PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Prawna Przewodniczący 1.6.2012 Pan Vital Moreira Przewodniczący Komisja Handlu Międzynarodowego BRUKSELA Dotyczy: Opinii w sprawie podstawy prawnej wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia w Ŝycie dwustronnej klauzuli ochronnej i mechanizmu stabilizacyjnego dotyczącego bananów, zawartych w Umowie o handlu między Unią Europejską a Kolumbią i Peru (COM(2011)0600 C7-0307/2011 2011/0262(COD)) Szanowny Panie Przewodniczący! Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia w Ŝycie dwustronnej klauzuli ochronnej i mechanizmu stabilizacyjnego dotyczącego bananów, zawartych w Umowie o handlu między Unią Europejską a Kolumbią i Peru na podstawie art. 207 ust. 2 TFUE. Komisja INTA zgłosiła dwie poprawki, w których do podstawy prawnej z art. 207 ust. 2 TFUE dodano art. 349 TFUE. W sprawie równoległego wniosku dotyczącego rozporządzenia w sprawie wprowadzenia w Ŝycie dwustronnej klauzuli ochronnej i mechanizmu stabilizacyjnego dotyczącego bananów, zawartych w układzie o stowarzyszeniu UE-Ameryka Środkowa oraz w związku z równoległymi poprawkami zgłoszonymi do tego wniosku zwrócił się Pan do Komisji Prawnej w trybie art. 37 Regulaminu o wydanie opinii w sprawie ewentualnego dodania art. 349 do art. 207 ust. 2 TFUE jako podstawy prawnej wniosku. Zatem w odniesieniu do obu wniosków wyniknie kwestia równoległa, dotycząca ich podstawy prawnej. Sekretariat INTA zwrócił się z nieformalnym pytaniem do sekretariatu Komisji Prawnej, czy moŝliwe jest równoległe rozpatrzenie tych dwóch kwestii dotyczących podstawy prawnej. AL\903779.doc PE490.978v01-00
Zgodnie z art. 37 ust. 3 regulaminu Komisja Prawna postanowiła więc o zajęciu się tą sprawą z własnej inicjatywy. Kontekst I. Wniosek Zaproponowane rozporządzenie towarzyszy umowie handlowej między UE a Kolumbią i Peru, którą parafowano w dniu 23 marca 2011 r. Zawiera ona dwustronną klauzulę ochronną, która przewiduje moŝliwość przywrócenia stosowania stawki państwa najbardziej uprzywilejowanego, jeŝeli w wyniku liberalizacji handlu wielkość przywozu wzrośnie w takim stopniu i w takich warunkach, Ŝe moŝe to wyrządzić powaŝną szkodę lub grozić wyrządzeniem takiej szkody dla przemysłu unijnego wytwarzającego produkt podobny lub bezpośrednio konkurencyjny. Umowa zawiera równieŝ mechanizm stabilizacyjny dotyczący bananów, zgodnie z którym do dnia 1 stycznia 2020 r. stosowanie ceł preferencyjnych moŝe być zawieszone, gdy osiągnięty zostanie pewien roczny pułap przywozu. Zaproponowane rozporządzenie włącza klauzulę ochronną i mechanizm stabilizacyjny dotyczący bananów do prawa unijnego oraz określa proceduralne aspekty ich stosowania oraz prawa zainteresowanych stron. W szczególności w zaproponowanych przepisach o klauzuli ochronnej ujęto definicje i zasady, szczegółowe przepisy w sprawie wszczynania postępowań i dochodzeń, dostępu zainteresowanych stron do informacji i przesłuchań stron oraz zapewnienia im moŝliwości przedstawienia swoich opinii. Wyznaczono terminy wszczęcia dochodzeń oraz ustalenia, czy środki są odpowiednie, a takŝe uregulowano okres obowiązywania i przegląd środków ochronnych. Przewidziano wcześniejsze środki nadzoru i tymczasowe środki ochronne. Artykuł 10 zaproponowanego rozporządzenia odnosi się do najbardziej oddalonych regionów Unii Europejskiej i przewiduje moŝliwość nałoŝenia środków ochronnych w przypadku gdy jakikolwiek produkt pochodzący z Kolumbii lub Peru jest przedmiotem przywozu w tak duŝych ilościach oraz na takich warunkach, Ŝe moŝe to znacząco pogorszyć lub moŝe grozić znaczącym pogorszeniem sytuacji gospodarczej co najmniej jednego z najbardziej oddalonych regionów Unii, o których mowa w art. 349 TFUE. Osobny rozdział poświęcono mechanizmowi stabilizacyjnemu dotyczącemu bananów, w którym ustanowiono szczegółowe warunki tymczasowego zawieszenia stosowanego preferencyjnie cła i określono wielkość progową przywozu (zob. załącznik do rozporządzenia), cło alternatywne i środki towarzyszące, które ma podejmować Komisja. II. Proponowane podstawy prawne 1. Podstawa prawna wniosku Wniosek oparty jest na art. 207 ust. 2 TFUE, który brzmi następująco: PE490.978v01-00 2/6 AL\903779.doc
