5/1/B/2009 POSTANOWIENIE z dnia 1 września 2008 r. Sygn. akt Tw 13/08 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Mazurkiewicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych w sprawie zgodności: 1) art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) z art. 2 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji; 3) art. 5 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922) z art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi. UZASADNIENIE W dniu 29 kwietnia 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Stowarzyszenia Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych (dalej: Stowarzyszenie Brokerów) o stwierdzenie niezgodności: art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 133, poz. 922; dalej: ustawa nowelizująca) z art. 2 i art. 217 Konstytucji; art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 10, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wszczęcie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie wniosku możliwe jest jedynie wówczas, gdy złożony wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. W myśl art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji ogólnokrajowe władze organizacji zawodowej mają ograniczoną legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Mogą one wnioskować o kontrolę tylko takiego aktu normatywnego, który dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienie TK z 30 maja 2000 r., U. 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114), organizacja zawodowa, o której mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, powinna spełniać trzy podstawowe kryteria. Po pierwsze, zrzeszać osoby fizyczne (kryterium podmiotowe), po drugie, członkowie organizacji winni stale i w celach zarobkowych wykonywać jedno lub kilka z wyodrębnionych zajęć, które mogą być uznane za zawód (kryterium przedmiotowe), po trzecie, podstawowym celem i zadaniem takiej organizacji winno być reprezentowanie interesów całego środowiska, całej grupy zawodowej (kryterium funkcjonalne). Wykonywanie zawodu może przybierać różne formy. Na ogół zawód jest wykonywany w ramach stosunku pracy albo w przypadku tzw. wolnych zawodów w ramach innych stosunków prawnych (np. umowy o dzieło, zlecenia itp.). Zdarza się również, że osoby prawne prowadzą działalność gospodarczą, w realizowaniu której uczestniczą osoby fizyczne, wykonujące określony zawód. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że zawód wykonują wyłącznie osoby fizyczne, nie zaś podmioty gospodarcze, które osoby takie zatrudniają. Na poziomie wykładni językowej pojęcie zawodu jest bowiem związane z posiadaniem określonych umiejętności lub kwalifikacji. Konstytucja w art. 65 ust. 1 zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu. Skoro przepis ten znajduje się w rozdziale o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela, należy przyjąć, iż jego adresatem są osoby fizyczne. Wolność wykonywania zawodu powiązana została z wolnością wyboru miejsca pracy, co dodatkowo potwierdza tezę, iż przepis Konstytucji dotyczy tylko osób fizycznych; tylko one bowiem mogą podjąć pracę w prawnym znaczeniu tego słowa. Brak jest natomiast możliwości uznania za zawód takiej sfery działalności, którą podejmują także osoby prawne. Konstytucja w art. 17 ust. 2 zd. drugie wyraźnie odróżnia wolność wykonywania zawodu od wolności działalności gospodarczej, o której mowa w odrębnych przepisach Konstytucji (np. art. 20 i art. 22). 2. Pełnomocnik wnioskodawcy twierdzi, że Stowarzyszenie Brokerów jest ogólnokrajową organizacją zrzeszającą czynne zawodowo osoby fizyczne (członkowie zwykli) posiadające uprawnienia do wykonywania zawodu brokera ubezpieczeniowego i reasekuracyjnego, co uzasadnia legitymację Stowarzyszenia do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Należało zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy wnioskodawca jest rzeczywiście jednym z podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 2.1. Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o pośrednictwie ubezpieczeniowym (Dz. U. Nr 124, poz. 1154, ze zm.; dalej: ustawa o pośrednictwie) rozstrzyga w art. 5, iż pośrednictwo ubezpieczeniowe jest działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095, ze zm.; dalej: ustawa o swobodzie), która polega na wykonywaniu przez pośrednika za wynagrodzeniem czynności faktycznych lub czynności prawnych związanych z zawieraniem lub wykonywaniem umów ubezpieczenia (art. 2 ust. 1 ustawy o pośrednictwie). Zgodnie z art. 2 ust. 2-3 ustawy o pośrednictwie, pośrednictwo 2
