KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 24.10.2017r. COM(2017) 629 final SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA RADY Sprawozdanie Komisji dla Rady na mocy art. 11 ust. 2 rozporządzenia (WE) 1466/97 w sprawie misji wzmocnionego nadzoru w Rumunii PL PL
Niniejsze sprawozdanie z misji wzmocnionego nadzoru w Rumunii zostaje przekazane Radzie na mocy art. -11 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 1. Zgodnie z art. -11 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 1466/97 wstępne ustalenia tej misji zostały wcześniej przekazane Rumunii, aby mogła ona się do nich ustosunkować. Rumunia procedura znacznego odchylenia Misja wzmocnionego nadzoru, 26 27 września 2017 r. Sprawozdanie 1. Wprowadzenie Ze względu na znaczne odchylenie od średniookresowego celu budżetowego (MTO) w 2016 r., wiosną 2017 r. uruchomiono procedurę znacznego odchylenia (SDP) w odniesieniu do Rumunii. Ze względu na znaczne cięcia w podatkach pośrednich oraz podwyżki wynagrodzeń w sektorze publicznym deficyt strukturalny Rumunii wzrósł z poziomu poniżej 1 % w 2015 r. do poziomu 2,5 % PKB w 2016 r. W związku z powyższym w dniu 22 maja 2017 r. Komisja wystosowała ostrzeżenie do Rumunii i zaproponowała Radzie przeprowadzenie procedury SDP. W swoim zaleceniu w sprawie SDP, zatwierdzonym w dniu 16 czerwca 2017 r., Rada zwróciła się do Rumunii o podjęcie środków w celu zapewnienia, by nominalna stopa wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto nie przekroczyła 3,3 % w 2017 r. Odpowiada to rocznej korekcie strukturalnej w wysokości 0,5 % PKB, co stanowi minimalny wysiłek wymagany w ramach części zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu (SGP). Przekłada się to na potrzebę wprowadzenia środków naprawczych odpowiadających 1,8 % PKB w 2017 r., w porównaniu ze scenariuszem bazowym założonym w prognozie gospodarczej Komisji z wiosny 2017 r. Rumunia powiadomiła Radę przed upływem terminu 15 października 2017 r. o działaniach podjętych w odpowiedzi na jej zalecenie. Obecnie Komisja Europejska dokonuje oceny informacji przekazanych przez Rumunię. Przeprowadzona przez Komisję misja wzmocnionego nadzoru miała miejsce w dniach 26 27 września 2017 r. Misja została przeprowadzona na podstawie artykułu -11 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. Członkowie misji spotkali się z ministrem finansów Ionuţem Mişą, prezesem Narodowego Banku Rumunii Mugurem Isărescu, członkami Rady Budżetowej Rumunii oraz członkami komisji budżetowych rumuńskiego Parlamentu. Celem wizyty było uzyskanie szczegółowych informacji na temat planowanych działań budżetowych władz rumuńskich, zwiększenie widoczności czynników ryzyka dla budżetu oraz zachęcenie do zapewnienia zgodności z paktem stabilności i wzrostu. W trakcie misji oceniono również sytuację w zakresie podatków oraz poziom wykonania budżetu w 2017 r. 1 Rozporządzenie Rady nr 1466/97/WE z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych, Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1. 2
2. Wnioski z misji W rozumieniu członków misji władze rumuńskie nie zamierzają podjąć działań w związku z zaleceniem SDP. Minister Finansów potwierdził, że celem na 2017 r. jest deficyt nominalny wynoszący 3 % PKB, natomiast korekta strukturalna w 2017 r. nie jest priorytetem. W korekcie budżetu na 2017 r. przyjętej przez rząd w połowie września 2017 r. docelowy deficyt nominalny został utrzymany na poziomie 2,96 % PKB, podczas gdy leżące u podstaw prognozy makroekonomiczne się poprawiły. Wskazuje to na zwiększenie strukturalnego deficytu w porównaniu z pierwotnym budżetem na rok 2017, w którym już planowano ekspansywny kurs polityki budżetowej. Minister Finansów stwierdził, że zalecenie SDP zostało wydane zbyt późno w ciągu roku, co pozostawiło jedynie ograniczone możliwości podjęcia działań w celu wdrożenia zalecanej korekty strukturalnej. Niedawno przyjęta korekta budżetu na 