Zasada pogłębiania zaufania, sformułowana w art. 8 KPA 1, w orzecznictwie sądów administracyjnych Pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa było jedną z podstawowych zasad, którymi jeszcze do niedawna powinny były kierować się organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne. Wprowadzeniu do kodeksu postępowania administracyjnego powyższej zasady towarzyszyło przekonanie, iż o sile państwa i o skuteczności jego działania przesądza zaufanie obywateli do organów państwa 2. Jak słusznie wskazywał S. Rozmaryn postępowanie administracyjne nie toczy się w socjalnej próżni, jego przebieg oraz wynik może wzbudzać zainteresowanie wielu osób, nie tylko uczestników 3, w szczególności, gdy znajdują się one w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Nowela z 1980 r. nałożyła na organy administracji dodatkowo obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający świadomość i kulturę prawną obywateli. Przepis art. 8 kpa, niemalże w niezmienionej treści, obowiązywał przez przeszło 30 lat. Dnia 11 kwietnia br. weszła w życie ustawa 4 zmieniająca m.in. treść art. 8 kpa. Jego dotychczasowe brzmienie zostało zmienione w sposób następujący: Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, iż celem zmiany treści art. 8 kpa było dostosowanie tego przepisu do demokratycznego systemu władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Postępowanie administracyjne w danej sprawie nie może służyć i faktycznie nie służyło celom wychowawczo-edukacyjnym (pogłębianiu świadomości i kultury prawnej obywateli). Nie ulega jednak wątpliwości, że postępowanie to powinno być prowadzone w taki sposób, ażeby budziło zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, która ma wobec nich z jednej strony charakter służebny, z drugiej zaś strony musi brać pod uwagę interes ogólnospołeczny w sytuacji konfliktu tego interesu z interesem jednostki 5. 1 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168, ze zm.). 2 S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 903. 3 Ibidem. Skutków oddziaływania postępowania administracyjnego nie można ograniczać wyłącznie do relacji organ uczestnik/uczestnicy postępowania. Wydanie decyzji administracyjnej, mimo iż bezpośrednio dotyczy jedynie uczestników postępowania, może niekiedy mieć szerszy, publiczny skutek, np. postępowanie koncesyjne, wydawanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. 4 Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2011, Nr 6, poz. 18). 5 Projekt ustawy zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk nr 2987, http://sejmometr.pl/dokument/qdnqj. 1/8
Tym samym, ustawodawca zdjął z barków organów administracji publicznej brzemię pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli. Ideologiczne założenia uspołeczniania administracji 6, jakie legły u podstaw formułowania tej zasady, w sposób brutalny zderzyły się z rzeczywistością. Okazało się bowiem, że postępowanie administracyjne nie jest odpowiednim forum do pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli w ogólności. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że na skutek przedmiotowej zmiany interesy stron postępowania nie zostały narażone na żaden uszczerbek. Zachowano bowiem w mocy art. 9 kpa, który nakłada na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają ponadto nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Istotnym wydaje się jednak ograniczenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jedynie w odniesieniu do uczestników danego postępowania, nie jak zaś jak to miało miejsce dotychczas w odniesieniu do ogółu obywateli. Dla oceny skutków przedmiotowej nowelizacji, niezbędna wydaje się odpowiedź na pytanie, jakie znaczenie zasadzie pogłębiania zaufania do obywateli przypisywały sądy administracyjne do tej pory. Zasada pogłębiania zaufania obywateli może być ujmowana zarówno od strony negatywnej, jako obowiązek powstrzymania się organów administracji przed działaniami, które mogłyby osłabiać zaufanie obywateli, jak i od strony pozytywnej jako konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego tak, aby zaufanie obywateli do aparatu administracyjnego wzrastało. Z rażącym naruszeniu zaufania obywateli mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby organy administracji nie zgromadziły w ogóle jakichkolwiek dowodów niezbędnych do poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, lub przeprowadziły jedynie szczątkowe postępowanie dowodowe, uniemożliwiające dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego 7. Brak zaufania obywateli do władzy państwowej jest zazwyczaj skutkiem 6 M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 30. 7 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2010r., II OSK 715/09, LEX nr 597802 2/8
