Relacje pragmatyk służbowych i kodeksu pracy dr Mariusz Piotrowski
Zasady zatrudniania w administracji publicznej
Metody zatrudniania pracowników stanowiska związane przede wszystkim z wypełnianiem zadań politycznych są obsadzane w drodze wyborów (osoby pełniące funkcje organów) lub patronażu (dyskrecjonalnej decyzji organu) można tu w skrócie mówić o personelu politycznym administracji publicznej
stanowiska urzędnicze, związane ze stosowaniem prawa, w tym tworzonego przez organy administracji publicznej jako akty wykonawcze do ustaw ich obsadzenie jest zazwyczaj obarczane wymogiem apolityczności, w związku z tym najczęściej chodzi o osoby, które na podstawie kryteriów merytorycznych w trybie konkurencyjnym zostały przyjęte do służby publicznej (służby cywilnej) doskonalenie się w ramach tej służby zapewnia urzędniczy awans ten sposób zatrudnienia gwarantuje dużą stabilność (czasami wręcz dożywotniość) eliminacja z tej służby wbrew woli urzędnika jest najczęściej ograniczona koniecznością przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego lub jest związana ze szczególnymi zdarzeniami charakterystyczną dla urzędników podstawą zatrudnienia, po okresie początkowym, jest mianowanie personel taki można nazwać urzędniczym
kierownicze stanowiska pracy obsadzane w trybie menedżerskim (najczęściej w usługach społecznych i w zarządzaniu majątkiem publicznym) zatrudnia się osoby dla celów bardziej doraźnych, które nie muszą mieć poparcia politycznego ani przygotowania urzędniczego, ale za to oczekuje się od nich doświadczenia biznesowego, także z kręgu sektora prywatnego można tu mówić o personelu menedżerskim
pracownicy, którzy obsługują pracę organów i urzędników, zatrudnieni w oparciu o prawo pracy, na ogólnych zasadach personel obsługi swoistą rolę niekiedy odgrywają wolontariusze
Regulacje zatrudnienia w administracji publicznej w Polsce
zatrudnienie pracowników administracji publicznej jest w Polsce regulowane szeregiem ustaw i aktów wykonawczych do ustaw; regulacje te są dość chaotyczne i nieprzejrzyste, co wynika z braku systemowej koncepcji zatrudnienia w administracji publicznej i niekonsekwencji, wynikających po części z nowelizacji o charakterze fragmentarycznym i doraźnym główne znaczenie mają trzy ustawy, które będą bliżej analizowane: 1) ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (UoPUP) 2) ustawa z 21.11.2008 r. o służbie cywilnej (UoSC) 3) ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządowych (UoPS) UoPUP i UoSC regulują zatrudnienie w administracji państwowej, natomiast UoPS zatrudnienie w administracji samorządowej
Kategorie pracowników składających się na administrację publiczną UoPUP urzędnicy państwowi i inni pracownicy pośród urzędników państwowych wyróżniono osoby pełniące funkcje organów administracji państwowej oraz osoby pełniące funkcje kierownicze jeżeli chodzi o pozostałych pracowników, wymieniono pracowników administracji, pomocniczych, technicznych i obsługi
UoSC stanowiska urzędnicze, tj. pracownicy służby cywilnej i urzędnicy służby cywilnej pośród stanowisk urzędniczych wyróżnia wyższe stanowiska urzędnicze ustawa ta nie obejmuje innych pracowników (administracyjnych, pomocniczych, technicznych i obsługi czy personelu politycznego), dlatego o nich nie wspomina UoPS wskazuje na pracowników i urzędników w grupie pracowników wymienia szereg stanowisk, w tym pracowników pomocniczych i obsługi sytuuje także personel polityczny (organy, zastępcy, organów, asystenci i doradcy)
