Sygn. akt II SA/Sz 1152/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie składzie: Dnia 17 marca 2016 r. Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Jankowski sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2016 roku sprawy ze skargi S. J. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wpisania do ewidencji kierowców punktów karnych oraz odmowy wykreślenia oddala skargę.
UZASADNIENIE S.J. pismem z dnia [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność i akty Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...], znak [...], w postaci: - wpisania do ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa 6. punktów obciążających go w związku z nałożonym w dniu [...] mandatem karnym nr serii [...], - odmowy usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa 6 punktów z tytułu nałożonego w dniu [...] mandatu karnego nr serii [...], wyrażonej w piśmie z dnia [...] oraz - po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] - w piśmie z dnia [...] znak [...]. Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie w całości powyższej czynności i aktów oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę S.J. stwierdził, że w dniu [...], kierując pojazdem [...] nr rej. [...], uczestniczył w drobnej kolizji w miejscowości [...] na ul. [...]. W toku prowadzonego wówczas na miejscu zdarzenia postępowania, funkcjonariusze Policji uznali go za sprawcę wykroczenia i ukarali grzywną w kwocie [...] zł w drodze mandatu karnego kredytowego. Przyjął mandat poprzez umieszczenie na nim swojego podpisu. Uczynił to jednak tylko dlatego, że funkcjonariusze Policji prowadzący czynność zapewnili go, iż nie zostaną nałożone na niego żadne punkty karne. Poinformowali go również, że w związku z omyłką, tzn. błędnie wpisaną kwalifikacją prawną, nie jest możliwe dokonanie poprawek na miejscu, ponieważ jest to druk tzw. ścisłego zarachowania. Powiedzieli, że dokonają sprostowania w siedzibie Komisariatu i wobec tego wzięli od niego wszystkie podpisane druki, nie pozostawiając kopii. Pozostając w przeświadczeniu, że kwota [...] zł jest jedyną dolegliwością za popełnione wykroczenie, skarżący uiścił grzywnę w Urzędzie Skarbowym. W dniu [...] skarżący dowiedział się, że wbrew zapewnieniom policjantów, punkty karne zostały wpisane do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, jak również pozostała błędna kwalifikacja prawna czynu, a mianowicie z art. 86 1 Kodeksu wykroczeń, zamiast prawidłowej z art. 97 tego Kodeksu. Próby naprawienia powyższego uchybienia w drodze postępowania sądowego, nie przyniosły pożądanych rezultatów. W pierwszej kolejności sąd uznał zaskarżenie mandatu za spóźnione i odmówił przywrócenia terminu, jednak później sąd przywrócił termin, ale i tak odmówił uchylenia mandatu.
Uzasadnił to faktem, że wobec regulacji art. 101 1 Kodeksu postepowania w sprawach o wykroczenia prawomocny mandat karny może zostać uchylony wyłącznie wówczas, gdy czyn w chwili jego popełnienia w ogóle nie stanowił wykroczenia. Czyn popełniony przez skarżącego nosił jednak znamiona wykroczenia, opisanego w art. 97 Kodeksu wykroczeń w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też, postanowieniem z dnia [...] (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w G. w Wydziale Karnym odmówił uchylenia prawomocnego mandatu karnego seria [...]. W uzasadnieniu swojego postanowienia w sposób niebudzący wątpliwości sąd stwierdził, że kwestia punktów karnych nie należy do właściwości sądu i dlatego nie mogła być w ogóle przedmiotem rozważań w toku tego postępowania. Mając na uwadze powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. o anulowanie przypisanych mu punktów. Komendant w odpowiedzi z dnia [...] stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do nieprzypisania 6 punktów naruszenia opisanemu na ww. mandacie karnym... i podtrzymał swój wniosek o skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu. W kolejnej odpowiedzi z dnia [...] Komendant stwierdził, między innymi, że brak jest stosownych procedur pozwalających sanować popełnione przez funkcjonariusza uchybienia formalne przy nakładaniu mandatu karnego. Następnie S.J. pismem z dnia [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z kolejnym wnioskiem o usunięcie punktów karnych z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, które nieprawidłowo wpisano do tej ewidencji na skutek mandatu karnego nr [...] z dnia [...]. W piśmie z dnia [...] Komendant odmówił usunięcia punktów karnych stwierdzając, że nadal brak przesłanki do usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego punktów przypisanych do wykroczenia stwierdzonego w dniu [...]. Brak sądowej zmiany treści prawomocnego orzeczenia, jakim był nałożony mandat, powoduje powagę rzeczy osądzonych i tym samym uniemożliwia prawne dokonanie zmian w ewidencji kierowców we wpisie ostatecznym dotyczącym naruszenia z dnia [...]. W związku z tym skarżący pismem z dnia [...] wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa.
