Dostęp do informacji o środowisku

Dostęp do informacji o środowisku

Dr nauk prawnych Anna Haładyj Dostęp do informacji o środowisku Dostęp do informacji o środowisku stanowi prawo każdej osoby fizycznej, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Przepisy gwarantują każdemu łatwy, szybki i tani dostęp do informacji o stanie środowiska jako całości lub jego komponentów i po drugie umożliwiają wykorzystanie tej wiedzy w sposób praktyczny (np. poprzez udział w postępowaniu czy podjęcie działań interwencyjnych, por. p. 4), co ma służyć ochronie środowiska. Aby zagwarantować dostęp do informacji na odpowiednim poziomie i odpowiedniej jakości, przepisy określają obowiązki organów administracji w zakresie gromadzenia i przetwarzania, a także tryb i formę udostępniania. 1 Źródła dostępu do informacji o środowisku 1.1 Źródła prawa Polska ratyfikowała konwencję EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzoną w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (tzw. konwencja z Aarhus - Dz.U.2003.78.706). Gwarancje powszechnego dostępu do informacji o zawiera także Konstytucja RP w art. 74 ust. 3 ( Każdy ma prawo do informacji o stanie środowiska i jego ochronie ), ale do jego stosowania potrzebne są przepisy ustawowe od 2008 r. dostęp do informacji o środowisku został uregulowany w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (DIoŚ) (Dz.U.2008.199.1229 ze zm.). Tą ustawą dokonano także wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/4/ WE z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.Urz.WE L 41 z 14.02.2003, str. 26; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 375). W przypadku sprzeczności norm prawa krajowego z dyrektywą, przepisy DIoŚ powinny być interpretowane zgodnie z brzmieniem tej dyrektywy. Większość informacji o środowisku stanowi jednocześnie informacje publiczne, dlatego posiłkowo stosuje się również przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (DIP) (Dz.U.2001.112.1198 ze zm.) Pod pojęciem informacji publicznej DIP rozumie każdą informację o sprawach publicznych. Co do zasady jednak regulacja zawarta w DIoŚ jest odrębna, wprowadzając własne regulacje odnośnie form i terminów udostępniania informacji o środowisku oraz przesłanki odmowy udostępniania. DIoŚ wykorzystuje jednak regulowany przez DIP system teleinformatyczny BIP do upubliczniania informacji o środowisku. Ponadto DIoŚ odsyła do DIP w związku ze skargą do sądu przysługującą na odmowę udostępnienia informacji. Dodatkowo DIP wprowadza sankcję karną za nieudostępnienie informacji (publicznych, w tym będących informacjami o środowisku), nieistniejącą w DIoŚ. 1.2 Inne źródła wiedzy na temat informacji o środowisku Zasadniczą bazę wiedzy na temat informacji o środowisku stanowi Ekoportal, będący narzędziem prezentowania informacji o środowisku i komunikacji ze społeczeństwem. Na stronach Ekoportalu umieszczono także publikacje dotyczące zasad udostępniania informacji o środowisku, a także broszurę Dostęp do informacji o środowisku prawem obywatela 2011 zawierającą analizę procedur związanych z udostępnianiem informacji o środowisku, w tym szczegółowe omówienie przesłanek odmowy udostępnienia informacji o środowisku. 2

2 Źródła dostępu do informacji o środowisku Pojęcie informacja oznacza Powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Nowy słownik języka polskiego PWN, red. E. Sobol, Warszawa 2002). Informacje o środowisku to informacje, które dotyczą stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami, informacje o emisjach, np. odpadów promieniotwórczych lub zanieczyszczeń. Charakter informacji o środowisku mają również informacje dotyczące: środków, takich jak środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej,plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska oraz na emisje i zanieczyszczenia, środków i działań, które mają na celu ochronę ww. elementów środowiska, analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach wspomnianych środków i działań. Niektóre informacje o środowisku zawarte są w dokumentach, czyli aktach pisemnych stanowiących wyrażenie określonych myśli lub wiadomości - dokumenty zawierają na ogół wiele wiadomości, z których tylko część stanowi informacje o środowisku. Dostęp do dokumentów to udostępnienie określonego, wskazanego przez wnioskodawcę dokumentu zawierającego określone informacje. Dostęp do informacji to udostępnienie informacji bez względu na źródło, w którym ona się znajduje - może być specjalnie w tym celu przygotowana na podstawie wielu dokumentów lub innych źródeł (np. wiedzy urzędników). Prawo do pozyskania tak rozumianych informacji przysługuje każdemu i organ administracji publicznej nie może żądać od wnioskodawcy wykazania interesu prawnego (np. bycie stroną toczącego się postępowania w sprawie wydania decyzji na realizację inwestycji) ani faktycznego (np. niechęć do planowanej inwestycji) czy też wykazania dodatkowych przesłanek typu: obywatelstwo, miejsce zamieszkania, zameldowanie itp. O udostępnienie informacji o środowisku mogą się ubiegać także osoby niepełnoletnie, ponieważ udostępnienie informacji jest czynnością materialno-techniczną (W przypadku odmowy udostępnienia przed wydaniem decyzji należy jednak wezwać do uzupełnienia wniosku przez rodzica lub opiekuna prawnego). Prawo dostępu do informacji o środowisku jest prawem podmiotowym, a jego lustrzanym odpowiednikiem jest obowiązek organu administracji do gromadzenia i przetwarzania, a następnie udzielania informacji w sposób bierny (PDWD), aktywny (komunikaty, raporty) oraz mieszany (bazy danych w BIP). 3

