PANEL II: UWARUNKOWANIA PRAWNE Pan dr Igor Zachariasz Uczelnia Łazarskiego w Warszawie Zagospodarowanie przestrzeni jako proces stosowania prawa Wydaje się, że kryzys prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego ma dwa źródła, przy czym trudno jest wskazać, które z tych źródeł wywiera dziś bardziej destrukcyjny wpływ na procesy zagospodarowania przestrzeni. Pierwszym, zasadniczym źródłem owego kryzysu, jest sama ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1, a właściwie brak wystarczających regulacji w podstawowych dla procesów planowania, a w konsekwencji i zagospodarowania przestrzeni, kwestiach. Można tu wskazać, poczynając od przepisów ogólnych, niewystarczający katalog zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, dalej, brak standaryzacji graficznej planów przestrzennych, w konsekwencji tekstowe formułowanie aktów planistycznych, co wpływa negatywnie na ich jakość, ponadto wprowadzenie instytucji uzgodnień w procesie planistycznym, brak wystarczającego powiązania ustaleń planistycznych z podziałami oraz scaleniami gruntów, karykaturalny kształt regulowanej przepisami o nieruchomościach opłaty adiacenckiej, przepisy pozwalające na podejmowanie w planach rozstrzygnięć w oderwaniu od ich ekonomicznej opłacalności, wreszcie wypada także wymienić przynoszące znaczne szkody w omawianym zakresie przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak przepisy ustawy nie są jedynym źródłem tego kryzysu. Drugim, nie mniej istotnym, są poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych na podstawowe kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, które tworzą, jak to się określa w języku perspektywy badawczej zwanej governance, pewną narrację nie mającą nic wspólnego z literalnym brzmieniem przepisów u.p.z.p., zwłaszcza w ich powiązaniu z przepisami Konstytucji i innych ustaw, doktrynalnymi poglądami w zakresie aktów administracyjnych głoszonymi w prawie administracyjnym, czy wreszcie z celem u.p.z.p. W szczególności dziwić może odnoszenie przez sądy, a także Trybunał Konstytucyjny, doktrynalnych poglądów dotyczących procesów stosowania prawa, do procesów planowania przestrzennego, które w swej istocie są procesami stanowienia prawa. Poglądy te w dużej mierze wpływają nie tylko na praktyczną stronę w zakresie realizacji praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych wobec administracji biorących udział w procesie planistycznym, ale także na ekonomiczny aspekt procesów planistycznych, niejednokrotnie prowadząc do ich całkowitej nieracjonalności. 1 Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm., dalej: u.p.z.p.
1. Stanowienie a stosowanie prawa w administracji publicznej Rozróżnienie pomiędzy procesem stanowienia a stosowania prawa ma podstawowe znaczenie dla kształtu prawa procesowego, a w konsekwencji dla prawnych form działania administracji publicznej. Jednak z tego faktu nie wyciąga się żadnych wniosków w obszarze realizacji a także wykładni prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jak słusznie zauważał Wacław Dawidowicz, w teorii prawa administracyjnego odróżnienie działalności w zakresie stanowienia prawa od stosowania prawa, winno stanowić podstawę dla teorii działania administracji publicznej 2. W konsekwencji rozróżnienie pomiędzy procesem stosowania prawa a procesem stanowienia prawa, powinno, zdaniem W. Dawidowicza, tworzyć punkt odniesienia dla rozważań nad przedmiotem procesowego prawa, w tym sensie, że zgodnie z celowością tej działalności, powinny być przyporządkowane przez ustawodawcę organowi administracji publicznej środki prawne umożliwiające realizację przyznanych mu przez państwo zadań materialnych 3. Proces stanowienia prawa w administracji publicznej rożni się zasadniczo od procesu stosowania prawa nie tylko efektem. Różnica dotyczy także podstawowych zasad procesowych, pozwalających na stwierdzenie prawomocności aktów będących efektem tych procesów. I tak wspomniane wyżej rozróżnienie działania administracji publicznej w zakresie stanowienia prawa od stosowania prawa, prowadzi po pierwsze do wyodrębnienia dwóch rodzajowo różnych kategorii aktów prawnych, czy też dwóch rodzajów aktów normatywnych 4 - aktów powstających w procesie stanowienia prawa (nazywanych dziś powszechnie w naukach prawnych aktami prawnymi) i aktów powstających w procesie stosowania prawa (aktów administracyjnych, np. decyzji administracyjnych). Różne są także zasady procesowe, które pozwalają na przyjęcie wskazanych powyżej rodzajowo aktów. W procesie wydawania aktów administracyjnych podstawową czynnością procesową jest subsumpcja, która obejmuje czterostopniowy model stosowania prawa, na który składa się ustalenie jaka norma obowiązuje, następnie uznanie za udowodnione fakty i ujęcie ich w języku normy, wreszcie właściwa subsumpcja faktów pod normę prawną, skutkująca ostatecznie wiążącym ustaleniem konsekwencji prawnych faktów 5, a końcowym