Warszawa, dnia 22 maja 2013 r. Opinia o ustawie o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (druk nr 354) I. Cel i przedmiot ustawy Opiniowana ustawa zastępuje dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Podstawowym jej celem jest konieczność transpozycji do krajowego porządku prawnego dyrektywy 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, zwana w dalszej części opinii dyrektywą opakowaniową, jak również dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/128/WE z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania na rzecz zrównoważonego stosowania pestycydów. Dyrektywa opakowaniowa jest kluczowym aktem prawa Unii Europejskiej w dziedzinie gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Głównym celem dyrektywy opakowaniowej jest zharmonizowanie krajowych środków dotyczących gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, tak aby zapobiegały negatywnemu wpływowi opakowań i odpadów opakowaniowych na środowisko lub zmniejszały go bez ujemnych konsekwencji dla funkcjonowania rynku wewnętrznego i konkurencji w Unii Europejskiej. Osiąganie tych celów powinno następować przez zwiększenie wielokrotnego użytku opakowań oraz recyklingu i innych form odzysku odpadów opakowaniowych, prowadzących do zmniejszenia ilości ostatecznie unieszkodliwianych odpadów. Dyrektywa opakowaniowa określa minimalne poziomy odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych w stosunku do ilości wprowadzonych do obrotu opakowań, które państwa członkowskie Unii Europejskiej są obowiązane osiągnąć. Polska jest obowiązana do osiągnięcia do roku 2014 poziomu: ul. Wiejska 6, 00-902 Warszawa, tel. 22 694-91-92, fax 22 694-91-06, e-mail: reszczyn@nw.senat.gov.pl
2 recyklingu i odzysku dla wszystkich opakowań w wysokości, odpowiednio, 55 % i 60 % ilości opakowań wprowadzonych do obrotu, recyklingu dla poszczególnych rodzajów opakowań w wysokości: 60 % dla opakowań szklanych oraz opakowań z papieru i tektury, 50 % dla opakowań z metali, 22,5 % dla opakowań z tworzyw sztucznych opakowań z metali, 15 % dla opakowań z drewna. Dyrektywa opakowaniowa nakłada też na państwa członkowskie UE obowiązek ustanowienia systemów zwrotu, zbierania i odzysku, w tym recyklingu odpadów opakowaniowych. Jak wynika z uzasadnienia ustawa wdrażając postanowienia dyrektywy odpadowej, ma również na celu uporządkowanie i poprawę funkcjonowania obecnie działającego systemu zagospodarowania odpadów opakowaniowych. Należy podkreślić, że choć ustawa niniejsza, jak już wyżej była mowa, zastępuje dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 11 maja 2001 r., to większość stosowanych tam rozwiązań została uwzględniona w nowej regulacji. Ponadto na poziomie prawa polskiego ramy systemu gospodarki odpadami opakowaniowymi wyznacza także ustawa z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, która została również objęta zmianami przyjętymi w opiniowanej ustawie. Opiniowana ustawa w treści swej zawiera obszerny zakres uregulowań związanych z gospodarką opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Przedmiotem ustawy są sprawy dotyczące wymagań, jakim powinny odpowiadać opakowania wprowadzane do obrotu, zasad postępowania z opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, zasad działania organizacji odzysku opakowań oraz zasad ustalania i pobierania opłaty produktowej. Jej przepisy mają zastosowanie do wszystkich opakowań, niezależnie od zastosowanego do ich wytworzenia materiału, oraz do powstałych z nich odpadów opakowaniowych. Przedmiotowy akt prawny wprowadza zmiany w następujących ustawach: z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,
3 z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej, z dnia 20 kwietnia 2004 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową, z dnia 7 maja 2009 r. o towarach paczkowanych oraz z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Ustawa ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2014 r. II. Przebieg prac legislacyjnych Ustawa została uchwalona przez Sejm w efekcie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (druk sejmowy nr 815). Pierwsze czytanie projektu miało miejsce na 25. posiedzeniu Sejmu w dniu 7 listopada 2012 r. Projekt został skierowany do rozpatrzenia w Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W dniu 17 kwietnia 2013 r. Komisja przyjęła sprawozdanie (druk sejmowy nr 1282), w którym wprowadziła poprawki w szczególności uwzględniające fakt, iż część przepisów proponowanych w ustawie pokrywała się z przepisami zawartymi w ustawie o odpadach, która również była przedmiotem prac legislacyjnych. Mając na uwadze, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r o odpadach weszła w życie 23 stycznia 2013 r. Komisja wyeliminowała z projektu opiniowanej ustawy uregulowania analogiczne do uregulowań wprowadzonych do systemu prawa przez ustawę o odpadach oraz wprowadziła poprawki mające na celu skorelowanie obydwu tych aktów prawnych. W trakcie drugiego czytania zostały wniesione dwie poprawki, z których jedna następnie została wycofana (druk sejmowy 1282 A). W jedynej poprawce, dotyczącej art. 25 ust. 1, wnioskodawcy proponowali, aby w zakresie utworzenia i utrzymania systemu zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów opakowaniowych porozumienie z marszałkiem województwa zawierała organizacja samorządu gospodarczego reprezentująca grupę przedsiębiorców wprowadzających produkty określone w tym przepisie, w miejsce dotychczasowo wskazanej osoby prawnej reprezentującej danych przedsiębiorców. Poprawka, pomimo wniosku Komisji o jej odrzucenie, została przez Sejm przyjęta. Sejm uchwalił ustawę na 39. posiedzeniu w dniu 10 maja 2013 r.