Organy administracji są zobowiązane do udostępniania informacji o środowisku w dwóch podstawowych trybach poprzez ich upowszechnianie (upublicznianie) i na indywidualny wniosek. Jedną z form upowszechniania informacji o środowisku, dotyczącą dokumentów, w których takie informacje są zawarte, jest prowadzenie publicznie dostępnych wykazów danych (PDWD) o dokumentach zawierających takie informacje. Wykazy te, a także inne rejestry zawierające meta-informacje (informacje o informacjach) o środowisku ułatwiają dostęp do opisanych tam dokumentów. Inną formą upowszechniania, czyli aktywnego udostępniania informacji o środowisku może być publikacja dokumentów lub ich zawartości stanowiącej informacje o środowisku. Dotyczy to również dokumentów elektronicznych - baz danych. Pozostałe informacje, w tym zwłaszcza informacje zbiorcze, wymagające wyszukiwania oraz dane zagregowane, są udostępniane na wniosek. Obowiązkiem organu administracji jest dostosowanie formy przekazywanej informacji do oczekiwań wnioskodawcy. Z punktu widzenia formy materialnej, jaką może przybrać informacja, można mówić o informacji: pisemnej, dźwiękowej, ustnej, elektronicznej, wizualnej, innej formie (np. makieta terenu), z tym, że wnioskodawca ponosi uzasadnione koszty związane z przekształceniem informacji we wnioskowaną formę. Przepisy DIP dotyczące ponoszenia przez wnioskodawcę uzasadnionych kosztów przekształcenia informacji we wskazaną formę zostały zaskarżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego. (Trudno jednoznacznie określić sposób wymiaru uzasadnionych kosztów takiego przekształcenia, a od rozstrzygnięcia nie przysługuje odwołanie ani skarga, tym samym brak ścieżki do zakwestionowania wysokości nałożonych kosztów). Te regulacje mogą utrudniać dostęp do informacji publicznej i o środowisku. Formy udostępniania informacji o środowisku INFORMACJA wskazana we wniosku gdy środki techniczne POZWALAJĄ gdy środki techniczne NIE POZWALAJĄ Przekształcenie informacji 14 dni Powiadomienie o braku możliwości + wskazanie możliwej formy rozstrzygnięcie o dodatkowych kosztach 14 dni brak wniosku - 14 dni Udzielenie informacji Brak możliwości zaskarżenia Wniosek określający nową formę Decyzja odmowna 4

