Krzysztof Kowalski CHARAKTER PRAWNY URZĄDZEŃ WODNYCH WYBUDOWANYCH NA GRUNTACH POKRYTYCH WODAMI WEDŁUG ORZECZNICTWA NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO Wrocław 2011 r.
Copyright by Krzysztof Kowalski Wrocław 2011 Autor Krzysztof Kowalski kowalski@ks.k.pl, tel. 691 518 089 Stan prawny na dzień 15 stycznia 2011 r. Opublikowane na zasadach licencji Creative Commons 3.0 Polska Uznanie autorstwa - Użycie niekomercyjne - Na tych samych warunkach Dozwolone: - Kopiowanie - Rozpowszechnianie - Odtwarzanie - Wykonywanie - Tworzenie utworów zależnych Autor w żadnym wypadku nie odpowiada na żadnej podstawie prawnej za żadne szczególne, przypadkowe lub następcze szkody wynikłe z wykorzystania utworu. Autor nie składa żadnych zapewnień oraz nie udziela żadnych gwarancji a także wyłącza rękojmię, czy to wyraźną, dorozumianą czy inną, w szczególności dotyczących możliwości korzystania z utworu zgodnie z jego przeznaczeniem, przeznaczenia utworu do konkretnego celu, co do tego, że nie narusza on praw innych osób, braku jawnych lub ukrytych wad, dokładności, występowania lub niewystępowania wad widocznych jak i ukrytych. Grunt i woda.pl
WPROWADZENIE Prawny charakter budowli wodnych zlokalizowanych na gruntach pokrytych wodami płynącymi budził wątpliwości od dawna. Przepisy Prawa wodnego, jako ustawy szczególnej, regulującej zarządzanie mieniem w gospodarce wodnej, niezbyt jasno odnoszą się do kwestii prawnej budowli wodnych. W zamian za to dość szczegółowo regulują sprawy własnościowe wód i gruntów pokrytych wodami, tworząc odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa. Ten stan rzeczy powoduje dysonans w interpretacjach przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami wobec ogólnej zasady prawa cywilnego, według której budowle trwałe z gruntem związane stanowią jego część składową (supeficies solo cedit). Z ogólnej wymowy Prawa wodnego wiadomo, że na gruntach pokrytych wodami mogą powstawać budowle będące własnością podmiotów innych niż Skarb Państwa lub jednostek gospodarujących mieniem Skarbu Państwa, innych niż zarządzające wodą. Wówczas budowla taka jest nakładem poniesionym na nieruchomość, który ze względu na inny podmiot własności w stosunku do gruntów trudno traktować za część składową nieruchomości. W takim przypadku powstaje pytanie o charakter prawny tego mienia wobec odrębności gruntów, jako powiązanych prawnie z wodą. Rozwiązanie tego problemu nabrało znaczenia w ostatnich latach, gdy budowle wodne, a zwłaszcza piętrzące wodę, stały się przedmiotem zainteresowania podmiotów prywatnych chcących wykorzystać tego typu mienie do prowadzenia działalności gospodarczej związanej z hydroenergetyką. Wymusiło to inwentaryzację budowli piętrzących oraz opracowanie metod prawnych udostępniania tego typu mienia osobom zainteresowanym. Właściwe rozdysponowanie mienia Skarbu Państwa wymaga w pierwszej kolejności ustalenia jednostek nim gospodarujących oraz podstawy prawnej władania. Dopiero uregulowany stan prawny mienia pozwala zadysponować nim, z zachowaniem procedur przewidzianych przez właściwe przepisy. ZASÓB GRUNTÓW POKRYTYCH WODAMI PŁYNĄCYMI Woda płynąca jest specyficznym mieniem, które postrzegane jest w doktrynie prawa cywilnego jako rzecz o nietypowych cechach (uchwała SN z dnia 8 listopada 1971 r. III CZP 28/71). Jest ona wyłączną własnością Skarbu Państwa (art. 10 ust. 1a Prawa wodnego), a uprawnienia właścicielskie w stosunku do niej wykonują organy i jednostki wymienione w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego. Woda powierzchniowa płynąca pokrywa grunt, który ze względu na większą siłę oddziaływania prawa własności wody, stanowi własność jej właściciela (art. 14 ust. 1 Prawa wodnego), tj. Skarbu Państwa. Grunt pokryty wodą płynącą ograniczony jest linią brzegu cieku (art. 9 ust. 1 pkt 4a Prawa wodnego). Linia brzegu stanowi jednocześnie granicę nieruchomości gruntowej pokrytej wodą płynącą. Ze