Warszawa, dnia maja 2008 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej W n i o s e k Na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. odmawiam podpisania ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw. Odmowę podpisania ustawy motywuję następującymi względami: Dążenie do zmiany zasad obsady personalnej stanowisk związanych z oddziaływaniem na funkcjonowanie radiofonii i telewizji, nie powinno stanowić przedmiotu regulacji ustawowej samoistnej, to jest dokonywanej w oderwaniu od projektowanej reformy sytemu. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie negując potrzeby wprowadzenia niezbędnych zmian w zakresie funkcjonowania radiofonii i telewizji, oczekuje od ustawodawcy przygotowania kompleksowej reformy, w której zmiana sposobu wyłaniania kadry kierowniczej mediów publicznych nie będzie jedynym celem ustawy, lecz co najwyżej jednym ze środków do poprawy funkcjonowania jednostek publicznej radiofonii i telewizji. Ustawa z dnia 25 kwietnia 2008 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw, nie powinna stać się obowiązującym prawem, ponieważ nie realizuje żadnego ze wskazanych w uzasadnieniu projektu celów nowelizacji, co oznacza, że nie gwarantuje odpartyjnienia
2 Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz nie wzmacnia jej autorytetu. Ustawa zwiększając z 5 do 7 liczbę członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz pozostawiając Prezydentowi RP prawo wyboru jedynie dwóch członków, bezzasadnie pomniejsza jego rolę w procesie kształtowania składu Krajowej Rady. Członkowie powoływani przez Sejm i Senat, czyli organy władzy ustawodawczej, stanowić będą przeszło 70% składu organu, co przy równoczesnym wprowadzeniu wymogu podejmowania przez Krajową Radę uchwał jedynie bezwzględną większością głosów ustawowego składu, marginalizuje znaczenie członków powoływanych przez Prezydenta RP. Postulowane przez projektodawców uspołecznienie i upublicznienie procesu wyłaniania rad nadzorczych i zarządów publicznego radia i telewizji, nie nastąpią, ponieważ ustawa tworząc instytucję konkursu nadaje jej kształt uniemożliwiający rzetelne i sprawne działanie. Wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu projektu, wejście ustawy w życie nie doprowadzi do zgodnego z Konstytucją podziału kompetencji pomiędzy Krajową Radą a Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej, ponieważ ustawodawca nie dokonuje podziału lecz przeniesienia uprawnień organu konstytucyjnego zobowiązanego do stania na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji, na podmiot usytuowany w strukturze władzy wykonawczej. Ustawa z dnia 25 kwietnia 2008 r., wskutek uwzględnienia przez Sejm poprawki Senatu, upoważnia ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do odwoływania członków zarządów spółek jednostek publicznej radiofonii i telewizji. W ten sposób ustawodawca niweczy cenne osiągnięcie transformacji ustrojowej, jakim było uniezależnienie mediów publicznych od władzy wykonawczej. Należy podkreślić, że rozwiązaniem typowym dla państw niedemokratycznych jest włączanie publicznych nadawców medialnych w
3 system organów nadzorowanych przez administrację rządową. W Rzeczypospolitej Polskiej w XXI wieku tak być nie powinno. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 13 grudnia 1995 r. (W 6/95) stwierdził, że bezpośredni związek publicznej radiofonii i telewizji z realizacją wolności słowa i prawa do informacji, nie pozwala na traktowanie spółek publicznej radiofonii i telewizji w taki sam sposób, jak innych spółek prawa handlowego, mimo że prawna forma ich zorganizowania jest oparta na tym samym modelu. Funkcją spółek prawa handlowego jest przede wszystkim prowadzenie działalności gospodarczej i zapewnienie należytego wykorzystania majątku wspólników czy akcjonariuszy. Funkcje spółek publicznej radiofonii i telewizji mają znacznie szerszy charakter, rozpatrywane być muszą w ścisłym związku z politycznymi prawami obywateli i z tego względu nabierają szczególnego publiczno-prawnego wymiaru. Należy podzielić pogląd, zgodnie z którym istnieje potrzeba dbałości o interes finansowy Skarbu Państwa. Jednak zaspokajanie takiej potrzeby nie powinno polegać na przyznaniu przedstawicielowi władzy wykonawczej prawa samodzielnego odwoływania członków zarządów spółek mediów publicznych w określonych przypadkach, skoro takie odwołanie mogłoby nastąpić pomimo