2. Parlament Europejski i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą, przyjmują środki określające ramy realizacji wspólnej polityki handlowej. Dalsze szczegóły o wspólnej polityce handlowej zawarto w art. 207 ust. 1 TFUE, który brzmi następująco: 1. Wspólna polityka handlowa jest oparta na jednolitych zasadach, w szczególności w odniesieniu do zmian stawek celnych, zawierania umów celnych i handlowych dotyczących handlu towarami i usługami oraz do handlowych aspektów własności intelektualnej, bezpośrednich inwestycji zagranicznych, ujednolicenia środków liberalizacyjnych, polityki eksportowej, a takŝe handlowych środków ochronnych, w tym środków podejmowanych w przypadku dumpingu lub subsydiów. Wspólna polityka handlowa prowadzona jest zgodnie z zasadami i celami działań zewnętrznych Unii. 2. Zaproponowana zmiana podstawy prawnej W świetle dwóch poprawek zgłoszonych w komisji INTA, w których zasugerowano dodanie art. 349 do art. 207 ust. 2 TFUE, proponuje się, Ŝeby Komisja Prawna z własnej inicjatywy zajęła się zagadnieniem, czy uzasadnione jest dodanie art. 349 do art. 207 ust. 2 TFUE jako podstawy prawnej. W opinii Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 marca 2012 r. (fdr 896593) równieŝ ujęto taką poprawkę. Artykuł 349 TFUE brzmi następująco: Biorąc pod uwagę strukturalną sytuację gospodarczą i społeczną Gwadelupy, Gujany Francuskiej, Martyniki, Reunionu, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich, pogorszoną ich oddaleniem, charakterem wyspiarskim, niewielkimi rozmiarami, trudną topografią i klimatem, ich zaleŝnością gospodarczą od niewielkiej liczby produktów, podczas gdy trwałość i łączne występowanie tych czynników powaŝnie szkodzą ich rozwojowi, Rada, stanowiąc na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmuje specyficzne środki zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania Traktatów do tych regionów, w tym wspólnych polityk. W przypadku gdy wspomniane specyficzne środki przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, stanowi ona równieŝ na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Środki, o których mowa w akapicie pierwszym, dotyczą w szczególności polityk celnych i handlowych, polityki fiskalnej, stref wolnocłowych, polityk w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa, warunków zaopatrzenia w surowce i dobra konsumpcyjne pierwszej potrzeby, pomocy państwowej i warunków dostępu do funduszy strukturalnych oraz programów horyzontalnych Unii. Rada przyjmuje środki określone w akapicie pierwszym, biorąc pod uwagę szczególne cechy charakterystyczne i ograniczenia regionów najbardziej oddalonych, bez podwaŝania integralności i spójności porządku prawnego Unii, w tym rynku wewnętrznego i wspólnych polityk. AL\903779.doc 3/6 PE490.978v01-00
III. Analiza Z orzecznictwa Trybunału wynikają określone zasady dotyczące wyboru podstawy prawnej. Po pierwsze, z uwagi na skutki podstawy prawnej dla właściwości i procedury wybór właściwej podstawy prawnej ma znaczenie zasadnicze 1. Po drugie, zgodnie z art. 13 ust. 2 TUE kaŝda instytucja działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatu 2. Po trzecie, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości wybór podstawy prawnej aktu wspólnotowego musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej, do których naleŝą w szczególności cel i treść aktu 3. W odniesieniu do złoŝonej podstawy prawnej, w przypadku gdy analiza unijnego środka prawnego wykaŝe, Ŝe wyznaczono mu dwa cele lub ma dwie części składowe, a jeden z tych aspektów moŝna zidentyfikować jako główny lub przewaŝający, podczas gdy drugi ma jedynie charakter pomocniczy, wówczas ten akt prawny naleŝy wydać na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub przewaŝającego celu lub takiej części