naruszenia prawa przez organy prowadzące postępowanie, wydawanie rozstrzygnięć w sposób arbitralny z pominięciem podstawowych wartości, na jakich opiera się polski system prawny, takich jak równość i sprawiedliwość. Z kolei pogłębiającym zaufanie obywateli do organów państwa jest takie postępowanie, które daje rękojmię rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przepisami prawa, w sposób sprawiedliwy i szybki. Powyższy pogląd podziela Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 3 marca 2005 r. skonstatował, że: Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Art. 8 kpa stanowi zatem instrument, który w sposób pośredni gwarantuje realizację nadrzędnej zasady praworządności, która to z kolei jest immamentną cechą demokratycznego państwa prawnego. Z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wynika, że uchybienia organu administracji państwowej nie mogą powodować ujemnych następstw dla obywatela, który działał w dobrej wierze i w zaufaniu do treści otrzymanej decyzji administracyjnej" 8. Działania strony podjęte w zaufaniu do prawa i organów państwa zasługują na ochronę prawną 9. Należy bowiem pamiętać, że każda prawomocna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Skutki nieznajomości prawa przez pracowników danego organu lub niedopełnienia przez nich obowiązków służbowych nie mogą być przerzucane na obywateli. Organ, który w znanych sobie okolicznościach wydał decyzję wadliwą jest nią związany, do czasu jej zmiany w sposób prawem przewidziany 10. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. stwierdził, że sytuacja, w której negatywne konsekwencje błędnego działania jednego organu, obciążałyby stronę postępowania, kontrolowaną przez inny organ, jest nie do zaakceptowania 11. Z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa koresponduje konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Mimo iż nie została ona wyrażona odrębnie w przepisach postępowania administracyjnego, to tak jak każda zasada konstytucyjna ma ona 8 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1987 r., III SA 702/87, ONSA 1987 Nr 2 poz. 79. 9 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 1997 r., III SA 1360/97, M.Podat. 1998 Nr 8, s. 256. 10 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1461/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 71. 11 Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2010 r., II GSK 312/09, LEX nr 577318. 3/8
wartość nadrzędną i musi być przestrzegana na gruncie każdego postępowania 12. W sferze prawa administracyjnego wyraża się ona przede wszystkim w tym, że podmioty o tym samym statusie prawnym mogą na gruncie tych samych przepisów oczekiwać takich samych rozstrzygnięć orzekających o przyznaniu bądź odmowie przyznania uprawnień, które z tych przepisów wynikają. 13. Podmioty, które znajdują się w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, mogą w sposób uzasadniony spodziewać się tożsamych decyzji. Oznacza to również, że uczestnik postępowania, który nie spełnia warunków przewidzianych do wydania orzeczenia określonej treści, ma prawo oczekiwać, że organ administracji nie wyda takiego orzeczenia na rzecz innej osoby, która również tych warunków nie spełnia 14. Tylko jednolitość i przewidywalność rozstrzygnięć organów administracji może gwarantować wzrost zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Sądy administracyjne niejednokrotnie podkreślały, że z zasadą pogłębiania zaufania obywateli nierozerwalnie wiąże się wymóg spójności poglądów wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych w tym samym stanie faktycznym i prawnym 15. Jeżeli bowiem różne podmioty mogą oczekiwać analogicznych rozstrzygnięć, w takich samych sytuacjach, to tym bardziej jest oczywiste, że ten sam podmiot, działając na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji prawnej, może oczekiwać na wydanie tożsamych co do istoty decyzji administracyjnych 16. W wyroku z dnia 23 czerwca 1994 r. NSA we Wrocławiu stwierdził, że: Zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla skarżącego - narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli 17. 