BSE 3 Grzegorz Ciura Informacja BSE nr 498 Polskie regulacje prawne dotyczące alkoholu Podstawowe regulacje prawne dotyczące problemów związanych z alkoholem zawarte są w następujących ustawach: - ustawie z dnia 18 listopada 1948 r. o produkcji win, moszczów winnych i miodów pitnych oraz o obrocie tymi produktami (Dz. U. Nr 58, poz. 462 ze zm.), - ustawie z dnia 22 kwietnia 1959 r. o zwalczaniu niedozwolonego wyrobu spirytusu (Dz. U. Nr 27, poz. 169 ze zm.), - ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. Nr 35, poz. 230 ze zm.). Można powiedzieć, że dwie pierwsze ustawy są regulacjami szczegółowymi, o wąsko zakrojonej tematyce. Najistotniejsze skutki pociąga za sobą art. 1 ustawy o zwalczaniu niedozwolonego wyrobu spirytusu: "Wyrób, rozlew, oczyszczanie, skażanie i odwadnianie spirytusu oraz oddzielanie spirytusu z innego wytworu, a także wyrób i rozlew wódek - wymaga koncesji udzielanej w trybie określonym w przepisach o działalności gospodarczej." Trzeba zaznaczyć, że do 1988 r. (do wprowadzenia ustawy o działalności gospodarczej) w Polsce obowiązywał państwowy monopol w tym zakresie. Tak więc koncesjonowanie produkcji spirytusu i wódek jest krokiem w kierunku liberalizacji tego sektora działalności gospodarczej. Także import alkoholu jest koncesjonowany. Najbardziej kompleksowe regulacje dotyczące problemów związanych z alkoholem zawiera ustawa z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta była wielokrotnie nowelizowana, a zmiany w niej wynikały zarówno z konieczności dostosowania ustawy do zmiany ustroju państwa, jak i ze zmian w koncepcjach oddziaływania na postawy ludzi wobec alkoholu. Ten rodzaj zmian dokonywanych w ciągu piętnastu lat spowodował, że ustawa jest eklektyczna. Zawiera przepisy wyrażające omnipotencję państwa (np. przepisy o tworzeniu - w ramach polityki społecznej - warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymanie się od spożywania alkoholu). Z kolei nowelizując tę ustawę "uspołeczniono" proces przeciwdziałania problemom alkoholowym: a) szereg uprawnień przekazano w gestię samorządu terytorialnego; b) nałożono na organy władzy i administracji państwowej oraz samorządu terytorialnego obowiązek: - popierania tworzenia i rozwoju organizacji społecznych, których celem jest m.in. krzewienie trzeźwości i abstynencji, - współdziałania z Kościołem Katolickim i innymi kościołami i związkami wyznaniowymi w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Ustawa rozpoczyna się wstępem wyrażającym pogląd, że życie obywateli w trzeźwości
4 BSE jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Niestety w dalszej części ustawy nie sprecyzowano pojęcia "trzeźwości" i "wychowania w trzeźwości", a ustawa zajmuje się jedynie przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Zobowiązanymi do podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy - są organy władzy i administracji państwowej oraz samorządu terytorialnego (art. 1). Ustawodawca przyjął, że przeciwdziałanie alkoholizmowi będzie realizowane w ramach polityki społecznej, konkretyzując niektóre jej kierunki. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności: 1) tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokojenie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, 2) działalność wychowawczą i informacyjną, 3) ustalenie odpowiedniego poziomu i właściwej struktury produkcji napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w kraju, 4) ograniczenie dostępności alkoholu, 5) leczenie i rehabilitację osób uzależnionych od alkoholu, 6) zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie. Powyższe zadania powinny być uwzględniane w założeniach polityki społecznogospodarczej w postaci Narodowego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Na wydatki związane z realizacją tego programu przeznacza się corocznie z budżetu państwa środki w wysokości 1% podatku akcyzowego od wyrobów alkoholowych. Instytucje i ich zadania Ustawa określiła w zasadzie trójszczeblowy model instytucji realizujących przepisy ustawy. Obok tego zasadniczego podziału, z którego wynika określony podział kompetencji występują też uprawnienia naczelnych organów władzy do realizacji konkretnych celów (m.in. Minister Zdrowia i Opieki Społecznej, Minister Edukacji Narodowej). Na szczeblu centralnym profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych zajmuje się Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych podlegająca Ministrowi Zdrowia i Opieki Społecznej. Zakres zadań Agencji jest bardzo szeroki. Jej funkcje to m.in.: - wyznaczanie strategii działań (przygotowywanie projektu Narodowego Programu Profilaktyki... oraz projektu podziału środków na jego realizację, opiniowanie i przygotowywanie projektów aktów prawnych), - prowadzenie działalności edukacyjno-informacyjnej, opracowywanie ekspertyz i nowych metod profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, - udzielanie pomocy merytorycznej samorządom, instytucjom, stowarzyszeniom i osobom fizycznym, realizującym zadania z zakresu problemów alkoholowych,
