Warszawa, 3 czerwca 2013 r. Opinia dotycząca projektu ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych (druk nr 364) W dniu 19 maja 2013 r. kilkunastu senatorów wystąpiło do Marszałka Senatu o podjęcie postępowania w sprawie inicjatywy ustawodawczej dotyczącej projektu ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych. Załączony projekt ustawy o zmianie ustawy o płatach abonamentowych ma na celu umorzenie z mocy prawa należnych a nieuiszczonych opłat abonamentowych przez osoby, które podlegając zwolnieniu od tych opłat nie złożyły oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania ze zwolnienia oraz nie przedstawiły dokumentów potwierdzających uprawnienie do tych zwolnień. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. Nr 85, poz. 728 z późn. zm.) osoby określone w tym przepisie podlegają zwolnieniu od opłat abonamentowych. Zwolnienie od wymienionych opłat przysługuje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529) oświadczenie o spełnianiu warunków do korzystania z tego rodzaju zwolnień i przedstawiono dokumenty potwierdzające uprawnienie do tych zwolnień. W praktyce okazało się, że szereg osób, pozostając w przekonaniu, że zostały zwolnione z mocy ustawy od obowiązku ponoszenia opłat abonamentowych, nie złożyło wymaganego oświadczenia i w stosunku do nich zostały wszczęte postępowania egzekucyjne. Projekt przedmiotowej ustawy ma na celu wprowadzenie abolicji w odniesieniu do osób wymienionych w art. 4 ust. 1. Z załączonego do projektu uzasadnienia wynika, że jej zakres ul. Wiejska 6, 00-902 Warszawa, tel. 22 694-91-92, fax 22 694-91-06, e-mail: drypa@nw.senat.gov.pl
2 dotyczyłby zaległości powstałych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych do dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. I. Uwagi ogólne 1. Rozwiązania przyjęte w projekcie ustawy mogą spotkać się z ewentualnym zarzutem naruszenia zawartej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przewiduje, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W myśl ujednoliconego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa polega na tym, aby wszystkie podmioty prawa ( ), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu były traktowane równo, bez dyskryminowania i faworyzowania. Przy ocenie regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej. Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Podmioty, na pierwszy rzut oka podobne, mogą być traktowane w sposób zróżnicowany, jeśli zróżnicowanie to odpowiada następującym wymaganiom: 1) zróżnicowania muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. To znaczy, że wprowadzane odstępstwa od zasady równości muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium; 2) zróżnicowania muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; 3) muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Trybunał Konstytucyjny wskazywał też na ścisły związek między zasadą równości wobec prawa a zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Obie zasady w znacznym stopniu nakładają się na siebie. Zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje
3 w szczególności, by równo traktować podmioty prawa charakteryzujące się daną istotną cechą. Wprowadzanie zróżnicowania podmiotów prawa jest dopuszczalne na gruncie zasady równości, jeżeli służy realizacji sprawiedliwości społecznej. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że zróżnicowanie niesprawiedliwe jest zakazane. Ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych uznaje za równe wobec prawa osoby, które spełniają określone w jej przepisach warunki do tego, aby korzystać ze zwolnienia od opłat abonamentowych. A zatem umorzenie płatności należności opłat abonamentowych (w określonym przedziale czasowym) osobom, które nie złożyły odpowiedniego oświadczenia, stawia te osoby w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do osób, w stosunku do których (o ile nie dopełnią obowiązku złożenia wymaganego oświadczenia) po wejściu w życie projektowanej ustawy zostaną wszczęte postępowania egzekucyjne w celu wyegzekwowania tych należności. W związku z tym rozwiązania zawarte w przedmiotowej ustawie mogą spotkać się z ewentualnym zarzutem naruszenia zasady równości wobec prawa oraz sprawiedliwości społecznej, gdyż w sposób niedostatecznie uzasadniony różnicują sytuację podmiotów charakteryzujących się takimi samymi cechami. 