Agnieszka Knade-Plaskacz Odpowiedzialność państwa członkowskiego za szkody wyrządzone w wyniku przyjęcia przepisów technicznych z pominięciem obowiązku ich notyfikacji Komisji Europejskiej glosa do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 11.06.2015 r. w sprawie C-98/14 Berlington Hungary i inni przeciwko Węgrom 1 Orzeczenie w sprawie Berlington Hungary porusza istotną dla praktyki polskiej kwestię odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną naruszeniem przez państwo członkowskie UE obowiązku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym określonego w dyrektywie 98/34/WE 2. W kontekście dyskusji nad konsekwencjami nienotyfikowania przez Polskę przepisów ustawy o grach hazardowych 3 szczególne znaczenie ma ta część wypowiedzi TS, w której stwierdza on, że celem art. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE nie jest przyznanie jednostkom praw, a zatem ich naruszenie nie rodzi na podstawie prawa Unii Europejskiej prawa do uzyskania od państwa członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia. 1. Wprowadzenie Glosowane orzeczenie stanowi kolejną wypowiedź TS w przedmiocie notyfikacji przepisów technicznych regulujących prowadzenie gier hazardowych 4. Po raz pierwszy TS miał okazję 1 Wyrok Trybunału Sprawiedliwości (dalej jako TS) z 11.06.2015 r. w sprawie C-98/14, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft i inni przeciwko Magyar Állam, EU:C:2015:386, dalej jako wyrok TS w sprawie Berlington Hungary. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE z 22.06.1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r., s. 37 48), dalej jako dyrektywa 98/34/WE, zmieniona dyrektywą Rady 2006/96/WE z 20.11.2006 r. dostosowującą niektóre dyrektywy w dziedzinie swobodnego przepływu towarów, w związku z przystąpieniem Bułgarii i Rumunii (Dz. Urz. UE L 363 z 20.12.2006 r., s. 81 106). 3 Ustawa z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 471), dalej jako u.g.h. Na temat konsekwencji wynikających z braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych zob. szerzej m.in. M. Taborowski, Skutki naruszenia obowiązku notyfikacji przepisów technicznych (w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE) uwagi na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11.03.2015 r. (P 4/14), Europejski Przegląd Sądowy 2015/11, s. 14 25; J. Maliszewska-Nienartowicz, Naruszenie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych a zasada pierwszeństwa prawa UE glosa do postanowienia SN z 28.11.2013 r. (I KZP 15/13), Europejski Przegląd Sądowy 2014/6, s. 41 47. 4 Omówienie wypowiedzi TS w tym przedmiocie w: E. Skrzydło-Tefelska, Nowe wyroki TS w sprawie organizacji gier hazardowych, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2013/1, s. 36 41; E. Skrzydło-Tefelska, Nowe wyroki TS w sprawie organizacji gier hazardowych, cz. II, Europejski Przegląd Sądowy 2013/2, s. 36 42. ustosunkować się do tego, czy w przypadku naruszenia obowiązku notyfikacji przepisów technicznych w trybie określonym w dyrektywie 98/34/WE powstaje odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego UE za szkody wyrządzone jednostkom tym naruszeniem proceduralnym. Pogląd wyrażony przez TS, zgodnie z którym naruszenie przez państwo członkowskie obowiązku notyfikacji przepisów technicznych nie rodzi dla jednostek prawa do odszkodowania, należy uznać za trafny. Rozstrzygnięcie na pewno nie pozostanie bez znaczenia dla praktyki w zakresie spraw o roszczenia odszkodowawcze od Skarbu Państwa za szkody wynikające z uchwalenia przepisów o charakterze technicznym ustawy o grach hazardowych z pominięciem notyfikacji, jak i stosowania ich przez organy administracji oraz orzekania na ich podstawie przez sądy. Mechanizmy i zasady ograniczania możliwości organizowania gier losowych na automatach zostały bowiem rozwiązane podobnie w prawie polskim, jak w systemie prawa węgierskiego. Wykładnia art. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE dokonana przez TS nie budzi zastrzeżeń, jednak w celu należytego zrozumienia znaczenia i konsekwencji glosowanego rozstrzygnięcia warto wskazaną wyżej tezę wyroku rozpatrzeć w szerszym kontekście. Należy zaznaczyć, że uwagi poczynione w niniejszej glosie pozostają aktualne także pod rządami dyrektywy (UE) 2015/1535 5, 5 Dyrektywa (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z 9.09.2015 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, 39