BSE 5 - współpraca z pełnomocnikami wojewodów, - współpraca z organizacjami i instytucjami międzynarodowymi. Oprócz tych funkcji Agencja bezpośrednio zleca i finansuje zadania związane z rozwiązywaniem problemów alkoholowych. Drugim szczeblem w strukturze podmiotów realizujących zadania ustawy jest szczebel wojewódzki. Wojewoda jest zobowiązany do opracowania i realizowania wojewódzkiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych określonych ustawą, ma również zapewnić środki finansowe na jego realizację. W celu realizacji programu wojewoda może powołać pełnomocnika. Trzecim szczeblem, ale o podstawowym znaczeniu, są gminy. Prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych ustawa zaliczyła do zadań własnych gmin. W szczególności zadania te obejmują: - zwiększenie dostępności pomocy terapeutycznej i rehabilitacyjnej dla osób uzależnionych od alkoholu, - udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie, - prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej, w szczególności dla dzieci i młodzieży, - ustalanie szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych oraz kontrolę przestrzegania zasad obrotu tymi napojami, - wspomaganie działalności instytucji, stowarzyszeń i osób fizycznych, służącej rozwiązywaniu problemów alkoholowych. Realizacja tych zadań powinna być prowadzona na podstawie uchwalanego corocznie, gminnego programu profilaktyki. W gminie działa, powoływana przez Radę gminy, gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych, której zadaniem, oprócz realizacji programu, jest podejmowanie czynności zmierzających do orzeczenia o zastosowaniu wobec osoby uzależnionej od alkoholu obowiązku poddania się leczeniu w zakładzie lecznictwa odwykowego. W skład gminnych komisji rozwiązywania problemów alkoholowych powinny wchodzić osoby przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustawa wskazuje również źródło pozyskiwania dodatkowych środków przez gminy na cele związane z przeciwdziałaniem alkoholizmowi. Art. 11 zobowiązuje gminy do pobierania corocznie opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wysokość tej opłaty uzależniona jest od rodzaju zezwolenia i wartości sprzedaży wyrobów alkoholowych w ciągu roku. Handel alkoholem Przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenia w handlu napojami alkoholowymi. Może się on odbywać jedynie na podstawie zezwolenia: - w przypadku obrotu hurtowego - Ministra Gospodarki, - w przypadku sprzedaży detalicznej - rady gminy albo wójta (burmistrz).
6 BSE Poszczególne gminy są realizatorami zadań wynikających z zasady ograniczania dostępu do alkoholu. To gminy ustalają liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży oraz zasady usytuowania tych miejsc na terenie gminy i warunki sprzedaży tych napojów. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży wydaje wójt lub burmistrz (prezydent miasta) po zasięgnięciu opinii zarządu gminy. Ustawa zawiera także przepis określający bezwzględne wyłączenia miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Są to: - teren szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, - teren zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, - miejsca masowych zgromadzeń w czasie ich trwania, - środki i obiekty komunikacji krajowej, - obiekty zajmowane przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych itp. Rada Ministrów, ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny, w drodze rozporządzenia, może wprowadzić na czas określony na obszarze całego kraju albo jego części całkowity lub częściowy zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Spośród innych zakazów ustawowych warto wymienić także: - zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nietrzeźwym, osobom niepełnoletnim oraz sprzedaży na kredyt lub pod zastaw, - zakaz wnoszenia napojów alkoholowych na teren zakładów pracy, na stadiony i inne obiekty, w których odbywają się masowe imprezy sportowe lub rozrywkowe. Artykuł 13 ust. 3 ustawy zabrania prowadzenia na obszarze kraju reklamy napojów alkoholowych. Ochrona przed skutkami nadużywania alkoholu Ustawa zapewnia formalne możliwości korzystania przez osoby uzależnione od alkoholu z różnych form leczenia. Na wojewodach