albowiem zobowiązuje kuratora sądowego do wyrywkowego przeprowadzania badania na obecność w organizmie alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych, podczas gdy przepis ustawy przyznaje kuratorowi szersze uprawnienie polegające na możliwości jedynie zobowiązania skazanego do poddania się takim badaniom lub możliwości przeprowadzenia takich badań. 6. Niezgodność 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z art. 9a ust. 12 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i z art. 92 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji. 19
Wnioskodawca zauważa, że 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia zobowiązuje kuratora zawodowego do uczestniczenia w posiedzeniach zespołu interdyscyplinarnego i grupy roboczej powoływanych na podstawie przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Jednocześnie, o ile art. 9a ust. 4 powołanej ustawy określa, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także obligatoryjnie kuratorzy sądowi, to przepis art. 9a ust. 12 tej samej ustawy zakłada fakultatywny udział kuratorów sądowych w składzie grup roboczych. Mając powyższe na uwadze, Wnioskodawca stanął na stanowisku, że nałożenie w rozporządzeniu obowiązku obejmującego udział kuratora zawodowego w obydwu formach działalności, o których stanowi ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, jest sprzeczne z normą ustawową i konstytucyjną. Podkreślić także trzeba, iż do wniosku o stwierdzenie niezgodności wskazanych wyżej przepisów z określonymi normami ustawowymi i Konstytucją Wnioskodawca dołączył szereg dokumentów, w tym m.in. opinie zawierające zastrzeżenia i wątpliwości co do konstytucyjności przepisów rozporządzenia, opinię prawną Biura Analiz Sejmowych z dnia 10 września 2012 r., jak również pismo Pierwszego Zastępcy Komendanta Głównego Policji z dnia 6 marca 2013 r. Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych konieczne wydaje się potwierdzenie legitymacji Krajowej Rady Kuratorów do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie kontroli przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie sposobu wykonywania obowiązków i uprawnień przez kuratorów sądowych w sprawach karnych wykonawczych. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, legitymacja ogólnokrajowych organów związków zawodowych oraz ogólnokrajowych władz organizacji 20
pracodawców i organizacji zawodowych w zakresie kontroli prawa ma ograniczony charakter. Podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 4 ustawy zasadniczej mogą wystąpić z wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że uprawnienie do występowania z wnioskiem o zbadanie hierarchicznej zgodności norm nieprzypadkowo zostało przyznane ogólnokrajowym organom związków zawodowych, władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych w jednym przepisie Konstytucji (art. 191 ust. 1 pkt 4). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza to, że intencją ustrojodawcy było objęcie ochroną tylko takich interesów tychże podmiotów, które mają pewien wspólny mianownik. Są to odpowiednio interesy pracodawców w związku z zatrudnianiem pracowników, interesy pracownicze oraz interesy związane z wykonywaniem zawodu (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 17 marca 2003 r., sygn. Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 25 lutego 2003 r., sygn. Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 19 marca 2003 r., sygn. Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., sygn. Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85 oraz 28 stycznia 2004 r., sygn. Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2). Tym samym, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, zakres działania organizacji zawodowych nie obejmuje wszystkich spraw pozostających w gestii tych podmiotów, przyznanych im na mocy statutów, ustaw czy nawet niektórych przepisów ustawy zasadniczej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, w tym samorządów zawodowych zrzeszających osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, koncentruje się wokół spraw dotyczących wykonywania określonego zawodu przez członków korporacji, szczególnie w aspekcie 21