która została przyjęta dla ujednolicenia dyrektywy 98/34/WE i nie wprowadzała merytorycznych zmian omawianych w glosie regulacji 6. 2. Stan faktyczny sprawy i pytania prejudycjalne Wyrok TS w sprawie Berlington Hungary został wydany na wniosek węgierskiego sądu stołecznego (Fővárosi Törvényszék), przed którym toczyło się postępowanie z powództwa pięciu spółek prawa handlowego przeciwko państwu węgierskiemu o naprawienie szkód poniesionych w wyniku stosowania niezgodnych z prawem UE ustaw krajowych dotyczących użytkowania automatów do gier. Skarżące spółki na podstawie udzielonych im zezwoleń użytkowały automaty do gier poza kasynami. W wyniku nowelizacji przepisów krajowych dokonanej w 2011 r. podwyższono znacząco (sześciokrotnie) miesięczny zryczałtowany podatek od przychodów kwartalnych netto od każdego automatu do gry. Kolejną nowelizacją ustawy w październiku 2012 r. wprowadzono całkowity zakaz użytkowania automatów do gier poza kasynami. W dniu wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej z 2012 r. wygasły z mocy prawa dotychczasowe zezwolenia na użytkowanie automatów w salonach gier. Ustawodawca nie przewidział odszkodowania dla operatorów dotychczas posiadających zezwolenia. Ponadto, od dnia przedstawienia projektu rządowego parlamentowi węgierskiemu do dnia wejścia w życie ustawy minęło dziesięć dni. Zarówno nowelizacja z 2011 r., jak i nowelizacja z 2012 r. zostały zgłoszone Komisji Europejskiej (dalej jako Komisja), przy czym nie zostało zastosowane odroczenie przyjęcia projektu przepisów technicznych, o którym mowa w art. 9 dyrektywy 98/34/WE. Skarżące domagały się od państwa węgierskiego odszkodowania za szkody, które ich zdaniem poniosły w wyniku stosowania niektórych przepisów ustawy zmieniającej z 2011 r. i ustawy zmieniającej z 2012 r. Argumentowały, że poniesiona przez nie szkoda wynikała z zapłaty podatku od gier, którego wysokość czyniła prowadzenie działalności gospodarczej nierentowną, utraty wartości automatów do gier oraz kosztów poniesionych w ramach postępowania głównego. W tych okolicznościach sąd krajowy zawiesił postępowanie i zwrócił się do TS z wieloma pytaniami prejudycjalnymi dotyczącymi zakresu, w jakim państwa członkowskie mogą wprowadzać ograniczenia w prowadzeniu gier hazardowych oraz konsekwencji wynikających z wadliwej notyfikacji przepisów technicznych. Szczególne znaczenie dla sądu pytającego miały przy tym następujące problemy: czy wprowadzenie zakazu użytkowania automatów do gier poza kasynami, który nie przewiduje okresu przejściowego oraz odszkodowania dla prowadzących salony gier, może prowadzić do ograniczenia swobodnego świadczenia usług; jakimi kryteriami powinien kierować się sąd krajowy, oceniając, czy ograniczenie swobodnego świadczenia usług która weszła w życie 7.10.2015 r. (Dz. Urz. UE L 241 z 17.09.2015 r., s. 1). 6 Ze względu na konieczność zachowania przejrzystości i jasności wywodu oraz konieczność odwołania się do treści wyroku TS w niniejszej glosie odwołano się do numeracji przepisów dyrektywy 98/34/WE. Należy tylko wskazać informacyjnie, że art. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE mają swój odpowiednik odpowiednio w art. 5 i 6 dyrektywy 2015/1535. w zakresie gier losowych/hazardowych może być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego; czy normy krajowe podwyższające w znacznym stopniu kwotę zryczałtowanego podatku podlegającego zapłacie od użytkowania automatów do gier w salonach i ustanawiające podatek proporcjonalny podlegający zapłacie od tej samej działalności oraz normy krajowe, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami, są przepisami technicznymi podlegającymi obowiązkowi powiadomienia przewidzianemu w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 98/34/WE; czy naruszenie art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej 7 lub 56 TFUE może stanowić podstawę odpowiedzialności za szkodę państwa członkowskiego z tego względu, że postanowienia te ze względu na ich bezpośrednią skuteczność przyznają prawa jednostkom z państw członkowskich; czy