składowej 4. Z drugiej strony, jeŝeli środek zmierza do kilku jednoczesnych celów lub zawiera kilka elementów, które są ze sobą nierozerwalnie powiązane i Ŝaden nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do pozostałych, środek musi mieć podstawę w róŝnych właściwych postanowieniach Traktatu 5. Celem przedmiotowego instrumentu jest wprowadzenie w Ŝycie klauzuli ochronnej i mechanizmu stabilizacyjnego zawartych w umowie o wolnym handlu między UE a Kolumbią i Peru 6. Jak wskazano powyŝej, pierwszy element umowy, który ma zostać włączony, to dwustronna klauzula ochronna, która zmierza do zapobiegania powaŝnym zakłóceniom na odpowiednim rynku i stosuje się do wszystkich produktów przemysłowych i rolnych. Po drugie, zaproponowane rozporządzenie ma na celu wdroŝenie w prawie unijnym mechanizmu stabilizacyjnego dotyczącego bananów, np. zawieszania prawa do cła preferencyjnego, gdy wielkość przywozu z Kolumbii i Peru na rynek unijny przekroczy określone progi. Środki przewidziane w zaproponowanym rozporządzeniu są klasycznymi środkami z zakresu polityki handlowej. W art. 207 ust. 1, który opisuje elementy, na których opiera się wspólna polityka handlowa, wyraźnie wymienia zawieranie umów celnych i handlowych dotyczących handlu towarami i usługami. Przedmiotowa umowa 7 zmierza do ustanowienia strefy wolnego handlu, czyli stopniowej liberalizacji handlu, i w związku z tym przewiduje 1 Opinia w sprawie 2/00 Carthagena Protocol, Zb.Orz. s I-9713, pkt 5; sprawa C-370/07 Komisja przeciwko Radzie, Zb.Orz. 2009 s. I-8917, pkt 46-49; opinia 1/08 General Agreement on Trade in Services, [2009] Zb.Orz. s. I-11129, pkt 110. 2 Sprawa C-403/05 Parlament przeciwko Komisji, [2007] Zb.Orz. s. I-9045 pkt 49 oraz przytoczone tam orzecznictwo. 3 Zobacz niedawną sprawę C-411/06, Komisja przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie [2009], Zb.Orz. s. I-7585. 4 Sprawa C-42/97 Parlament przeciwko Radzie, [1999], Zb. Orz. s. I-868, pkt 39-40; sprawa C-36/98 Hiszpania przeciwko Radzie, [2001], Zb. Orz. s. I-779, pkt 59; sprawa C-211/01 Komisja przeciwko Radzie, [2003] Zb.orz., s. I-8913 pkt 39. 5 Sprawa C-165/87 Komisja przeciwko Radzie, [1988] Zb.Orz. s. 5545, pkt 11; sprawa C-178/03, Komisja przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie [2006], Zb.Orz.s. I-107, pkt 43-56. 6 COM(2011)0600, Uzasadnienie, punkt 3. 7 Zob. ostatnią dostępną wersję umowy pod adresem: http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=691. Artykuł 50 i nast. dotyczą dwustronnej klauzuli ochronnej. Artykuł 22 w związku z załącznikiem I, dodatkiem 1, sekcją B, podsekcją 1 (dla towarów pochodzących z Kolumbii), część A, pkt 1 lit. (n) i podsekcją 2 (dla towarów pochodzących z Peru), część A, pkt 1 lit. (i) dotyczy mechanizmu stabilizacyjnego dla bananów. PE490.978v01-00 4/6 AL\903779.doc
się środki, które zostaną włączone do prawa unijnego. Zatem art. 207 ust. 2 TFUE wydaje się właściwą podstawą prawną. Pozostaje pytanie, czy do podstawy prawnej naleŝy dołączyć art. 349. NaleŜy zaznaczyć, Ŝe w tym przypadku nie naleŝy z gruntu wykluczać podwójnej podstawy prawnej z tym uzasadnieniem, Ŝe procedury przewidziane dla kaŝdej z nich są ze sobą niezgodne 1. Uciekanie się do podwójnej podstawy prawnej uznano za dopuszczalne, jeŝeli nie prowadzi do naruszenia uprawnień Parlamentu Europejskiego. W tym przypadku art. 207 ust. 2 przewiduje zwykłą procedurę ustawodawczą, podczas gdy art. 349 przewiduje jedynie konsultację z Parlamentem. Trybunał stwierdził, Ŝe w takim przypadku pierwszeństwo ma zwykła procedura ustawodawcza, poniewaŝ daje większy udział Parlamentowi 2. JednakowoŜ nade wszystko naleŝy ustalić na podstawie celów i elementów, które da się stwierdzić we wniosku, czy zastosowanie podwójnej podstawy prawnej jest konieczne, tzn. czy przedmiotowy środek zmierza do kilku jednoczesnych celów lub zawiera kilka elementów, które są ze sobą nierozerwalnie powiązane i Ŝaden nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do