nałożonych obowiązków i przyznanych uprawnień, a zakres działania, o którym stanowi art. 191 ust. 2 Konstytucji, musi wynikać z Konstytucji, ustawy lub statutu, o ile ustawa zezwala na jego ustawowe doprecyzowanie (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 8 stycznia 2008 r., sygn. Tw 39/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 48 i 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21). Zgodnie z art. 43 ustawy o kuratorach sądowych, kuratorzy zawodowi tworzą samorząd kuratorski, który jest odmianą samorządu zawodowego. W myśl art. 44 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, Krajowa Rada Kuratorów jest jednym z organów samorządu kuratorskiego, ale zarazem, co wynika z art. 45 ust. 3 tejże ustawy, Krajowa Rada Kuratorów jest również reprezentantem kuratorów sądowych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych, do zadań Krajowej Rady Kuratorów, w szczególności, należy: 1) uchwalanie kodeksu etyki kuratora sądowego; 2) podejmowanie działań umożliwiających kuratorom zawodowym podnoszenie kwalifikacji zawodowych i poziomu wykonywanej przez nich pracy; 3) opiniowanie aktów prawnych dotyczących kuratorów sądowych oraz występowanie z inicjatywą opracowania aktów prawnych dotyczących kuratorów sądowych i kurateli sądowej; 4) występowanie do Ministra Sprawiedliwości lub innych organów państwowych z wnioskami dotyczącymi warunków pracy i płacy grupy zawodowej kuratorów sądowych; 5) inicjowanie badań naukowych nad funkcjonowaniem kurateli sądowej; 6) dokonywanie okresowej oceny sądowej kadry kuratorskiej i liczby wykonywanych nadzorów i dozorów oraz przedstawianie wniosków w tym zakresie Ministrowi Sprawiedliwości; 7) coroczna ocena działalności prezydium Krajowej Rady Kuratorów; 8) uchwalenie regulaminu pracy Krajowej Rady Kuratorów; 9) współpraca z organizacjami kuratorów sądowych innych krajów. 22
Z punktu widzenia przedmiotu niniejszej sprawy istotne znaczenie ma przede wszystkim umocowanie Wnioskodawcy do reprezentowania kuratorów sądowych (art. 45 ust. 3 ustawy), z możliwością występowania do Ministra Sprawiedliwości lub innych organów państwowych z wnioskami dotyczącymi warunków pracy i płacy grupy zawodowej kuratorów sądowych (art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy). Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, upoważnienie do kwestionowania przed Trybunałem aktu normatywnego jako dotyczącego spraw objętych zakresem działania organów samorządu zawodowego wiąże się z interesem prawnym danego samorządu oraz z interesem prawnym członków tej organizacji, do której reprezentowania dany organ jest powołany (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 września 1996 r., sygn. T. 35/96, OTK ZU nr 5/1996, poz. 45). W niniejszej sprawie Wnioskodawca skupia się na zagadnieniach warunków pracy kuratorów sądowych w kontekście zwiększenia ilości obowiązków i wykonywanych zadań, jak również stopnia ich skomplikowania, czasochłonności i kosztów ich realizacji. Przedmiotem zaskarżenia Wnioskodawca uczynił przepisy, które nakładają nowe obowiązki, tak na kuratora sądowego, jak i na kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej. W konsekwencji należy stwierdzić, że kwestionowane unormowania mieszczą się w ramach umocowania KRK do reprezentowania interesów kuratorów sądowych, zwłaszcza w aspekcie nałożonych na nich mocą rozporządzenia nowych obowiązków. Reasumując, należy dojść do przekonania, że skoro treść przepisów kwestionowanych przez Wnioskodawcę mieści się w pojęciu spraw objętych zakresem działania Krajowej Rady Kuratorów, to możliwe jest ich merytoryczne zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodnie z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej. 23
Jako wzorzec kontroli wszystkich zaskarżonych przepisów Wnioskodawca wskazał art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Dla czytelności tej regulacji wskazane jest przytoczenie całości ust. 1 w art. 92 ustawy zasadniczej, który brzmi następująco: Art. 92. 1. Rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.. W literaturze przedmiotu określa się następujące warunki legalności aktu podustawowego: 1) akty podustawowe muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu zakreślonych; 2) upoważnienie nie może się opierać na domniemaniu objęcia swym zakresem materii w nim niewymienionych, nieprecyzyjność zatem upoważnienia musi być interpretowana jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej, nie podlega przy tym ani wykładni rozszerzającej, ani celowościowej; 3) akt podustawowy musi być niesprzeczny zarówno z ustawą, w której zawarta jest delegacja i na podstawie której został wydany, ale także z Konstytucją i innymi aktami ustawodawczymi, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii; 4) jeżeli akt podustawowy reguluje tryb postępowania, winien to czynić w sposób spójny z postanowieniami ustawy; 24
