Analiza zwrotu kosztów za usługi wodne Jednym z podstawowych narzędzi zarządzania w gospodarce wodnej obok instrumentów prawnych i administracyjnych powinny być instrumenty ekonomiczne. Zgodnie z zasadami Ramowej Dyrektywy Wodnej kształtowanie instrumentów ekonomicznych powinno opierać się na zasadzie zanieczyszczający płaci i zasadzie zwrotu kosztów za usługi wodne. W konsekwencji projektowaniu i wdrażaniu systemu instrumentów ekonomicznych w zarządzaniu gospodarką wodną powinno towarzyszyć dążenie do internalizacji kosztów zewnętrznych powodowanych przez użytkowników wód, tzn. do stworzenia mechanizmów (instrumentów), dzięki którym kosztami zewnętrznymi zostaną obciążeni ich sprawcy. Przygotowując się do wprowadzenia zmian w polityce opłat za korzystanie ze środowiska wodnego wszystkie regionalne zarządy gospodarki wodnej opracowały w połowie 2008r. uszczegółowienie analizy zwrotu kosztów za usługi wodne. Uszczegółowiona analiza zwrotu kosztów prowadzona była rozłącznie, dla trzech podstawowych sektorów: komunalnego, rolnictwa i przemysłu. Uzupełnieniem była także próba analizy innych obszarów gospodarki wodnej (takich jak: żegluga, ochrona powodziowa, hydroenergetyka). Stopa zwrotu kosztów liczona była w dwóch wymiarach: finansowym i ekonomicznym. Analiza zwrotu kosztów dla regionów wodnych znajdujących się w obszarze działania RZGW w Krakowie, czyli Górnej Wisły, Dniestru i Czarnej Orawy oparta była w olbrzymiej części o bazę danych zgromadzoną na drodze badań ankietowych przeprowadzonych przez nasze RZGW. GOSPODARKA KOMUNALNA W zakresie gospodarki komunalnej ankietyzacji zostały poddane wszystkie podmioty (wg siedziby na obszarze RZGW w Krakowie), których zadaniem jest prowadzenie lub nadzorowanie usług komunalnych w zakresie gospodarki wodno-ściekowej (czyli 450 gmin oraz 398 operatorów działających w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i 367 operatorów działających z zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków). Zwrot ankiet uzyskano na poziomie 85%, w tym 80% operatorów przedstawiło dane pozwalające na przeprowadzenie pełnej analiz zwrotu kosztów za usługi wodne. Tabela 1 Zestawienie głównych informacji dotyczących analizy ekonomicznej z zakresie zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków na obszarze działania RZGW w Krakowie lp WYSZCZEGÓLNIENIE GMINY 1 ilość podmiotów działających na obszarze objętym analizą ZAOPATRZENIE W WODĘ ODPROWADZANIE I OCZYSZCZANIE ŚCIEKÓW 450 398 367 2 3 ilość gmin nie posiadających systemów zbiorowego zaopatrzenia w wodę ilość gmin nie posiadających systemów zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków 30 60 1
4 w tym ilość gmin nie posiadających systemów zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków 5 ilość podmiotów, które odpowiedziały na ankietę 389 8 359 (w tym 24 spółki wodne) 311 6 % zwrotu 86,4% 84,9% 84,7% 7 ilość operatorów wodno-ściekowych, którzy odpowiedzieli na ankietę podając dane finansowe 317 (w tym 19 spółki wodne) 293 8 % zwrotu 79,6% 79,8% 9 10 wielkość korzystania z wód na obszarze objętym analizą [tys. m3] wielkość korzystania z wód sprawozdanych w ankietach od operatorów [tys. m3] 197 210 180 878 185 687 171 522 11 % zwrotu 94,2% 94,8% Analiza została dokonana dla 10 zlewni bilansowych według form prawnych działania operatorów. Rysunek 1. Zlewnie bilansowe dla analizy zwrotu kosztów za usługi wodne w dziedzinie gospodarki komunalnej. 2
W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze RZGW w Krakowie analizą objęto łącznie 317 operatorów (największą ich grupę stanowią gminy i ich jednostki organizacyjne 66% operatorów ogółem), natomiast w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków 283 operatorów (największą ich grupę stanowią gminy i ich jednostki organizacyjne 74% operatorów ogółem). Wykres 1. Procentowy udział operatorów w rynku zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze działania RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania 11,4% 15,1% 22,7% 7,3% 43,5% zakłady budżetowe gmin oraz związków