jednostki z państwa członkowskiego mogą powoływać się względem tego państwa na naruszenie art. 8 ust. 1 lub art. 9 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE jako na uchybienie, które może uzasadniać ciążący na nim obowiązek naprawienia szkody? Należy tu zauważyć, że niniejsza glosa będzie dotyczyła wyłącznie tych pytań prejudycjalnych, które odnoszą się do kwestii odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone naruszeniem przepisów prawa UE, a precyzyjniej rzecz ujmując zagadnieniem wpływu stosowania nienotyfikowanych bądź wadliwie notyfikowanych przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE na odpowiedzialność odszkodowawczą państwa członkowskiego. 3. Stanowisko TS W ocenie TS, ograniczenie swobodnego świadczenia usług stanowią przepisy, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami, nie przewidując ani okresu przejściowego, ani odszkodowania dla prowadzących salony gier. Trybunał Sprawiedliwości określił też kryteria, którymi powinien się kierować sąd krajowy, oceniając, czy ograniczenia swobodnego świadczenia usług w zakresie gier losowych /hazardowych mogą być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Sąd krajowy powinien zatem po pierwsze ocenić, czy wprowadzone ograniczenia rzeczywiście spełniają cele dotyczące ochrony konsumentów przed uzależnieniem od gry oraz zapobiegania przestępczości i oszustwom związanym z grami losowymi. W tym kontekście ograniczenie działalności w zakresie gier losowych, które przyczynia się dodatkowo, poprzez zwiększenie wpływów podatkowych, do wzrostu wpływów do budżetu danego państwa członkowskiego, nie stanowi samo w sobie okoliczności uzasadniającej uznanie, że ograniczenie to dąży w rzeczywistości przede wszystkim do osiągnięcia takich celów. Po drugie ocenić, czy wprowadzone ograniczenia realizują te cele w sposób spójny i systematyczny oraz po trzecie czy spełniają one wymogi wynikające z ogólnych zasad prawa unijnego, a w szczególności z zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań, a także prawa własności. Trybunał Sprawiedliwości dokonał także wykładni art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, wskazując, że nie stanowią przepisów technicznych w rozumieniu tego przepisu normy 7 Dz. Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47, dalej jako TFUE. 40
krajowe, które wielokrotnie podwyższają kwotę zryczałtowanego podatku podlegającego zapłacie od użytkowania automatów do gier w salonach gier, a ponadto ustanawiają podatek proporcjonalny podlegający zapłacie od tej samej działalności. Przepisami technicznymi, których projekty powinny być przedmiotem powiadomienia przewidzianego w art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy, są natomiast normy, które zakazują użytkowania automatów do gier poza kasynami. Wydanym orzeczeniem TS potwierdził także, że celem art. 56 TFUE jest przyznanie jednostkom praw, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że jego naruszenie przez państwo członkowskie, w tym naruszenie wynikające z działalności ustawodawczej tego państwa, rodzi dla jednostek prawo uzyskania ze strony tego państwa członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia. Do sądu krajowego należy natomiast ustalenie, czy naruszenie przepisu traktatowego jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między samym naruszeniem a poniesioną szkodą. Oceniając zaś art. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE, uznał, że celem tych przepisów nie jest przyznanie jednostkom praw, a zatem ich naruszenie przez państwo członkowskie nie rodzi dla jednostek prawa do uzyskania ze strony tego państwa członkowskiego naprawienia szkody poniesionej w wyniku tego naruszenia na podstawie prawa UE. 4. Komentarz do wyroku Zasada odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom wskutek naruszeń prawa UE jest nierozerwalnie związana z założeniami Traktatu o funkcjonowaniu UE i choć nie wynika ona wprost z jego postanowień, to jednak zarówno w utrwalonym orzecznictwie TS 8, jak i w doktrynie 9 przyjmuje się, że państwo członkowskie jest zobowiązane do naprawienia wyrządzonej szkody w przypadku, gdy celem naruszonej normy prawnej jest przyznanie prawa jednostkom, naruszenie jest wystarczająco poważne oraz istnieje bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem zobowiązania nałożonego na państwo i szkodą poniesioną przez jednostkę. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych opartych na prawie UE powinno być zagwarantowane w prawie krajowym, ponieważ to sądy państw członkowskich są właściwe do rozstrzygania sporów w tym zakresie. Sądy powinny się kierować przy tym ogólnymi przesłankami odpowiedzialności państwa ukształtowanymi w orzecznictwie TS oraz w prawie krajowym 10. W zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego pojęcie normy przyznającej uprawnienia jednostkom jest rozumiane przez TS dość szeroko 11. Dyrektywa 8 Por. chociażby wyroki TS: z 5.03.1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93, Brasserie du pêcheur ex parte: Factortame, pkt 31 i 51, EU:C:1996:79; z 30.09.2003 r. w sprawie C-224/01, Köb ler, pkt 30 i 51, EU:C:1996:79; z 1 2.09.2006 r. w sprawie C-300/04, M.G. Eman, O.B. Sevinger, pkt 69, EU:C:2006:545. 9 Szerzej na ten temat por. N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie Wspólnot Europejskich, Kraków 2002. 10 Prawo krajowe powinno spełniać warunki równoważności (niedyskryminacji, ekwiwalencji) i skuteczności. Por. wyrok TS w sprawach połączonych Brasserie du Pêcheur ex parte: Factortame Ltd, pkt 74. 11 Por. N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniu krajowym, Warszawa 2010, s. 466. może być źródłem praw i obowiązków jednostki w sytuacji, gdy zobowiązuje ona państwa członkowskie poprzez dokładne i szczegółowe przepisy do wydania powiązanych ze sobą regulacji w zakresie zakazów, zezwoleń oraz procedur kontrolnych 12. W omawianym wyroku TS, nawiązując do utrwalonej już linii orzeczniczej, przyjmuje, że dyrektywa 98/34/WE ma na celu ochronę za pomocą kontroli prewencyjnej swobodnego przepływu towarów oraz swobodnego świadczenia usług społeczeństwa informacyjnego 13. Ponieważ z założenia przepisy techniczne objęte postanowieniami tej dyrektywy mogą stanowić przeszkody w handlu między państwami członkowskimi, obowiązek notyfikacji ma, w ocenie TS, zagwarantować, że wprowadzane przez państwa członkowskie regulacje ograniczające te swobody będą wprowadzane jedynie w celu spełnienia wymogów nadrzędnych, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym, jak ochrona konsumentów przed uzależnieniem od gry i zapobieganie przestępczości, oraz oszustwom związanym z grami losowymi 14. Celem ar t. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE regulujących kwestie notyfikacji przepisów technicznych nie jest jednak przyznanie jednostkom praw, ponieważ przewidują one jedynie procedurę kontroli unijnej dla projektów przepisów krajowych oraz uwarunkowują ich wejście w życie od wyrażenia zgody lub braku sprzeciwu Komisji. Co do zasady, należy podzielić pogląd wyrażony implicite w uzasadnieniu glosowanego wyroku, że nie można na podstawie wskazanych przepisów określić treści jakichkolwiek uprawnień o charakterze materialnoprawnym, których treść można zdefiniować w sposób pozwalający na to, by były one źródłem określonych roszczeń danej grupy podmiotów. W konsekwencji naruszenie postanowień ar t. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE przez państwo członkowskie nie rodzi na podstawie prawa UE obowiązku naprawienia szkody poniesionej przez jednostki w wyniku tego naruszenia 15. Nasuwa się również pytanie, które pozostało poza sferą rozważań Trybunału Sprawiedliwości, lecz które ma istotne znaczenie dla praktyki polskiej, czy dokonana przez TS interpretacja ar t. 8 i 9 dyrektywy 98/34/WE wpływa na odpowiedzialność za szkody wynikające ze stosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych przez organy administracyjne czy też orzekania na ich podstawie przez sądy. Jak zauważa bowiem rzecznik generalny M. Szpunar, z zasad pierwszeństwa oraz lojalnej współpracy, zapisanych w ar t. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej 16, wynika, że państwa członkowskie mają obowiązek usuwania bezprawnych skutków naruszenia prawa unijnego. Obowiązek ten spoczywa na każdym organie danego państwa członkowskiego. W przypadku sądów sprowadza się on do odmowy zastosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem UE 17. Obowiązek odmowy zastosowania przepisu prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym jest uzasadniany przede wszystkim potrzebą zapewnienia efektywnej ochrony praw jednostek przyznanych na podstawie prawa 12 Por. wyrok TS z 28.02.1991 r. w sprawie C-131/88, Komisja przeciwko Niemcom, pkt 7, EU:C:1991:224. 