Szymon Kałkowski ILF Consulting Engineers Polska Analiza porównawcza Projektowanie inwestycji liniowych na podstawie specustawy oraz w oparciu o zwykły tryb administracyjny Proces projektowania inwestycji liniowych celu publicznego w Polsce, takich jak gazociągi, ropociągi, drogi, linie kolejowe, kanały, wodociągi, linie i trakcje elektroenergetyczne, linie kablowe itd., może być sprawny i skuteczny jedynie przy zastosowaniu odpowiednich regulacji prawnych. Taką możliwość dają rozwiązania, powszechnie zwane specustawami, których przykładem jest uchwalona przez sejm specustawa drogowa, obejmująca inwestycje w zakresie dróg publicznych (budowę sieci autostrad i dróg ekspresowych). Na etapie prac przygotowawczych oraz projektu budowlanego dla inwestycji liniowej, kluczowe znaczenie ma uzyskanie w ustawowym czasie wszelkich niezbędnych uzgodnień, pozwoleń i decyzji, w tym najważniejszej decyzji pozwolenia na budowę. Na tym właśnie etapie szczególnie widoczne są korzyści wynikające z wprowadzenia specustawy. Dla rozwoju rynku paliw i gazów płynnych oraz dla poprawy bezpieczeństwa energetycznego Polski, niezbędne jest wybudowanie całej sieci rurociągów paliwowych, głównie gazociągów i ropociągów. Nowe sieci zwiększą możliwości przesyłowe kraju i przyczynią się do zintensyfikowania poboru paliw zarówno wśród mniejszych, jak i większych odbiorców. Śmiało można stwierdzić, że dzięki temu Polska umocni swoją pozycję w strukturze Unii Europejskiej w obszarze sektora energetycznego. Istniejące na terenie Polski gazociągi i ropociągi w większości zostały wybudowane w latach 60., 70. czy 80. ubiegłego wieku, dlatego wymagają przebudowy lub modernizacji. Specustawa o gazoporcie Z myślą o budowanym obecnie terminalu LNG w Świnoujściu, dzięki któremu Polska ma się uniezależnić od dostaw paliwa gazowego z Rosji, 24 kwietnia 2009 r. Sejm uchwalił Ustawę o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu tzw. specustawę o gazoporcie. Dokument obejmuje także regulacje dotyczące inwestycji towarzyszących budowie terminalu, takich jak sieć gazociągów przesyłowych oraz podziemnych magazynów gazu, precyzyjnie wskazanych w zapisach specustawy. Przedmiotowa regulacja prawna przedstawia podstawowe zasady przygotowania i realizacji inwestycji. Szczegółowo określa ścieżkę postępowań i procedur administracyjnych związanych z uzyskaniem praw inwestora do trwałego lub czasowego zajęcia terenu, przez który ma przebiegać inwestycja. Ponadto określa kolejność niezbędnych prac przygotowawczych, jakie należy przeprowadzić w celu uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jednym z najistotniejszych elementów przedmiotowej specustawy jest rozdział poświęcony odszkodowaniom wynikającym z czasowego lub trwałego zajęcia terenu danej 60 kwiecień - czerwiec 2 / 2013 [05]
Paliwa i Energetyka działki w okresie prowadzenia prac budowlanych oraz po zakończeniu danej inwestycji. Ma to istotne znaczenie zarówno dla właścicieli działek, przez które ma przebiegać lub na które ma oddziaływać dana inwestycja, jak i dla inwestora. Zapisy ustawy dają właścicielom gwarancję, że należne im odszkodowania zostaną wypłacone (z zaznaczeniem jednak, że nastąpi to po zakończeniu inwestycji). Warto zaznaczyć, że specustawa o gazoporcie jest aktem prawnym, którego regulacje są nadrzędne w stosunku do zapisów innych ustaw stanowiących podstawę projektowania i realizacji inwestycji celu publicznego Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Specustawa wprowadziła szereg rozwiązań umożliwiających sprawną realizację inwestycji w zakresie budowy terminalu. Warte uwagi są znaczące oszczędności czasu dzięki narzuceniu organom administracji publicznej ściśle określonego terminu na wydanie opinii i decyzji. W myśl zapisów specustawy, jego przekroczenie skutkuje nałożeniem kary za każdy dzień zwłoki. Kary te są wymierzane przez organ wyższego stopnia, a ich wysokości są określone w specustawie. Nie każdą inwestycję liniową można jednak projektować w oparciu o specustawę. Aby jasno zobrazować różnice