międzygminnych jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocniecze gmin spółki prawa handlowego (S.A. i Sp. z o.o.) pozostali operatorzy (w tym spółdzielnie i osoby fizyczne) Wykres 2. Procentowy udział operatorów w rynku zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków na obszarze działania RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania 26,1% 1,1% 17,0% 8,5% 47,3% zakłady budżetowe gmin oraz związków międzygminnych jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocniecze gmin spółki prawa handlowego (S.A. i Sp. z o.o.) pozostali operatorzy (w tym spółdzielnie i osoby fizyczne) 3
Z analizy wynika iż średnia cena wody w obszarze działania RZGW w Krakowie wynosiła w 2006r. - 2,68 zł/m 3 (ceny wahały się w zakresie 0,63 zł/m 3 12,58 zł/m 3 ) natomiast średni koszt jednostkowy ujmowania, uzdatniania i zbiorowego zaopatrzenia w wodę wynosił 2,65 zł/ m 3 (min 0,67 zł/m 3 max 12,58 zł/m 3 ). W zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków średnia cena - na obszarze działania RZGW w Krakowie - wynosiła w 2006r. 2,71 zł/m 3 (ceny wahały się w zakresie 0,53 zł/m 3 17,44 zł/m 3 ) natomiast średni koszt jednostkowy 2,85 zł/m 3 (min 0,49 zł/m 3 max 17,44 zł/m 3 ). Ważny podkreślenia jest również fakt, iż opłaty za korzystanie ze środowiska w cenie usług wodno-kanalizacyjnych stanowią niewielki procent (2-5%) i wynosiły w 2006r. odpowiednio dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę średnio 0,05 zł/m 3, natomiast w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków 0,12 zł/m 3. Należy zauważyć również, że gminy bardzo często stosują dopłatę do cen wody i ścieków. W przypadku zaopatrzenia w wodę sytuacja taka dotyczy 29% operatorów natomiast w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków 46% operatorów. Uśredniona finansowa stopa zwrotu kosztów dla całego obszaru działania RZGW w Krakowie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wynosiła 100,98%. Jest to pewnym świadectwem przywracania prawidłowych relacji kosztowych u operatorów. Taki wskaźnik nie gwarantuje jednak dobrej sytuacji finansowej wszystkich operatorów, nadal duża ich cześć (38%) nie równoważy kosztów przychodami. Wykres 3. Zwrot kosztów za usługi wodne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na obszarze działania RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania 115,00% 110,00% 109,76% 107,16% 105,00% 101,57% 100,00% 97,99% 95,00% 94,76% 90,00% 85,00% zakłady budżetowe gmin oraz związków międzygminnych jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocniecze gmin spółki prawa handlowego (S.A. i Sp. z o.o.) pozostali operatorzy (w tym spółdzielnie i osoby fizyczne) Natomiast uśredniona finansowa stopa zwrotu kosztów dla całego obszaru działania RZGW w Krakowie w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków wynosiła 95,22%. Wskaźnik ten pokazuje, że zakresie gospodarki ściekowej nie następuje zwrot kosztów za usługi wodne - 53% operatorów nie równoważy kosztów przychodami. 4
Wykres 4. Zwrot kosztów za usługi wodne w zakresie zbiorowego odprowadzania i oczyszczania ścieków na obszarze działania RZGW w Krakowie wg form organizacyjno-prawnych działania 120,00% 100,00% 99,42% 98,00% 80,00% 68,37% 81,03% 69,50% 60,00% 40,00% 20,00% 0,00% zakłady budżetowe gmin oraz związków międzygminnych jednostki budżetowe i gospodarstwa pomocniecze gmin spółki prawa handlowego (S.A. i Sp. z o.o.) pozostali operatorzy (w tym spółdzielnie i osoby fizyczne) Uśredniona finansowa stopa zwrotu kosztów za usługi wodne w zakresie gospodarki komunalnej (dostarczanie wody oraz odprowadzania i oczyszczanie ścieków łącznie) w 2006r. wynosiła 98,1% - czyli pomimo dopłat gmin do ceny wody i ścieków koszty ogółem dla wszystkich operatorów wynoszące 1 039,6 mln. zł nie zostały pokryte odpowiednimi przychodami wynoszącymi łącznie 1 019,6 mln. zł. Wyliczenie ekonomicznej stopy zwrotu wymaga uwzględnienia wszystkich dotychczasowych kosztów i przychodów oraz nowej wartości związanej z niezinternalizowanymi kosztami zasobowymi i