12 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r., II SA 1161/84, ONSA 1984 Nr 2 poz. 97. 13 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., II SA 3196/03, LEX nr 159925. 14 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2004 r., II SA 3571/03, LEX nr 159935. 15 Por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 czerwca 1998 r., I SA/Łd 958/97, LEX nr 59832. 16 Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., II SA 3196/03, LEX nr 159925. 17 Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1994 r., SA/Wr 98/94, PoP 1996 Nr 1, poz. 3. 4/8
"Nie do pogodzenia z zasadą zaufania do państwa byłoby udzielenie obywatelowi przez organy celne informacji o treści mającej zapaść decyzji administracyjnej, od której zależy podjęcie przez niego określonej działalności powodującej zaangażowanie jego majątku, a następnie, gdy obywatel działalność taką podejmie, wydanie decyzji o treści innej" 18. Mimo iż przyrzeczenie administracyjne nie stanowi kategorii normatywnej, to jednak w judykaturze niejednokrotnie podkreślano, iż stanowisko zajęte przez organ administracyjny w fazie prejudycjalnej ma doniosłe znaczenie. W przeciwnym razie, mielibyśmy do czynienia z całkowitą dewaluacją odpowiedzialności za słowo, za rzetelność informacji udzielanej obywatelowi, co w sposób oczywisty prowadziłoby do ograniczenia zaufania obywateli do władzy publicznej 19. Pogłębianie zaufania poprzez realizację zasady równości wobec prawa wyraża się ponadto w konieczności uwzględniania interesów każdej ze stron postępowania. Zasadom art. 8 k.p.a. nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy 20. Organy administracji publicznej są obowiązane do wyczerpującego uzasadniania swoich decyzji. W sytuacji, gdy wydane rozstrzygnięcie jest sprzeczne z żądaniem/interesem strony, organy administracji są obowiązane w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. 21. Uzasadnianie decyzji przy użyciu pozaustawowych ogólnikowych sformułowań podważa zaufanie obywateli do władzy publicznej 22. Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego wyjaśniania wydanych decyzji stanowi bowiem ochronę przed arbitralnością rozstrzygnięć organów administracji. Należy jednak pamiętać, że zasada zaufania obywatela do państwa nie może prowadzić do utrzymywania w mocy decyzji niezgodnych z prawem. Stanowiłoby to bowiem zaprzeczenie zasady praworządności, zasady dwuinstancyjności postępowania 18 wyrok NSA z dnia 24 stycznia 1994 r., V SA 1276/93, ONSA 1994, nr 4, poz. 166. 19 Por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92, OSP 1993 nr 7, poz. 42. 20 Wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983/2/64. 21 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2009 r., VI SA/Wa 1379/09, LEX nr 574299. 22 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2000 r., V SA 2278/99, LEX nr 49948. 5/8
administracyjnego oraz zasady sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych. Organy administracji publicznej mają prawo do odmiennych ocen tych samych okoliczności prawnych, natomiast nie może to być wynikiem dowolności. Każda zmiana oceny prawnej powinna być uzasadniona w sposób dostatecznie przekonywający i jednocześnie umożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej za dokonaną zmianą 23. Zapatrywania prawne organów mogą zatem ewoluować, przy czym zasada pogłębiania zaufania obywateli nie zostanie naruszona jedynie wówczas, gdy organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny 24. Obowiązek pogłębiania zaufania obywateli wiąże się z koniecznością rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, aż do granic naruszenia interesu społecznego. W jednym ze swoich wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli 25. Jeżeli zatem przepisy prawa materialnego przewidują uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, organ jest obowiązany załatwić sprawę zgodnie z interesem strony, o ile nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków 26. Stanowisko Sądu koresponduje z powszechnie aprobowanym poglądem, zgodnie z którym swoboda działania organów administracji nie oznacza dowolności. Komentowane orzeczenie ma istotne znaczenie, gdyż mimo faktu, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili jego wydania na organach administracji państwowej ciążył obowiązek prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej, Sąd wyraźnie podkreślił, że interes ogółu nie korzysta z domniemania wyższości nad interesem indywidualnym, będącym przedmiotem decyzji organów administracji. Uprawnienia indywidualne mogą zostać ograniczone jedynie w celu realizacji podstawowych zasad porządku prawnego i publicznego. 