Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, 345/4/B/2012 POSTANOWIENIE z dnia 25 maja 2012 r. Sygn. akt Ts 206/10 po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Marcina J. w sprawie zgodności: 1) art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 60 i art. 65 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 116 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.) z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 23 sierpnia 2010 r. zakwestionowana została zgodność art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, ze zm.; dalej: ustawa o służbie wojskowej) z art. 2 w związku z art. 60 i art. 65 Konstytucji oraz art. 116 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Rozkazem z 21 grudnia 2005 r. (nr 1145/Pers./P1) Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł go do rezerwy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie poddał się obowiązkowemu badaniu lekarskiemu i dlatego podlega zwolnieniu ze służby. Decyzją z 21 marca 2006 r. (nr 250/Kadr) Minister Obrony Narodowej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia ze służby, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy rozkaz Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 1032/06) oddalił skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 14 listopada 2007 r. (sygn. akt I OSK 78/07) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 167/08) uchylił decyzje Ministra Obrony Narodowej i Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. W uzasadnieniu wyroku WSA (zgodnie ze stanowiskiem NSA) stwierdził, że zwolnienie żołnierza ze służby wojskowej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy organy administracyjne ustalą, że niestawiennictwo żołnierza przed komisją lekarską jest nieusprawiedliwione. Z uwagi na brak takich ustaleń Sąd uchylił obie decyzje. Minister Obrony Narodowej decyzją z 1 września 2008 r. (nr 850/Kadr) stwierdził, że data zwolnienia skarżącego ze służby wojskowej nie ulega zmianie; uznał, że zwolnienie
skarżącego nastąpiło w drodze wypowiedzenia stosunku służbowego; przyznał skarżącemu odprawę oraz odszkodowanie od Skarbu Państwa. Ponownie rozpoznający sprawę Minister Obrony Narodowej decyzją z 2 grudnia 2008 r. (nr 1060) utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Wa 219/09) oddalił skargę na te decyzje. Naczelny Sąd Administracyjny również oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 1380/09). Zdaniem skarżącego pierwszy z zaskarżonych przepisów prowadzi do naruszenia prawa do swobodnego wykonywania zawodu, a także związanego z nim prawa powrotu na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe po uchyleniu bezprawnej decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej (art. 65 Konstytucji). Ten sam przepis powodować ma naruszenie prawa dostępu do służby wojskowej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji). W ocenie skarżącego art. 116 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej narusza prawo do pełnego wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji). Zarządzeniem z 19 stycznia 2011 r. pełnomocnik skarżącego został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez: dokładne określenie przedmiotu skargi; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa przysługujące skarżącemu, wynikające z art. 2, art. 60, art. 65 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przepisami będącymi zdaniem skarżącego podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz wyjaśnienie, w jaki sposób przepisy stanowiące przedmiot skargi prowadzą do naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Pismem z 3 lutego 2011 r. skarżący wskazał przysługujące mu i naruszone prawa podmiotowe wynikające z art. 2, art. 60, art. 65 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wskazał na uchybienia zasady prawidłowej legislacji, wynikające jego zdaniem z wewnętrznej sprzeczności art. 116 ustawy o służbie wojskowej. Skarżący odniósł się także do konstytucyjnej zasady ochrony praw słusznie nabytych. W tym kontekście w rozpatrywanej sprawie prawem chronionym jest prawo do pozostawania w zatrudnieniu na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym w armii zawodowej. W dalszej części pisma procesowego skarżący odniósł się do zasady proporcjonalności w działaniu ustawodawcy korzystającego ze swobody regulacyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw, który musi spełniać szereg przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. Zasadniczo zostały one uregulowane w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz uszczegółowione w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga poza wymaganiami dotyczącymi pisma procesowego powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób zdaniem skarżącego zostały naruszone; uzasadnienie skargi, z podaniem dokładnego opisu stanu faktycznego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przedmiotem skargi może stać się wyłącznie przepis stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty skargi muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, powołanie właściwych wzorców konstytucyjnych, zawierających podmiotowe prawa 2