efektem tego procesu jest nadanie indywidualnego uprawnienia (nałożenie indywidualnego obowiązku), który wraz z uprawomocnieniem się aktu administracyjnego staje się egzekwowalny. Z kolei proces stanowienia prawa opiera się na sprawdzaniu projektowanych przepisów co do ich zgodności z przepisami aktów prawnych wyższego rzędu, a w konsekwencji celem procedury legislacyjnej jest, jak pisał W. Dawidowicz, zapewnienie proceduralnych gwarancji zgodności aktów prawodawczych stanowionych przez podmioty administracji publicznej z ustawami i zapobieganiu tworzenia aktów niezgodnych z ustawami 6. Obowiązujące prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego, a także jego wykładania dokonywana przez sądy administracyjne i powszechne, są całkowitym zaprzeczeniem wskazanych powyżej podstawowych zasad procesowych. 2. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Do u.p.z.p. wprowadzono instytucję decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą traktuje się jako akt stosowania prawa 7. W aktach prawnych nie spotkamy definicji decyzji administracyjnej, 2 W.Dawidowicz, O realizacji prawa administracyjnego przez organy administracji państwowej (w:) L.Bar red., Studia z dziedziny prawa administracyjnego, 1971 Ossolineum, s. 20-22. 3 W.Dawidowicz Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 29. 4 Pojęcia normy jako określonego w akcie prawnym wzorca zachowania kierowanego do adresata w sposób generalny albo indywidualny, oraz określającego sytuację adresata w sposób abstrakcyjny albo konkretny, używam za Zygmuntem Ziembińskim, szerzej zob. Z.Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 58. 5 K.Opałek, J.Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 289-290. 6 W.Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 123. 7 Szerzej poruszaną tu problematykę przedstawiam w: I.Zachariasz, Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną? [w:] I.Zachariasz (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2012, str. 154-172, oraz w H.Izdebski, I.Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, str. 308-314.
dla określenia jej cech trzeba się odwołać do poglądów doktryny. Zgodnie z nimi istota decyzji administracyjnej opiera się na elementach, które uznawane są na zasadzie opinio communis za charakterystyczne i typowe dla tej formy prawnej działania administracji publicznej. W szczególności podkreśla się w doktrynie, że decyzja administracyjna stanowi władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach konkretnego adresata w oparciu o rekonstruowane z przepisów ustawowych i rozporządzeń normy prawne, oraz w oparciu o dokonanie ustalenia stanu faktycznego. Decyzja administracyjna bezpośrednio - to słowo musi być podkreślone - tworzy, przekształca albo znosi pewien stosunek prawny, w którym znajduje się adresat decyzji. Ponadto decyzja konsumuje się w wyniku jednorazowego zastosowania, co oznacza iż w razie braku realizacji przyznanego decyzją uprawnienia lub nałożonego obowiązku, mogą być zastosowane środki przymusu administracyjnego, a także inne środki powodujące następstwa administracyjnoprawne (np. utrata uprawnień, obciążenie dodatkowym obowiązkiem), czy też cywilne (np. odpowiedzialność odszkodowawcza za szkodę majątkową wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania decyzji), niekiedy także karne (np. gdy niewykonanie lub nieprzestrzeganie aktu wypełnia znamiona przestępstwa). Ponadto o tym, czy akt jest decyzją administracyjną nie przesądza - też warto to słowo podkreślić - jego nazwa ustawowa, bowiem unormowania ustawowe często posługują się różnymi określeniami, np. zezwolenie, pozwolenie, orzeczenie, zgoda, etc., przy czym za każdym razem musimy badać, czy w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Jeśli te poglądy odnieść do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to trzeba zauważyć, że nie przesądza ona władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach konkretnego adresata w oparciu o przepisy ustawy i dokonanie ustalenia stanu faktycznego (nie stosujemy tu procesu subsumpcji) - najlepiej widać to w sytuacji, gdy o decyzję taką występuje ktoś inny niż właściciel terenu (użytkownik wieczysty). Z mocy takiej decyzji nie nabywa on żadnego uprawnienia, bowiem dla jego nabycia konieczne są dalsze akty indywidualne (np. pozwolenie na budowę). Decyzja ta nie przesądza także o prawach właściciela gruntu, nawet gdy on o taką decyzję występuje, co także wnika z konieczności uzyskania innych pozwoleń celem zmiany w zakresie jego uprawnień. Decyzja ta nie znosi ani nie tworzy (nie przekształca) żadnego stosunku prawnego, w którym znajduje się osoba otrzymująca taką decyzję, jej wydanie jest całkowicie obojętne z punktu widzenia praw i obowiązków podmiotowych. W konsekwencji decyzja ta jest nieegzekwowalna, co za tym idzie nie podlega konsumowaniu się przez jednorazowe zastosowanie. Trzeba także wskazać, że strona ubiegająca