względu na cechy gruntów pod wodami płynącymi, zostały one wyodrębnione do osobnej grupy gospodarczej mienia Skarbu Państwa (art. 14a Prawa wodnego), którego zasady gospodarowania podporządkowane są wyłącznie przepisom Prawa wodnego (art. 1 ust. 1a). Bezpośredni zarząd nad wodami i gruntami pokrytymi wodą sprawują jednostki wymienione w art. 217 ust. 1 Prawa wodnego. Grunty pokryte wodami traktowane są w polskim systemie prawnym w sposób szczególny. Specyfika wynikająca z nietypowego ich przeznaczenia nie pozwala stosować wobec nich wprost ogólnych przepisów prawa cywilnego (wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2009 r. II OSK 1874/07). Uzależnienie prawne gruntu pod wodą płynącą od własności tejże wody skłania do stosowania w pierwszej kolejności zasad Prawa wodnego, Grunt i woda.pl 3
nie tylko w kwestii szczególnego korzystania z gruntu, czy też kompetencyjnego nim administrowania, ale również w sprawach podstawowej natury cywilnoprawnej tego mienia. BUDOWLE WODNE Na gruntach pokrytych wodami płynącymi zlokalizowane mogą być budowle i urządzenia wodne, które pod względem prawnym podzielić można na te będące własnością Skarbu Państwa i innych podmiotów. Mienie budowlane niebędące własnością Państwa powinno być powiązane z gruntem pokrytym wodą prawem użytkowania (art. 20 Prawa wodnego). Podmiot własności budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami nie wynika z przepisów Prawa wodnego. Brak jest szczegółowych unormowań w tym zakresie, co każe sięgnąć po regulacje ogólne dotyczące nieruchomości, tj. przede wszystkim prawo cywilne, w którym nieruchomość gruntowa zdefiniowana jest jako grunt wraz z jego częściami składowymi, tj. w szczególności budowlami trwałe z gruntem związanymi (art. 47 i 48 KC). Prawo wodne wprowadza co prawda zasady gospodarowania innym mieniem Skarbu Państwa związanym z wodą (art. 14 ust. 4), ale są one bardzo lakoniczne i dotyczą wyłącznie określenia podmiotów, które tym mieniem mogą gospodarować, z tym że lista ta jest w zasadzie nieograniczona, i brak jest odesłania do przepisów, na podstawie których gospodarowanie to ma się odbywać. Rys. 1. Przestrzeń nieruchomości gruntowej pokrytej wodą płynącą Woda płynąca, jak przyjęło się w doktrynie prawa, nie stanowi części składowej gruntu. Jest ona wyznacznikiem dominującym w zakresie mienia związanego z gospodarką wodną. Jej prawna siła oddziaływania jest tak duża, że kładzie cień swej specyfiki na grunt, po którym płynie, sprawiając, że jest on własnością jej właściciela. Prawo natomiast nie przewiduje szczególnego powiązania wody i budowli wodnych w kategoriach praw rzeczowych. Powstaje zatem pytanie czy należy wiązać budowle wodne z gruntem pokrytym wodą, tworząc zgodnie z zasadami ogólnymi nieruchomości pokryte wodą i jednocześnie zabudowane urządzeniami wodnymi? Jest to klasyczne podejście wynikające z faktu, że budowle wodne z 4 Grunt i woda.pl
reguły są trwale z gruntem związane, a zatem stanowią jego część składową, czyli jedną nieruchomość. Niemniej jednak szczególny charakter rozwiązań prawnych z jakimi mamy do czynienia w gospodarce wodnej może poddawać w wątpliwość takie podejście. Związane jest to np. z rozbieżnością granicy nieruchomości gruntowej pokrytej wodą płynącą, którą jest linia brzegu, a granicy konstrukcyjnej budowli. Charakter urządzeń wodnych powoduje, że często zajmują one przestrzeń fizyczną wykraczającą poza koryto cieku. Zatem faktycznie mogą być posadowione na co najmniej dwóch nieruchomościach jednocześnie. Powodowałoby to konieczność sztucznego podziału budowli na część wchodzącą w skład nieruchomości pokrytej wodą i część znajdującą się na gruntach przyległych. WYKŁADNIA PRZEPISÓW WYNIKAJĄCA Z ORZECZNICTWA NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W praktyce administracyjnej brak jest jednoznacznej wykładni przepisów w zakresie gospodarowania budowlami wodnymi Skarbu Państwa posadowionymi na gruntach