między realizacją projektu na podstawie specustawy a taką w oparciu o zwykły tryb administracyjny, można porównać dwa opracowania projektowe dotyczące gazociągów przesyłowych, które były wykonywane przez biuro projektowe ILF Consulting Engineers Polska. Pierwszy projekt zrealizowano w oparciu o specustawę o gazoporcie, drugi zaś jeszcze niesfinalizowany jest prowadzony zwykłym trybem administracyjnym, ponieważ nie został uwzględniony na liście inwestycji towarzyszących budowie gazoportu. Projekt realizowany pod specustawą Gazociąg wysokiego ciśnienia relacji Rembelszczyzna Gustorzyn (DN700; MOP 8,4 MPa; 176 km) inwestor GAZ-SYSTEM S.A. Docelowa trasa gazociągu i decyzja środowiskowa Prace przygotowawcze dla budowy gazociągu wysokiego ciśnienia relacji Rembelszczyzna Gustorzyn wraz z infrastrukturą towarzyszącą rozpoczęto w październiku 2009 r. Etap początkowy obejmował wyznaczenie docelowej trasy gazociągu i zlokalizowanie Zespołów Zaporowo-Upustowych na trasie gazociągu zgodnie z wymaganiami Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 Dz. U. Nr 97 poz. 1055 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Kolejnym krokiem było opracowanie Raportu oceny oddziaływania na środowisko, który stanowił integralną część wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu 1. Opinie dotyczące przebiegu gazociągu na danym terenie Po wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nadaniu jej klauzuli ostateczności, przystąpiono do opracowywania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w tym przypadku, zgodnie z nomenklaturą przyjętą w specustawie o gazoporcie, była ona nazwana decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu. Zgodnie z art. 6 ust. 3 specustawy o gazoporcie, przed złożeniem wniosku wystąpiono do organów administracji publicznej, m.in. urzędów gmin, powiatów, województw, jak również zarządców przeszkód terenowych, z prośbą o wydanie opinii dotyczących przebiegu gazociągu na danym terenie. Organy administracji publicznej miały na to ściśle określony czas, który wynosił 14 dni. Niewydanie opinii w ustawowym czasie interpretowano jako brak zastrzeżeń do wniosku (art. 6 ust. 4), co było równoznaczne z otrzymaniem pozytywnej opinii. W przypadku negatywnej opinii, trasę odpowiednio korygowano i ponownie przekazywano ją do zaopiniowania. 2. Tereny pod inwestycję i odszkodowania Kolejnym ważnym etapem było wyznaczenie obszaru danej działki, na którym trwale lub tymczasowo zostanie ograniczony sposób użytkowania (art. 24 ust. 1) oraz terenu podlegającego wywłaszczeniu z uwagi na planowaną budowę obiektów towarzyszących gazociągowi, tj. Zespołu Zaporowo-Upustowego lub węzła przesyłu gazu (art. 20 ust. 3). W ostatnim przypadku teren ten wyznaczano poprzez wykonanie geodezyjnego podziału nieruchomości. W myśl zapisów specustawy o gazoporcie właściciele działek otrzymają wypłaty z tytułu odszkodowań po zakończeniu inwestycji. Nie da się ukryć, że takie odroczenie wypłaty nie jest dla właścicieli nieruchomości komfortowe. Na ogół właściciele domagają się określenia wartości swoich nieruchomości i wypłat odszkodowań jeszcze przed rozpoczęciem realizacji inwestycji. Warto jednak zwrócić uwagę na sposób wyceny wartości odszkodowań, który ma zapewnić jej peł- kwiecień - czerwiec 2 / 2013 [05] 61
ny obiektywizm. Odszkodowania są ustalane na podstawie operatów szacunkowych, opracowanych przez niezależnego rzeczoznawcę majątkowego wyłonionego przez Wojewodę. 