ubezpieczeniowe jest wykonywane wyłącznie przez agentów ubezpieczeniowych lub brokerów ubezpieczeniowych (reasekuracyjnych). W myśl art. 20 tejże ustawy, brokerem ubezpieczeniowym jest osoba fizyczna albo prawna posiadająca, wydane przez organ nadzoru, zezwolenie na wykonywanie działalności brokerskiej i wpisana do rejestru brokerów ubezpieczeniowych. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 20 ustawy o pośrednictwie zastrzega określenie broker ubezpieczeniowy dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, polegającą na wykonywaniu działalności brokerskiej. Innymi słowy, broker ubezpieczeniowy to przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie. 2.2. Stosownie do art. 19 ustawy o swobodzie, jeżeli przepisy szczególne nakładają obowiązek posiadania odpowiednich uprawnień zawodowych przy wykonywaniu określonego rodzaju działalności gospodarczej, przedsiębiorca jest obowiązany zapewnić, aby czynności w ramach działalności gospodarczej były wykonywane bezpośrednio przez osobę legitymującą się posiadaniem takich uprawnień zawodowych. Ustawa o pośrednictwie rozstrzyga w art. 23 ust. 1, że broker ubezpieczeniowy może wykonywać czynności brokerskie wyłącznie przez osoby fizyczne, które spełniają wymogi określone w art. 28 ust. 3 pkt 1 lit. a-e (pełna zdolność do czynności prawnych, brak prawomocnego skazania za wymienione w tym przepisie umyślne przestępstwa, rękojmia należytego wykonywania działalności brokerskiej, co najmniej średnie wykształcenie, zdany egzamin przed Komisją Egzaminacyjną dla Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych). Osoby, o których mowa wyżej, wykonują czynności brokerskie u brokera ubezpieczeniowego na podstawie umowy o pracę, umowy zlecenia, umowy o dzieło lub innej umowy o podobnym charakterze (art. 24 ust. 4 ustawy o pośrednictwie). Są one uprzednio wpisywane, na jego wniosek, do rejestru brokerów ubezpieczeniowych (art. 23 ust. 2 tejże ustawy), jednakże, co istotne, nie jako brokerzy ubezpieczeniowi w rozumieniu art. 20 ustawy o pośrednictwie, ale właśnie jako osoby, przy pomocy których broker ubezpieczeniowy (podmiot prowadzący działalność gospodarczą) wykonuje czynności brokerskie (art. 37 ust. 6 pkt 2 ustawy o pośrednictwie). Skoro osoby te nie są brokerami ubezpieczeniowymi, należy je zaliczyć do grupy pozostałych pośredników ubezpieczeniowych, których obok brokerów ubezpieczeniowych i reasekuracyjnych wymienia (pod nr 341290) załącznik do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie klasyfikacji zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy oraz zakresu jej stosowania (Dz. U. Nr 265, poz. 2644, ze zm.). 2.3. Z powyższych względów, jak również biorąc pod uwagę okoliczność, że zawód może być wykonywany wyłącznie przez osobę fizyczną, można by ewentualnie przyjąć, że drugie znaczenie terminu broker ubezpieczeniowy, to po prostu osoba fizyczna wykonująca czynności brokerskie, która posiadając konkretne umiejętności i kwalifikacje (określone w art. 28 ust. 3 pkt 1 lit. a-e ustawy o pośrednictwie), wykonuje zawód brokera. Wydaje się, że do tak rozumianego pojęcia broker ubezpieczeniowy odwołuje się kilka przepisów, które mówią o etyce zawodowej brokera ( 3 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 lipca 2005 r. w sprawie przeprowadzania szkoleń zawodowych osób wykonujących czynności agencyjne albo czynności brokerskie; Dz. U. Nr 125, poz. 1051), specyfice zawodu brokera ubezpieczeniowego (art. 22 ust. 4 ustawy o pośrednictwie). 3
3. W myśl art. 5 ust. 1 Statutu Stowarzyszenia Brokerów członkiem zwyczajnym może zostać: po pierwsze, osoba fizyczna będąca brokerem ubezpieczeniowym, prowadząca działalność brokerską (broker ubezpieczeniowy jako przedsiębiorca); po drugie, osoba fizyczna wykonująca czynności brokerskie, spełniająca wymogi ustawowe do wykonywania tych czynności (broker ubezpieczeniowy jako zawód ). Statut przewiduje również kategorię członka wspierającego, którym może zostać osoba prawna, fizyczna, jednostka nieposiadająca osobowości prawnej, lecz posiadająca zdolność prawną, która zadeklarowała na rzecz Stowarzyszenia pomoc finansową, rzeczową lub doradczą (art. 7 ust. 1). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, okoliczność, że wnioskodawca działa na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.), która w art. 10 przewiduje członkostwo wspierające innych podmiotów niż osoby fizyczne, nie pozbawia Stowarzyszenia Brokerów statusu organizacji zawodowej. 4. Trybunał Konstytucyjny przypomina również, że niezbędną przesłanką posiadania zdolności wnioskowej przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, jest jego ogólnokrajowy charakter. W obowiązującym stanie prawnym, kontroli legitymacji Stowarzyszenia Brokerów, które uznaje się za ogólnopolską organizację zawodową, nie można ograniczyć jedynie do odczytania jego nazwy, czy też wywiedzenia ogólnokrajowego charakteru ze względu na statutowo określony terytorialny zakres działania, obejmujący obszar Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3). 4.1. Stwierdzenie, iż władze danej organizacji zawodowej są uprawnione do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego, musi być poprzedzone oceną merytoryczną, czy organizacja ta ma rzeczywiście charakter ogólnokrajowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, badania takiego należy dokonywać, korzystając przede wszystkim z danych ujawnionych w rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, w szczególności z wpisów zawartych w rubryce 3 działu 1, informujących o jednostkach terenowych lub oddziałach organizacji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z 116 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowego prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 117, poz. 1237, ze zm.). 4.2. Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie odpisu aktualnego (numer Krajowego Rejestru Sądowego: 0000099208) z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dołączonego do akt niniejszej sprawy, że Stowarzyszenie Brokerów nie posiada jednostek terenowych lub oddziałów, co potwierdza brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru. 4.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że Stowarzyszeniu Brokerów nie można przypisać przymiotu organizacji ogólnokrajowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Tym samym należy uznać, że wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego przez Zarząd Stowarzyszenia Brokerów pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja do występowania o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Okoliczność powyższa uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu. 4