pokrytych wodami płynącymi. Konsekwencją tego jest trudność w podejmowaniu decyzji w zakresie powierzania tego mienia jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa, a w konsekwencji i innym podmiotom zainteresowanym jego wykorzystaniem. Brak przepisów regulujących te kwestie wprost sprawia, że im niższego rzędu jest organ, tym mniej ma odwagi w tworzeniu własnych wykładni prawa. Nie ma się zatem co dziwić, że Naczelny Sąd Administracyjny spróbował otwarcie zdefiniować charakter prawny urządzeń wodnych wybudowanych na gruntach pokrytych wodami. Początkowo dość zdawkowo w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. (II OSK 1874/07) poddał w wątpliwość stosowanie zasad ogólnych w stosunku do regulacji wynikających z Prawa wodnego: Własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. W przypadku własności wód przepisy Prawa wodnego mają charakter lex specialis i wątpliwe jest, czy wszystkie zasady wynikające z prawa cywilnego można wprost przenosić na płaszczyznę regulacji Prawa wodnego. Natomiast szczegółowa analiza charakteru prawnego budowli wodnych pojawiła się w wyroku z dnia 22 października 2010 r. (II OSK 1654/09). Orzeczenie to zostało wydane w sprawie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dotyczącego złego stanu technicznego jazu. Organy te ustaliły własność budowli na podstawie danych z ewidencji gruntów, gdzie jako zarządca gruntów widniał regionalny zarząd gospodarki wodnej. NSA zakwestionował tego typu postępowanie, nakazując szczegółową analizę stanu prawnego, gdyż prawo własności gruntu pokrytego wodą płynącą nie determinuje prawa własności budowli na tym gruncie posadowionej, co uzasadnił w następujący sposób (ze względu na zwięzłe i proste wyłożenie zagadnienia przez Sąd warto jest zacytować obszerniejsze fragmenty wyroku, które stanowią gotową do stosowania wykładnię): Wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości według zasady: czyją własność stanowią grunty, tego własnością jest woda. W takim przypadku własność gruntu przesądza o własności wody. Natomiast wody płynące są wodami publicznymi i w tym przypadku własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, 17 i 18 Prawa wodnego (J. Szachułowicz, Prawo wodne. Grunt i woda.pl 5
Komentarz, Warszawa 2007, str. 39). Jednakże własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Przepisy ustawy Prawo wodne stwarzają prawną możliwość, aby inny podmiot był właścicielem wody, a inny właścicielem urządzeń wodnych. W art. 11 ust. 1 Prawa wodnego wskazano podmioty wykonujące uprawnienia właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa. Do tych podmiotów należy również gospodarowanie gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi (art. 14 ust. 2 i 3 cyt. ustawy). Stosownie zaś do art. 14 ust. 4 cytowanej ustawy gospodarowanie innym mieniem związanym z gospodarką wodną, stanowiącym własność Skarbu Państwa, wykonują: właściwy miejscowo starosta, realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub odpowiednio organy oraz jednostki, o których mowa w art. 11 ust. 1, lub jednostki, którym to mienie zostało powierzone. (...) Z powyższych przepisów wynika, że właścicielem urządzenia wodnego może być inny podmiot niż właściciel wody. Zatem zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że Prawo wodne przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit. Wprawdzie, jak wynika z ustaleń stanu faktycznego, w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa jest właścicielem wód rzeki [...]oraz jazu w miejscowości K. Jednakże ustalając podmiot zarządzający niniejszy jazem należy mieć na względzie wskazany wyżej wyjątek od zasady superficies solo cedit. Mianowicie zgodnie z art. 217 ust. 1 Prawa wodnego z dniem wejścia w życie ustawy stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej, parków narodowych, stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3. Przepis ten jednoznacznie mówi o