środowiskowymi. Koszty środowiskowe oszacowane dla gospodarki komunalnej na obszarze działania RZGW w Krakowie wynosiły w 2006r. 648,5 mln. zł. Na tej podstawie oszacowano ekonomiczną stopę zwrotu za usługi wodne w zakresie gospodarki komunalne, która wyniosła 60,4%. PRZEMYSŁ Sektor przemysłowy, a dokładniej podmioty należące do tego sektora, wyposażone we własne ujęcia i oczyszczalnie korzystają z dóbr i usług związanych z zasobami wodnymi na własny koszt. Stwierdzenie to opiera się na następujących założeniach: bieżąca działalność w zakresie poboru wód i zrzutu ścieków podmiotów (innych niż komunalne) nie jest wspierana ze środków publicznych. koszty korzystania ze środowiska obciążają sprawcę. Zakaz wsparcia działalności bieżącej jest w Polsce egzekwowany przez podmioty decydujące/udzielające wsparcia ze środków publicznych. Krajowe środki pomocowe (w zakresie ochrony środowiska) związane są zakazem wsparcia działalności operacyjnej przedsiębiorstw. Można zatem założyć, że przedsiębiorstwa ponoszą pełne koszty tej działalności. 5
Jeżeli chodzi o koszty korzystania ze środowiska to opłaty te obecnie są egzekwowane. Dla przemysłu nie ma zwolnień przedmiotowych i podmiotowych płacą wszyscy, gdyż definicja szczególnego korzystania z wód eliminuje tylko bardzo małe jednostki (a ściślej jednostki używające bardzo niewielkie ilości wody do 5m3/d mowa wtedy o korzystaniu zwykłym lub powszechnym). Stawki opłat są ponadto zróżnicowane wg jakości surowca i rzadkości jego występowania co jest zgodne z zaleceniami dotyczącymi zasad korzystania z dóbr i usług środowiskowych. W zakresie opłat za zrzut ładunków zanieczyszczeń przemysł jako jedyny płaci pełne stawki opłat. Podsumowując, na poziomie finansowym w odniesieniu do przemysłu mówić można o 100% stopie zwrotu kosztów. Na poziomie ekonomicznym stopa ta jest jednak nieco inna. Wysokość kosztów środowiskowych generowanych przez przemysł za rok 2006 wynosi dla RZGW w Krakowie 9,37 mln zł. Koszty korzystania ze środowiska przez przemysł są częściowo internalizowane przez opłaty za korzystanie ze środowiska, jednak internalizacja nie jest pełna a kwota podana powyżej jest miarą zewnętrznych kosztów środowiskowych. Ocena ekonomicznej stopy zwrotu wymaga znajomości ponoszonych kosztów bieżących działań ochronnych, do których należy doliczyć zewnętrzne koszty środowiskowe. Dzięki badaniom ankietowym GUS we współpracy z Fundacją Ekonomistów Środowiska i Zasobów Naturalnych określono szacunkowe koszty bieżące netto ochrony wód dla sektora gospodarczego. Badania te nie są oczywiście prowadzone w układzie zlewniowym i ich wyniki (podawane dla poszczególnych województw) wymagały kolejnych ekstrapolacji, w związku z tym ze sporym błędem można przyjąć, że koszty bieżące dla przemysłu na terenie RZGW w Krakowie wynoszą 285,5 mln zł i są w całości pokrywane przez podmioty (finansowa stopa zwrotu wynosi 100%). Po uwzględnieniu efektów zewnętrznych w wysokości 9,4 mln zł ekonomiczna stopa zwrotu za rok 2006 wyniesie 96,8%. ROLNICTWO W zakresie poboru wody powierzchniowej do nawodnień rolniczych i leśnych oraz napełniania stawów do hodowli ryb obowiązuje w Polsce przedmiotowe zwolnienie z ponoszenia kosztów. Pojęcie to dotyczy nie tylko zwolnienia z opłat za pobór (czyli opłat za korzystanie ze środowiska), ale również przynajmniej częściowo z ponoszenia kosztów utrzymania infrastruktury służącej do nawodnień. Aby ustalić rząd wielkości udzielonej pomocy polegającej na zwolnieniu z opłat za pobór wód do celów rolniczych podjęto próbę oszacowania wartości nie naliczonych opłat. Przeprowadzona analiza pokazuje, że w sektorze rolnictwa finansowa stopa zwrotu wyliczona wynosi:24,8% z uwzględnieniem pomocy publicznej w postaci zwolnień z opłat. Przejście od stopy finansowej do ekonomicznej wymaga uwzględnienia kosztów zasobowych i środowiskowych. Ich wartość dla rolnictwa wynosiła dla RZGW w Krakowie w roku 2006 118,6 mln zł. Po uwzględnieniu tej wartości ekonomiczna stopa zwrotu wynosi dla rolnictwa:4,1 % pomijając problem zwolnień z opłat za pobór wód. 6