Najnowsze orzecznictwo Michał Jackowski Przegląd orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w okresie listopad 2017 luty 2018 r. 1. W okresie od listopada 2017 r. do lutego 2018 r. Trybunał Konstytucyjny wydał kilka wyroków mogących mieć istotne znaczenie dla sądowego stosowania prawa. Szczególnie interesujący dla Adwokatury powinien być wyrok, który zapadł w dniu 19 grudnia 2017 r., w postępowaniu o sygnaturze U 1/14. W sprawie tej Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował 4 ust. 1 rozporządzenia o opłatach za czynności adwokackie z 2002 roku, w zakresie, w jakim uzależniał wysokość stawki minimalnej za czynności adwokackie od wartości przedmiotu sporu oraz wartości egzekwowanego świadczenia. Uzasadniając swoje stanowisko, Rzecznik wskazał, że wydając rozporządzenia na podstawie upoważnień ustawowych, Minister Sprawiedliwości miał określić stawki, uwzględniając rodzaj i zawiłość sprawy oraz wymagany nakład pracy adwokata. Wśród tych kryteriów nie było natomiast wartości przedmiotu sporu. Trybunał Konstytucyjny uznał ten przepis za zgodny z art. 16 ust. 3 Prawa o adwokaturze oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdził, że ustawodawca posłużył się ogólnym i pojemnym zwrotem rodzaj i zawiłość sprawy w wytycznych do wydania rozporządzenia o kosztach adwokackich. Wytyczne są wskazaniami, które prawodawca musi wziąć pod uwagę przy wydawaniu aktu wykonawczego, ale nie oznacza to, że nie może on wziąć pod uwagę jeszcze innych czynników, wynikających choćby z wartości konstytucyjnych czy też z innych regulacji ustawy, w której jest zawarte upoważnienie ustawowe. Trybunał stwierdził nadto, że użyte w ustawie pojęcie rodzaj spraw nie nawiązuje do jakiegoś jedynego kryterium, według którego następuje wyróżnianie sprawy. Ustawodawca nie zawarł żadnych wskazówek w tym zakresie i pozostawił Ministrowi Sprawiedliwości margines swobody w ich ustalaniu. Organ wykonawczy może w rozporządzeniu zastosować inne wyznaczniki niż wynikające z przedmiotu sprawy w rozumieniu materialnoprawnym. W aktach wykonawczych określających wynagrodzenie pełnomocników do określenia rodzaju spraw posłużono się następującymi kryteriami: 1) wartość przedmiotu sprawy, która dotyczy roszczeń pieniężnych; 2) przedmiotowy charakter spraw, wynikający z przepisów prawa materialnego bądź procesowego; 110
3/2018 3) kryterium funkcjonalne, wynikające z rozpoznawania sprawy przez określony sąd. Mają one, według TK, charakter obiektywny, a przede wszystkim odpowiadają różnorodności spraw, w których adwokaci reprezentują swoich klientów. Z punktu widzenia techniki legislacyjnej, a także przy uwzględnieniu poszczególnych rodzajów spraw, wskazanie wartości przedmiotu sprawy jako kryterium miarkującego wysokość wynagrodzenia adwokata jest w pełni uzasadnione. Nie wykracza również poza treść delegacji ustawowej, albowiem mieści się w zakresie pojęcia rodzaje spraw. 2. Ważny wyrok zapadł w sprawie K 17/14. W dniu 14 grudnia 2017 r. Trybunał Konstytucyjny ocenił 22 grupy przepisów upoważniających różne służby mundurowe i specjalne do dokonywania przeszukania i kontroli osobistej. Uznał je za niezgodne z art. 41 ust. 1, art. 47 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał swoje wcześniejsze orzecznictwo, wskazując, że skoro ograniczenia praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, to kryje się w tym nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys (kontur) tego ograniczenia 1. Normy ustaw powinny być tym dokładniejsze, im silniej oddziałują na sprawy podstawowe z punktu widzenia pozycji jednostki w demokratycznym państwie prawnym i im intensywniej wkraczają w sferę zagwarantowanych