2017 r. budzi również wątpliwości co do jakości finansów publicznych. Główne elementy tej korekty to: (i) korekta w górę wzrostu PKB z 5,2 % do 5,6 %; (ii) utrzymanie docelowego deficytu publicznego (środki pieniężne) na poziomie 2,96 % PKB; (iii) korekta w dół wpływów podatkowych (wynikająca z obniżenia podatku VAT i podatku od dochodów przedsiębiorstw), (iv) korekta w górę składek na ubezpieczenia społeczne oraz dochodów pozapodatkowych (tj. dywidend od przedsiębiorstw państwowych). Zwiększenie poboru dywidend od przedsiębiorstw państwowych częściowo wynika z nowego wniosku dotyczącego wypłacenia dywidend z zysków niepodzielonych w poprzednich latach; (v) po stronie wydatków, wydatki kapitałowe zostały zmniejszone o około jedną czwartą; (vi) natomiast wynagrodzenia w sektorze publicznym i świadczenia socjalne zostały zwiększone. Jeśli chodzi o strukturę budżetu, Rumunia przyjęła strategie polityczne, które zmierzają do wzrostu konsumpcji w perspektywie krótkoterminowej (obniżki podatków pośrednich, wzrost płac w sektorze publicznym) i które są trudne do cofnięcia, a nie strategie mające na celu stymulowanie długofalowego wzrostu gospodarczego, takie jak poprawa zdolności absorpcji funduszy UE lub poprawa jakości inwestycji publicznych. Władze dążą do utrzymania deficytu nominalnego na poziomie 3 % PKB w 2018 r. Minister Finansów wskazał dwa cele na 2018 r.: podstawowym celem jest utrzymanie deficytu nominalnego na poziomie 3 % PKB, a celem drugorzędnym zredukowanie deficytu strukturalnego o 0,5 % PKB. Członkowie misji zauważyli, że ze względu na dodatnią i rosnącą lukę produktową, utrzymanie deficytu nominalnego na poziomie 3 % PKB w 2018 r. oznaczałoby pogorszenie strukturalnej sytuacji budżetowej. Według prognoz Komisji, przy zwyczajowym założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt nominalny w 2018 r. prawdopodobnie wzrósłby znacznie powyżej 3 % PKB głównie za sprawą dalszych istotnych podwyżek wynagrodzeń w sektorze publicznym. W czerwcu 2017 r. parlament Rumunii zatwierdził ustawę o ujednoliconych wynagrodzeniach. Ustawa ta ma na celu ujednolicenie obecnie niejednolitej siatki płac w sektorze publicznym oraz określa wynagrodzenie dla każdego stanowiska w tym sektorze. Ustawa określa sposób osiągnięcia tego celu i przyjmuje 2022 r. jako rok pełnego wdrożenia 3
nowego systemu wynagrodzeń. W styczniu 2018 r. wynagrodzenia zostaną zwiększone o 25 % dla wszystkich pracowników sektora instytucji rządowych i samorządowych, przy czym zostaną zastosowane roczne podwyżki w wysokości 25 % różnicy pomiędzy wynagrodzeniem w styczniu 2018 r. a docelowym wynagrodzeniem w 2022 r. Pracownicy sektorów zdrowia i edukacji otrzymają dodatkowe podwyżki w 2018 r., niezależnie od ogólnego wzrostu wynagrodzeń o 25 % w styczniu 2018 r. W rezultacie przy założeniu niezmiennego kursu polityki deficyt nominalny wzrósłby prawdopodobnie znacznie powyżej 3 % PKB a być może nieco przekroczyłby 4 % PKB (bardziej precyzyjne szacunki zostaną opracowane w ramach jesiennej prognozy). W związku z tym, aby osiągnąć zamierzone cele na rok 2018, a tym bardziej zapewnić zgodność z częścią zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu, władze będą musiały wprowadzić dalsze środki. Władze zamierzają przenieść składki na ubezpieczenia społeczne w całości na pracowników, w celu złagodzenia skutków budżetowych ustawy o ujednoliconych wynagrodzeniach. Celem jest zwiększenie stawki składek na ubezpieczenia społeczne płaconych przez pracowników od ich wynagrodzenia brutto. Tej zmianie ma towarzyszyć obniżenie całkowitej stawki składek na ubezpieczenia społeczne (z obecnych 22,75 % w przypadku pracodawców i 16,5 % w przypadku pracowników do 36 % płaconych przez pracowników), a także obniżenie stawki podatku dochodowego od osób fizycznych z 16 % do 12 % lub 10 %. Rząd stara się również o rozwiązanie prawne, które zagwarantowałoby, że pracodawcy sektora prywatnego