13 Por. wyrok w sprawie C-131/88, Komisja przeciwko Niemcom, pkt 50. 14 Zob. wyrok TS w sprawie C-213/11, Fortuna i inni, pkt 26, EU:C:2012:495 oraz powołane tam orzecznictwo. 15 Wyrok TS z 26.09.2000 r. w sprawie C-443/98, Unilever, pkt 50 51, EU:C:2000:496. 16 Dz. Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 13, dalej jako TUE. 17 Por. opinię rzecznika generalnego M. Szpunara z 22.10.2015 r. do wyroku w sprawie C-336/15, S. Ince, pkt 33, EU:C:2015:724. 41
unijnego. W swoim dotychczasowym orzecznictwie TS przyjmował, że ar t. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE jest bezpośrednio skuteczny w tym rozumieniu, że jednostka może powołać się na niego przed sądem krajowym i domagać się, aby sąd ten odmówił zastosowania nienotyfikowanej bądź wadliwie notyfikowanej normy prawnej 18. Z drugiej jednak strony, wypowiedź TS w glosowanym orzeczeniu wskazuje, że naruszenie ar t. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE samo przez się nie powoduje ani wystąpienia merytorycznej sprzeczności ustawy krajowej z przepisami prawa pierwotnego, ani też co ważniejsze naruszenia przepisu przyznającego jednostkom prawa 19. Wydaje się więc, że stanowisko TS wyklucza w świetle prawa unijnego odpowiedzialność odszkodowawczą państwa nie tylko za przyjęcie przepisów z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, lecz także za stosowanie takich przepisów przez sąd lub organ administracji. Naruszenie obowiązku notyfikacji nie wyklucza natomiast, co należy podkreślić, odpowiedzialności państwa członkowskiego na podstawie art. 258, 259 i 260 TFUE. Prawo krajowe może przewidywać odpowiedzialność odszkodowawczą państwa za szkody wyrządzone naruszeniem prawa unijnego na mniej restrykcyjnych zasadach niż te wypracowane w orzecznictwie TS 20. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy dopuszczalna jest możliwość pociągnięcia państwa na podstawie prawa krajowego do odpowiedzialności za szkody wyrządzone przyjęciem i stosowaniem przez jego organy nienotyfikowanych przepisów technicznych. W tym kontekście pojawia się pytanie o wpływ omawianego orzeczenia na polską praktykę stosowania norm o charakterze technicznym. O wadze problemu może świadczyć to, że na kanwie ustawy o grach hazardowych zarówno w polskiej doktrynie 21, jak i w orzecznictwie sądów powszechnych, Sądu Najwyższego (dalej jako SN) 22, Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej jako NSA) 23, jak i Trybunału Konstytucyjnego 18 Wyrok TS w sprawie C-194/94, CIA Security International, pkt 44 i 54. 19 Por. szerzej M. Taborowski, Skutki naruszenia obowiązku notyfikacji przepisów technicznych..., s. 16. 20 Por. wyrok TS w sprawie Brasserie du pêcheur ex parte: Factortame, pkt 66. 21 Szerokie omówienie charakteru skutku prawnego, który wiąże się z naruszeniem reguł notyfikacyjnych w: Z. Cieślik, Skutki prawne procedur notyfikacyjnych z perspektywy prawa Unii Europejskiej, Przegląd Sejmowy 2014/5, s. 36 42. 22 SN postanowieniem z 14.10.2015 r. (I KZP 10/15) rozpoznał zagadnienie prawne z wniosku Prokuratora Generalnego Czy przepisy art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, dalej jako u.g.h.) w zakresie gier na automatach, ograniczające możliwość ich prowadzenia jedynie na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22.06.1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998 r. ze zm.), a jeżeli tak, to czy wobec faktu nienotyfikowania tych przepisów Komisji Europejskiej, sądy karne w sprawach o przestępstwo skarbowe określone w art. 107 1 kodeksu karnego skarbowego (ustawa z 10.09. 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 poz. 186, dalej jako k.k.s.)) są uprawnione, na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji, do odmowy ich stosowania jako niezgodnych z prawem unijnym?. SN zawiesił postępowanie do czasu wydania przez TS orzeczenia w sprawie C-303/15. 