W konsekwencji pismem z dnia [...] Komendant odmówił usunięcia punktów karnych stwierdzając, że w pełni podtrzymuje swoje stanowisko w tej sprawie wyrażone w piśmie z dnia [...]. Zgodnie z 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r, poz. 488), wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym. Przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nadal nie przewidują możliwości sprostowania lub dokonania korekty w treści mandatu karnego w części odnoszącej się do merytorycznych elementów objętego mandatem rozstrzygnięcia (kwalifikacji prawnej, opisu czynu, wysokości kwoty grzywny), w tym nieprawidłowej nawet częściowo kwalifikacji prawnej czynu. Ingerencja w merytoryczną treść mandatu karnego może nastąpić tylko na mocy orzeczenia sądu, w zakresie i w trybie wskazanym w art. 101 1 i 2 Kodeksu postepowania w sprawach o wykroczenia. Nawet Minister Spraw Wewnętrznych na podstawie art. 102 ww. ustawy nie jest władny w trybie nadzoru do uchylenia nałożonego mandatu karnego. W sprawie bezspornym jest popełnienie uchybień przez funkcjonariusza z Komisariatu Policji w T. nakładającego mandat, jak i prawomocna odmowa uchylenia powyższego mandatu karnego wyrażona przez Sąd Rejonowy w G. (postanowienie o sygn. akt [...] z dnia [...]). Brak sądowej zmiany treści prawomocnego orzeczenia, jakim był nałożony mandat, powoduje powagę rzeczy osądzonych i tym samym uniemożliwia prawne dokonanie zmian w ewidencji kierowców we wpisie ostatecznym dotyczącym naruszenia przepisów ruchu drogowego z dnia [...]. Co do zasady, wiążącym dla organu prowadzącego ewidencję kierowców, jest prawomocne orzeczenie będące tytułem do dokonania wpisu do ewidencji. Zgodnie z powyższym, wskazany powyżej prawomocny mandat karny staje się podstawą do dokonania wpisu do ewidencji kierowców. Wpis do ewidencji ma charakter deklaratoryjny, a ilość ujawnionych punktów jest pochodną od stwierdzonych mandatem naruszeń przepisów ruchu drogowego. Stwierdzone mandatem naruszenie przepisów ruchu drogowego jest równoznaczne z wpisem do ewidencji liczby punktów wynikających z załącznika Nr 1 -
Wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego i liczba punktów odpowiadająca tym naruszeniom - do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. Odnosząc się do wniosku, o wydanie w sprawie stosownego postanowienia lub decyzji w sprawie załatwienia merytorycznego wniosku o usunięcie z ewidencji punktów, Komendant zauważył, że brak podstaw do spełnienia tego wniosku. Wpis punktów do ewidencji ma charakter materialno-techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego. O naliczeniu punktów wpisanych do ewidencji nie decyduje nakładający mandat uprawniony funkcjonariusz, albowiem punkty do określonych naruszeń przepisów ruchu drogowego, wskazane są w załączniku Nr 1 do ww. rozporządzenia, zwanym punktatorem. Do ewidencji wprowadza się więc taką liczbę punktów, jaką przyporządkowano danemu wykroczeniu drogowemu w punktatorze, w oparciu o prawomocne rozstrzygnięcie w kwestii naruszenia przepisów ruchu drogowego. Liczba punktów na mandacie ma więc charakter informacyjny dla kierowcy. Zmniejszenie liczby punktów w ewidencji lub brak dokonania takiej czynności, nie zostało obwarowane wymogiem wydania stosownej decyzji administracyjnej przez organ prowadzący ewidencję. Dokonanie zmian w ewidencji jak wskazano powyżej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267 ze zm.), a jedynie czynnością materialno-techniczną. Błędnym jest założenie, iż sprostowanie w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego liczby punktów powinno skutkować wydaniem decyzji rozstrzygającą kwestię sporną. Komendant dodał, że organ Policji nie jest organem prowadzącym postępowania administracyjne w sprawie skierowania na badania lekarskie z zakresu psychologii transportu, jak i na kontrolny egzamin sprawdzający kwalifikacje z powodu przekroczenia liczby 24 punktów w okresie nie przekraczającym jednego roku. Organem tym jest Starosta G. i do niego należy kierować stosowne żądania w oparciu o cytowany w piśmie art. 9 K.p.a. Policja nie jest stroną w tych postępowaniach aczkolwiek zainicjowała swoim wnioskiem wszczęcie przez starostę powyższych postępowań. Skarżący stwierdził, że odmowa podjęcia czynności przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. jest rażąco niesprawiedliwa i sprzeczna z prawem. Podkreślił, że usunięcie z ewidencji nieprawidłowych zapisów, jest dla niego niezmierne istotne i zmierza