przejściu w trwały zarząd wód oraz gruntów pokrytych tymi wodami. Oznacza to, że nie dotyczy on przejścia w trwały zarząd urządzeń wodnych. Regulacja ta jest konsekwencją relacji istniejących między Prawem wodnym a ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie przepis art. 14a ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, stanowiącymi własność Skarbu Państwa, są zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, do którego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiednia regulacja znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami, której art. 21a stanowi, że w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, o którym mowa w art. 21, nie wchodzą grunty pokryte wodami powierzchniowymi płynącymi, w rozumieniu ustawy - Prawo wodne. W myśl art. 21 tej ustawy do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że mimo tego, iż Skarb Państwa jest właścicielem wody i gruntów pokrytych tymi wodami, a także urządzenia wodnego to trwały zarząd, jako forma władania nieruchomościami Skarbu Państwa, może należeć do różnych podmiotów. Wobec tego w fakcie przejścia w trwały zarząd Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wody oraz gruntów pokrytych wodami rzeki [...] nie można upatrywać przejścia w trwały zarząd tego podmiotu również jazu w miejscowości K. Stosownie do art. 92 ust. 4 Prawa wodnego w ramach gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, związanym z gospodarką wodną, dyrektor regionalnego zarządu realizuje w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu zadania związane z utrzymywaniem wód lub urządzeń wodnych oraz pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Jednakże 6 Grunt i woda.pl
regulacja ta sama w sobie nie oznacza, że dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarują całym mieniem stanowiącym własność Skarbu Państwa. Jak wyżej wskazano podmioty gospodarujące innym mieniem związanym z gospodarką wodną niż grunty pokryte wodami płynącymi zostały określone w art. 14 ust. 4 Prawa wodnego. Gospodarowanie tym mieniem nie zostało zastrzeżone wyłącznie do kompetencji Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Mieniem tym mogą gospodarować również inne podmioty, w tym również jednostki, którym mienie Skarbu Państwa zostało powierzone. Wobec tego dyrektor regionalnego zarządu może w imieniu Prezesa Krajowego Zarządu realizować zadania związane z utrzymaniem tylko tych urządzeń wodnych, które zostały przekazane do gospodarowania Prezesowi Krajowego Zarządu. Rys. 2. Zależności prawne w obrębie mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną Z przytoczonego fragmentu wyroku wynika, że zdeterminowanie prawa do gruntu od prawa do wody po nim płynącej, z jednoczesnym szczególnym uregulowaniem zasad gospodarowania innym mieniem związanym z wodą (art. 14 ust. 4 Prawa wodnego), powoduje że budowle wodne nie mogą być postrzegane w kategoriach części składowej nieruchomości gruntowej obejmującej koryto cieku. Jak wskazuje NSA przepisy Prawa wodnego konstruują w tym wypadku wyjątek od ogólnej zasady superficies solo cedit. Zatem mienie takie stanowi odrębną od gruntu nieruchomość budowlaną. Wynika z tego, że w stosunku do takiej nieruchomości nie mają zastosowania przepisy Prawa wodnego, które jako lex specialis dotyczą wyłącznie wód i gruntów nimi pokrytych (art. 1 ust. 1a). Stąd też nieruchomości budowlane na gruntach pokrytych wodami mogą być m. in. przedmiotem własności innych podmiotów niż właściciel wody oraz mogą podlegać obrotowi cywilnoprawnemu. Stosując argumentum a maiori ad minus, budowle posadowione na gruntach pokrytych wodami, będące własnością Skarbu Państwa, mogą być przedmiotem trwałego zarządu również jednostek organizacyjnych innych niż te, które zarządzają wodami i gruntami nimi pokrytymi, jeżeli mienie to zostało im powierzone, zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Grunt i woda.pl 7