ciąży obowiązek organizowania zakładów lecznictwa odwykowego, domów pomocy społecznej, zakładów pracy chronionej dla osób uzależnionych od alkoholu. Poddanie się leczeniu odwykowemu jest z reguły dobrowolne. W określonych ustawowo przypadkach (art. 24) osobę nadużywającą alkoholu kieruje się na badanie przez biegłego, który wydaje opinię w przedmiocie uzależnienia od alkoholu i wskazania rodzaju zakładu leczniczego. Osoba, u której stwierdzono uzależnienie od alkoholu i która swoim zachowaniem powoduje skutki wymienione w art. 24 może zostać zobowiązana sądownie do poddania się leczeniu odwykowemu. Orzeczenie o obowiązku poddania się leczeniu zapada po przeprowadzeniu rozprawy, która powinna odbyć się w terminie jednego miesiąca od dnia wpływu wniosku. Sąd wszczyna postępowanie na wniosek gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych lub prokuratora. W przypadku nie stawienia się dobrowolnie osoby, wobec której orzeczono obowiązek leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego, sąd zarządza przymusowe doprowadzenie przez policję. Kontrolę wykonywania orzeczeń
BSE 7 o leczeniu odwykowym w zakładach stacjonarnych i domach pomocy społecznej sprawuje sąd. W określonych ustawowo przypadkach (art. 40) osoby w stanie nietrzeźwości mogą być doprowadzone do izby wytrzeźwień lub publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo do miejsca zamieszkania lub pobytu. Jeśli nie ma izby wytrzeźwień osoba taka może być doprowadzona do jednostki policji. Ustawa zawiera także przepisy chroniące członków rodziny osoby uzależnionej od alkoholu przed skutkami tej patologii. Członkowie rodziny dotknięci następstwami nadużywania alkoholu przez osobę uzależnioną, uzyskują w publicznych zakładach opieki zdrowotnej bezpłatne świadczenia zdrowotne w zakresie terapii i rehabilitacji współuzależnienia oraz profilaktyki. Dzieci osób uzależnionych od alkoholu, dotknięte następstwami nadużywania alkoholu przez rodziców, uzyskują bezpłatnie pomoc psychologiczną i socjoterapeutyczną w publicznych zakładach opieki zdrowotnej i publicznych poradniach specjalistycznych oraz placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych. Przepisy karne Ponieważ ustawa generalnie wprowadza ograniczenia w obrocie i dostępności napojów alkoholowych istotną rolę odgrywa sposób ustawowego zagwarantowania przestrzegania tych ograniczeń. W większości przypadków nieprzestrzeganie zakazów ustawowych zagrożone jest karą grzywny, a orzekanie odbywa się na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Naruszenie zakazu reklamy napojów alkoholowych oraz obrót hurtowy bez zezwolenia są traktowane surowiej. Orzekanie następuje na podstawie przepisów o postępowaniu karnym, a wysokość grzywny może wynosić od 10 tys. do 500 tys. zł. Podsumowanie Ustawowe regulacje prawne dotyczące alkoholu tworzą system pośredniego oddziaływania na wielkość produkcji i spożycia napojów alkoholowych. Zarzucić mu można jednak to, że występuje w nim brak powiązania przepisów ogólnych z przepisami szczegółowymi polegający na tym, że przepisy ogólne wprowadzają zasadę ograniczania "dostępu do" alkoholu, a przepisy szczegółowe nie tworzą warunków do realizacji tej zasady. Powoduje to m.in. rozziew między zawartymi w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi przepisami, na podstawie których powinno się ograniczać dostęp do punktów sprzedaży alkoholu, a działaniami praktycznymi, w wyniku których zwiększa się liczbę tych punktów sprzedaży. Gminy nie są zainteresowane w zmniejszaniu sprzedaży alkoholu, gdyż mają z tego tytułu dochody w postaci opłat (zgodnie z art. 11), a prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych jest zadaniem własnym gminy, czyli i tak gmina musi wydawać pieniądze ze swojego budżetu na ten cel. Pozbawianie się dodatkowych dochodów byłoby nieracjonalne. Rynek alkoholu jest koncesjonowany. Jednak nie wpływa to na zmniejszenie dostępności
8 BSE alkoholu. Można zatem twierdzić, że przepisy tej ustawy nie stworzyły skutecznego mechanizmu ograniczania dostępu do napojów alkoholowych. Największym problemem, który obecnie występuje w kwestii wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania problemom alkoholowym jest - moim zdaniem -niedostateczna realizacja przepisów ustawy. Wynika to po części z konstrukcji ustawowej instytucji rozwiązujących problemy alkoholowe. Bezpośrednia odpowiedzialność spadła w większości na władze gminne. Gminy wiejskie nie są przygotowane, ani kadrowo ani finansowo do realizacji wszystkich przepisów ustawy. Brak jest też w ustawie przepisów pozwalających na koordynacje działań między gminami i wojewodą.