Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2014 r. w sprawie obwodów łowieckich. Prof. nadzw. dr hab. Adam Habuda Instytut Nauk Prawnych PAN Zakład Prawa Ochrony Środowiska we Wrocławiu
Okoliczności, które sprawiły, że Trybunał Konstytucyjny zajął się obwodami łowieckimi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał skargę kasacyjną od orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przed WSA trafiła skarga na uchwałę sejmiku województwa w sprawie podziału województwa na obwody łowieckie. Nieruchomość jednego ze skarżących weszła w skład obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości uznał, że jego interes prawny doznał uszczerbku przez naruszenie prawa własności. WSA skargę oddalił, co zaowocowało kolejną skargą tym razem kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, Ŝe w skardze jest coś na rzeczy, a swoje wątpliwości skierował do Trybunału Konstytucyjnego w formie pytania prawnego o następującej treści: czy art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie w zakresie, w jakim dopuszczają utworzenie obwodu łowieckiego obejmującego nieruchomość prywatną wbrew woli właściciela nieruchomości, są zgodne z: art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to,ŝe wprowadzają nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez to,ŝe naruszają istotę prawa własności
Argumenty NSA Po pierwsze, mamy do czynienia z ingerencją w prawo własności. Po drugie, właścicielowi nie przysługuje rekompensata finansowa, a ponadto następuje obniżenie wartości nieruchomości. Po trzecie, właściciel w zasadzie nie może rozporządzać nieruchomością i pobierać z niej pożytków, a nieruchomości są wydzierżawiane kołom łowieckim bez jego udziału.
Argumenty NSA Po czwarte, ograniczenia własności nie są wprowadzone ustawą. Po piąte, uzasadnienie celów ze względu na które wprowadza się ograniczenia są nieproporcjonalne do tych ograniczeń. Nieproporcjonalność z kolei może naruszyć istotę prawa własności. Po szóste, ustanowienie obwodu łowieckiego wynika z jednostronnego władczego aktu, w wydawaniu którego zainteresowani właściciele nie uczestniczą nie przysługują im bowiem żadne instrumenty prawne (zgoda, czy choćby opinia).
Wstępna ocena Trybunału dwie kwestie podstawowe czy na gruncie Konstytucji dopuszczalne jest tworzenie obwodów łowieckich i zmiana ich granic bez żadnych prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w tym procesie, w sytuacji, w której objęcie danej nieruchomości granicami obwodu powoduje, że na jej właścicielu ciąży szereg obowiązków, czy to, że podział na obwody łowieckie oraz zmiana granic tych obwodów są dokonywane w formie uchwały sejmiku województwa nie narusza zasady wyłączności ustawy w ograniczaniu korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.
Wstępna ocena Trybunału Przedmiotem kontroli Trybunału nie są więc: sama przez się procedura tworzenia obwodów łowieckich ani same przez się ograniczenia prawa własności wprowadzone przepisami prawa łowieckiego, lecz przyjęta w ustawie procedura ze względu na automatyczne skutki, które wywołuje jej zastosowanie, a którymi są ograniczenia prawa własności.
W argumentacji Trybunału rysuje się pogląd, Ŝe wątpliwości konstytucyjne są uzasadnione. W szczególności sąd konstytucyjny wskazuje: prawo wykonywania polowania na cudzym gruncie wchodzącym w skład obwodu łowieckiego, niepowiązane z obowiązkami w zakresie informowania właścicieli tych nieruchomości stanowią zatem istotne ograniczenie prawa właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują zarazem żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności włączenie nieruchomości do obwodu aktualizuje liczne ograniczenia w zakresie korzystania z własności wykonywanie polowania na cudzym gruncie wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu(szkody łowieckie).
Sedno problemu Sprawą kluczową jest według Trybunału - ustalenie czy istnieją (a jeśli tak, to jakie) środki prawne umoŝliwiające właścicielowi nieruchomości udział w procesie stanowienia uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie lub uchwały o zmianie granic tych obwodów oraz jakie warunki muszą być spełnione, by obwód łowiecki utworzyć. Takie środki istnieją na gruncie na przykład ustawy o ochronie przyrody, czy w procesie zagospodarowania przestrzennego.
Właściwa ocena dokonana przez Trybunał w odniesieniu do przygotowywania i stanowienia uchwał sejmików województw w przedmiocie podziału województwa na obwody łowieckie oraz zmian granic tych obwodów ustawodawca nie przewidział żadnych prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie uchwałodawczym, w szczególności nie przyznał im kompetencji opiniodawczych czy uzgodnieniowych. Co więcej, nie przewidział także innych instrumentów umożliwiających właścicielowi nieruchomości, która ma być objęta granicami obwodu łowieckiego, ochronę jego interesów prawnych. Dochodzenie przez właścicieli nieruchomości objętych granicami obwodów łowieckich odszkodowań za ograniczenie możliwości korzystania z tych nieruchomości może odbywać się wyłącznie na zasadach ogólnych określonych w art. 417-421 k.c.
Właściwa ocena Trybunału możliwość partycypacji właściciela nieruchomości w procedurze tworzenia lub zmiany granic obwodów łowieckich przewidują przepisy inne niż prawo łowieckie art. 10a ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, regulujący przeprowadzenie przez organy samorządowe konsultacji z mieszkańcami województwa w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla województwa. to jednak nie wystarcza. Dlatego aktualnie brak efektywnych środków prawnych pozwalających właścicielowi choćby wyrazić swoje stanowisko. Nie mówiąc juŝ o tym, Ŝe brak instrumentów pozwalających na wyłączenie z obwodu.
Właściwa ocena Trybunału dopuszczalność ograniczeń praw i wolności trzy przesłanki ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności: - przydatność - niezbędność - proporcjonalność sensu stricto. W niniejszej sprawie podkreśla Trybunał nie ma wątpliwości,ŝe ograniczenia są przydatne i niezbędne. Są jednak nieproporcjonalne!!
Przyczyny nieproporcjonalności: na wszystkie ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość naleŝy do obwodu łowieckiego. brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich obejmujących te nieruchomości. brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie. Te wszystkie braki nie są konieczne dla zapewnienia ochrony środowiska, w tym ochrony zwierzyny.
Konkluzja i sentencja Prawodawca przyjąwszy analizowany model tworzenia obwodów łowieckich i związanych z tym ograniczeń prawa własności nieruchomości, nie wyważył odpowiednio podlegających ochronie wartości. Zachowując model wprowadzony jeszcze w poprzednich warunkach ustrojowych nie dostosował go do wyznaczonego w obecnie obowiązującej Konstytucji standardu ochrony prawa własności, ani do standardu ochrony środowiska.
Sentencja Art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy Prawo łowieckie przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Co wynika z orzeczenia, w szczególności dla ustawodawcy? zagwarantować udział właścicieli nieruchomości w procedurze tworzenia obwodów łowieckich (ale nie wiadomo, czy na zasadzie opinii, czy bardziej zgody). Z tego, że Trybunał zaznaczył, iż ograniczenia są przydatne i niezbędne można wywieść wniosek, że właściciel nie może w każdym przypadku dysponować prawem veta. Proporcjonalność wymaga jednak, by ów właściciel był podmiotem w takim postępowaniu. ograniczenia są przydatne, a nawet niezbędne ale nie powinny być automatyczne w tym sensie, że wprowadzając je całkowicie pomijamy prawa podmiotu, którego dotykają. Ochrona środowiska, w tym ochrona zwierzyny nie może być formalistycznym usprawiedliwieniem dla ignorowania praw podmiotów.