Rys. 3. Mienie związane z gospodarką wodną według wykładni NSA Z przytoczonych wykładni NSA oraz z obowiązujących przepisów prawa wyprowadzić można argumenty, które uzasadniają pogląd o odrębności budowli wodnych od gruntów pokrytych wodami płynącymi, w zakresie prawno-materialnym. Wśród tych argumentów wymienić można następujące: Prawo wodne nie stoi na przeszkodzie aby budowle wodne były odrębnym od gruntu przedmiotem własności, a wręcz konstrukcja przepisów tej ustawy preferuje takie rozwiązanie, tymczasem kodeksowa definicja nieruchomości gruntowej oparta jest na jednolitości własności wszystkich jej składników, grunty pokryte wodami płynącymi stanowią odrębny zasób nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do którego nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasób gruntów pokrytych wodami płynącymi jest niezbywalnym zasobem mienia Skarbu Państwa, a więc biorąc pod uwagę możliwość odrębnej własności budowli wodnych nie stanowią one jego części składowych, w związku z tym, że budowle wodne nie stanowią części składowej gruntu pokrytego wodą płynącą nie wchodzą w skład nieruchomości gruntowej, a zatem stanowią odrębną nieruchomość budowlaną, woda płynąca nie stanowi części składowej gruntu, ale jest dominantą w zakresie prawnym i decyduje o prawie własności gruntu, z wyłączeniem budowli wodnych, które mogą być przedmiotem odrębnej własności, przepisy Prawa wodnego regulują zasady gospodarowania mieniem w gospodarce wodnej dzieląc je na trzy podstawowe rodzaje: wodę, grunt pokryty wodą oraz inne mienie, ale tylko dwa pierwsze podlegają przepisom Prawa wodnego jako lex specialis w tym względzie, budowle wodne jako inne mienie w gospodarce wodnej podlegają przepisom ogólnym w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa, z racji braku szczególnych unormowań w Prawie wodnym, konstrukcja przestrzenna budowli wodnej nie zawsze pokrywa się z granicą gruntów pokrytych wodami płynącymi, którą jest linia brzegu cieku, a więc wykracza poza granicę prawną nieruchomości gruntowej pokrytej wodą. 8 Grunt i woda.pl
WNIOSKI Wykładnia traktująca budowle wodne posadowione na gruntach pokrytych wodami płynącymi jako odrębne od tego gruntu nieruchomości budowlane nie jest rozpowszechniona. Główną przyczyną tego faktu jest brak przepisów regulujących tę kwestię wprost. Obecne prawo przewiduje wyjątki w zakresie odrębności prawnej części składowych gruntów (budynki i lokale), ale są to przypadki ściśle uregulowane, zarówno pod względem prawa materialnego jak i wieczystoksięgowego. W omawianym zagadnieniu, ze względu na brak takich unormowań, należałoby posłużyć się analogią w celu uregulowania stanu prawnego mienia budowlanego Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną. Przyczynkiem do tego może być przywołany wyżej wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego (II OSK 1654/09), w którym kwestionuje on ogólną zasadę superficies solo cedit w stosunku do budowli posadowionych na gruntach pokrytych wodami. Sąd wskazuje również, że zgodnie z art. 14 ust. 4 Prawa wodnego inne mienie związane z gospodarką wodną może być gospodarowane przez jednostki, którym mienie to zostało powierzone, również inne niż te, o których mowa w art. 11 ust. 1 Prawa wodnego. Ponieważ zgodnie z art. 217 ust. 1 i 2 Prawa wodnego stwierdzeniu przejścia w trwały zarząd podlegają wyłącznie wody i grunty tymi wodami pokryte, wniosek z tego że mienie to powinno zostać przekazane w trwały zarząd właściwym jednostkom na podstawie przepisów ogólnych tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykładnia ta zatem może otworzyć drogę do regulowania stanu prawnego budowli wodnych poprzez ustanawianie prawa trwałego zarządu na rzecz właściwych jednostek, które dotychczas mieniem tym gospodarowały bez tytułu prawnego. Rys. 4. Zestawienie przepisów kompetencyjnych regulujących gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa związanym z gospodarką wodną Grunt i woda.pl 9