4 III. Uwagi szczegółowe 1) art. 2 ust. 2 wskazany przepis zawiera regulację, zgodnie z którą przepisy ustawy nie naruszają przepisów określających wymagania dotyczące opakowań w zakresie warunków sanitarnych, bezpieczeństwa, ochrony zdrowia oraz wymogów transportowych dotyczących wyrobów pakowanych. Omawiany przepis może budzić wątpliwości co do jego wartości normatywnej. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z 11 Zasad techniki prawodawczej w ustawie nie zamieszcza się wypowiedzi niesłużących wyrażaniu norm prawnych. Jednocześnie 4 ust. 4 tychże Zasad stanowi, iż w ustawie nie zamieszcza się przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych. W przedmiotowej sytuacji mamy do czynienia z przypadkiem, w którym ustawodawca informuje adresatów o tym, że mają oni przestrzegać przepisów również innych ustaw. Należy podkreślić, iż przepisy określające wzajemne relacje pomiędzy ustawami powinno się formułować tylko wtedy, gdy przepisów zawartych w tych aktach nie da się ze sobą pogodzić. Mając powyższe na względzie oraz przyjętą praktykę legislacyjną, zgodnie z którą w przypadku ustaw nowych (a taką jest omawiana ustawa) nie należy zamieszczać przepisów zawierających formułę nie narusza omawiany przepis należy uznać za zbędny. Należy jednocześnie zauważyć, że zgodnie z Dobrymi praktykami legislacyjnymi przepisy określające wzajemne relacje pomiędzy ustawami w zakresie nienaruszania innych ustaw przez daną ustawę można pozostawiać wyłącznie w przypadku ustaw obowiązujących, należy jednak dążyć do eliminacji takich przepisów z systemu prawa. w art. 2 skreśla się ust. 2; 2) art. 6 ust. 3, art. 17 ust. 1 i art. 68 pkt 3 lit. d, ust. 5 przepisy art. 6 ust. 3 oraz art. 17 ust. 1 przedmiotowej ustawy określa wzajemną relację między przepisami poprzez stosowanie wyrażenia z zastrzeżeniem. Metoda ta nie jest właściwa. Zgodnie z zasadami Dobrych praktyk legislacyjnych, jeżeli istnieje konieczność sformułowania zastrzeżenia wyłącznie w celu poinformowania adresata, że w innym przepisie sformułowano wyjątek od normy, używa się wyrażenia z wyjątkiem. Natomiast jeżeli istnieje konieczność sformułowania zastrzeżenia wyłącznie w celu poinformowania
5 adresata, że w innym przepisie sformułowano uszczegółowienie normy, używa się wyrażenia z uwzględnieniem. W związku z powyższym należy wprowadzić poprawki mające na celu uwzględnienie tej praktyki. Ponadto w art. 68 w pkt 3 w lit. d, w ust. 5 ustawodawca zastosował wyrażenie z zastrzeżeniem określając wzajemną relację przepisów w obrębie jednej podstawowej jednostki redakcyjnej zgodnie z przyjętą praktyką legislacyjną, nie formułuje się zastrzeżeń określających wzajemną relację przepisów w obrębie jednej podstawowej jednostki redakcyjnej. Mając powyższe na względzie proponuje się wprowadzenie następujących poprawek. Propozycja poprawek: 1) w art. 6 w ust. 3 i w art. 17 w ust. 1 wyrazy z zastrzeżeniem zastępuje się wyrazami z uwzględnieniem ; 2) w art. 60 w pkt 3 w lit. d, w ust. 5 skreśla się wyrazy, z zastrzeżeniem ust. 6 i 6a, ; 3) art. 9 ust. 1 proponuje się poprawkę redakcyjną. w art. 9 w ust. 1: a) we wprowadzeniu do wyliczenia skreśla się wyraz ich, b) w pkt 1 wyraz wydania zastępuje się wyrazami ich wydania, c) w pkt 2 wyraz przywozu zastępuje się wyrazami ich przywozu ; 4) art. 10 ust. 1 proponuje się poprawkę redakcyjną. w art. 10 w ust. 1 w części wspólnej wyraz zwany zastępuje się wyrazem zwanego ; 5) art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 32 po analizie wskazanych przepisów nasuwa się pytanie, do jakich przepisów odrębnych one odsyłają. Mając na uwadze Zasady techniki prawodawczej dotyczących formułowania odesłań zewnętrznych ( 156 Zasad techniki