5. Stowarzyszenie Brokerów zakwestionowało w swoim wniosku konstytucyjność art. 1 pkt 8, art. 2 pkt 1 oraz art. 5 ustawy nowelizującej. Analiza strony podmiotowej zaskarżonego art. 2 pkt 1 ustawy nowelizującej pozwala stwierdzić, że jego adresatem są zakłady ubezpieczeń wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej działalność w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. Od strony przedmiotowej przepis ten nakłada na adresata obowiązek przekazywania do centrali Narodowego Funduszu Zdrowia opłaty ryczałtowej oraz informacji o wysokości zbioru składek brutto (art. 43a ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych; Dz. U. Nr 124, poz. 1152, ze zm.). Kolejny zaskarżony art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej upoważnia ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia określającego wysokość wskaźnika wynikającego z kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych w przypadku, o którym mowa w art. 14b ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.). Art. 5 ustawy nowelizującej jest przepisem końcowym, rozstrzygającym o dacie wejścia w życie tej ustawy. 5.1. Oceniając wniosek w aspekcie przepisów poddanych kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej przez zakłady ubezpieczeń. Nie dotyczą tym samym wykonywania zawodu brokera ubezpieczeniowego w rozumieniu przedstawionym wyżej. W kontekście przyznanej ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych zdolności inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ustalony przez Stowarzyszenie Brokerów zakres zaskarżenia wykracza poza granice legitymacji szczegółowej, konsumując cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Stanowisko powyższe uzasadnia nie tylko treść przepisów poddanych kontroli, ale również postanowienia Konstytucji, powołane jako wzorce kontroli, tzn. art. 2 (zasada zaufania obywateli do państwa), art. 10 (zasada trójpodziału władzy, art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności) oraz art. 45 ust. 1 (prawo do sądu), art. 217 (zasada wyłączności ustawowej w zakresie podatków i innych danin publicznych). 5.2. Trybunał Konstytucyjny odniósł się także do argumentacji uzasadniającej naruszenie art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca twierdzi, że ustawa nowelizująca prowadzi [ ], poprzez nałożenie ad hoc daniny publicznej, do obciążania zwiększonymi kosztami reformy systemu finansowania opieki zdrowotnej jednej grupy społecznej, osób objętych obowiązkowym ubezpieczeniem komunikacyjnym OC. Dowodzi również, że formalne obciążenie opłatą ryczałtową ubezpieczycieli, materialnie prowadzi bowiem do zwiększenia wysokości składek ubezpieczeniowych i przerzucenia ciężaru tej opłaty na niektórych obywateli. Wnioskodawca uznaje, że ustawa prowadzi do obciążenia posiadaczy pojazdów mechanicznych podwójnym świadczeniem na rzecz systemu opieki zdrowotnej. Posiadacze pojazdów mechanicznych są bowiem, po pierwsze, obciążeni składką obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, która również jest przeznaczana na świadczenia opieki zdrowotnej udzielane ofiarom wypadków komunikacyjnych, a po drugie, opłatą ryczałtową. Takiemu podwójnemu obciążeniu nie podlegają natomiast inne podmioty prawa. 5
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego jest zatem oczywiste, że wnioskodawca, powołując art. 32 Konstytucji jako wzorzec kontroli, zmierza do realizacji celów ogólnospołecznych ochrony interesu każdego, kto podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu OC, a także każdego, kto podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Stowarzyszenie Brokerów, będąc podmiotem legitymowanym szczegółowo, nie może inicjować abstrakcyjnej kontroli norm w celu ochrony interesu ubezpieczonych lub ubezpieczycieli (przepisy wpływające na sytuację finansową zakładów ubezpieczeń, czy też ogólnie na rynku ubezpieczeniowym). Zbiór podmiotów należących do dwu ostatnich grup, bez wątpienia, nie jest tożsamy ze zbiorem osób wykonujących zawód brokera ubezpieczeniowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zakres zaskarżenia wyznaczony we wniosku Stowarzyszenia Brokerów wskazuje na generalny charakter legitymacji (art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji), która co oczywiste nie przysługuje wnioskodawcy w niniejszej sprawie (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Okoliczność powyższa stanowi przesłankę odmowy nadania rozpatrywanemu wnioskowi dalszego biegu. Z powyższych względów, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. 6