im praw i wolności 2. W konsekwencji TK uznał, że zakwestionowane przepisy o przeszukaniu i kontroli osobistej nie spełniają standardu konstytucyjnego, a ich treść nie pozwala w sposób pewny odtworzyć istoty tych środków prawnych. Na ich podstawie Przegląd orzecznictwa Trybunału... nie można w sposób pewny odtworzyć istoty przeszukania osoby i kontroli, tj. wskazać czynności faktycznych podejmowanych w ich toku. Trybunał uznał, że wątpliwości nie rozwiewają ani słownikowa definicja tych pojęć (brak albo błędne intuicyjne rozumienie przeszukania i kontroli osobistej), ani kontekst normatywny i brzmienie innych przepisów, które mają na celu je doprecyzowywać (jak art. 227 k.p.k.), ani wreszcie kontrola sądowa czynności przeszukania dokonywana post factum. Trybunał stwierdził, że treść zaskarżonych przepisów ustawowych nie daje odpowiedzi na pytanie o zakres i charakter czynności faktycznych składających się na przeszukanie osoby i kontrolę osobistą. W ocenie Trybunału powołane przepisy nie stanowią per se dostatecznej podstawy do ustalenia zakresu uprawnień przyznanych funkcjonariuszom. Znaczenie kwestionowanych pojęć rekonstruuje się w drodze wykładni, ewentualnie na podstawie przepisów rozporządzeń. Żadna z tych metod ustalania zakresu ingerencji organów władzy publicznej w sferę prywatności i osobistej nietykalności nie odpowiada standardowi konstytucyjnemu, a więc narusza wywodzony z art. 41 ust. 1 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji wymóg szczegółowości ustawowego unormowania. TK wskazał, że nie chodzi mu o zobowiązanie ustawodawcy do ustanawiania legalnej definicji każdej czynności stanowiącej ograniczenie danego prawa lub wolności i rozbudowywania treści ustaw ponad konieczność. Ze względu na dynamizm stanów faktycznych, w których funkcjonariusze korzystają ze swych uprawnień, wyczerpująca regulacja kontroli osobistej okazałaby się nieefektywna, bo wiązałaby ręce uprawnionym. Nie jest też intencją Trybunału eliminowanie z języka prawnego zwrotów niedookreślonych koniecznego, bo chroniącego przed nadmierną kazuistyką, elementu każde- 1 Wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3; 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK ZU 2003, nr 6/A, poz. 62; 6 października 2009 r., SK 46/07; 15 listopada 2011 r., P 29/10, OTK ZU 2011, nr 9/A, poz. 96. 2 Wyroki TK z: 17 października 2000 r., K 16/99, OTK ZU 2000, nr 7, poz. 253; 29 maja 2002 r., P 1/01, OTK ZU 2002, nr 3/A, poz. 36; 19 czerwca 2008 r., P 23/07, OTK ZU 2008, nr 5/A, poz. 82; 20 lipca 2010 r., K 17/08, OTK ZU 2010, nr 6/A, poz. 61. 111
Michał Jackowski go systemu prawnego. Niemniej konieczne jest ustanowienie norm legitymizujących podjęcie jasno określonych zachowań, dzięki którym zakres interwencji byłby przewidywalny dla wszystkich, którzy mogliby być jej poddani. W odniesieniu do czynności najgłębiej wkraczających w sferę intymności człowieka celowe jest natomiast rozważenie ich uzależnienia od apriorycznej kontroli sądowej. Trybunał Konstytucyjny uznał także za niekonstytucyjne w stopniu oczywistym przepisy ustaw o BOR, SKW i SWW, które wyłączały jakąkolwiek kontrolę legalności czynności z zakresu kontroli podejmowanych przez przedstawicieli tych służb. Natomiast za częściowo zgodne z Konstytucją zostały uznane przepisy dotyczące innych służb (m.in. CBA, ABW, AW, Służby Granicznej i straży gminnych), które umożliwiają osobom poddanym kontroli osobistej wniesienie zażalenia do prokuratora. Trybunał przyjął, że rozwiązanie takie jest dopuszczalne, a pierwszym elementem modelu kontroli może być zażalenie wnoszone do prokuratora. Przepisy te naruszyły jednak ustawę zasadniczą w ten sposób, że zamykały dalszą kontrolę sądową postanowienia podejmowanego przez prokuratora. W konstytucyjnym pojęciu sprawy, wymagającej dostępu do sądu, mieszczą się bowiem zagadnienia dotyczące kontroli rozstrzygnięć prokuratorskich związanych z prawem do prywatności oraz nietykalnością osobistą. 