zwiększą wynagrodzenia brutto swoich pracowników, tak aby ich zarobki netto nie były obciążone kosztami zmiany systemu pobierania składek na ubezpieczenia społeczne. Rząd rozważa również odwrócenie reformy systemu emerytalnego z 2008 r., która wprowadziła drugi filar systemu emerytalnego. Władze rozważają ograniczenie transferów składek na ubezpieczenia społeczne na rzecz drugiego filaru systemu emerytalnego, który w ramach Europejskiego Systemu Rachunków (ESA) jest klasyfikowany jako nienależący do sektora instytucji rządowych i samorządowych. Kwota tych transferów wynosi ok. 0,8 % PKB rocznie. Tego rodzaju środek doprowadziłby do zmniejszenia deficytu budżetowego w perspektywie krótkoterminowej. Niemniej jednak w dłuższej perspektywie korzyści te zostałyby zniwelowane, ponieważ przekierowanie składek z drugiego filara oznaczałoby obowiązek wypłaty emerytur w przyszłości. Ponadto taka zmiana może mieć negatywne konsekwencje dla prawidłowego funkcjonowania systemu emerytalnego oraz rozwoju rynków kapitałowych. Zespół prowadzący misję przestrzegał przed wprowadzaniem takich gruntownych zmian w systemie emerytalnym w sposób pośpieszny, bez odpowiedniej analizy i jedynie ze względów krótkoterminowych związanych z obniżeniem deficytu. Nacjonalizacja aktywów zgromadzonych w ramach drugiego filara, która zgodnie z zasadami ESA nie miałaby wpływu na deficyt publiczny, nie wydaje się być rozpatrywana na tym etapie. Ponadto zespół prowadzący misję omówił niedawno przyjęty mechanizm podziału płatności VAT. Pod koniec sierpnia 2017 r. w drodze rozporządzenia w trybie pilnym, rząd przyjął zmiany w kodeksie podatkowym. Rozporządzenie to, mające na celu poprawę przestrzegania przepisów podatkowych, nakłada od stycznia 2018 r. na wszystkich 4
podatników VAT obowiązek stosowania odrębnych rachunków dla celów podatku VAT. Zespół misji podkreślił, że taki obowiązkowy mechanizm może wymagać uprzedniego odstępstwa od dyrektywy VAT 2. Ministerstwo Finansów zakwestionowało potrzebę odstępstwa i twierdziło, że Komisja nie posiada dokładnych informacji na temat tego środka. Narodowy Bank Rumunii potwierdził procykliczny charakter polityki budżetowej i tym samym potwierdził obawy Komisji dotyczące obecnej kombinacji polityki fiskalnej i pieniężnej. Rumuńska gospodarka odnotowuje obecnie znaczny wzrost, który stanowi idealną okazję do odbudowania buforów fiskalnych na wypadek ewentualnego pogorszenia koniunktury gospodarczej. Niemniej jednak kurs polityki budżetowej Rumunii był w dużym stopniu ekspansywny. Z tego punktu widzenia polityka budżetowa Rumunii wydaje się nieostrożna i wywiera znaczny wpływ na politykę pieniężną. Członkowie misji wymienili poglądy z członkami komisji rumuńskiego parlamentu ds. polityki budżetowej i fiskalnej. Zarówno posłowie wywodzący się z koalicji rządzącej, jak posłowie opozycji podzielili obawy dotyczące struktury budżetu, w szczególności w zakresie cięć w inwestycjach publicznych oraz ich wpływu na długofalowy wzrost gospodarczy. Wydawało się, że według przewodniczącego wspólnych komisji istnieje potrzeba zmiany kierunku polityki budżetowej oraz zapoczątkowania dostosowania strukturalnego w 2018 r. Rada Budżetowa podzieliła obawy Komisji dotyczące perspektyw budżetowych. W opinii Rady Budżetowej deficyt strukturalny znacznie się pogorszy w 2018 r., a deficyt nominalny prawdopodobnie przekroczy poziom 3 % PKB w przypadku braku wyrównawczych środków polityki budżetowej. ZAŁĄCZNIK STATYSTYCZNY (dane w oparciu o prognozę Komisji z wiosny 2017 r.) 3 2 Dyrektywa 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej, Dz.U. L 347 z 11.12.2006, s. 1. 3 Prognoza Komisji zostanie zaktualizowana w listopadzie 2017 r. 5
Tabela 1: Przegląd głównych wskaźników ekonomicznych (2009 2018) 6
Tabela 2: Rachunki sektora instytucji rządowych i samorządowych (2015 2018) Tabela 3: Dostosowanie cykliczne salda sektora instytucji rządowych i samorządowych 7