Wyrok z dnia 5 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy I SA/Bd 6/06 Egzekucja naleŝności za nielegalny pobór energii elektrycznej moŝe być prowadzona w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) dopiero po uzyskaniu wyroku sądu powszechnego stwierdzającego obowiązek poniesienia tych opłat. ZNSA 2006/4-5/148 Uzasadnienie faktyczne Postanowieniem z dnia 29 września 2005 r. Nr (...) Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. działając jako organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi - Grupie Energetycznej E. S.A. w P. Oddział w B. dwa tytuły wykonawcze o numerach W2(...) i W8(...). Na powyŝsze postanowienie wierzyciel wniósł zaŝalenie. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 27 1 pkt 3 i art. 2 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Postanowieniem z dnia 16 listopada 2005 r. Nr (...) Dyrektor Izby Skarbowej w B. utrzymał w mocy zaskarŝone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, Ŝe do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. wpłynęły do realizacji w trybie egzekucji administracyjnej dwa tytuły wykonawcze: 1) o numerze W2(...) wystawiony na naleŝność w kwocie 5.672,30 zł oraz 2) o numerze W8(...) wystawiony na naleŝność w kwocie 3.716,40 zł, dotyczące opłaty za nielegalny pobór energii elektrycznej. Organ II instancji podał, Ŝe zgodnie z art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. W razie stwierdzenia, Ŝe obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 1 i 2, wówczas organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi. W rozpatrywanej sprawie egzekwowane obowiązki nie wynikają z indywidualnych orzeczeń właściwych organów, jak równieŝ nie są obowiązkami naleŝącymi do zakresu administracji rządowej lub samorządowej, wynikającymi wprost z przepisu prawa. Dostarczanie energii elektrycznej odbywa się na podstawie umowy uregulowanej w przepisach prawa cywilnego. Jej dostawca nie jest organem administracji rządowej ani teŝ jednostką samorządową, a wysokość opłaty za nielegalny pobór energii elektrycznej nie wynika z indywidualnego aktu administracyjnego, ani wprost z przepisu prawa. Odnosząc się do poruszanego w zaŝaleniu zagadnienia poprawności wypełnienia formularza tytułu wykonawczego organ stwierdził, Ŝe konsekwencją braku dopuszczalności egzekucji administracyjnej naleŝności z tytułu opłat za nielegalny pobór energii elektrycznej jest równieŝ brak moŝliwości poprawnego wystawienia administracyjnego tytułu wykonawczego. Organ podał, Ŝe w rozpatrywanej sprawie wystawione tytuły wykonawcze nie spełniają 1
wymogu określonego w art. 27 1 pkt 3 ustawy, gdyŝ nie zawierają podstawy prawnej wykonania obowiązku przez wskazanych zobowiązanych w zakresie opłat z tytułu nielegalnego poboru energii elektrycznej. W związku z tym, Ŝe obowiązki, na które wystawiono tytuły wykonawcze, nie wynikają z orzeczeń właściwych organów, a takŝe nie stanowią obowiązków z zakresu administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego wynikających bezpośrednio z przepisu prawa, nie są trafne - w ocenie organu - zarzuty zaŝalenia, Ŝe opłaty określone w taryfie podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji administracyjnej. Z tych względów organ stwierdził, Ŝe zaszły przesłanki z art. 29 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesądzające o niedopuszczalności egzekucji i uprawniające organ egzekucyjny do zwrotu wierzycielowi tytułów wykonawczych. Na postanowienie organu II instancji strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. ZaskarŜonemu postanowieniu zarzuciła błędną wykładnię przepisów art. 3 1 i art. 27 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, Ŝe wymienione tytuły wykonawcze nie podają podstawy prawnej egzekwowanej naleŝności i w rezultacie niezasadne stwierdzenie, Ŝe istniały podstawy do ich zwrotu w świetle art. 29 2 ustawy. Strona wskazała, Ŝe skarga ta jest kolejną, której przedmiotem są wymogi formalne tytułów wykonawczych obejmujących naleŝności z tytułu nielegalnego poboru energii elektrycznej, zaznaczając, iŝ w poprzedniej sprawie o sygn. akt SA/Bd 1208/03 Sąd przyznał rację skarŝącej. Dodała, Ŝe kierując się wskazówkami, co do wystawiania tytułów wykonawczych, zawartymi w powyŝszym wyroku, skarŝąca wpisywała w rubryce 29 tytułu wykonawczego, jako podstawę obowiązku, "Taryfę dla energii elektrycznej (...)", natomiast w rubryce 30 formularza wpisywała datę i numer rachunku wystawianego na poczet egzekwowanych naleŝności, który doręczono zobowiązanemu. Praktyka ta była akceptowana przez organy skarbowe, a na