23 Por. uchwała NSA z 16.05.2016 r. w sprawie II GPS 1/16, w której stwierdzono, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19.11.2009 r. o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, którego projekt powinien być przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić (dalej jako TK) 24 pojawiło się w ostatnich latach wiele wątpliwości dotyczących konsekwencji braku notyfikacji przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. Zagadnienie to stanowiło także przedmiot dwóch pytań prejudycjalnych: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej jako WSA) 25 oraz Sądu Okręgowego w Łodzi 26. Zgodnie z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP 27 każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez wydanie aktu normatywnego została określona w art. 417 1 1 kodeksu cywilnego 28. Przepis ten uzależnia powstanie odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. O zgodności aktów prawnych z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą orzeka, zgodnie z art. 188 Konstytucji RP, TK, a w zakresie zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej zgodnie z art. 184 Konstytucji RP NSA. Przesłankę właściwego trybu postępowania, o której mowa w omawianym przepisie, spełniać będzie także orzeczenie TS stwierdzające naruszenie przez państwo członkowskie normy prawa unijnego wydaniem podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie, oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE charakter ar t. 14 ust. 1 tej ustawy. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem od 14.07.2011 r. też zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. 24 Por. wyrok TK z 11.03.2015 r. w sprawie P 4/14 (Dz. U. z 2015 r. poz. 369), w którym zostały usystematyzowane zagadnienia związane z konsekwencjami braku notyfikacji przepisów o charakterze technicznym ustawy hazardowej. 25 Por. pytanie prejudycjalne WSA w Gdańsku w sprawie III SA/Gd 352/10 z 19.07.2010 r. oraz wyrok TS z 19.07.2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, Fortuna sp. z o.o. (C-213/11), Grand sp. z o.o. (C-214/11), Forta sp. z o.o. (C-217/11) przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni. Tekst na stronie http://www.nsa.gov.pl/pytania-prejudycjalne-wsa-i-nsa.php. 26 Sąd Okręgowy w Łodzi V Wydział Karny Odwoławczy postanowieniem z 24.04.2015 r. (V Kz 142/15) zwrócił się na podstawie art. 267 TFUE oraz art. 22 1 kodeksu postępowania karnego (ustawa z 6.06.1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej jako k.p.k.)) w zw. z art. 113 1 k.k.s. do TS z następującym pytaniem prejudycjalnym Czy przepis art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE z 22.06.1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. WE L 204 z 21.07.1998 r., s. 37) może być interpretowany w ten sposób, że brak notyfikacji przepisów uznanych za mające charakter techniczny dopuszcza możliwość zróżnicowania skutków, tj. dla przepisów dotyczących swobód niepodlegających ograniczeniom przewidzianym w art. 36 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej brak notyfikacji skutkować powinien tym, że nie mogą być one stosowane w konkretnej sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, zaś dla przepisów odnoszących się do swobód podlegających ograniczeniom z a rt. 36 Traktatu dopuszczalna jest ich ocena przez sąd krajowy, będący jednocześnie sądem unijnym, czy mimo nienotyfikowania są one zgodne z wymogami a rt. 36 Traktatu i nie podlegają sankcji braku możliwości ich stosowania?. Sprawa została zarejestrowana w TS (C-303/15). 27 Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. 28 Ustawa z 23.04.1966 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), dalej jako k.c. 42