Za wyszukanie informacji o środowisku oraz sporządzenie kopii dokumentów lub danych oraz przesłanie kopii, dokumentów lub danych organ administracji nakłada opłaty, których wysokość określa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2010 r. w sprawie opłat udostępnianie informacji o środowisku (Dz.U.2010.215.1415). Opłaty za wyszukanie informacji o środowisku nie stanowią opłat skarbowych (art. 3 ustawy o opłacie skarbowej, Dz.U.2006.225.1635 ze zm.) i nie stosuje się do nich zwolnień z tej ustawy (np. dla organizacji pożytku publicznego). W określonych przypadkach organy administracji mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku. W Polsce część przesłanek odmowy została skonstruowana jako obligatoryjna (art. 16 DIoŚ), ale stosując prounijną interpretację tych przepisów organ administracji powinien każdorazowo ocenić wagę interesu przemawiającego za udostępnieniem i odmową udostępnienia informacji o środowisku. Szczegółowe omówienie wszystkich przesłanek odmowy udostępnienia informacji zostało zawarte w broszurze Dostęp do informacji o środowisku prawem obywatela 2011, dostępnej na Ekoportalu (www.ekoportal.gov.pl) w zakładce: Nasza Propozycja -> Publikacje. Przesłanki obligatoryjnej odmowy udostępniania informacji o środowisku Informacje niejawne Dane jednostkowe w badaniach statystyki publicznej Informacje mogące zakłócić przebieg postępowania: sądowego dyscyplinarnego karnego Ochrona praw autorskich i patentowych Obronność i bezpieczeństwo państwa bezpieczeństwo publiczne Ochrona danych osobowych dotyczących osób trzecich Dane złożone przez osoby trzecie: złożyły dobrowolnie dane i wniosek o nieudostępnianiu Zagrożenie dla środowiska bezpieczeństwo ekologiczne Przedsięwzięcia na terenach zamkniętych w których wyłączono łeczeństwa Informacje o wartości handlowej objęte tajemnicą przedsiębiorstwa uzasadniony wniosek Nie stosuje się jeśli informacja dotyczy: ilości, rodzaju pyłów wprowadzanych do powietrza i miejscach wprowadzenia stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi oraz miejsca ich wprowadzania rodzaju wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania poziomu emitowanego hałasu poziomu emitowanych pól elektromagnetycznych Pozostałe przesłanki mają charakter fakultatywny, organ administracji jest zobowiązany udostępnić informacje zawsze, gdy jest to możliwe. 5

Przesłanki fakultatywnej odmowy udzielenia informacji o środowisku Dokumenty lub dane będące w trakcie opracowywania Dane przeznaczone do wewnętrznego komunikowania się Wniosek niemożliwy do zrealizowania Wniosek zbyt ogólny 14 dni Organ wzywa do uzupełnienia wniosku Uzupełnienie wniosku Udzielenie informacji 3 Jednostki odpowiedzialne za dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie Podstawowym obowiązkiem organów administracji publicznej jest udostępnianie każdemu informacji o środowisku i jego ochronie. Obowiązek ten dotyczy wszystkich organów administracji publicznej, które dysponują informacjami o środowisku lub mogą żądać ich od osób trzecich. Ponadto od określonych organów administracji, właściwych w sprawach wydania decyzji i postanowień, opinii oraz uzgodnień, przyjęcia dokumentów, przyjmowania zgłoszeń itp. ustawa (art. 22 ust. 1 DIoŚ) wymaga prowadzenia publicznie dostępnych wykazów (PDWD). PDWD prowadzą także organy administracji właściwe do prowadzenia postępowania, w ramach którego lub w wyniku którego sporządzane są te dokumenty (art. 22 ust. 2 DIoŚ). Oznacza to, że te same informacje - np. opinie - będą upubliczniane w wykazie organu występującego o opinii (czyli prowadzącego postępowanie) oraz wykazie organu opiniującego. Obowiązek umieszczenia informacji w PDWD w przypadku postępowania odwoławczego obciąża organ właściwy w sprawie tego postępowania, a więc organ odwoławczy (Wyrok NSA z 2012-01-31, sygn. akt II OSK 2324/11). Do upubliczniania informacji o środowisku są zobowiązane także organy administracji prowadzące elektroniczne bazy danych (art. 24 ust. 3 DIoŚ). 6