tę okoliczność Spółka powołała postanowienie Izby Skarbowej w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2003 r. w innej sprawie, zaznaczając, Ŝe obecnie znów ten sposób postępowania jest kwestionowany. Zdaniem skarŝącej, organ administracyjny nie wskazał sposobu prawidłowego wypełnienia odnośnych rubryk tytułu i zanegował w całości ustawowe prawo wierzyciela do egzekwowania naleŝności z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.), do czego sprowadza się zarzut braku podstawy prawnej naleŝności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarŝonego postanowienia. Ponadto organ podkreślił, Ŝe podstawy orzeczenia o zwrocie tytułów wykonawczych upatrywać naleŝy nie w sposobie ich wypełnienia, a w dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Ustosunkowując się do powołanego przez skarŝącą wyroku NSA Ośrodka Zamiejscowego w Bydgoszczy z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1208/03 organ zaznaczył, Ŝe orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące egzekucji naleŝności z tytułu opłat za nielegalny pobór energii elektrycznej nie jest jednolite, podobnie jak nie moŝe być wiąŝące postanowienie Izby Skarbowej z dnia 8 sierpnia 2003 r. wydane w innej sprawie. W piśmie procesowym z dnia 6 lutego 2006 r. skarŝąca zgodziła się z organem, Ŝe naleŝności za nielegalny pobór energii elektrycznej są naleŝnościami cywilnoprawnymi, których wierzycielem jest podmiot spoza sfery administracji publicznej. W ocenie skarŝącej jednak nie oznacza to, Ŝe egzekucja administracyjna takich naleŝności jest niedopuszczalna. Wskazała w tym zakresie na przepis art. 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem strony, przepis ten ma zastosowanie m.in. do dochodzonych przez nią naleŝności, które nie wynikają z decyzji lub postanowień określonych w art. 3 i 3a ustawy, natomiast wynikają z 2
innych orzeczeń skierowanych na drogę egzekucji administracyjnej na mocy wyraźnego przepisu art. 57 ust. 2 ustawy - Prawo energetyczne. W odpowiedzi na powyŝsze pismo procesowe strony skarŝącej Dyrektor Izby Skarbowej w Bydgoszczy podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto organ stwierdził, Ŝe istotnie w obecnym stanie prawnym występuje brak spójności pomiędzy przepisami Prawa energetycznego i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co praktycznie uniemoŝliwia realizację przepisu art. 57 ust. 2 Prawa energetycznego. Regulacja zawarta w art. 57 ust. 1 Prawa energetycznego przyznaje przedsiębiorstwom energetycznym uprawnienia do uproszczonego trybu dochodzenia opłaty za nielegalny pobór energii elektrycznej, a takŝe moŝliwość dochodzenia odszkodowania na zasadach ogólnych prawa cywilnego. Uproszczonemu trybowi dochodzenia opłat za nielegalny pobór słuŝyć ma regulacja zawarta w art. 57 ust. 2 Prawa energetycznego, który nie w pełni koresponduje z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ wskazał, Ŝe aby moŝliwa była egzekucja administracyjna opłat za nielegalny pobór paliw lub energii, niezbędne jest, aby obowiązek zapłaty tych opłat wynikał z orzeczenia. Jednak Ŝaden z przepisów Prawa energetycznego nie upowaŝnia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do wydawania orzeczeń stwierdzających fakt nielegalnego poboru paliw lub energii, z których wynikałby obowiązek uiszczenia opłaty taryfowej. RównieŜ decyzja Prezesa URE zatwierdzająca taryfę, w tym wysokość ustalonych w taryfie opłat za nielegalny pobór paliw lub energii, nie moŝe być w Ŝaden sposób uznana za decyzję administracyjną czy orzeczenie, z którego wynika obowiązek konkretnego odbiorcy dokonania określonej zapłaty. Obowiązek ten bowiem wynika z faktu nielegalnego poboru paliw lub energii, który to fakt musi być jednak udowodniony w sposób określony prawem, co podkreśla art. 3 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji odmowa uiszczenia przez odbiorcę opłaty z tytułu nielegalnego poboru paliw lub energii wiąŝe się z koniecznością wystąpienia przez przedsiębiorstwo energetyczne na drogę powództwa cywilnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, sprawy o ustalenie istnienia lub nieistnienia nielegalnego poboru paliw lub energii są sprawami cywilnymi i jako takie podlegają rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2003 r. sygn. akt III SA 1034/02 wyraził pogląd, który w praktyce wyłącza stosowanie postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie egzekucji naleŝności wynikających z nielegalnego poboru energii. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny zwaŝył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarŝonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika, Ŝe zaskarŝone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie została uwzględniona, gdyŝ zaskarŝone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, o jakim mowa w art. 145 cyt. ustawy, ocenione według kryterium zgodności z prawem, 3