3. W dniach 12 i 13 grudnia 2017 r. w sprawach SK 13/15 i SK 48/15 Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność przepisów o podatkach i opłatach lokalnych. W pierwszej z nich uznał, że art. 1a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a tej ustawy, rozumiany w ten sposób, że wystarczającą przesłanką zakwalifikowania gruntu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości do kategorii gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej jest prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną będącą jego współposiadaczem, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. PALESTRA W wyroku tym wyjaśnił szczegółowo, jakie przepisy są właściwe do kwestionowania regulacji daninowej, która nakłada nadmierne obowiązki. Wskazał, że: art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji mogą być adekwatnymi wzorcami kontroli regulacji prawa daninowego w dwóch wypadkach. Po pierwsze, kiedy ustawodawca pod pozorem regulacji daninowej ustanowi instrument służący celom innym niż fiskalne, w szczególności nacjonalizacyjnym czy represyjnym (np. przez nadanie podatkowi cech instytucji konfiskaty mienia). Po drugie, jeżeli regulacje daninowe normują nie sferę nakładania obowiązków daninowych, ale sferę realizacji tego obowiązku (np. w odniesieniu do zwrotu podatku, do wymogów formalnych, których spełnienie umożliwia obniżenie kwoty podatku, czy też w związku z deklaracjami majątkowymi mającymi ułatwić organom podatkowym pozyskiwanie informacji); to, że Konstytucja nie zawiera żadnych postanowień dotyczących wielkości nakładanych obowiązków daninowych, nie znaczy, iż w tym zakresie ustawodawcy przysługuje całkowita swoboda. Musi on bowiem respektować m.in. zasadę proporcjonalności, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, w związku z którą możliwe jest postawienie zarzutu nadmiernego fiskalizmu, a także zasadę sprawiedliwości społecznej i równości; powoływanie się na ogólne zasady i wartości wyrażone w ustawie zasadniczej, w szczególności na zasadę sprawiedliwości społecznej, jedynie sporadycznie może prowadzić do uznania regulacji daninowej za niekonstytucyjną, gdyż w zakresie praw i wolności ekonomicznych swoboda ustawodawcy jest większa niż w wypadku praw i wolności osobistych czy politycznych; w myśl art. 217 Konstytucji ustawodawca ma obowiązek określenia podmiotu i przedmiotu opodatkowania. Oba te elementy wyznaczają cel i zakres obowiązku podatkowego. Nie jest dopuszczalne, by ustawodawca w oderwaniu od deklaro- 112
3/2018 wanego przez siebie celu nałożenia obowiązku podatkowego określał przedmiot opodatkowania. Taka sytuacja oznaczałaby nieproporcjonalną ingerencję w ochronę prawa do własności. Obowiązek podatkowy zostałby bowiem nałożony na podmioty, które nie mieszczą się w deklarowanym celu podatkowym. Na tej podstawie TK ocenił, czy zakwestionowane rozumienie regulacji podatkowej narusza właściwą proporcję (art. 2 Konstytucji) pomiędzy wynikającym z art. 84 Konstytucji obowiązkiem ponoszenia ciężarów publicznoprawnych a prawem jednostki do własności i jej równej ochrony (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) i zasadą równego nakładania obowiązków podatkowych (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Trybunału norma prawna, według której do zakwalifikowania gruntu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości do kategorii gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wystarczy prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną będącą jego współposiadaczem, wywołuje skutki, których nie da się pogodzić z zasadami wyrażonymi w Konstytucji. Taka wykładnia nie uwzględnia, że przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi występują w obrocie prawnym w dwojakim charakterze: jako osoby prywatne (a więc w zakresie swojego majątku osobistego) oraz jako przedsiębiorcy. Prowadzi do pobierania od podobnych, z perspektywy konstytucyjnoprawnej, gruntów faktycznie niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej podatku od nieruchomości w różnej wysokości. Niezależnie od sposobu wykorzystania gruntu osoba fizyczna będąca przedsiębiorcą zapłaci podatek według wyższej stawki, jeżeli tylko prowadzi działalność gospodarczą. Natomiast osoba fizyczna nieprowadząca takiej działalności zapłaci podatek według stawki niższej. Z tego względu, zdaniem Trybunału, samo prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną nie jest relewantne dla opodatkowania gruntu stawką podatkową od gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Przegląd orzecznictwa Trybunału... 4. W wyroku, który zapadł w sprawie SK 48/15 z 13 grudnia 2017 r., Trybunał uznał z kolei, że art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za budowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, jest niezgodny z zasadą szczególnej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z art. 84 w związku z art. 217 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze konstytucyjnej podniesiono, że niekonstytucyjna jest taka wykładnia przepisów o podatku od nieruchomości, która dopuszczała rekwalifikację różnego rodzaju budynków jako budowli. Organy podatkowe czyniły to, by określony obiekt inaczej opodatkować, a praktyka ta była jednolicie akceptowana przez sądy administracyjne. Orzekając w takich sprawach, sądy opierały się na argumencie językowym, przyjmując, że skoro ustawodawca nie zastrzegł w definicji pojęcia budynku warunku, iż nie może on być budowlą, czyniąc jedynie zastrzeżenie w definicji pojęcia budowli, że nie może być ona budynkiem, to nie jest wykluczone, by pewne budynki uznać za budowle. Ponadto przyjmowały, że skoro niektóre budynki można uznać za budowle, to dokonując takiej rekwalifikacji, należy odwołać się do nieprzewidzianej przez ustawodawcę przesłanki funkcji danego obiektu, biorąc pod uwagę, przykładowo, jego przeznaczenie, wyposażenie oraz sposób i możliwość wykorzystania. Oba te argumenty TK uznał za chybione i prowadzące do rozszerzającej wykładni definicji budowli, powodujące zarazem zwężającą wykładnię definicji budynku, a w konsekwencji w sposób niedopuszczalny ingerujące w treść definicji legalnej. Trybunał Konstytucyjny uznał, że zgodnie z fundamentalną na gruncie prawa daninowego zasadą in dubio pro tributario, będącą oczywistą konsekwencją, wyrażonej w art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji, zasady nullum tributum sine lege, interpretator nie może modyfikować otrzymanego jednoznacznego rezultatu wykładni językowej w oparciu o ar- 113
Michał Jackowski PALESTRA gumentację funkcjonalną, w tym celowościową, jeżeli prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej podatnika. A gdy nie uzyskał jednoznaczności poddanej wykładni regulacji daninowej, spośród możliwych rezultatów interpretacyjnych musi dokonać wyboru rezultatu najbardziej korzystnego z punktu widzenia sytuacji prawnej podatnika. W przypadku zakwestionowanych przepisów zasada ta została naruszona przez organy i sądy stosujące prawo, a regulację, która na to pozwalała, uznano za niekonstytucyjną. 114