sprzeciwu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji organu konstytucyjnego stojącego na straży wolności słowa i niezależności mediów. Kompetencja ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do odwoływania członków zarządów spółek jest w zasadzie tożsama z kompetencją Krajowej Rady przewidzianą w art. 27 ust. 3 nowelizowanej ustawy. Na podstawie tego przepisu Krajowa Rada może odwołać członka zarządu w trakcie trwania kadencji z ważnych powodów, a w szczególności, w przypadku rażącego naruszenia przepisów prawa, prowadzenia działalności, która pozostaje w sprzeczności z wykonywanymi obowiązkami albo działaniami na szkodę spółki. Katalog przesłanek uprawniających Krajową Radę do odwołania członka
4 zarządu ma charakter przykładowy, to znaczy nie jest zamknięty i Krajowa Rada jest uprawniona do stwierdzenia zaistnienia innego ważnego powodu uzasadniającego odwołanie z funkcji członka zarządu spółki publicznej radiofonii lub telewizji. Przyznanie dwóm niezależnym organom państwowym tożsamej kompetencji w procesie stosowania ustawy może doprowadzić do konfliktu dwóch istotnych dla funkcjonowania państwa wartości, to jest niezależności mediów oraz nakazu dbałości o stan finansów publicznych. Wartości te powinny zostać wyważone co najmniej poprzez zobowiązanie ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do uzyskania zgody Krajowej Rady na odwołanie członka zarządu spółki z przyczyn, o których mowa w art. 27 ust. 8 nowelizowanej ustawy. Przepisy dotyczące Krajowej Rady zostały zamieszczone w rozdziale IX Konstytucji, poświęconym organom kontroli państwowej i ochrony prawa. Na podstawie dotychczas obowiązującej ustawy Krajowa Rada zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji, projektuje politykę państwa w tej dziedzinie, wydaje koncesje na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, sprawuje kontrolę nad działalnością nadawców oraz reguluje szczegółowe kwestie dotyczące prowadzenia działalności radiowej i telewizyjnej w drodze aktów wykonawczych. Ustawa z dnia 25 kwietnia 2008 r. do zadań Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej przekazuje: kontrolowanie działalności nadawców (z wyłączeniem kontroli programowej), podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach koncesji, prowadzenie rejestrów programów oraz uprawnienie do uznawania za nadawcę społecznego lub odbierania tego przymiotu. Oznacza to, iż centralny organ administracji rządowej, po przejęciu dotychczasowych kompetencji Krajowej Rady, zwłaszcza w zakresie koncesjonowania i możliwości nakładania kar pieniężnych, uzyska wpływ na
5 działalność wszystkich nadawców, w tym prywatnych. Tak więc kontrola wszelkich mediów zostaje w szerokim zakresie przekazana w sferę kompetencji organu administracji rządowej. Należy podkreślić, że Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, w przeciwieństwie do Krajowej Rady nie jest zobowiązany do stania na straży wolności słowa i prawa do informacji, zatem w procesie decyzyjnym tego organu konieczność ochrony tych wartości może nie być uwzględniana właściwie. Należy również zadać pytanie, czy Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej czyli organ administracji łączności i organ regulacyjny w dziedzinie rynku usług telekomunikacyjnych i pocztowych, w państwie demokratycznym, które każdemu zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, powinien decydować o nadaniu bądź odbiorze statusu społecznego nadawcy, którego program upowszechnia działalność charytatywną, respektuje chrześcijański system wartości oraz zmierza do ugruntowania tożsamości narodowej? Trzeba podkreślić, że faktu zbyt daleko idących uprawnień Prezesa UKE nie pomniejsza konieczność działania w porozumieniu z Krajową Radą w przypadku nadawania statusu nadawcy społecznego. Istotne jest to, że odebranie tego statusu, to znaczy wydanie decyzji o uchyleniu decyzji o uznaniu za nadawcę społecznego (art. 39b ust. 3 ustawy), następuje bez obowiązku porozumienia z Krajową Radą, a nawet bez konieczności zasięgnięcia jej opinii. Czy wprowadzenie kadencyjności i zmiana trybu powoływania Prezesa UKE stwarza minimum gwarancji umiejętności dokonywania przez piastuna urzędu obiektywnej oceny (negatywnej lub pozytywnej) sposobu popularyzacji przez nadawcę działalności charytatywnej lub respektowania przez niego chrześcijańskiego systemu wartości, to znaczy spełnienia wymagań, o których mowa w art. 4 pkt 1a ustawy?