23 Por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 marca 2010r., II SA/Bk 31/10, LEX nr 570284. 24 Por. Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004 r., II SA 3196/03, LEX nr 159925. 25 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2010 r., II GSK 240/10, LEX nr 596691 ( NSA powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSNC 1994 nr 9). 26 Tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 57. 6/8
Aby zapewnić spójność aksjologiczną porządku prawnego, zadaniem organów administracji publicznej jest nie tylko prawidłowe rozważenie stanu faktycznego i prawnego rozstrzyganej sprawy, lecz również rozważenie skutków prawnych jakie wywołują wszelkie ostateczne akty administracyjne funkcjonujące w obrocie prawnym i pozostające w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w indywidualnej sprawie 27. Można w tym miejscu zadać pytanie, jaki krąg podmiotów miał ustawodawca na myśli odwołując się w art. 8 kpa do zaufania obywateli. Czy chodziło o ogół obywateli czy wyłącznie o uczestników konkretnego postępowania, zainteresowanych w sposób bezpośredni jego rozstrzygnięciem. Nasuwająca się wątpliwość ma charakter pozorny. Prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników, nie może pogłębiać zaufania ogółu obywateli. Dopiero bowiem suma sprawiedliwych indywidualnych rozstrzygnięć składa się na pozytywną ocenę funkcjonowania administracji przez ogół obywateli. Z kolei rzetelne postępowanie zakończone sprawiedliwym rozstrzygnięciem nigdy nie spotka się z dezaprobatą społeczeństwa. Z powyższego wynika, że nowelizacja art. 8 kpa nie niesie ze sobą istotnych zmian jakościowych w odniesieniu do sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej. Sposób interpretacji zasady pogłębiania zaufania wypracowany dotychczas przez judykaturę pozostaje więc nadal aktualny. Należy jednak podkreślić, że zmiana brzmienia art. 8 kpa wydaje się godna aprobaty, z uwagi na fakt, iż uczestnikami postępowań administracyjnych są niejednokrotnie cudzoziemcy, osoby prawne, tzw. ułomne osoby prawne, a nawet organizacje społeczne, w odniesieniu do których nie można posługiwać się terminem obywatel. Z orzeczeń sądów administracyjnych wyraźnie wynika, że zasada pogłębiania zaufania stanowi pewnego rodzaju klamrę, zbiór innych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym oraz nadrzędnych reguł charakterystycznych dla demokratycznego państwa prawnego. Zapewnienie praworządności, równości wobec prawa, ochrony podmiotów działających w dobrej wierze, bezstronności postępowania, obowiązek uzasadniania decyzji czy rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony to tylko niektóre obowiązki, jakie wynikają dla organów administracji publicznej z tej zasady. Istotę art. 8 kpa oddał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 22 października 2008 r., stwierdził, że: W celu realizacji tej zasady (pogłębiania zaufania obywateli do organów 27 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06, LEX nr 461883. 7/8
państwa przyp. A.T) konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa 28. O doniosłości art. 8 kpa świadczy również fakt, iż prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zaufanie obywateli do organów państwa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w takim postępowaniu 29. Tylko działania zgodne z wymaganiami art. 8 kpa mogą spotkać się z pozytywną reakcją uczestników konkretnego postępowania i tym samym z aprobatą funkcjonowania organów administracji publicznej przez wszystkich obywateli. 28 Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2008 r., VI SA/Wa 1182/08, LEX nr 527471. 29 Wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 859/05, Lex nr 196282. 8/8