pozostałych. Zaiste, zaproponowane środki dotyczą w pewnym zakresie regionów najbardziej oddalonych. JeŜeli chodzi o środki ochronne, ogólna norma z art. 2 pozwala jedynie na zastosowanie takich środków w okolicznościach, które wyrządzają powaŝną szkodę lub groŝą wyrządzeniem takiej szkody dla przemysłu unijnego wytwarzającego produkt podobny lub bezpośrednio konkurencyjny (podkreślenie własne). Szczegółowe postawnowieniz art. 10 dopuszcza stosowanie środka ochronnego w okolicznościach, które znacząco pogarszają lub groŝą znaczącym pogorszeniem sytuacji gospodarczej co najmniej jednego z najbardziej oddalonych regionów Unii, o których mowa w art. 349 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (podkreślenie własne). Okazuje się, Ŝe uznano, iŝ w praktyce stosowanie przedmiotowych środków będzie istotne w szczególności dla regionów najbardziej oddalonych, jako Ŝe wydaje się, Ŝe produkty rolne, których potencjalnie dotyczy klauzula ochronna i mechanizm stabilizacyjny dla bananów produkuje się zwłaszcza w regionach najbardziej oddalonych, np. na Wyspach Kanaryjskich. Jednak treść zaproponowanego rozporządzenia jako taka nie odwołuje się konkretnie do celu w postaci podejmowania określonych działań w odniesieniu do strukturalnej i gospodarczej sytuacji regionów najbardziej oddalonych. Mechanizm stabilizacyjny nie odnosi się wyraźnie do regionów najbardziej oddalonych, zaś odniesienie do regionów najbardziej oddalonych w art. 10 wydaje się być szczegółowo określoną podkategorią w ramach ogólnego opisu okoliczności uzasadniających zastosowanie klauzuli ochronnej. Z tego względu nie jest moŝliwe uznanie ochrony regionów najbardziej oddalonych za niezaleŝny składnik wniosku, obok wspólnej polityki handlowej, który wymagałby powołania się na podwójną podstawę prawną. Ponadto brzmienie art. 349 wyraźnie wskazuje, Ŝe przepis ten przewiduje specyficzne środki 1 Sprawa C-178/03, Komisja przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie [2006], Zb.Orz. s. I-107, pkt 57; sprawa C-300/89 Komisja przeciwko Radzie ( Dwutlenek tytanu ) [1991] Zb. Orz. I-2867, pkt. 17-25. 2 Sprawa C-155/07 Parlament Europejski przeciwko Radzie [2008], Zb. Orz. s. I-8103, pkt 75-79; AL\903779.doc 5/6 PE490.978v01-00
zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania Traktatów do tych regionów, w tym wspólnych polityk. Zatem przepis ten sformułowano w taki sposób, by dla tego rodzaju środków przewidziano specjalną podstawę prawną. Nic w tym brzmieniu nie wskazuje, Ŝe uregulowania przyjęte na podstawie art. 207 ust. 2 TFUE, który odnosi się do regionów najbardziej oddalonych, miałyby równieŝ objąć swoją podstawą prawną art. 349 TFUE, skoro podstawa prawna dla wspólnej polityki handlowej obejmuje swym zakresem podejmowane środki. Komisja Prawna rozpatrzyła ww. kwestię na posiedzeniu w dniu 31 marca 2012 r. Na tym posiedzeniu komisja jednogłośnie 1 postanowiła zalecić art. 207 ust. 2 TFUE jako właściwą podstawę prawną wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wprowadzenia w Ŝycie dwustronnej klauzuli ochronnej i mechanizmu stabilizacyjnego dotyczącego bananów, zawartych w Umowie o handlu między Unią Europejską a Kolumbią i Peru, oraz Ŝe do podstawy prawnej nie naleŝy dodawać art. 349 TFUE. Z powaŝaniem Klaus-Heiner Lehne W głosowaniu końcowym uczestniczyli: Klaus-Heiner Lehne (przewodniczący), Evelyn Regner (wiceprzewodnicząca), Raffaele Baldassarre (wiceprzewodniczący), Françoise Castex (wiceprzewodnicząca), Sebastian Valentin Bodu (wiceprzewodniczący), Axel Voss (sprawozdawca), Luigi Berlinguer, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Marielle Gallo, Giuseppe Gargani, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Luis de Grandes Pascual, Sajjad Karim, Eva Lichtenberger, Antonio Masip Hidalgo, Francesco Enrico Speroni, Keith Taylor, Alexandra Thein, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka oraz Elisabeth Morin-Chartier (zgodnie z art. 187 ust. 2). PE490.978v01-00 6/6 AL\903779.doc