6 Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji określając zadania Krajowej Rady upoważnia ją do regulacji zagadnień szczegółowych w blisko dwudziestu rozporządzeniach. Nowelizacja z dnia 25 kwietnia 2008 r. zmienia część przepisów upoważniających (art. 37 ust. 4, art. 40 ust. 2, art. 42 ust. 2 i art. 46 ustawy) poprzez wskazanie innego niż dotychczas organu upoważnionego do wydania aktu wykonawczego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Prezes UKE jako centralny organ administracji rządowej nie jest uprawniony do wydawania rozporządzeń, stąd ustawodawca upoważnienie ustawowe do wydawania części aktów wykonawczych wskazanych w ustawie o radiofonii i telewizji, przekazał ministrowi do spraw kultury i dziedzictwa narodowego. Nie dokonał jednak nowelizacji art. 14 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.) i nie poszerzył zakresu zadań ministra o uprawnienia wykraczające poza sprawy rozwoju i opieki nad materialnym i niematerialnym dziedzictwem narodowym. Określanie treści wniosków koncesyjnych (art. 37 ust. 4), ustalanie wysokości opłaty za udzielenie koncesji (art. 40 ust. 2), jak również opłaty za wpis do rejestru programu rozprowadzanego (art. 42 ust. 2), albo określanie sposobu prowadzenia rejestru w sieciach kablowych (art. 46), nie są sprawami działalności kulturalnej ani mecenatu państwowego, nawet w zakresie polityki audiowizualnej. Dotychczasowe rozporządzenia Krajowej Rady, wydane na podstawie przepisów upoważniających, które zostały zmienione ustawą z dnia 25 kwietnia 2008 r., mogą zachować moc obowiązującą jeszcze przez rok, to jest do czasu kiedy zostaną zastąpione nowymi aktami wykonawczymi. Przedłużenie okresu obowiązywania rozporządzeń Krajowej Rady, choć zgodnie z przyjętymi zasadami techniki prawodawczej powinny one utracić moc z dniem wejścia
7 w życie ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r. (zmiany przepisów upoważniających obejmują, poza wskazaniem innego organu, również wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego), świadczą o docenieniu przez ustawodawcę działalności prawodawczej Krajowej Rady w tym zakresie. Nie można chyba zakładać, że zachowanie w mocy dotychczasowych aktów wykonawczych Krajowej Rady ma na celu umożliwienie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego przygotowanie się do pełnienia nowej funkcji, to jest funkcji organu regulacyjnego w dziedzinie komunikacji elektronicznej. Przekazanie ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego uprawnień normodawczych Krajowej Rady, i to jedynie dlatego, że ich przeniesienia do zbioru uprawnień Prezesa UKE zabrania ustawa zasadnicza, jak również umożliwienie Prezesowi UKE ( organowi wyspecjalizowanemu w zakresie aparatury, w tym telekomunikacyjnych urządzeń końcowych i urządzeń radiowych ) podejmowania decyzji o uznawaniu za nadawcę społecznego lub odbierania tego przymiotu, świadczą o braku koncepcji ustawodawcy w zakresie rzeczywistej reformy działalności mediów, jak również o jego dążeniu do zniwelowania zamierzeń ustrojodawcy, który Krajową Radę Radiofonii i Telewizji uczynił organem konstytucyjnym i postawionym poza schematem trójpodziału władz. Wewnętrzna struktura Krajowej Rady miała zapewniać, w realizacji konstytucyjnie określonych zadań, równowagę między władzą ustawodawczą i wykonawczą. Choć zadania Krajowej Rady w znacznym stopniu wiążą się z działalnością administracyjnowykonawczą, to jest ona usytuowana jak gdyby pomiędzy egzekutywą a legislatywą, przy zachowaniu wyraźnego dystansu wobec rządu (zob. uzasadnienie wyroku TK z dnia 23 marca 2006 r. K 4/06 wraz z przywołaną literaturą). Ustawa z dnia 25 kwietnia 2008 r. wykonywanie dotychczasowych i najważniejszych zadań Krajowej Rady przekazuje centralnemu organowi administracji rządowej. Tak istotna zmiana właściwości organu konstytucyjnego
8 powinna nastąpić w trybie określonym w art. 235 Konstytucji (roz. XII Zmiana Konstytucji), a nie na podstawie ustawy zwykłej. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 151) stwierdzono, że celem nowelizacji jest uspołecznienie i upublicznienie procesu wyłaniania rad nadzorczych i zarządów publicznego radia i telewizji, poprzez obligatoryjny wymóg przeprowadzania jawnych konkursów przez cieszącą się ponadpartyjnym autorytetem Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. Faktycznie zgodnie z proponowanym brzmieniem art. 27 ust. 5 ustawy w skład zarządu spółki jednostki publicznej radiofonii i telewizji można powołać wyłącznie osobę, która wygrała konkurs przeprowadzony przez Krajową Radę albo radę nadzorczą właściwej spółki radiofonii regionalnej. Członków zarządu, w tym prezesa zarządu, powołuje i odwołuje Krajowa Rada, w drodze uchwały, z wyłączeniem członków zarządu, w tym prezesa zarządu, spółek radiofonii regionalnej, których powołuje i odwołuje właściwa rada nadzorcza. Również w skład rady nadzorczej można powołać wyłącznie osobę, która wygrała konkurs przeprowadzony przez Krajową Radę, a w przypadku spółek radiofonii regionalnej przez radę nadzorczą spółki. O ile koncepcja przeprowadzania konkursów dla kandydatów ubiegających się o pełnienie funkcji członków zarządów lub rad nadzorczych jest godna aprobaty, o tyle jej realizacja wzbudza zastrzeżenia. Zgodnie z proponowanym w nowelizacji brzmieniem art. 27 ust. 6 i art. 28 ust. 1c ustawy, regulamin konkursu dla członków zarządu (z wyłączeniem spółek radiofonii regionalnej) oraz dla członków rady nadzorczej (z wyłączeniem spółek radiofonii regionalnej), ustanawia Krajowa Rada, uwzględniając konieczność posiadania przez członków zarządu lub członków rady nadzorczej kompetencji w zakresie zarządzania oraz radiofonii i telewizji.
