90/3/B/2008 POSTANOWIENIE z dnia 23 czerwca 2008 r. Sygn. akt Tw 5/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Janusz Niemcewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan w sprawie zgodności: 1) art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 8, art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) z art. 2, art. 10, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 1 pkt 8 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) z art. 2 oraz art. 217 Konstytucji; 3) art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 8 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, stanowiącego integralną część Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii i Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii
i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) narusza art. 10, art. 43, art. 49 w zw. z art. 50 oraz art. 51 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, załącznik 2, tom II), p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 3 marca 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan w sprawie stwierdzenia zgodności art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 8, art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922; dalej: ustawa nowelizująca) z art. 2, art. 10, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 8 w zw. z art. 2 pkt 1 i 2 ustawy nowelizującej z art. 2 oraz art. 217 Konstytucji; art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej, stanowiącego integralną część Traktatu między Królestwem Belgii, Królestwem Danii, Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty, Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczącego przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej, podpisanego w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: Traktat o przystąpieniu) w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim art. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 8 oraz art. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej narusza art. 10, art. 43, art. 49 w zw. z art. 50 oraz art. 51 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, załącznik 2, tom II; dalej: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską). 2
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. wnioskodawca został wezwany do usunięcia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku, poprzez: uzupełnienie wniosku na stronie 39 o brakujący tekst; doręczenie 5 egzemplarzy decyzji (zarządzenia) Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, podjętej na podstawie art. 21 ust. 8 Statutu Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan, w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W piśmie z 10 kwietnia 2008 r. wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych braków formalnych wniosku. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.; dalej: ustawa o TK) skuteczne wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie uznanie podmiotu za uprawniony do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm uzależnione jest od spełnienia przesłanki podmiotowej wniosek pochodzi od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji oraz przedmiotowej kwestionowany przez wnioskodawcę akt normatywny należy do spraw objętych jego zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ogólnokrajowe organy lub władze organizacji wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji posiadają jedynie ograniczoną legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one złożyć wniosek pod warunkiem, że przedmiot kontroli oraz powołane wzorce kontroli (zakres zaskarżenia) mieszczą się w ich zakresie działania. Pojęcie spraw objętych zakresem działania, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy w stosunku do organizacji pracodawców wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują relacje pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Wystąpienie z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi szczególnego środka ochrony interesów gospodarczych organizacji pracodawców, choć interesy te są w naturalny sposób związane z funkcjonowaniem przedsiębiorców zrzeszonych w takiej organizacji (por. postanowienia TK z: 25 lutego 2003 r., Tw 77/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 163; 17 marca 2003 r., Tw 63/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 11; 19 marca 2003 r., Tw 73/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 80; 21 maja 2003 r., Tw 6/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 85; 28 stycznia 2004 r., Tw 74/02, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 2; 30 marca 2004 r., Tw 10/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 6; 14 kwietnia 2004 r., Tw 22/03, OTK ZU nr 2/B/2004, poz. 105; 20 czerwca 2005 r., Tw 16/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 212; 7 września 2005 r., Tw 28/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 183; 16 marca 2006 r., Tw 58/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 163; 10 września 2007 r., Tw 27/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 196). 2. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej pozwala stwierdzić, że jego adresatem są zakłady ubezpieczeń wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Od strony przedmiotowej przepis ten nakłada na adresata obowiązek przekazywania do centrali Narodowego Funduszu Zdrowia opłaty ryczałtowej oraz informacji o wysokości zbioru składek brutto (art. 43a ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu 3
Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczeń Komunikacyjnych /Dz. U. Nr 124, poz. 1152 ze zm./). Zaskarżony art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej jest podmiotowo skierowany do Funduszu Gwarancyjnego, nakładając nań obowiązek przekazywania do centrali Narodowego Funduszu Zdrowia opłaty ryczałtowej oraz informacji o wysokości wpływów (art. 119 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). Kolejny zaskarżony art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej wprowadza do ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) upoważnienie dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia określającego wysokość wskaźnika wynikającego z kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w przypadku, o którym mowa w art. 14b ust. 1 ustawy (art. 131a powołanej wyżej ustawy). Ostatni zaskarżony art. 5 ustawy nowelizującej jest przepisem końcowym, rozstrzygającym o dacie wejścia w życie tej ustawy. Zarzuty wnioskodawcy koncentrują się na wykazaniu, że kwestionowane przepisy naruszają art. 2 Konstytucji (zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady przyzwoitej legislacji, odpowiedniej vacatio legis i określoności oraz jednolitości stosowania przepisów prawa); art. 217 Konstytucji (zasadę nakładania podatków wyłącznie w drodze ustawy); art. 10 Konstytucji (zasadę trójpodziału władzy); art. 45 ust. 1 Konstytucji (prawo do sądu); art. 20 i art. 22 Konstytucji (swobodę prowadzenia działalności gospodarczej); art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasadę proporcjonalności); art. 32 Konstytucji (zasadę równości) oraz art. 2 Traktatu o przystąpieniu w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim zaskarżone przepisy naruszają art. 10, art. 43, art. 49 i art. 51 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. 3. Oceniając wniosek w aspekcie przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez członków Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan. Jak zauważa sam wnioskodawca, opłata ryczałtowa jak każdy podatek lub inna danina publiczna doprowadza do ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Opłata ryczałtowa jest szczególnie dotkliwym ograniczeniem wolności prowadzenia działalności w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego. Opłata ryczałtowa przede wszystkim zniechęca zakłady ubezpieczeń do podejmowania i realizowania działalności w zakresie omawianego ubezpieczenia obowiązkowego. Już bowiem w chwili obecnej prowadzenie tego ubezpieczenia jest nierentowne. Nałożenie tak dolegliwej daniny, jaką jest opłata ryczałtowa, na branżę charakteryzującą się bardzo niskim poziomem dochodowości należy więc postrzegać jako znaczącą przeszkodę w sferze prowadzenia i rozwijania działalności w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego, stanowiącą tym samym poważne ograniczenie realizowania tej działalności. Trybunał Konstytucyjny przypomina zatem ponownie, że podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji mogą wnioskować o zbadanie hierarchicznej zgodności aktów normatywnych wyznaczających relacje między pracodawcą a pracownikiem (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Natomiast ustalony przez Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan zakres zaskarżenia wykracza poza granice legitymacji szczegółowej, konsumując cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, enumeratywnie wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia charakter prawny przepisów poddanych kontroli (z uwagi na ich stronę podmiotową i przedmiotową) w kontekście przyznanej organizacjom pracodawców zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem 4
Konstytucyjnym, lecz przede wszystkim powołane wzorce kontroli, tzn. art. 2, art. 10, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1, art. 217 Konstytucji oraz postanowienia Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. 4. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że ustawa, wprowadzając opłatę ryczałtową, doprowadza do nierównego traktowania podmiotów mogących wyrządzić szkodę poprzez doprowadzenie do wypadku w ruchu komunikacyjnym, gdyż opłatą ryczałtową zostają bowiem dotknięci tylko posiadacze pojazdów mechanicznych. Natomiast opłata ta w ogóle nie obciąża innych podmiotów powodujących swym zachowaniem wypadki komunikacyjne (np. pieszych, rowerzystów). Wnioskodawca uznaje również, że ustawa prowadzi do obciążenia posiadaczy pojazdów mechanicznych podwójnym świadczeniem na rzecz systemu opieki zdrowotnej. Posiadacze pojazdów mechanicznych są bowiem, po pierwsze, obciążeni składką obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, która również jest przeznaczana na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane ofiarom wypadków komunikacyjnych, a po drugie, opłatą ryczałtową. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem oczywiste, że wnioskodawca powołując art. 32 Konstytucji jako wzorzec kontroli, zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych ochrony interesu każdego, kto podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu OC, a także każdego, kto podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. 5. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która co oczywiste nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5