się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma cech wskazanych w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu tego artykułu. W teorii postępowania administracyjnego podkreśla się, że interes prawny (rozumiany jako pewnego rodzaju korzyść), jak i obowiązek (powinność zachowania się określona nakazem lub zakazem), musi być przyznany (nałożony) przez przepis prawa podmiotowi - właściwie przez normę prawną - mają one (interes prawny, obowiązek) charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a istnienie interesu prawnego (obowiązku) znajduje odzwierciedlenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania prawa materialnego. Tymczasem interes jaki ma podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wykazuje żadnej powyższej cechy. Nie ma ten interes charakteru indywidualnego, ponieważ decyzja taka nie jest przypisana do zindywidualizowanego podmiotu (nie wpływa na jego sytuację prawną), może być odstępowana, może być przedmiotem sukcesji. Nie ma on charakteru konkretnego, ponieważ nie jest powiązany z sytuacją faktyczną podmiotu administrowanego, którą można z kolei związać z obowiązującą, konkretną normą prawną. Nie jest to interes aktualny, nie może być on wymagany, jest to co najwyżej interes planowany, używając kategorii teoretycznych, jest to interes faktyczny. Nie znajduje ten interes odzwierciedlenia w prawie (w normie) - nie ma bowiem w przepisach materialnych wskazanych żadnych okoliczności faktycznych dotyczących podmiotu ubiegającego się o decyzję, których wykazanie przesądzałoby o wydaniu albo odmowie wydania decyzji o treści wskazanej we
wniosku - każdy bowiem może taki wniosek złożyć na dowolną nieruchomości, i decyzję taką otrzyma (negatywną bądź pozytywną). Pomimo, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma cech decyzji administracyjnej, a strona w postępowaniu o jej wydanie nie jest w stanie wykazać interesu prawnego, do tej instytucji, w drodze orzecznictwa sądowego, stosuje się wszelkie zasady prawne, którym podlega proces stosowania prawa i obostrzenia dotyczące formy prawnej decyzji administracyjnej. 3. Wolność budowlana wynikająca z prawa własności Negatywne konsekwencje stosowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potęguje ideologia wolności zabudowy, którą niektórzy przedstawiciele doktryny, a w szczególności sądy administracyjne, wywodzą z przepisów konstytucyjnych dotyczących ochrony własności. Właśnie prawnym wyrazem tej wolności jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zygmunt Niewiadomski twierdzi, że w związku z brzmieniem art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy opowiedzieć się za konstrukcją uznającą prawo do zabudowy za element prawa własności, natomiast ustalenia planu są ingerencją w to prawo a decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o ile nie jest sprzeczna z przepisami ustawowymi, potwierdza prawa właściciela określone we wniosku o jej wydanie, i to w oparciu o państwowy porządek planistyczny 8. Taki pogląd jest sprzeczny już nie tylko z celem i funkcją ustawy, ale z literalnym jej brzmieniem. Zauważyć trzeba bowiem, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. zadaniem publicznym stało się prowadzenie polityki przestrzennej, w tym do kompetencji gminy należy ustalanie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, określanie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy. Nie jest to zatem uprawnienie właściciela wykonywane w ramach jego wolnościowego prawa. Dokonanie przez właściciela zmiany przeznaczenia terenu, w tym jego zabudowy, może dojść do skutku, o ile zmianę taką dopuszcza akt prawny (plan lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego) wydany przez organ administracji publicznej. Z kolei akt taki może być wydany o ile spełnia przepisy ustawowe i podustawowe o charakterze powszechnie obowiązującym, w tym jest zgodny z miernikami takimi jak ład przestrzenny, zrównoważony rozwój i musi być podjęty zgodnie z zasadą proporcjonalności. Prawo do zabudowy ostatecznie jest nadawane władczym aktem - decyzją administracyjną, co dodatkowo potwierdza, że nie może być zatem uprawnieniem właściciela o charakterze wolnościowym (poza uprawnieniami nieobjętymi pozwoleniem). Przypomnieć także trzeba, że ochrona własności przewidziana w art. 64 ust. 1 Konstytucji ma zabezpieczać przed naruszeniem istniejącego stanu własnościowego, stąd własność gruntowa chroniona jest w ramach status quo w jego zagospodarowaniu, a nie w ramach potencjalnych działań inwestycyjnych właściciela, o czym przesądza także art. 36 ust. 1 u.p.z.p - jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel (użytkownik wieczysty) może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Nie podlegają zatem ochronie ekspektatywy w zakresie zmiany zagospodarowania nieruchomości, w tym ekspektatywy jej zabudowy. Powyższe stanowisko jest wprost zgodne z teoretycznymi założeniami ochrony własności przyjmowanymi na gruncie prawa cywilnego, które zakładają, że przedmiotem prawa własności jako prawa rzeczowego, odmiennie niż obligacyjnego, może być rzecz już istniejąca i zindywidualizowana, zatem nie można być właścicielem rzeczy przyszłej lub niezindywidualizowanej. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu 8 Zob. np. Z.Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 56; Z.Niewiadomski, Uwagi w sprawie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na tle orzecznictwa sądowo administracyjnego, [w:] Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu, Przemyśl-Rzeszów 2011, s. 578