Wszystkie wspomniane ustawy wyodrębniają grupę stanowisk związanych z pełnieniem funkcji organu administracji (na podstawie wyboru lub powołania), czyli związanych z pełnieniem funkcji politycznej i ustrojowej grupę pracowników będących wsparciem osób pełniących funkcję organu administracji publicznej (asystenci, doradcy, pracownicy gabinetów politycznych) zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, ale tylko na czas pełnienia funkcji przez osoby pełniące funkcję organu, które ich potrzebują grupę fachowych zastępców osób pełniących funkcję organu, zatrudnionych na podstawie powołania (w administracji samorządowej) grupę stanowisk urzędniczych, pośród których wyodrębniono: niższe stanowiska urzędnicze, na których zatrudnienie następuje w oparciu o umowę o pracę, wyższe (lub kierownicze) stanowiska urzędnicze, na których zatrudnienie następuje na podstawie mianowania (w administracji państwowej), czy umowy o pracę (w administracji samorządowej) grupę pracowników pomocy i obsługi (łącznie z pracownikami administracji i technicznymi), zatrudnionych na podstawie umowy o pracę
osobną kwestią jest to, że do dzisiaj nie stworzono reguł ewentualnego stosowania w administracji publicznej zatrudnienia typu menedżerskiego nieuregulowane jest też zastosowanie wolontariatu w administracji publicznej
Tymczasowa obsada stanowisk w administracji publicznej w omawianych tu pragmatykach ma miejsce odwoływanie się do działań związanych z tymczasową obsadą stanowisk chodzi o takie rozwiązania, jak: powierzenie pełnienia obowiązków czasowe powierzenie wykonania innej pracy Oddelegowanie zatrudnienie na zastępstwo rozwiązania te są stosowane niekonsekwentnie, a zarazem te instytucje prawne nie są wyraźnie zdefiniowane; analiza przepisów doprowadza do wniosku, że powierzenie pełnienia obowiązków, czasowe powierzenie wykonania innej pracy i oddelegowanie dotyczą osób już zatrudnionych w administracji publicznej, natomiast zatrudnienie na zastępstwo umożliwia tymczasowe zatrudnienie osób z zewnątrz
Problem powierzania pełnienia obowiązków w administracji publicznej obserwuje się zjawisko czasowego obsadzania niektórych stanowisk w drodze powierzenia pełnienia obowiązków (p.o.), co często służy omijaniu przepisów o konkurencyjnym naborze na określone stanowiska, w szczególności godzi w procedury konkursowe (instytucja powierzenia pełnienia obowiązków jest w gruncie rzeczy prawnie nieuregulowana, ani w pragmatykach tu omawianych, ani w kodeksie pracy) jedynie w UoSC (art. 54 ust. 6) i UoPS (art. 5 ust. 1B) sformułowano zakaz zastosowania tej instytucji prawnej, ale w odniesieniu do niektórych tylko stanowisk w gruncie rzeczy więc wspomniane zakazy ustawowe nie są doprecyzowane, gdyż nie wiadomo dokładnie co jest zakazywane nie jest też przeprowadzona wyraźna granica między powierzeniem pełnienia obowiązków a oddelegowaniem
Oddelegowanie w omawianych pragmatykach o oddelegowaniu jest mowa w UoSC w odniesieniu do obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 54 ust. 4 i 5 UoSC), nie ma jednak sprecyzowania zakresu tej instytucji prawnej wiadomo jedynie, że na gruncie tej ustawy odróżnia się oddelegowanie od powierzenia pełnienia obowiązków, którego się dla obsady wyższych stanowisk zabrania (art. 54 ust. 6 UoSC)
Czasowe powierzenie wykonania innej pracy Czasowe powierzenie wykonywania innej pracy jest dobrze znaną instytucją prawa pracy. Jej zastosowanie nie budzi większych wątpliwości poza sytuacjami, gdy osobie, której takie prace się powierza, brak odpowiedniego przygotowania do wykonywania nowych zajęć. Nie ma jednak jasnego odgraniczenia tej instytucji prawnej od powierzenia pełnienia obowiązków czy oddelegowania poza tym, że także powierzenie wykonania innej pracy jest ograniczone w czasie (do 3 miesięcy w roku kalendarzowym).