jak wymaga tego przepis art. 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Spór sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zasadnie organ egzekucyjny zwrócił wierzycielowi tytuły wykonawcze, stwierdzając, Ŝe postępowanie egzekucyjne w administracji w zakresie egzekwowania opłat z tytułu nielegalnego poboru energii elektrycznej nie moŝe być prowadzone bez uprzedniego wydania orzeczenia przez sąd powszechny, stwierdzającego obowiązek poniesienia tych naleŝności w oznaczonej wysokości. W ocenie Sądu, zagadnieniem wyjściowym w sprawie jest ustalenie zakresu stosowania przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (publikacja na dzień wydania zaskarŝonego postanowienia - Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.; aktualna publikacja - Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Na podstawie art. 2 1 pkt 5 ustawy, egzekucji administracyjnej podlegają naleŝności pienięŝne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Niewątpliwie takim przepisem jest art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm.). Zgodnie z art. 57 ust. 1 tej ustawy w razie nielegalnego pobierania paliw lub energii z sieci przedsiębiorstwo energetyczne pobiera opłaty za nielegalnie pobrane paliwo lub energię w wysokości określonej w taryfach lub dochodzi odszkodowania na zasadach ogólnych. Na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy opłaty, o których mowa w ust. 1, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. ZauwaŜyć naleŝy, Ŝe przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają, do jakich obowiązków stosuje się egzekucję administracyjną. Z art. 3 i art. 3a tej ustawy wynika, Ŝe egzekucję administracyjną stosuje się: 1) do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego; 2) do naleŝności pienięŝnych, o których mowa w art. 2 1 pkt 5, wynikających z tytułów wykonawczych wystawionych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie ustawy o poręczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne; 3) do naleŝności pienięŝnych, o których mowa w art. 2 1 pkt 8 i 9, wynikających z orzeczeń lub innych aktów prawnych wydanych przez obce państwa; 4) do zobowiązań określonych w art. 8 i art. 21 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, długów celnych określonych w art. 201 ust. 1 oraz art. 209 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny, podatków wykazanych w zgłoszeniu celnym, składek na ubezpieczenie społeczne, opłat paliwowych - jeŝeli wynikają one z deklaracji lub z zeznania złoŝonego przez podatnika lub płatnika, ze zgłoszenia celnego złoŝonego przez zobowiązanego, z deklaracji rozliczeniowej złoŝonej przez płatnika składek na ubezpieczenie społeczne, z informacji o opłacie paliwowej. Analiza przytoczonych przepisów prawa pozwala stwierdzić, Ŝe opłat z tytułu nielegalnego poboru energii elektrycznej, których skarŝąca dochodzi w drodze egzekucji, nie moŝna zaliczyć do Ŝadnego z przypadków wyŝej podanych. W tym miejscu naleŝy zwrócić uwagę na art. 2 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym stwierdzono, Ŝe poddanie obowiązku egzekucji administracyjnej nie przesądza o wyłączeniu sporu co do jego istnienia lub wysokości przed sądem powszechnym, jeŝeli z charakteru obowiązku wynika, Ŝe do rozpoznania takiego sporu właściwy jest ten sąd. Ustawodawca zatem dopuszcza taką sytuację, w której sąd powszechny rozstrzyga o obowiązku zapłaty i wysokości naleŝności, ale jej egzekwowanie jest realizowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a kontrolę sądową na tym etapie (egzekucji) sprawują sądy administracyjne. Istotne zatem jest, czy obowiązek zapłaty naleŝności w postaci opłaty za 4