3. Pozwolenia wodno-prawne Zgodnie z zapisami specustawy o gazoporcie urzędy województw zostały uprawomocnione do wydania decyzji lokalizacyjnych w zakresie terminalu. W myśl interpretacji prawnej, powstałej w trakcie ustaleń roboczych z tymi urzędami, pozwolenia wodno-prawne, obejmujące swym zakresem przekroczenia cieków naturalnych i wód płynących na trasie projektowanego gazociągu, musiały zostać uzyskane przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Wobec powyższego, w pierwszej kolejności opracowano operaty wodno-prawne na przekroczenia cieków naturalnych i wód płynących, które stanowiły załączniki do wniosku o wydanie pozwoleń wodno-prawnych na ich przekroczenie. Warto dodać, że zgodnie ze specustawą o gazoporcie termin wydania decyzji pozwolenia wodno-prawnego wynosi 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Ponadto, dla inwestycji liniowych takich jak gazociągi, wyróżnia się dodatkowo następujące pozwolenia wodno-prawne: na odbudowę urządzeń melioracyjnych, na pobór wody do prób hydraulicznych i jej zrzut po próbach, na zrzut wody z odwodnienia wykopów. Niniejsze pozwolenia wodno-prawne były uzyskiwane niezależnie od prowadzonego postępowania dotyczącego wydania decyzji lokalizacyjnej w zakresie terminalu. Ich uzyskanie było koniecznie do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. 4. Istota decyzji lokalizacyjnej W myśl art. 13 ust. 2 specustawy o gazoporcie, wydana przez wojewodę decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wiąże właściwe organy przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wydana decyzja jest niezwłocznie przekazywana przez wojewodę właściwym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast. W ust. 3 tego samego artykułu jest mowa o tym, iż decyzja lokalizacyjna w zakresie terminalu jest wiążąca dla właściwych organów w zakresie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej oraz zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Oznacza to jedno po tym, jak decyzja lokalizacyjna w zakresie terminalu stanie się ostateczna, wszelkie decyzje o warunkach zabudowy muszą uwzględniać warunki w niej zapisane. Ustalenia w ZUDP i pozwolenie na budowę Ostatnim etapem przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę było uzgodnienie trasy gazociągu i infrastruktury towarzyszącej w Zespołach Uzgodnień Dokumentacji Projektowej (ZUDP) przypisanych powiatom, przez teren których prowadzona była trasa przedmiotowego gazociągu. Skompletowanie wymaganej dokumentacji, tj. decyzji środowiskowej i lokalizacyjnej, opinii i uzgodnień od zarządców przeszkód terenowych, opinii ZUDP oraz pozwoleń wodno- -prawnych, umożliwiło wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Warto zauważyć, że specustawa o gazoporcie przewiduje specjalne rozwiązania i na tym etapie, skracając termin wydania takiego pozwolenia w stosunku do terminu zapisanego w Prawie budowlanym. Z uwagi na fakt, że trasa inwestycji została zaprojektowana na terenie dwóch województw, wnioski o wydanie pozwolenia złożono do Wojewody Mazowieckiego i do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. 62 kwiecień - czerwiec 2 / 2013 [05]
Paliwa i Energetyka Projekt realizowany zwykłym trybem administracyjnym Gazociąg wysokiego ciśnienia relacji Strachocina Pogórska Wola (DN700 MOP 8,4MPa, 98 km) inwestor GAZ-SYSTEM S.A. Proces projektowania inwestycji liniowej zwykłym trybem administracyjnym charakteryzuje się odmienną specyfiką, co zostanie omówione na przykładzie gazociągu Strachocina Pogórska Wola. Docelowa trasa gazociągu i negocjacje z właścicielami Podobnie jak to ma miało miejsce w poprzednim przypadku, pierwszym etapem prac było wyznaczenie docelowej trasy gazociągu, spełniającej kryterium lokalizacyjne ze względu na warunki gruntowo-wodne, ukształtowanie terenu, ochronę środowiska i zabytków. Co istotne, w zwykłym trybie administracyjnym konieczne jest uzgodnienie lokalizacji inwestycji z prywatnymi właścicielami. W związku z tym trasa gazociągu musi być także akceptowalna dla właścicieli działek, przez które ma przebiegać, ponieważ każda jej zmiana oznacza konieczność wyznaczenia trasy zamiennej, omijającej problematyczny teren. Nie ma przy tym gwarancji, że trasa zamienna uzyska akceptację u innego właściciela. Na tym etapie przystąpiono do negocjacji z właścicielami działek pod lokalizację inwestycji, aby uzyskać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane. Bez uzyskania tego prawa nie jest możliwe wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. 