przestrzennym chroni jedynie uprawnienia właścicielskie związane z istniejącym stanem zagospodarowania gruntu, nie stwarza ochrony praw przyszłych, związanych z możliwością zmiany tego gruntu, nawet jeśli jest ono dopuszczone postanowieniami obowiązującego planu miejscowego czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - brak jest bowiem wyraźnego przepisu, analogicznego do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., ustanawiającego taką ochronę. Z takiej interpretacji ochrony prawa własności gruntu rodzą się dość daleko idące skutki praktyczne, w szczególności w zakresie wyceny nieruchomości dokonywanej na potrzeby odszkodowań, czy też nadawania uprawnień w zakresie zmiany sposobu zagospodarowania gruntu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim w zakresie możliwość odmowy jej wydania. Z fałszywie bowiem rozumianej istoty decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wywnioskowano, że ma ona charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie, co świadczy z kolei, że decyzja ta stanowi przykład typowych administracyjnych aktów związanych. Poglądy te całkowicie przeczą teorii prawa. Nie można uznać decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu za akt związany, czyli zdeterminowany normą prawną. Wydanie tego aktu nie opiera się bowiem na normie materialnoprawnej, określającej, w razie zaistnienia danego stanu faktycznego, sposób realizacji jej bez pozostawia organowi administracyjnemu żadnego wyboru działania. Jak wskazano, określenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie opiera się na subsumpcji normy prawnej. Przyjęcie poglądu, że organ jest związany wnioskiem, jest tak dalekim wykroczeniem poza brzmienie i sens ustawy, że trudno jest z nim w ogóle dyskutować - oznaczałoby to bowiem, że w procesie wydawania decyzji organ niczego nie rozstrzyga i nie określa, co z kolei przeczy tezie, ze decyzja ta jest decyzją administracyjną. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest aktem administracyjnym o charakterze deklaratoryjnym. Zadaniem aktów deklaratoryjnych jest potwierdzenie skutków prawnych wynikających z normy materialnego prawa administracyjnego, przy czym norma ta determinuje skutki w sposób całkowity. Treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wynika z normy materialnego prawa administracyjnego, jest ustalana w sposób władczy, co znajduje także potwierdzenie nie tylko w literalnym brzmieniu art. 4 ust. 2 (organ określa w decyzji), art. 52 ust. 1 czy art. 59 ust. 1 (organ ustala w decyzji) u.p.z.p, ale także w konieczności dokonania ustaleń, w stosunku do wnioskowanej inwestycji wynikających z przepisów i zasad administracyjnego prawa materialnego, a nie tylko z u.p.z.p. czy z wniosku (jak to się w orzecznictwie przyjmuje). W swej konstrukcji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wykazuje wszelkie cechy aktu stanowienia prawa, nie ma żadnych cech aktu administracyjnego. Poglądy co do jej prawnego charakteru sformułowane przez przedstawicieli doktryny i orzecznictwo nie wynikają z obowiązujących przepisów, ani nie mają uzasadnienia teoretycznego. 4. Proporcjonalność w stanowieniu prawa Zasada proporcjonalności, będąca jedną z naczelnych zasad stanowienia i stosowania prawa, oznacza, że ingerencja w prawa już ukształtowane i wykonywane nie powinna być większa, niż jest to konieczne dla realizacji zamierzonego celu. Dotyczy to zamierzeń administracji publicznej, ale także podmiotów prywatnych. Procesowym odbiciem zasady proporcjonalności jest zasada ważenia interesów. Została ona sformułowana przez sądownictwo administracyjne także w odniesieniu do procesu planistycznego 9. Jednak 9 Zob. reprezentatywny w tej sprawie wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r., II OSK 437/08, LEX 490102; w opinii NSA interes społeczny nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek rozważnego wyważania praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego; zdaniem NSA podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania
jej społeczne i prawne znaczenie zostały w praktyce stanowienia prawa przestrzennego osłabione wskutek przełożenia na proces planistyczny doktrynalnych poglądów związanych z pojęciem interesu prawnego, które stanowi podstawę legitymacji skargowej w zakresie zaskarżania aktów planistycznych. Obowiązujące procedury planistyczne - a także przyjęta przez sądy administracyjne jak i Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ustrojowych, przede wszystkich art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 10 oraz art. 28 KPA w zakresie interpretacji pojęcia interesu prawnego - nie dają podstaw dla skutecznej ochrony praw podmiotowych. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że konstrukcja interesu prawnego zawarta w art. 101 u.s.g. jest analogiczna jak w art. 28 KPA, jednak przenoszenie cech interesu prawnego z art. 28 KPA na grunt art. 101 u.s.g. odbywa się na zasadzie odpowiedniości, co przesądza, że w chwili zaskarżenia podmiot wnoszący skargę musi wykazać m.in. aktualność interesu oraz jego naruszenie uchwałą 11. Do tej tezy Trybunału Konstytucyjnego trzeba odnieść się krytycznie, bowiem pojęcie interesu prawnego na gruncie art. 28 KPA jest pojęciem procesowym, odnoszącym się do procesowej pozycji strony, tymczasem konstrukcja interesu prawnego w art. 101 u.s.g. odnosi się do kwestii materialnoprawnych - praw i obowiązków podmiotu wnoszącego skargę, które zostały naruszone uchwałą (zarządzeniem) 12. Konieczna wydaje się zmiana sposobu rozumienia interesu prawnego na gruncie art. 101 u.s.g. (analogicznie na gruncie innych ustaw ustrojowych określających zasady skargi na uchwały prawa miejscowego) pozwalająca na skuteczną ochronę praw podmiotowych w procesie planistycznym. Odnosząc się do pojęcia interesu prawnego w procesie planistycznym, podkreślić też trzeba, że obowiązująca linia orzecznicza sądów administracyjnych ma na celu maksymalizację praw inwestorów. W sposób nieuzasadniony pomija ukształtowane i realizowane już prawa podmiotów zewnętrznych wobec administracji, w tym prawa właścicielskie, oraz faktyczne interesy na terenie obejmowanym regulacją planistyczną (planem miejscowym, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) innych niż inwestor podmiotów. Sądy administracyjne, na gruncie przepisów ustrojowych, ograniczają krąg osób legitymowanych do skargi na akty planistyczne - utożsamiając istnienie interesu prawnego, elementu niezbędnego do wniesienia skargi, z prawem właściciela - a także dość wąsko interpretują fakt naruszenia tak określonego interesu prawnego 13. Potrzebne jest nowe spojrzenie na kwestie legitymacji procesowej, odwołujące się do podstawowych uprawnień uczestników procesu planistycznego jakim jest wnoszenie wniosków czy uwag. Ich nieuwzględnienie w projekcie aktu planistycznego tworzy bowiem, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 101 u.s.g., podstawę skargi do sądu administracyjnego (naruszenie uprawnienia). Taka konstrukcja podstaw skargi - nieuwzględnienie wniosku czy uwagi w procesie planistycznym - była już stosowana, na gruncie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady - wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważania; nakaz wyważania jest naruszony, gdy: (1) w ogóle nie doszło do wyważania, (2) do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważania interesy, (3) bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości. 10 Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm. 11 Wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008, nr 7, poz. 121. 12 Uchwała, o jakiej mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., powinna także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. W konsekwencji aby uchwała rady gminy bezpośrednio naruszała interes prawny skarżącego, musi mieć zewnętrzny charakter, tzn. adresatem jej przepisów muszą być podmioty pozostające poza strukturą organizacyjną gminy (Szerzej zob. np. G. Jyż [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 763 i n.). W wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667, WSA w Łodzi stwierdził, że związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. 13 Zob. reprezentatywne tezy w tej sprawie w następujących wyrokach: (1) Interes prawny ma właściciel nieruchomości a nie ma go podmiot nie posiadający tytułu prawnego do gruntu położonego na obszarze objętym planem, nawet ten, komu przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa do gruntu (Wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r, sygn. akt IV S.A. 1501/99, publ. LEX nr 48196, Wyrok WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2008 r., IV SA/Wa 602/08,http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/ACDB668F3C); (2) Dzierżawca nieruchomości ma interes faktyczny a nie prawny w ustaleniach planu miejscowego i w związku z tym nie podlega on ochronie w postępowaniu planistycznym (Wyrok NSA z 26 września 2008 r., II OSK 312/08, http://orzeczenia.nasa.gov.pl/doc/47e9fcb19e); (3) Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzenia lub właściwość organów w tym zakresie (wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., II OSK 1027/11, LEX nr 969575).
prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli 14, tworząc skuteczną podstawę kontroli procesów urbanizacyjnych 15. 5. Ład przestrzenny w procesie planowania Kategoria ładu przestrzennego, zwłaszcza jej właściwie stosowanie w procesach planowania przestrzennego, ma podstawowe znaczenie dla społecznej i ekonomicznej efektywności korzystania z przestrzeni. Jak podkreśla Tomasz Bąkowski, ład przestrzenny to, obok zrównoważonego rozwoju, główny miernik prawidłowości i legalności wykonywania przepisów ustawy w formach w niej przewidzianych, a tym samym także dyrektywa interpretacyjna przy realizacji przepisów oraz kontroli aktów planowania przestrzennego 16. Jednak wykładania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poszła kierunku uniemożliwiającym uczynienie z kategorii ładu przestrzennego skutecznej kontroli procesów planowania i zagospodarowania przestrzennego. Co prawda uznano, że ład przestrzenny wpływa na treść rozstrzygnięć w planach zagospodarowania przestrzennego, a tym samym rozstrzygnięcia w tym zakresie poddano kontroli nadzorczej i sądowej, jednak, według obowiązującego poglądu, nie stanowią one materialnoprawnej podstawy dla wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu 17, pomimo, że nie ma żadnych podstaw ustawowych, jak i doktrynalnych, pozwalających na utrzymywanie takiego poglądu - literalne brzmienie art. 56 u.p.z.p., w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie daje bowiem podstaw do niestosowania art. 1 ust. 1 u.p.z.p., który zważywszy na cel i funkcję ustawy, a także wskazany wyżej charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowić winien bez wątpienia podstawę podejmowanych w tych decyzjach rozstrzygnięć. Pojęcie ładu przestrzennego w swym treściowym wymiarze nie może być kwalifikowane jako pojęcie nieostre, w szczególności w tradycyjnym rozumieniu pojęcia nieostrego, konstruowanym na potrzeby wykładni prawa w zakresie wydawania aktów administracyjnych, i przysługującego w związku z tym organowi orzekającemu znacznego zakresu uznania (luzu decyzyjnego) 18. Nie można także konstruować pojęcia ładu przestrzennego w oparciu o przepisy ustawowe czy treści rozporządzeń (pomimo jego legalnej definicji w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Kategoria ładu przestrzennego jest bowiem typową klauzulą generalną, zwrotem odsyłającym do określonego systemu ocen, wartości i norm, innego jednak niż system norm prawnych, przy tym systemu uzasadnionego aksjologicznie. Tym samym, traktowanie ładu przestrzennego, jako klauzuli generalnej, wymaga, aby podejmując rozstrzygnięcie co do sposobu korzystania z przestrzeni w akcie planistycznym, oprzeć te rozstrzygnięcia na wszechstronnej ocenie danego przypadku i na pewnych pozaprawnych zasadach postępowania, jak i wartościach 19 Zasady i wartości, na których winno być opierać się rozstrzygnięcie planistyczne zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, formułowane są przez nauki techniczne, w tym architekturę i urbanistykę, ale także 14 Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216, z późn. zm. 15 Przepisy rozporządzenia z 1928 r. nie wyróżniały strony postępowania ani nie czyniły z kategorii interesu prawnego przesłanki odwoławczej. Każdy uczestnik postępowania planistycznego był interesownym, któremu przysługiwało szereg praw procesowych, w tym prawo rozpatrzenia wniosku w procesie sporządzania planu zabudowania. Wnioski należało uwzględniać, gdy przeciwko takiemu uwzględnieniu nie przemawia ani interes publiczny, ani interes innych osób. Interes ten nie musiał mieć charakteru interesu prawnego, mógł być interesem faktycznym. Osoby interesowane w terminie dwóch tygodni po wyłożeniu planu mogły zgłaszać zarzuty przeciw tym planom. Instytucja zarzutu służyła w konsekwencji ochronie interesów mieszkańców na etapie gotowego planu zabudowania. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez organ uchwalający plan, przekazywał on zarzuty organowi nadzorczemu - wojewodzie a w Warszawie ministrowi robót publicznych, którzy mieli prawo wprowadzenia do planu zabudowania zmian, zgodnie ze zgłaszanymi zarzutami, o ile zarzuty te były uzasadnione interesem publicznym albo okolicznościami, iż plan wprowadzał pewne nieusprawiedliwione uciążliwości dla obywateli. W sytuacji, gdy ze względu na zgłaszane zarzuty plan zabudowania wymagałby nie drobnych zmian, ale zasadniczych poprawek, istotnych ze względu na ochronę zgłaszanych interesów, organ nadzorczy mógł odmówić zatwierdzenia planu lub jego części, co powodowało konieczność ponownego opracowania planu lub jego kwestionowanej części. O ile zgłoszone zarzuty nie zostały uwzględnione przez władze nadzorcze, osoby, które je zgłosiły musiały być o tym zawiadomione i miały prawo zaskarżyć decyzje organu nadzorczego w tym względzie do Najwyższego Trybunału Administracyjnego (G.Szymkiewicz, Komentarz do prawa budowlanego w nowym brzmieniu. Część I, Warszawa 1938, s. 62 i 67). 16 T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 15-16. 17 Z.Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2006, s. 8. 18 Szerzej zob. np. E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Warszawa 1994, s. 105-106. 19 Szerzej o klauzulach generalnych zob. np. S.Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2003, s. 65.
transport, czy inżynierię środowiskową, oraz przez nauki społeczne, zwłaszcza przez ekonomię, socjologię czy psychologię - wszystkie wskazane nauki badają bowiem prawidłowości rządzące postępowaniem ludzi uwarunkowanym przestrzennie, formułując podstawowe zasady ekologii ludzkiej. Ład przestrzenny, jako klauzula generalna, nie wyczerpuje się jednak w zasadach nauk technicznych i społecznych, zawiera też elementy subiektywne, odwołujące się do jednostkowego postrzegania przestrzeni i indywidualnego rozumienia porządku przestrzennego, choćby w jego kategoriach estetycznych - ich wyważeniu służy właśnie proces planistyczny. W takim ujęciu na ład przestrzenny składają się pewne obiektywne prawa, formułowane na gruncie naukowym, jak i subiektywne, indywidulanie formułowane aspekty porządku przestrzennego przez osoby mające w odniesieniu do danego terenu realne interesy. Takie rozumienie ładu przestrzennego wynika wprost z ustawy, której istotą jest nadanie ram prawnych procesowi planowania zagospodarowania przestrzennego jako procesowi stanowienia prawa, a nie stosowania prawa. 6. Ekonomiczne aspekty procesu planistycznego Zawarte w planach miejscowych zobowiązania podmiotów administrujących, w szczególności w zakresie budowy odpowiedniej infrastruktury publicznej określonej w planie, nie są egzekwowalne przez nadzór, ani nie mogą być skutecznie dochodzone przed sądami przez zainteresowanych mieszkańców. Wskutek orzecznictwa sądowego gminy uchwalające plan miejscowy nie muszą realizować nałożonych na nie ustawami zadań publicznych w określonym czasie 20. Tymczasem w przypadku planu miejscowego przepisy art. 20 ust. 1 i 2 u.p.z.p zawierają wystarczające podstawy prawne dla integracji planowania przestrzennego i finansowego (inwestycyjnego) 21. Wskazane w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. zasady finansowania odnieść trzeba do przepisów rozdziału 2 działu V ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 22, z których wynika obowiązek sporządzenia przez gminę wieloletniej prognozy finansowej. Przepisy art. 226 ust. 1 u.f.p. nakładając na gminę obowiązek sporządzenia realistycznej prognozy finansowej, zobowiązują do umieszczenia w załączniku prognozy, zgodnie z art. 226 ust. 3 u.f.p., dla każdego przedsięwzięcia planowanego przez gminę (1) jego nazwy i celu, (2) jednostki organizacyjnej odpowiedzialnej za realizację lub koordynującą wykonywanie przedsięwzięcia, (3) okresu realizacji i łącznych nakładów finansowych, (4) limitów wydatków w poszczególnych latach, (5) limitu zobowiązań. Z brzmienia art. 226 ust. 4 pkt 1 u.f.p. nie wynika, aby ten obowiązek został wyłączony w stosunku do przedsięwzięć określonych w planie miejscowym (ale także innych aktów planistycznych), o ile nie mają one charakteru rocznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych toleruje się również praktykę przeznaczania w planach miejscowych terenów prywatnych pod inwestycje publiczne (w konsekwencji skutkującej koniecznością dokonania wywłaszczeń) bez zabezpieczenia przez gminę odpowiednich środków finansowych na ten cel 23. Dzieje się tak, pomimo że wykup, o ile nie następuje w ciągu roku, w którym uchwalony został plan miejscowy, musi podlegać wskazanym wyżej regulacjom przepisów o finansach publicznych, oraz pomimo, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie podkreślał, że tego typu praktyki, powodujące odkładanie zaspokojenia słusznych roszczeń właścicieli terenów objętych realizacją celów publicznych, naruszają art. 1 Protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka 24, w konsekwencji przyznając odszkodowania podmiotom prywatnym wskutek tak prowadzonej polityki państwa. 