9 Ustawa z dnia 25 kwietnia 2008 r. nie precyzuje jednak formy realizacji tego uprawnienia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, będącym w zasadzie powtórzeniem art. 213 ust. 2 Konstytucji, Krajowa Rada na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje rozporządzenia, a w sprawach indywidualnych podejmuje uchwały. W sprawie indywidualnej wymagane jest konkretne wskazanie podmiotu, którego uchwała dotyczy. Z zasady podmiot taki określany jest imiennie, choć nie oznacza to, że uchwała dotyczyć może wyłącznie jednego podmiotu (osoby) może to być kilka podmiotów (osób), jednak w każdym przypadku konkretnie oznaczonych. Krajowa Rada nie może wydać rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, ponieważ brak jest właściwego upoważnienia do wydania tego aktu wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wyraża pogląd, że w przypadku gdy ustawodawca nie uregulował określonej kwestii w upoważnieniu do wydania aktu podstawowego, należy to interpretować jako nieudzielenie w tym zakresie kompetencji normodawczych. Upoważnienie ustawowe jest konstytucyjne, jeżeli ma szczegółowy charakter pod względem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. Wydanie rozporządzenia jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu (orzeczenia TK: z dnia z dnia 9 kwietnia 1991 r. U 9/90, z dnia 17 czerwca 1997 r. U 5/96, z dnia 4 listopada 1997 r. U 3/97 i z dnia 5 października 2004 r. U 2/04). Regułą powinien być dostęp do kierowniczych stanowisk w jednostkach publicznej radiofonii i telewizji w drodze konkursu przeprowadzanego na podstawie jasnych określonych w ustawie kryteriów. Takie rozwiązanie odpowiada nie tylko wymogom sprawiedliwości, wykluczając arbitralność rozstrzygnięć, ale ponadto służy realizacji dobra wspólnego, umożliwiając nabór najlepszych kandydatów na poszczególne stanowiska w mediach publicznych. Ustawa o radiofonii i telewizji powinna zawierać właściwe upoważnienie dla
10 Krajowej Rady, która mając na względzie jawność i przejrzystość procedury, powinna określić w rozporządzeniu tryb przeprowadzania konkursu, w tym sposób i treść ogłoszenia o przeprowadzeniu konkursu, zawartość ogłoszenia, termin składania zgłoszeń, etapy konkursu oraz szczegółowe zasady oceniania kandydatów. Z uwagi na błędy ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r., zwłaszcza na niemożność przeprowadzania konkursów na członków zarządów i rad nadzorczych, co w konsekwencji oznacza niedopuszczalność zmian personalnych na tych stanowiskach, w proponowanym przez nową ustawę trybie, podstawowy cel nowelizacji nie zostanie osiągnięty. Twórcy ustawy z dnia 25 kwietnia 2008 r. o zmianie ustawy o radiofonii i telewizji oraz niektórych innych ustaw, w uzasadnieniu projektu zastrzegli, iż akt ten nie jest rozwiązaniem całościowym i w przyszłości konieczna będzie poważna debata o roli, strukturze, powinnościach i systemie finansowania mediów publicznych. Uważam, że niezbędnym i istotnym elementem przyszłej debaty stać się powinny również zagadnienia objęte ustawą z dnia 25 kwietnia 2008 r., którą na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji przekazuję Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej do ponownego rozpatrzenia. Lech Kaczyński