normy prawa krajowego (art. 260 TFUE). Właściwym trybem, o którym mowa w art. 417 1 1 k.c., nie jest natomiast ustalenie niezgodności przepisów ustawy z dyrektywą 98/34/WE (dyrektywą UE 2015/1535), dokonane w ramach konkretnego postępowania przez sąd krajowy, który zadecydował o odmowie zastosowania przepisu technicznego ustawy przyjętej z jej naruszeniem 29. Odpowiedzialność odszkodowawcza za akty władcze o charakterze indywidualnym, do których można zaliczyć orzeczenia sądowe, została natomiast uregulowana w art. 417 1 2 k.c. Wskazany przepis stanowi podstawę odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za naruszenie prawa UE przez sądy krajowe 30. Artykuł 417 1 2 k.c. uzależnia powstanie odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa od wydania niezgodnego z prawem (konstytucyjnie rozumianymi źródłami prawa) prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, które prowadzi do powstania szkody. Jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem orzeczenia (art. 424 1 kodeksu postępowania cywilnego 31, art. 424 1a 2 k.p.c., art. 424 1b k.p.c. oraz art. 285a 1 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 32 ) lub decyzji (art. 145 152 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego 33 ; art. 156 k.p.a, art. 145 p.p.s.a.), chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do przypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą 34. Zgodnie z powszechnie przyjmowanym stanowiskiem judykatury, pojęcie orzeczenia niezgodnego z prawem obejmuje tylko takie orzeczenie, którego niezgodność z prawem jest oczywista, rażąca 29 Por. w szerszym kontekście M. Safian, K.J. Matuszyk, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, Warszawa 2009, s. 53, 71. Autorzy podkreślają kontrowersyjność poglądu dopuszczającego odmowę zastosowania przepisów ustawy przez sąd. 30 G. Bieniek, Komentarz do art. 417 1 k.c., w: J. Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Księga trzecia: Zobowiązania, s. 339. 31 Ustawa z 17.11.1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm.), dalej jako k.p.c. 32 Ustawa z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. 33 Ustawa z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracynego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej jako k.p.a. 34 Naprawienia szkody wyrządzonej innym niż ostateczna decyzja administracyjna, władczym aktem z zakresu administracji publicznej, można dochodzić na zasadach ogólnych na podstawie art. 417 1 k.c. (por. wyrok SN z 21.10.2015 r. (III CSK 456/14), Lex nr 1929875). i przybiera postać kwalifikowaną 35. Bezprawność sądową definiuje się zatem w sposób autonomiczny, węższy od tradycyjnie rozumianej bezprawności w dziedzinie odpowiedzialności cywilnej, uwzględniając takie elementy jak specyfikę sądowego stosowania prawa, istotę władzy sądowniczej i niezawisłość sędziowską 36. Za orzeczenie niezgodne z prawem uznaje się więc orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa 37. W kontekście braku notyfikacji przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11.03.2015 r. (P 4/14) uznał, że procedura notyfikacji aktów prawnych w Komisji nie jest elementem konstytucyjnego procesu ustawodawczego, w związku z czym brak notyfikacji nie może świadczyć o niekonstytucyjności tych przepisów. Stwierdzenie niezgodności z prawem stanowi prejudykat dla właściwego postępowania odszkodowawczego. Wobec braku wydanego w trybie art. 260 TFUE orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości o naruszeniu przez Polskę postanowień dyrektywy 98/34/WE należy przyjąć, że wyrok TK de facto wyłącza możliwość dochodzenia na podstawie art. 417 1 1 k.c. roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone przez uchwalenie ustawy z pominięciem obowiązku notyfikacyjnego. Za niezgodne z prawem, w rozumieniu art. 417 1 2 k.c., nie można również uznać orzeczeń i decyzji wydanych na podstawie takiej ustawy. Podsumowując: zarówno na tle prawa unijnego, jak i prawa polskiego samo naruszenie zobowiązań notyfikacyjnych określonych dyrektywą 98/34/WE (dyrektywą 2015/1535/UE) nie rodzi odpowiedzialności odszkodowawczej państwa. Odpowiedzialność ta może się natomiast zaktualizować, jeżeli dojdzie do przyjęcia i następnie zastosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych, gdy ich treść naruszać będzie akty prawa unijnego i jeśli zostaną spełnione ogólne przesłanki odpowiedzialności określone przez Trybunał Sprawiedliwości lub wynikające z prawa krajowego. dr Agnieszka Knade-Plaskacz Autorka jest sędzią Sądu Rejonowego w Chełmnie. 35 Por. chociażby wyrok SN z 10.09.2015 r. (II CNP 60/14), Lex nr 1828268, jak i wyrok TK z 7.10.2015 r. (SK 9/13), OTK-A 2015/9, poz. 151. 36 Tak wyrok SN z 13.06.2013 r. (V CSK 328/12), Lex nr 1381041. 37 Por. wyrok SN z 10.09.2015 r. (II CNP 60/14), Lex nr 1828268. www.czytelniaonline.pl 43