Zatrudnienie na zastępstwo Umowa o pracę na czas określony na zastępstwo pojawiła się niedawno w polskim prawie pracy (wpierw w Kodeksie pracy). Choć wprost tego nie powiedziano, chodzi o zatrudnienie osób, które nie były dotąd pracownikami danego pracodawcy (osoby z zewnątrz), skoro w szczególny sposób uregulowano rozwiązanie stosunku pracy z takimi osobami. Ta podstawa zatrudnienia szybko przyjęła się na gruncie UoPS, gdzie przewidziano, że zatrudnienie na zastępstwo (choć może trwać niekiedy nawet dłuższy czas) nie wymaga przeprowadzenia naboru (art. 12 ust. 2 UoPS). Jest to rozwiązanie dyskusyjne, tym bardziej że dotyczy osób do tej pory w tych strukturach niezatrudnionych.
dość niejednolicie przedstawia się sprawa przyczyn ustania zatrudnienia personelu urzędniczego trzeba zdecydowanie krytycznie wypowiedzieć się o stosowaniu powołania jako podstawy prawnej zatrudnienia w administracji publicznej wszystkie pragmatyki odsyłają w zakresie nimi nieuregulowanym do kodeksu pracy, co należy uznać za słuszne na ile regulacje pragmatyk mają być kompleksowe? na to pytanie jest trudno odpowiedzieć z racji takiego, a nie innego stanu regulacji zatrudnienia w administracji publicznej
Wnioski 1. W Polsce powinno się stworzyć kompleksową regulację zatrudnienia w administracji publicznej, wyodrębniając klarownie poszczególne grupy stanowisk pracy (polityczne, urzędnicze, pomocnicze itp.) i ujednolicając podstawy prawne tego zatrudnienia, w tym eliminując powołanie jako podstawę nawiązania stosunku pracy. 2. W sposób jednolity dla całej administracji publicznej powinno się uregulować zatrudnienie na stanowiskach urzędniczych, przez poszerzenie korpusu służby cywilnej. 3. Należy przyjąć reguły wskazujące, na jakich stanowiskach i na jakich warunkach jest możliwe zatrudnienie w administracji publicznej na zasadach menedżerskich. 4. Trzeba zakreślić granice stosowania wolontariatu w administracji publicznej. 5. Trzeba uporządkować zasady tymczasowej obsady stanowisk urzędniczych w administracji publicznej. 6. Trzeba się opowiedzieć za ujednoliceniem zasad ustania stosunku pracy personelu urzędniczego. 7. Należy postulować kompleksowe uregulowanie zatrudnienia przynajmniej personelu urzędniczego w odrębnej ustawie, z czytelnymi i nielicznymi (ewentualnymi) odesłaniami do kodeksu pracy.
Podobieństwa rozwiązań przyjętych w ustawach regulujących zatrudnienie w administracji publicznej jako argument za unifikacją rozwiązań prawnych
UoPUP, UoPS i UoSC wyodrębniają grupę pracowników wykonujących zadania w zakresie administracji publicznej cele tego wyodrębnienia są, w dominującym zakresie, te same (zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadań publicznych) istotna różnica zachodzi co do apolityczności pracowników członkowie korpusu SC mają być z założenia apolityczni, podczas gdy w odniesieniu do pracowników ST tego wymogu się nie stawia (poza sekretarzem) jeszcze inaczej jest na gruncie UoPUP
podobne są podstawowe przesłanki zatrudnienia pracowników: polskie obywatelstwo (z wyjątkami) korzystanie z pełni praw publicznych posiadanie niezbędnych kwalifikacji dalej pojawiają się już rozbieżności co do wymagań stawianych zatrudnianym różnice są nieduże, a ponadto niezbyt uzasadnione
UoPUP UoSC UoPS niekaralność dotyczy urzędników państwowych mianowanych wymaga się pełnej zdolności do czynności prawnych wymóg nieskazitelnego charakteru niekaralność (dotyczy wszystkich członków korpusu SC) nie stawia się wprost wymogu pełnej zdolności do czynności prawnych wymagana nieposzlakowana opinia niekaralność jest wymagana od wszystkich pracowników, za wyjątkiem osób zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obsługi wszystkim pracownikom stawia się wymóg pełnej zdolności do czynności prawnych wymagana nieposzlakowana opinia