2. W przypadku braku porozumienia Zdarza się jednak, że negocjacje z właścicielami są nieskuteczne i uniemożliwiają dalsze prace związane z realizacją inwestycji. W takiej sytuacji z mocy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 (Dz. U. Nr 115 poz. 741) o gospodarce nieruchomościami, starosta właściwy ze względu na lokalizację nieruchomości, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może wydać decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów [ ], ale tylko na czas budowy inwestycji liniowej. 3. Służebność przesyłu Po wykonaniu gazociągu konieczne jest ustanowienie służebności przesyłu. Może to nastąpić poprzez ugodę pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem lub drogą sądową. W pierwszym przypadku właściciel uzgadnia z inwestorem kwestię wynagrodzenia z tytułu służebności przesyłu, dzięki czemu unika się postępowania sądowego. W drugim zaś służebność przesyłu ustanawiana jest obligatoryjnie drogą sądową. Sąd nakazuje również dokonanie odpowiednich wpisów w księgach wieczystych danych nieruchomości. Podstawą służebności przesyłu powinna być umowa zawarta w formie aktu notarialnego między przedsiębiorcą przesyłowym i właścicielem gruntu, na którym są lub mają zostać zainstalowane urządzenia przesyłowe. Jako urządzenia przesyłowe rozumie się wszelkie konstrukcje i instalacje tworzące linie do doprowadzania i odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia o podobnym przeznaczeniu. Umowa służebności przesyłu powinna szczegółowo określać zakres, w jakim przedsiębiorca przesyłowy może korzystać z cudzej nieruchomości, a tym samym jakie działania powinien zaakceptować jej właściciel. Zapisy umowy powinny również zawierać informację o wysokości i zasadach płatności wynagrodzenia, które w tym przypadku stanowi jednorazową wypłatę, jaką dany właściciel otrzymuje w związku z przesyłem medium. 1. Operaty szacunkowe Aby określić potencjalną wartość odszkodowania dla właścicieli nieruchomości, ILF Polska zlecił rzeczoznawcy majątkowemu opracowanie operatów szacunkowych dla każdej działki, na której będzie lokalizowany gazociąg, a także dla działek, gdzie wystąpi czasowe zajęcie terenu na okres realizacji inwestycji. Operat szacunkowy określał potencjalną wartość odszkodowania, jaką dany właściciel uzyska z tytułu zniszczeń wynikających z budowy gazociągu. Właściciel działki, mając wgląd do takiego operatu, miał dwie możliwości: mógł zgodzić się na zapisaną w nim wartość odszkodowania lub ją zanegować i nie wyrazić zgody na lokalizację gazociągu na jego terenie. kwiecień - czerwiec 2 / 2013 [05] 63
4. Lokalizacja ZZU i Zespołów Śluz Po uzyskaniu akceptacji trasy gazociągu, przystąpiono do lokalizowania Zespołów Zaporowo-Upustowych (ZZU) i Zespołów Śluz oraz do wyznaczenia szerokości pasa montażowego, na którym w okresie wykonywanych robót będą poruszały się maszyny budowlane. Teren pod projektowane obiekty, takie jak ZZU czy Zespoły Śluz, zgodnie z literą prawa zostanie wykupiony. Zmiany w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego Należy pamiętać, że w przypadku zwykłego trybu administracyjnego przy projektowaniu inwestycji liniowej zastosowanie mają zapisy artykułów Ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, projektant jest zmuszony do wprowadzania i uchwalania zmian w istniejących Miejscowych Planach Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). Polega to na fizycznym wprowadzeniu na mapy MPZP trasy gazociągu i obiektów towarzyszących. Na terenach miast czy gmin, gdzie nie ma obowiązującego MPZP, lokalizowanie inwestycji odbywa się poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Należy zaznaczyć, że zgodnie z literą prawa na terenach leśnych, niezależnie od tego czy należą one do Lasów Państwowych, czy też stanowią własność prywatną, konieczne jest uchwalenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Decyzja środowiskowa Zgodnie z obowiązującym prawem uchwalone i zatwierdzone zmiany w MPZP gmin i miast umożliwiają projektantowi złożenie wniosku do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Załącznikiem do przedmiotowego wniosku jest wcześniej opracowany Raport Oceny Oddziaływania na Środowisko. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Wydanie i uprawomocnienie się decyzji środowiskowej umożliwiło wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Równocześnie wystąpiono również do zarządców przeszkód terenowych (rzek, dróg, kolei i infrastruktury podziemnej i nadziemnej) z prośbą o wydanie warunków technicznych dla skrzyżowań projektowanego gazociągu z istniejącą infrastrukturą. Wszelkie skrzyżowania gazociągu z przeszkodami terenowymi były projektowane w oparciu o te warunki, obowiązujące przepisy i normy oraz zasady wiedzy technicznej. Pozwolenia wodno-prawne Kolejnym krokiem było opracowywanie operatów wodno- -prawnych i występowanie do starostw o wydanie pozwoleń wodno-prawnych. Podobnie jak przy projektowaniu gazociągu relacji Rembelszczyzna Gustorzyn, tak i tu wystąpiono o wydanie czterech rodzajów pozwoleń. W przypadku terenów zalewowych wystąpiono do marszałków województw z wnioskami o wydanie decyzji zwalniających z zakazów art. 88 n i 88 l ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019), które zezwalały na lokalizację gazociągu na takim obszarze. Uzgodnienia z zarządcami przeszkód terenowych oraz w ZUDP Ostatnim i zarazem kluczowym etapem jest uzgodnienie dokumentacji projektowej z zarządcami przeszkód terenowych oraz uzgodnienie trasy gazociągu w Zespołach Uzgodnień Dokumentacji Projektowej (ZUDP). Uzyskanie wszystkich dokumentów, które są wymagane do złożenia wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę w zwykłym trybie administracyjnym, jest niezwykle skomplikowane i czasochłonne. Główną przyczyną takiego stanu rzeczy jest konieczność uzyskania decyzji lokalizacyjnych na wszystkich terenach, na których brak jest obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Procedura uzyskiwania decyzji lokalizacyjnych jest bardzo trudna m.in. z uwagi na konieczność ustalenia właściwych stron postępowania (np. ustalenie spadkobierców danej nieruchomości), oraz indywidualnego powiadomienia każdej z nich o zamierzeniu lokalizowania gazociągu na ich terenie. Podsumowanie Z przedstawionego w niniejszym artykule porównania dwóch opracowań projektowych, realizowanych różnymi trybami administracyjnymi, wynikają następujące wnioski. 1. Specustawa o gazoporcie ma wyższą rangę niż inne ustawy, na podstawie których projektuje się inwestycje liniowe celu publicznego. 2. Przy realizacji projektu na podstawie specustawy o gazoporcie nie jest wymagane wprowadzanie i uchwalanie zmian w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego gmin/miast. Przy zwykłym trybie administracyjnym ten etap jest konieczny. 3. W myśl art. 13 ust. 2 specustawy o gazoporcie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wydana przez wojewodę, wiąże właściwe organy przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. 4. Dzięki zapisom art. 24 Ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, inwestor nie jest zobligowany do podpisywania umów o służebności przesyłu. W przypadku zwykłego trybu administracyjnego, inwestor jest do tego zobowiązany. 5. Specustawa o gazoporcie narzuca organom administracji publicznej ściśle określony czas na wydanie opinii i decyzji, którego przekroczenie powoduje narzucenie dotkliwej kary w wysokości określonej przez specustawę. W normalnym trybie terminy wydawania opinii i decyzji są zapisane w kodeksie postępowania administracyjnego, a ich niedotrzymanie, co prawda wiąże się z karami, jednak dopiero, gdy zostaną one ujawnione w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ wyższej instancji. 6. W specustawie o gazoporcie, tytuł prawny do nieruchomości niezbędnej do ubiegania się o pozwolenie na budowę, nabywa się wraz z uprawomocnieniem się decyzji o ustaleniu lokalizacji terminalu. Przy projekcie realizowanym bez specustawy należy posiadać prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane, co wymaga zawarcia umów z wszystkimi właścicielami działek pod lokalizację inwestycji. 64 kwiecień - czerwiec 2 / 2013 [05]