20 Zob. jako reprezentatywną następującą tezę: z faktu, że budowa urządzeń infrastruktury technicznej należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, oraz że powód kupił pod budowę domów grunt przeznaczony na takie cele w planie miejscowym przewidującym obowiązek uprzedniego wybudowania na tym terenie oczyszczalni ścieków, nie wynika obowiązek gminy budowy na tym terenie oczyszczalni w czasie, miejscu i na cele związane z budową prowadzoną przez powoda (Wyrok SN - Izba Cywilna z dnia 21 marca 2003 r., II CKN 1261/2000, LexPolonica nr 377433). 21 Przedmiotem oceny zgodności z prawem przez organ nadzoru jest nie tylko sama uchwała w sprawie planu miejscowego, ale także wszystkie załączniki i dokumentacja prac planistycznych (Wyrok WSA w Warszawie z 19 lutego 2008, IV SA/Wa 1/08, LEX nr 506896). 22 Dz.U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm. 23 Zob. reprezentatywna teza: nieporozumieniem są twierdzenia, według których gmina może tylko wtedy przeznaczać w planie miejscowym tereny będące własnością prywatną na cel publiczny, gdy ma realne możliwości ich wywłaszczenia (Wyrok WSA w Krakowie z 19.11.2010, II SA/Kr 806/10, LEX nr 753640). 24 W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Skrzyński v. Polska (Nr skargi 38672/02), sąd ten stwierdził, że o ile dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności przy przeznaczeniu nieruchomości pod inwestycje publiczne, to powinien być określony czas, kiedy ma nastąpić jej realizacja. Działka przeznaczona w planie miejscowym na ten cel powinna zostać wykupiona albo zamieniona, nie można bowiem pozostawić właściciela w sytuacji niepewności - tym bardziej, że w takim stanie prawnym faktycznie jego nieruchomość nie ma wartości, a powyższego nie zmienia fakt, że właściciel mógłby korzystać z działki w dotychczasowy sposób. W innym wyroku - z 6 listopada 2007 r.
* * * Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego wymaga zasadniczych zmian, tylko one bowiem mogą wprowadzić do procesów planowania przestrzennego elementarną racjonalność. Zmiany te wymagają przede wszystkim usunięcia z systemu planistycznego instytucji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wprowadzenia restrykcyjnych przepisów prawnych, uzależniających podejmowanie przedsięwzięć przestrzennych, w sytuacji zapewnienia przez stronę publiczną i prywatną, środków finansowych pozwalających na realizację zamierzonych procesów urbanizacyjnych w określonym czasie. Zmiany te jednak będą możliwe, gdy zostanie odrzucony podstawowy dla oceny sądowej zespół przekonań dotyczących tego prawa, przekonań, których genezy trudno upatrywać w wykładni literalnej, systemowej czy celowej obowiązującego prawa. w sprawie Bugajny i inni v. Polska (Nr skargi 22531/05) - Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że jeżeli sam podział nieruchomości został uznany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to niedopuszczalna jest odmowa wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości przeznaczonych w wyniku tego podziału pod budowę drogi (ulicy) tylko z tego powodu, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono tych dróg, jak również stwierdził, że przyjmując takie podejście władze mogłyby skutecznie unikać obowiązku budowy i utrzymywania dróg innych niż główne drogi publiczne przewidziane w planach zagospodarowania przestrzennego, przerzucając jednocześnie ten obowiązek na indywidualnych właścicieli nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 2009 r. orzekł, że wprawdzie cytowany wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 6 listopada 2007 r. zapadł na gruncie prawa międzynarodowego, to jednak w kontekście art. 93 i 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 Nr 102, poz. 651, ze zm.) jest aktualny również na gruncie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.