Organy odpowiedzialne za upublicznianie informacji o środowisku i jego ochronie PDWD Elektroniczne bazy danych Pełne teksty dokumentów w BIP w wersji elektronicznej art. 21-23 UIoŚ organy administracji rządowej organy administracji samorządowej właściwe w sprawach wymienionych w art. 21 UIoŚ w BIP art. 24 marszałek województwa starosta Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzający drogą, linią kolejową lub lotniskiem zarządzający drogą, linią kolejową, tramwajową, lotniskiem lub portem polityki, sprawozdania, informacje, rejestry itp. art. 25 UIoŚ Minister Środowiska Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska Główny Inspektor Ochrony Środowiska marszałek województwa starosta wójt, burmistrz, prezydent miasta Prezes Państwowej Agencji Atomistyki Prezes Urzędu Dozoru Technicznego dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej komendant wojewódzki państwowej straży pożarnej 4 Udział społeczeństwa w zwiększaniu świadomości ekologicznej państwa polskiego Społeczeństwo oznacza jedną lub więcej osób fizycznych lub prawnych, ich stowarzyszenia (zwykłe i zarejstrowane oraz fundacje), organizacje lub grupy, w tym nieformalne (np. komitety protestacyjne). Dostęp do informacji o środowisku może służyć jako instrument pozyskiwania wiedzy nie tylko o stanie środowiska, ale także o działaniach władz publicznych wpływających na to środowisko. Posiadanie aktualnych i wiarygodnych informacji o działaniach władz publicznych i inwestorów staje się więc podstawą aktywności związanej z ochroną interesu środowiska, oraz życia i zdrowia ludzi, a także realizacji innych interesów partykularnych. Zasadniczo umożliwienie wyrażenia tych interesów jest realizowane poprzez uczestnictwo każdego oraz organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa,. Procedury te zostały omówione w broszurze Dostęp do informacji o środowisku prawem obywatela 2011. Społeczeństwo ma także prawo podejmowania tzw. działań interwencyjnych, jeżeli organy administracji nie wykonują swych obowiązków ustawowych lub wykonują je w sposób niezgodny z prawem. W przypadku, gdy organ administracji nie udostępnia wnioskowanej informacji lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wnioskodawca może złożyć zażalenie na bezczynność organu (art. 37 par. 1 kpa). Organ administracji może także ponieść odpowiedzialność karnowykroczeniową w trybie art. 23 DIP (kara grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku); skargę złożyć może każdy. 7

Inne uprawnienia są realizowane przede wszystkim jako tzw. działania strażnicze. Uprawnienie do podejmowania działań strażniczych wynika z koncepcji demokratycznego państwa prawnego, w którym społeczeństwo ma prawo dokonywać społecznej kontroli działań organów administracji publicznej. Zasadnicze elementy udziału społeczeństwa w podnoszeniu świadomości ekologicznej wiążą się z prowadzeniem działalności edukacyjnej przez organizacje ekologiczne (organy administracji mogą ją zlecać m.in. w ramach tzw. inicjatywy lokalnej regulowanej w art. 19b - 19g ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie Dz.U. 2010.234.1536 ze zm.). Organizacje te, korzystając z informacji o środowisku i jego ochronie, prowadzą także monitoring miejsc przyrodniczo cennych oraz występują na drogę prawną (powiadomienie policji i prokuratury) w przypadku, gdy doszło do naruszenia celów lub przedmiotu ochrony obszarów chronionych, co ma znaczenie dla organów administracji jako odpowiedzialnych za ich ochronę. Szczególną kategorię działań strażniczych stanowi udział organizacji ekologicznej w postepowaniu administracyjnym dotyczącym oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. 5 Rola Centrum Informacji o Środowisku Centrum Informacji o Środowisku zostało utworzone w 2001 r. przez Ministra Środowiska, w celu prowadzenia działalności informacyjnej o środowisku i jego ochronie na rzecz całego społeczeństwa, jak też poszczególnych jego grup, np. przedsiębiorców czy pracowników administracji: prowadzi witrynę Ekoportal ułatwiającą dostęp do informacji o stanie środowiska, zasadach jego ochrony i upowszechniającą informacje o środowisku,przede wszystkim dostępnych w jednostkach podległych i nadzorowanych przez Ministra Środowiska; udostępnia jednostkom administracji narzędzie do prowadzenia publicznie dostępnego wykazu (PDWD) zawierającego dane o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie; prowadzi kampanie informacyjne o dostępie do informacji o środowisku; udostępnia na wniosek informacje o środowisku i jego ochronie znajdujące się w posiadaniu Ministra Środowiska; Centrum Informacji o Środowisku w dniu 30 czerwca 2011 r. otrzymało certyfikat wdrożenia systemu zarządzania środowiskowego EMAS i jest uprawnione do stosowania logo EMAS. Inne informacje na temat Centrum znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) naszej jednostki. Działalność Centrum zostanie zakończona 31 grudnia 2012 (zarządzenie Nr 31 Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie likwidacji Centrum Informacji o Środowisku (Dz. Urz. MŚ 2012 poz.32). Decyzja w sprawie kontynuacji przez inną jednostkę zadań realizowanych dotychczas przez Centrum zostanie podjęta przez Ministra Środowiska. Projekt Ekoportal - internetowe okno polskiej ekologii sfinansowany ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Centrum Informacji o Środowisku ul. Wawelska 52/54, 00-922 Warszawa tel. 2257-92-215, faks 2257-92-688 sekretariat@cios.gov.pl www.cios.gov.pl Dbamy o środowisko Wdrożyliśmy system zarządzania środowiskowego Jesteśmy zarejestrowani w EMAS