przysługujące osobom fizycznym, i przez porównanie treści płynących z obu regulacji wykazanie ich wzajemnej niezgodności. Ponadto, w orzeczeniach Trybunału w sprawach skarg konstytucyjnych wskazywano już wielokrotnie, że wymogu wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw i wolności przez zaskarżone przepisy nie realizuje w żadnym razie zawarta w skardze krytyczna ocena sposobu zastosowania kwestionowanej regulacji przez organy orzekające w indywidualnej, jednostkowej sprawie. Obowiązkiem skarżącego określonym w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK jest także wskazanie adekwatnego treściowo wzorca kontroli, przewidującego ochronę określonych praw podmiotowych jednostki. Na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK Trybunał Konstytucyjny dokonuje wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych. Ten etap postępowania służy analizie skarg pod kątem spełnienia przedmiotowych warunków, a w razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie, wydawane jest postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżący wadliwie określił przedmiot skargi. Zarzuty zostały bowiem odniesione wyłącznie do art. 116 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej. Zaskarżenie tego przepisu było niezbędne, ale nie było wystarczające. Zgodnie z art. 116 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, data zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie ulega zmianie, ulegają uchyleniu skutki tego orzeczenia lub decyzji, jakie wynikły dla żołnierza zawodowego z tego tytułu. Treść tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że dla pełnego zdekodowania normy prawnej niezbędne jest odwołanie się do art. 116 ust. 1 zaskarżonej ustawy, nie da się bowiem w inny sposób określić, o jakich przypadkach mowa w ust. 2 tego przepisu. Bez powiązania obu przepisów niemożliwe jest również zdefiniowanie podstaw prawnych podnoszonego w skardze konstytucyjnej problemu skutków uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że z uwagi na stopień złożoności stosunków prawnych do rzadkości należą sytuacje, w których orzeczenie o wolnościach bądź prawach skarżącego opiera się na normie prawnej wyprowadzonej z jednej tylko jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Przeciwnie, organy władzy publicznej, określając zakres uprawnień bądź obowiązków adresatów prawa, zmuszone są do współstosowania wielu przepisów i wydobywania normy prawnej w oparciu o ich treść. Obowiązkiem skarżącego jest więc objęcie przedmiotem zaskarżenia wszystkich przepisów, z których wynika kwestionowana przezeń norma prawna. Wbrew art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK skarżący skierował zarzuty niekonstytucyjności pod adresem przepisu, który samoistnie nie wpłynął na sferę wolności i praw skarżącego. Okoliczność ta przesądza o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że skarżący pomimo wymogów wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK nie wskazał sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Abstrahując od tego, czy można mówić o istnieniu prawa podmiotowego pozostawania w służbie wojskowej, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że podniesiony w skardze problem odnosi się do wolności wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Trybunału skarga nie określa sposobu naruszenia praw wynikających z art. 65 Konstytucji. Wolność wykonywania zawodu nie ma charakteru absolutnego, gdyż w treści tego przepisu Konstytucji zastrzeżono możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę wyjątków. Należy zatem uznać, że zarzut naruszenia wolności wykonywania zawodu musi z uwagi na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji określać, której z przesłanek warunkujących możliwość ograniczania konstytucyjnych wolności ustawodawca zwykły nie dochował, oraz zawierać uzasadnienie tego twierdzenia. Analizowana skarga tej kwestii nie uwzględnia, skarżący poprzestaje jedynie na stwierdzeniu, że ustawodawca dopuścił się zbyt daleko idącej 3