6 prawodawczej) należałoby zastąpić bliżej niesprecyzowane odesłanie do odrębnych przepisów, odesłaniem do jednoznacznie wskazanych przepisów. Wyjątkowo, jeżeli nie jest możliwe wyczerpujące wymienienie wszystkich przepisów, do których się odsyła, można poprzestać na odesłaniu do przepisów określonych przedmiotowo ( 156 ust. 4 Zasad techniki prawodawczej); 6) art. 23 ust. 8 w przepisie tym ustawodawca wyliczając podmioty, które mogą zlecić posiadaczowi odpadów przekazanie odpadów opakowaniowych do recyklingu lub innego procesu odzysku, oprócz wprowadzającego produkty w opakowaniu oraz organizacji odzysku opakowań wymienił także podmiot, o którym mowa w ust. 5. Należy wskazać, iż w ust. 5 art. 23 wymieniono cztery kategorie bytów prawnych, z których tylko dwa określono mianem podmiotu, pozostałe dwa to: prowadzący instalację regionalną do przetwarzania odpadów komunalnych oraz gmina organizująca odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Wydaje się, iż intencją ustawodawcy było, aby zakres ust. 8 w art. 23 obejmował wszystkie wymienione w ust. 5 podmioty i instytucje. W związku z powyższym proponuje się poprawkę precyzująca przepis art. 23 ust. 8. w art. 23 w ust. 8 wyrazy podmiot, o którym mowa w ust. 5 zastępuje się wyrazami podmiot, prowadzący instalację regionalną bądź gmina, o których mowa w ust. 5 ; 7) art. 25 ust. 6 i 11 w trakcie prac sejmowych (drugie czytanie) do art. 25 ust. 1 wprowadzona została poprawka, zgodnie z którą w zakresie utworzenia i utrzymania systemu zbierania, transportu, odzysku lub unieszkodliwiania odpadów opakowaniowych porozumienie z marszałkiem województwa zawierać może organizacja samorządu gospodarczego reprezentująca grupę przedsiębiorców wprowadzających określone produkty, a nie dotychczas wskazana osoba prawna reprezentująca danych przedsiębiorców. Wydaje się, iż w ust. 6 i 11 art. 25, wprowadzona przybliżoną poprawką, zmiana podmiotu uprawnionego do zawarcia porozumienia z marszałkiem województwa nie została uwzględniona. Mając to na względzie proponuje się wprowadzenie następującej poprawki.
7 w art. 25; a) w ust. 6 wyrazy Osoba prawna zastępuje się wyrazami Organizacja samorządu gospodarczego, b) w ust. 11wyrazy osoby prawnej zastępuje się wyrazami organizacji samorządu gospodarczego ; 8) art. 81 pkt 2 przepisem tym ustawodawca czasowo zachowuje w mocy rozporządzenie, wydane na podstawie przepisu art. 11 ust. 7 ustawy dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowe, w sytuacji gdy zmiana zakresu spraw przekazanych do uregulowania lub wytycznych dotyczących jego treści następuje pośrednio, tj. na skutek zmiany przepisów merytorycznych ustawy, do których odsyła przepis upoważniający, a nie nowelizacji przepisu upoważniającego do wydania tego rozporządzenia. Warunkiem zachowania w mocy takiego rozporządzenia jest również to, iż nie występuje niezgodność przepisów rozporządzenia z nową albo ze znowelizowaną ustawą. Mając jednakże na względzie Dobre praktyki legislacyjne, proponuje się wprowadzić w omawianym przepisie przejściowym następującą poprawkę. w art. 81 w pkt 2 po wyrazach wejścia w życie dodaje się wyraz nowych. Mirosław Reszczyński legislator