nabór na stanowiska urzędnicze jest otwarty i konkurencyjny, a informacja o wolnych stanowiskach tego rodzaju jest upowszechniana (nie reguluje tego UoPUP) konstrukcja treści ogłoszenia o naborze jest na gruncie UoSC i UoPS nieomal identyczna. wyłanianie kandydatów do zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych jest komisyjne, a wyłania się nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów, uwzględniając szczególny status kandydatów niepełnosprawnych nabór jest protokołowany, a informacja o wynikach naboru jest upowszechniana pracownicy nowo zatrudnieni bez odpowiedniego doświadczenia podlegają służbie przygotowawczej i egzaminowi zatrudnieni podlegają ocenom okresowym
Podobnie uregulowano też takie kwestie, jak: zastosowanie w pierwszej fazie zatrudnienia umów o pracę na czas określony możliwość przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej lub na inne stanowisko skutki reorganizacji lub likwidacji jednostki podstawowe obowiązki pracownicze obowiązek wykonywania poleceń służbowych zakaz nepotyzmu ograniczenie aktywności pozasłużbowej zawieszenie w wykonywaniu obowiązków
Ograniczając się do stanowisk urzędniczych, można wyłonić pewne istotne różnice między wspomnianymi ustawami: urzędnicy administracji państwowej są mianowani, a urzędnicy samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę urzędnicy administracji państwowej muszą być apolityczni, podczas gdy takiego wymogu nie stawia się urzędnikom samorządowym urzędnicy administracji państwowej podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej, co nie dotyczy pracowników samorządowych urzędnicy samorządowi składają oświadczenie o prowadzeniu działalności gospodarczej, co nie dotyczy urzędników administracji państwowej urzędnicy samorządowi i urzędnicy państwowi zatrudnieni na podstawie UoPUP we wskazanych sytuacjach muszą złożyć oświadczenia o stanie majątku, co nie dotyczy urzędników SC
Wnioski 1. Rozwiązania prawne dotyczące zasad zatrudnienia na stanowiskach urzędniczych w administracji publicznej są bardzo zbliżone, zarówno jeżeli chodzi o administrację państwową, jak i samorządową. 2. Występujące różnice nie mają zasadniczej doniosłości i są raczej wynikiem niespójnych działań legislacyjnych niż jakiegoś istotnego zamysłu merytorycznego. 3. Nie widać przeszkód, ale raczej widać duży pożytek z ujednolicania zasad zatrudniania na stanowiskach urzędniczych w administracji publicznej. 4. Trzeba postulować stworzenie jednolitego korpusu urzędników administracji publicznej, który byłby zasobem fachowych, apolitycznych kadr urzędniczych, wskazać jednolitą ścieżkę kariery zawodowej i kształtować podobne, co do zasady, warunki zatrudnienia.
5. Istotną sprawą jest ustalanie zasad wynagradzania pracowników administracji publicznej. W szczególności trzeba odmiennie ukształtować wynagrodzenia urzędników oraz personelu politycznego i personelu menedżerskiego. Należy też rozważyć zasadność stosowania świadczeń motywacyjnych (premie, nagrody za wykrycie nieprawidłowości, itp.). Trzeba też pamiętać o relacjach płac w sektorze publicznym i prywatnym, co może mieć szersze skutki społeczne i ekonomiczne dla kraju. 6. W przypadku stanowisk urzędniczych trzeba wzmocnić rolę ocen okresowych dla przebiegu pracy zawodowej urzędnika. 7. Należy przemyśleć zasadność i rolę odpowiedzialności dyscyplinarnej urzędników w kontekście usuwania ze stanowisk urzędniczych.
Dziękuję za uwagę