i restrykcyjnej ingerencji, ponieważ w sposób arbitralny prawodawca zdecydował o uprawnieniach skarżącego. Takie wywody są niewystarczające, nie nawiązują bowiem w żaden sposób do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji, a tym samym nie wykazują sposobu naruszenia wolności konstytucyjnej. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Skarżący wzorcem kontroli uczynił art. 60 Konstytucji, stanowiący o dostępie obywateli do służby publicznej na jednakowych zasadach. Skarga nie zawiera jednak uzasadnienia, na czym polega niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów z konstytucyjną regulacją dotyczącą dostępu do służby publicznej. Zgodnie z ustawą o Trybunale Konstytucyjnym skarżący jest zobowiązany do uzasadnienia skargi oraz określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, skoro warunek ten nie został spełniony, skardze w zakresie tym nie może zostać nadany dalszy bieg. Zważywszy na wskazane uchybienia formalne, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skardze konstytucyjnej, w części dotyczącej niezgodności art. 116 ust. 2 ustawy o służbie wojskowej z art. 2 w związku z art. 60 i art. 65 ust. 1 Konstytucji, nie może zostać nadany dalszy bieg (art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Analogicznie należy ocenić część skargi, w której sformułowany został zarzut niezgodności art. 116 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. Wadliwość skargi w tym zakresie wynika z dwóch względów. Po pierwsze, wątpliwe jest, czy art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi adekwatny treściowo wzorzec kontroli. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu, odszkodowanie przysługuje za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zwolnienie ze służby wojskowej, jakkolwiek dokonane przez organy wojskowe, należy uznać za działanie w ramach tzw. niepracowniczego zatrudnienia, jakie nawiązuje się z chwilą powołania żołnierza do służby zawodowej. Jest ono podejmowane nie przez organ państwa w ramach imperium, lecz przez stronę stosunku prawnego posiadającą uprawnienie do rozwiązania stosunku zatrudnienia. Trudno zatem uznać, że zwolnienie ze służby było działaniem, które można przypisać organowi władzy publicznej w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji. Po wtóre, skarżący nie zgodził się z wysokością przyznanego mu odszkodowania, ale nie przedstawił argumentów w nawiązaniu do art. 31 ust. 3 Konstytucji dlaczego prawo do odszkodowania zostało ograniczone w sposób nieodpowiadający konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny zgodnie z art. 66 ustawy o TK jest związany granicami skargi, co oznacza, że to sam skarżący wyznacza nie tylko przedmiot zaskarżenia, ale również konstytucyjne wzorce niezbędne do badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Niewystarczające jest więc samo przekonanie skarżącego, że doszło do naruszenia jego praw podmiotowych, jest on zobowiązany również do wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności i praw (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na stanowisko sądów administracyjnych dotyczące zakresu odszkodowania w przypadku zwolnienia żołnierza ze służby wojskowej. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 29 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Go 796/09): przepis art. 116 ust. 3 ustawy z 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie reguluje kwestii odpowiedzialności za szkodę powstałą w sytuacji określonej w ust. 1 tego przepisu w sposób kompletny. Przewiduje natomiast prawo osoby bezprawnie zwolnionej ze służby do domagania się określonego w nim odszkodowania bez konieczności wykazywania przez uprawnionego realnej wielkości szkody. Stanowi zatem dla organu, który wydał bezprawną decyzję o zwolnieniu ze służby wojskowej sankcję za działanie niezgodne z prawem, zaś dla uprawnionego uproszczoną drogę jego dochodzenia. Przepis art. 116 ust. 3 nie wyklucza 4
jednak uprawnienia poszkodowanego bezprawnie wydaną decyzją do dochodzenia naprawienia szkody, w zakresie przekraczającym wielkość świadczenia o którym mowa w ust. 3 art. 116 ustawy, w oparciu o zasady ogólne przewidziane art. 417(1) 2 w zw. z art. 417 1 k.c.. Stanowisko powyższe wyklucza uznanie, że ustawodawca pozbawił skarżącego innych sposobów ochrony jego konstytucyjnych wolności i praw. Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 5