do zrealizowania jego interesu prawnego. Niesłuszne nałożenie 6 punktów karnych spowodowało przekroczenie dopuszczalnej normy i stało się przyczyną skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji oraz na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, co wiąże się z poważnymi utrudnieniami oraz kosztami. Te dolegliwości są zupełnie nieuzasadnione i wynikają jedynie z omyłki funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z 4 ust. 1 pkt 2 lit. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 lutego 2002 r. w sprawie nakładania grzywien w drodze mandatu karnego (Dz. U. Nr 20, poz. 201 ze zm.) funkcjonariusz, nakładając na sprawcę wykroczenia mandat karny kredytowany na odcinku C formularza: a) wpisuje wysokość nałożonej grzywny, b) oznacza rodzaj mandatu oraz wypełnia rubryki dotyczące ukaranego zgodnie z opisem; w razie niemożności stwierdzenia numeru PESEL wpisuje się datę urodzenia ukaranego, c) wpisuje rodzaj i charakter wykroczenia oraz kwalifikację prawną, d) w przypadku naruszenia przepisów o ruchu drogowym, wpisuje liczbę punktów przewidzianych za to naruszenie na podstawie odrębnych przepisów, e) wpisuje swój numer służbowy, datę nałożenia mandatu oraz składa swój podpis. Zatem wpisanie w mandacie liczby punktów przewidzianych za dane naruszenie przepisów o ruchu drogowym stanowi obowiązek funkcjonariusza uprawnionego do nałożenia mandatu. Liczba punktów określona w mandacie karnym stanowi sankcję związaną z naruszeniem prawa o ruchu drogowym podobnie, jak i nałożona mandatem grzywna. Zatem błędne wpisanie w mandacie kwalifikacji popełnionego czynu i nałożenie na skarżącego punktów karnych stanowi niewątpliwie naruszenie tegoż przepisu. Z kolei art. 9 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący stwierdził, że do chwili obecnej organ nie wskazał mu w sposób wyczerpujący uprawnień, z których mógłby skorzystać, aby doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Nie wskazał mu drogi prawnej, która prowadziłaby do kontroli aktu oraz czynności organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Dodał, że usunięcie punktów z ewidencji stanowiłoby kwestię prejudycjalną dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że pismo właściwego organu prowadzącego ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego w sprawie ustalenia liczby punktów karnych jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1413/11, z 9 marca 2010 r., I OSK 329/10 oraz wyrok z 4 kwietnia 2013 r., I OSK 127/13, przywołane w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13). Warunkiem dopuszczalności skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 2 pkt 4 ww. ustawy jest skierowanie do właściwego organu przed wniesieniem skargi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 3). W takim przypadku, jak stanowi art. 53 2 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie
udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie zostało skierowane do organu z przekroczeniem terminu do jego złożenia, jednakże sąd uznał, że nastąpiło to bez winy skarżącego, bowiem organ nie poinformował strony o możliwości skierowania do sądu skargi na czynność polegającą na odmowie usunięcia punktów karnych z ewidencji. Skarga podlega więc merytorycznemu rozpatrzeniu. Z przepisu art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) wynika, iż podmiotem, któremu ustawodawca powierzył zadanie prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest policja. Podmiot ten ma dokonać oceny, czy zaistniał fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego, a następnie winien stwierdzonemu naruszeniu przyporządkować właściwą liczbę punktów w skali od 0 do 10. Kolejnym krokiem jest wprowadzenie tej liczby punktów do ewidencji. Czynności wymienionych w tym przepisie podmiot prowadzący ewidencję