5) sprawy należące do tzw. materii ustawowej nie mogą być samodzielnie regulowane aktem rangi niższej (zob. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna, 2007 r.). Art. 92 ust. 1 Konstytucji był przedmiotem licznych wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2013 r., sygn. K 35/12 (OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 94) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: <<W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że rozporządzenie jest aktem wykonawczym. Związek rozporządzenia z ustawą ma charakter kompetencyjny (wydanie na podstawie ustawy) i funkcjonalny (wydanie w celu wykonania ustawy). Niedopuszczalne jest domniemanie kompetencji w zakresie wydania rozporządzenia. Akt ten nie może być sprzeczny z ustawą upoważniającą, z normami konstytucyjnymi oraz z wszelkimi obowiązującymi ustawami, w szczególności z tymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia (por. wyrok z 31 marca 2009 r., sygn. K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28). Charakter rozporządzenia jest determinowany przez treść ustawowego upoważnienia do jego wydania. Upoważnienie to musi być szczegółowe pod względem: 1) podmiotowym ma określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, 2) przedmiotowym ma wskazywać zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz 3) treściowym ma określać wytyczne dotyczące treści aktu (por. wyrok z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120). Brak któregoś z tych elementów przesądza o niezgodności badanego upoważnienia ustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji. ( ) Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zakres materii, która może być przekazana ustawą do regulacji w rozporządzeniu, powinien być określony poprzez wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych z tymi, które reguluje ustawa, lecz które nie mają zasadniczego 25
znaczenia z punktu widzenia założeń ustawy i które dlatego nie zostały unormowane w niej wyczerpująco, a są niezbędne do realizacji norm ustawy (orzeczenie z 22 kwietnia 1987 r., sygn. K 1/87, OTK w 1987 r., poz. 3; por. też wyroki z: 7 listopada 2000 r., sygn. K 16/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 257; 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67; 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). W takich dziedzinach jak np. prawo karne (szerzej represyjne) zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy, nakazująca normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych. W innych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych. Nie może to jednak prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych. Zakres spraw, które mogą być przekazane do uregulowania w rozporządzeniu, zależy od regulowanej materii i jej związku z sytuacją jednostki (por. wyrok z 16 stycznia 2007 r., sygn. U 5/06). Co do zasady ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w [K]onstytucji. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie (wyrok z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; por. też wyroki z: 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3; 8 lipca 2003 r., sygn. P 10/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62; 26 listopada 2003 r., sygn. SK 22/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 97). Trybunał, w wyroku z 5 listopada 2001 r. (sygn. U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247), stwierdził, że rozporządzenie nie może bez wyraźnego 26
upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami, nie może także zawartych w nich treści przekształcać, modyfikować, a nawet nie powinno ich powtarzać. Naruszenie tych warunków może stwarzać podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. wyrok z 4 listopada 1997 r., sygn. U 3/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 40). Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki charakter rozporządzenia determinuje i ogranicza ich treść przynajmniej w trzech płaszczyznach. Po pierwsze, w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej. Po drugie, upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Po trzecie, wydane na podstawie delegacji ustawowej przepisy prawne o charakterze wykonawczym winny wynikać wyraźnie z treści dyspozycji ustawowych i służyć ich realizacji. Jeśli wymagania takie nie są spełnione, to przepisy podustawowe należy uznać za niekonstytucyjne. Trybunał w swoich orzeczeniach zwracał uwagę na to, że nakaz zamieszczenia wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie, połączony z zakazem regulowania ich w rozporządzeniu, jako akcie podustawowym, dotyczy zwłaszcza materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli. W wyroku z 26 kwietnia 2004 r. (sygn. K 50/02, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 32), Trybunał podkreślił, że wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (por. orzeczenia TK z: 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86, OTK w 1986 r., poz. 1; 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK w 27
1988 r., poz. 6; 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7; 22 września 1997, sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35; wyrok z 10 marca 2010 r., sygn. U 5/07, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 20).>>. Na to, że rozważenie relacji między rozporządzeniem, ustawą i Konstytucją wymaga zawsze uwzględniania ogólnego założenia wyłączności regulacji ustawowej w sferze wolności i praw konstytucyjnych, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny także w wyroku z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. U 5/12 (OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 88). Trybunał odnotował przy tym, że [n]a gruncie przepisów Konstytucji z 1997 r. doszło do podniesienia wymagań w tym zakresie. Wyłączność ustawy nabrała bowiem absolutnego charakteru w tym sensie, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie ma bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy wykonaniu ustawy. Nie ma zatem materii, w których mogłyby być stanowione akty podustawowe powszechnie obowiązujące bez uprzedniego ustawowego unormowania tych kwestii (zob. np. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156, cz. III, pkt A.2 uzasadnienia). Odpowiedź na pytanie, jaka ma być szczegółowość (głębokość) regulacji ustawowej, a jakie kwestie można przekazać do rozporządzenia, zależy generalnie od normowanej materii, a zwłaszcza od jej związku ze sferą konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, im bardziej dana regulacja wpływa na korzystanie z wolności lub praw konstytucyjnych, tym bardziej precyzyjnie powinna być określona w ustawie i tym mniej miejsca pozostaje na regulację wykonawczą. Nigdy jednak przekazanie pewnych spraw do unormowania w rozporządzeniu nie może doprowadzić do nadania ustawie charakteru blankietowego, tj. pozostawienia organowi władzy wykonawczej możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek (zob. wyrok TK z 16 28
stycznia 2007 r., sygn. U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia). ( ) Funkcją rozporządzenia jest wykonanie ustawy, a nie jej modyfikowanie, uzupełnianie czy powtarzanie jej postanowień. Akt ten jest ściśle związany z wolą ustawodawcy wyrażoną w delegacji ustawowej. Istnieje zatem funkcjonalny związek między ustawą a wydawanym z jej upoważnienia aktem wykonawczym. Oba te akty tworzą swoistą całość zdeterminowaną przez ustawodawcę. Z tego również względu zakres swobody prawodawcy delegowanego jest wyznaczony pozytywnie przez wskazanie zakresu spraw przekazanych do unormowania oraz negatywnie przez wymaganie braku niezgodności z normami hierarchicznie wyższymi. W konsekwencji rozporządzenie jako akt wykonawczy nie może normować materii w ogóle nieuregulowanych w ustawie, nawet jeśli wydawało się to z jakiegokolwiek punktu widzenia celowe lub pożądane (zob. wyrok TK z 30 kwietnia 2009 r., sygn. U 2/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 56, cz. III, pkt 4 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się w choćby nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania ustawy, musi być interpretowany ściśle jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w oznaczonym zakresie. Odstępstwa od upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani też potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów (zob. wyrok TK z 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09, cz. III, pkt 4.1 uzasadnienia). Stwierdzenie to pozostaje zgodne z wcześniej wyrażanym poglądem Trybunału, zgodnie z którym interpretacja przepisów przyznających kompetencje normodawcze nie może dokonywać się przy pomocy wykładni rozszerzającej i celowościowej (zob. wyrok z 27 listopada 2012 r., sygn. U 4/12, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 124, cz. III, pkt 2.2 uzasadnienia).. 29