nielegalny pobór energii powinien być stwierdzony orzeczeniem sądu powszechnego. Sąd nie podziela poglądu, Ŝe aktem normatywnym, który stanowi podstawę prawną obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu nielegalnego poboru energii, jest Taryfa dla energii elektrycznej zatwierdzona decyzją Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 14 czerwca 2003 r., ogłaszana w Biuletynie Urzędu Regulacji Energetyki, a co zostało podane w tytułach wykonawczych (poz. 29). Nie jest to bowiem decyzja skierowana do konkretnego dłuŝnika. Wysokość opłaty nie wynika takŝe wprost z przepisów prawa, bowiem rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie energią elektryczną (Dz. U. Nr 105, poz. 1114) w przepisach 43 określa jedynie sposób wyliczenia przez zakład naleŝności za nielegalnie pobraną energię. Właśnie ta okoliczność przesądza o konieczności zapewnienia odbiorcy energii moŝliwości poddania wyliczenia naleŝności kontroli sądu w procesie cywilnym. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, Ŝe o prawidłowości takiego stanowiska przesądza takŝe regulacja zawarta w art. 57 1 Prawa energetycznego. Przepis ten naleŝy interpretować w ten sposób, Ŝe w przypadku nielegalnego poboru energii, zakład energetyczny ma prawo do pobrania opłaty wynikającej z taryfy, ale moŝe równieŝ zamiast opłaty taryfowej dochodzić odszkodowania na zasadach ogólnych, w przypadku gdy z nielegalnym poborem energii związane są inne szkody, których sama opłata taryfowa mogłaby nie wyrównać. Wystawienie natomiast rachunku dotyczącego tego rodzaju naleŝności nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, a wysokość naleŝności nie wynika wprost z ustawy (zob. wyrok WSA z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt III SA 2559/02). W postanowieniu z dnia 6 czerwca 2000 r. sygn. akt II SAB 174/00 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, Ŝe Prezes Urzędu Regulacji Energetyki nie ma kompetencji do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej, czy pobór energii był nielegalny, a rozstrzygnięcie sporu w tej kwestii nie mieści się w Ŝadnej z kategorii spraw naleŝących do właściwości Prezesa URE w świetle ustawy - Prawo energetyczne. ZwaŜywszy, Ŝe dostarczanie energii odbywa się na podstawie umowy, za uprawnione naleŝy uznać stanowisko organów egzekucyjnych, iŝ roszczenia z tytułu nielegalnego jej poboru mają charakter cywilnoprawny, a nie administracyjny i w stosunku do konkretnej osoby obowiązek wniesienia tych opłat powinien wynikać z orzeczenia sądu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2002 r. sygn. akt III SA 1034/02). W związku z tym naleŝy stwierdzić, Ŝe nie jest wystarczające do faktycznego wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej, iŝ dany obowiązek podlega windykacji w tym trybie mocą danego przepisu prawa. W sprawie będącej przedmiotem skargi konieczne jest, aby obowiązek uiszczenia opłaty za nielegalny pobór energii był stwierdzony orzeczeniem właściwego sądu. Egzekucja naleŝności za nielegalny pobór energii moŝe być prowadzona w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po uprzednim uzyskaniu wyroku sądu powszechnego stwierdzającego obowiązek poniesienia tych opłat. Dopiero po wydaniu wyroku przez sąd powszechny wierzycielowi będzie przysługiwało prawo do wystawienia tytułu wykonawczego i dochodzenia naleŝności na drodze postępowania egzekucyjnego w administracji (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2000 r. sygn. akt III SA 1262/99). Sąd rozpatrujący skargę prezentuje pogląd, Ŝe nie do pogodzenia z zasadą państwa prawa jest stan, w którym egzekucja mogłaby być prowadzona w stosunku do odbiorców energii z tytułu nielegalnego jej poboru na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez E. Spółka Akcyjna bez uzyskania orzeczenia właściwego sądu powszechnego. Nie moŝna zaakceptować sytuacji, w której tak dotkliwe instrumenty prawa egzekucyjnego byłyby stosowane wobec 5
odbiorców praktycznie w oparciu o jednostronne i arbitralne oświadczenie dostawcy energii. Zwrócić naleŝy uwagę, Ŝe stosownie do art. 26 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Obowiązek wystawienia tytułu wykonawczego według wzoru spoczywa równieŝ na wierzycielu, którego naleŝność pienięŝna wynika z orzeczenia sądu zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, z tym Ŝe w tym przypadku nie wymaga się opatrzenia tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową (art. 26 3 tej ustawy). Z przyczyn podanych wyŝej, Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego w wyroku z dnia 29 maja 2003 r. sygn. akt SA/Bd 1208/03, a na który skarŝąca powołała się w skardze. W konsekwencji naleŝy stwierdzić, Ŝe organ egzekucyjny zasadnie zwrócił tytuły wykonawcze na podstawie art. 29 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym: "JeŜeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi." W przedmiotowej sprawie bowiem wystawione tytuły wykonawcze nie spełniają wymogu z art. 27 1 pkt 3 tej ustawy w zakresie podstawy prawnej obowiązku zapłaty opłaty taryfowej za nielegalny pobór energii. Mając powyŝsze na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. 6