2. Należy podkreślić, że zmiany zawarte w projekcie przedmiotowej ustawy są rozwiązaniami o charakterze epizodycznym. Dotyczą umorzenia zaległości płatności opłat abonamentowych w odniesieniu do określonej kategorii osób we wskazanym (nieprecyzyjnie) przedziale czasowym. Ponadto wprowadzenie tego rodzaju abolicji w ustawie o opłatach abonamentowych z legislacyjnego punktu widzenia narusza konstrukcję oraz spójność tej ustawy. W związku z tym propozycje zmian zawarte w projekcie ustawy powinny być przedmiotem odrębnej ustawy dotyczącej umorzenia należności w płatności zaległych opłat abonamentowych. 3. Ustawa z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych uzależniała i nadal uzależnia zwolnienie od opłat abonamentowych osób, o których mowa w art. 4 ust. 1 od złożenia w placówce pocztowej oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania z tych zwolnień oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających uprawnienie do tych zwolnień. Ustawa ta wchodziła w życie po upływie miesiąca od dnia jej ogłoszenia, czyli zawierała odpowiednio długie vacatio legis, umożliwiające wszystkim podmiotom
4 zapoznanie się z jej postanowieniami. W związku z tym trudno znaleźć wytłumaczenie powodu, dla którego niektóre osoby nie dopełniły wynikających z przepisów ustawy obowiązków. W związku z tym nie należy zakładać, że wprowadzenie abolicji będzie skutkowało zmianą zaistniałego stanu rzeczy w przyszłości tj. spowoduje wzrost świadomości społeczeństwa co do istnienia i konieczności przestrzegania prawa w zakresie obowiązku składania wymaganych oświadczeń. Wprowadzenie abolicji spowoduje jedynie umorzenie określonych należności do dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Natomiast po upływie tego terminu na osobach podlegających zwolnieniu od opłat abanamentowych w dalszym ciągu będzie spoczywał obowiązek złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania z tych zwolnień oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających uprawnienie do tych zwolnień. Tym samym problem ten nadal pozostanie nierozwiązany, a zaistniała sytuacja, czyli liczne postępowania egzekucyjne wszczęte w stosunku do osób, które podlegają zwolnieniu, a które nie złożyły oświadczenia, może się powtórzyć. II. Uwagi szczegółowe Oprócz zasadniczych uwag, co do zgodności rozwiązań zawartych w projecie ustawy z Konstytucją RP, zasadności umorzenia należności z tytułu opłat abonamentowych poprzez nowelizację ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych, a także problemu z wypełnianiem wymogu składania oświadczeń w przyszłości, projekt przedmiotowej ustawy zawiera szereg innych wad oraz nieścisłości. Do najistotniejszych należy zaliczyć: 1) niejednoznaczne określenie zakresu podmiotowego ustawy oraz stosowanie odesłań do niewłaściwych przepisów; 2) nieprecyzyjne określenie przedziału czasowego stosowania abolicji w zakresie opłat abonamentowych; 3) wprowadzenie przepisu, który nie ma wartości normatywnej; 4) zbędny art. 2. Ad. 1. Z zasadnienia do projektu przedmiotowj ustawy generalnie wynika, że intencją projektodawcy było wprowadzenie abolicji w odniesieniu do osób zwolnionych od opłat abonamentowych, które nie dopełniły obowiązku złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków do korzystania z tych zwolnień oraz nie przedstawiły dokumentów
5 potwierdzających to uprawnienie (pomimo, jak należy przypuszczać błędnego wskazania w jednym ze zdań uzasadnienia, że rozwiązania dotyczą osób, które nie spełniły wymogów określonych w art. 4 ust. 4 ustawy). Należy zauważyć, że to założenie nie zostało odzwierciedlone w projektowanym w art. 1 w pkt 1 ust. 6, w którym wskazano, że przepisy projektowanej ustawy dotyczą osób korzystających ze zwolnień abonamentowych, które nie spełniły obowiązku określonego w art. 4. ust. 4 ustawy. Wymieniony przepis (art. 4 ust. 4) dotyczy obowiązku zgłoszenia zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który ma wpływ na uzyskane zwolnienia. Natomiast osoby, które zostały zwolnione od opłat abonamentowych miały obowiązek złożyć oświadczenie o spełnianiu warunków do korzystania z tych zwolnień na podstawie art. 4 ust. 3. W przepisie tym wskazano również, że abolicja obejmowałaby także osoby, które nie potwierdziły uprawnienia do zwolnień abonamentowych zgodnie z art. 4 ust. 5. Odesłanie to jest błędne, ponieważ przepis ten stanowi upoważnienie dla Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do wydania określonego rozporządzenia. Ponadto z uwagi na to, że w projektowanym przepisie odesłania następują do różnych ustępów w ramach tego samego artykułu, należy jedynie wskazywać ustęp, do którego następuje odesłanie bez oznaczania artykułu, w którym się on znajduje. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że przepis ten wymaga nowej redakcji w celu jednoznacznego i precyzyjnego określenia zakresu podmiotowego ustawy, zastosowania odesłań do właściwych przepisów, a także usunięcia jego zbędnych fragmentów. Ponadto należy dodać, że projektodawca przyjmuje, że z mocy prawa nastąpi umorzenie należnych a nieuiszczonych opłat abonamentowych i w związku z tym nie wprowadza jakiejkowiek procedury związanej z umorzeniem tych należności. Założenie to powoduje, że na organach przed którymi toczą się postępowania egzekucyjne w tego rodzaju sprawach oraz na urzędach pocztowych będzie spoczywał obowiązek sprawdzenia każdej sprawy ze względu na możliwość objęcia jej przepisami projektowanej ustawy. Ad. 2. Z art. 1 pkt 1 z dodawanego ust. 6 projektu ustawy wynika, że osoby, które mają zaległości w płatności opłat abonamentowych zostają zwolnione od ich płacenia wraz z odsetkami do dnia wejścia w życie projektowanej ustawy. Przepis ten nie precyzuje czasu, od którego to zwolnienie miałoby przysługiwać. Jedynie z uzasadnienia załączonego do projektu wynika, że intencją projektodawcy jest, aby przepisy ustawy dotyczyły zaległości powstałych w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych tj. od dnia jej wejścia w życie do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
6 Ad. 3. Dodawany w art. 1 w pkt 1, w art. 4 ust. 7, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 6 nie narusza treści art. 9 ust. 1 3 ustawy, nie zawiera wartości normatywnej i jako taki jest zbędny. Przepis ten ma jedynie charakter informacyjny, iż na podstawie art. 9 ust. 1 Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, na wniosek kierownika jednostki operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe umarza zaległości w płatności opłat abonamentowych, odsetki za zwłokę w ich uiszczaniu oraz opłatę, o której mowa w art. 5 ust. 3, i odsetki za zwłokę w jej uiszczeniu, w określonych w tym przepisie przypadkach. Ponadto zgodnie z tzw. dobrymi praktykami legislacyjnymi nie należy zamieszczać przepisów zawierająch formułę nie narusza. Ad. 4. W myśl art. 2 projektu ustawy postępowania egzekucyjne o należności w płatności zaległych opłat abonamentowych wszczęte i prowadzone w stosunku do wskazanych osób są umarzane z urzędu. Przepis ten jest zbędny, ponieważ zgodnie z art. 59 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, poz. 1342 i poz. 1529) postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Uwzględniając powyższy przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz założenie projektu ustawy, które przewiduje umorzenie płatności zaległych opłat abonamentowych z mocy prawa, nie ma potrzeby dodatkowego wskazywania, że postępowania egzekucyjne o wymienione należności są umarzane z urzędu. III. Uwagi końcowe Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że: 1) uwzględniając zasady tworzenia prawa ewentualna regulacja dotycząca umorzenia należności w płatności zaległych opłat abonamentowych powinna się znaleźć w odrębnej ustawie, a nie odbywać się poprzez wprowadzanie zmian w ustawie o opłatach abonamentowych; 2) propozycje zmian zawarte w projekcie ustawy nie rozwiązują zaistniałego problemu w przyszłości. W myśl tego projektu abolicja dotycząca płacenia abonamentu radiowo telewizyjnego obejmuje czas od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Z racjonalnego punktu widzenia można przypuszczać, że obecna sytuacja, w której osoby uprawnione
7 do zwolnienia od opłat abonamentowych nie dopełniły obowiązku zgołoszenia stosownego oświadczenia, będzie się także powtarzała w przyszłości. W związku z tym, należy stwierdzić, że propozycje zmian zawarte w projekcie ustawy mają jedynie charakter doraźny i nie spowodują, że zaistniały problem zostanie skutecznie rozwiązany. W tej sytuacji wydaje się zasadnym rozważenie ewentualnej możliwości zniesienia obowiązku składania oświadczeń w przypadku niektórych podmiotów np. osób, które ukończyły 75 lat, którym z mocy ustawy przysługuje prawo do zwolnienia od opłat abonamentowych poprzez wprowadzenie odpowiednich zmian w ustawie o opłatach abonamentowych. Jednocześne należy rozważyć wprowadzenie przepisów przejściowych dotyczących umorzenia należnych a nieuiszczonych opłat abonamentowych przez osoby, którym przysługuje prawo do zwolnienia od tych opłat, a które nie złożyły oświadczenia o spełnianiu warunów do korzystania z tego zwolnienia. Główny legislator Danuta Drypa