dokonuje samodzielnie. Użyte bowiem w zdaniu drugim art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym zwroty przypisuje się i wpisuje się odnoszą się, wprost do zdania pierwszego i dotyczą podmiotu prowadzącego ewidencję. Fakt naruszenia przepisów ruchu drogowego przez danego kierowcę organ prowadzący ewidencję stwierdza w oparciu o wyroki sądu, mandaty karne albo orzeczenia dyscyplinarne ( 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - Dz.U.2012.488). W myśl art. 98 3 ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 395) mandat karny kredytowy staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Przyjęcie mandatu oznacza przyznanie się sprawcy do winy i prawomocne zakończenie postępowania. Prawomocny mandat podlega uchyleniu przez sąd powszechny na zasadach i w okolicznościach określonych w art. 101 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W niniejszej sprawie skarżący przyznaje, że pokwitował odbiór mandatu, a więc stał się on prawomocny już w dniu popełnienia wykroczenia, zaś sąd prawomocnie odmówił
uchylenia mandatu karnego (postanowienie Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...], z dnia [...]). Mandat karny zawiera określenie wykroczenia zarzucanego sprawcy, wskazuje więc rodzaj i kwalifikację prawną czynu (art. 97 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia). Na tle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, iż prawomocny mandat karny w świetle art. 130 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest kategorią normatywną o tyle, o ile stwierdza popełnione naruszenie, określając jego rodzaj i kwalifikację prawną. Mandat karny nie posiada takiego waloru, jeśli chodzi o liczbę uwidocznionych w nim punktów. Organ prowadzący ewidencję na podstawie treści mandatu ustala jedynie rodzaj popełnionego naruszenia i jego kwalifikację prawną, dalszych czynności dokonuje już samodzielnie w oparciu o przepis art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje też użyty przez ustawodawcę zwrot przypisuje się. Przypisywać oznacza bowiem ustanowić związek czegoś z kimś lub z czymś" (Słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN). Chodzi tu zatem o ustanowienie związku pomiędzy popełnionym naruszeniem przepisów ruchu drogowego a przewidzianą dla niego, w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r., liczbą punktów karnych. W świetle powyższego, wpis punktów do ewidencji ma jedynie charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego, a o ich naliczeniu nie decyduje wystawiający mandat policjant lub sąd, lecz są one przypisywane z mocy prawa do poszczególnych naruszeń. Żaden z przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia nie przewiduje postępowania w sprawie usunięcia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisu dotyczącego prawomocnego mandatu w zakresie punktów karnych przypisanych do określonego w mandacie wykroczenia i ustalonej w mandacie jego kwalifikacji prawnej, w przypadkach innych niż określone w 5 ust. 2 i 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2012 r. (nie dotyczą one sytuacji skarżącego, o której mowa w skardze).
Zmiana kwalifikacji prawnej wykroczenia jest możliwa jedynie odnośnie do nieprawomocnego mandatu, w oparciu o art. 99 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (W razie odmowy przyjęcia mandatu karnego lub nieuiszczenia w wyznaczonym terminie grzywny nałożonej mandatem zaocznym, organ, którego funkcjonariusz nałożył grzywnę, występuje do sądu z wnioskiem o ukaranie.). Konsekwencją takiej zmiany w niniejszej sprawie mogło być usunięcie z ewidencji dokonanego wpisu tymczasowego również w zakresie przypisanych punktów. Zdaniem sądu, Komendant Wojewódzki Policji nie posiada kompetencji do zmiany ostatecznego wpisu do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego polegającej na usunięciu punktów karnych przypisanych konkretnemu naruszeniu przepisów, nawet gdy dokonana w mandacie karnym kwalifikacja prawna czynu jest nieprawidłowa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem wykonując zaskarżoną czynność organ prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.