PARLAMENT EUROPEJSKI 2009-2014 Komisja Prawna Przewodniczący 28.4.2010 Pani Carmen Fraga Estévez Przewodnicząca Komisja Rybołówstwa BRUKSELA Dotyczy: Opinia w sprawie podstawy prawnej dotyczącej wykorzystywania w akwakulturze gatunków obcych i niewystępujących miejscowo (zmiana rozporządzenia (RC) nr 708/2007 (COM(2009)0541 C7-0272/2009 2009/0153(COD)) Szanowna Pani Przewodnicząca, W piśmie z dnia 18 marca 2010 r. zwrócił się Pan zgodnie z art. 37 ust. 2 regulaminu do Komisji Prawnej z prośbą o rozważenie, czy podstawa prawna powyższego wniosku Komisji jest ważna i właściwa. Na posiedzeniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. komisja rozpatrzyła: czy art. 43 ust. 2 stanowi jedyną właściwą podstawę prawną; oraz czy art. 43 ust. 2 i 349 TFUE mogą zostać przyjęte jako wspólna podstawa prawna dla danej procedury prawodawczej, skoro przewidują one zastosowanie różnych procedur prawodawczych. I. Kontekst Rozporządzenie Rady (WE) nr 708/2007 w sprawie wykorzystania w akwakulturze gatunków obcych i niewystępujących miejscowo przyjęto dnia 11 czerwca 2007 r. Określa ono przepisy ramowe regulujące praktyki stosowane w akwakulturze w odniesieniu do gatunków obcych i AL\813937.doc PE441.054v01-00 Zjednoczona w różnorodności
niewystępujących miejscowo w celu oceny i zminimalizowania ewentualnego oddziaływania tych gatunków oraz wszelkich gatunków niedocelowych na środowisko wodne. Rozporządzenie przewiduje stworzenie systemu zezwoleń na poziomie krajowym. Zgodnie z art. 2 ust. 7 rozporządzenia wprowadzanie i przenoszenie w celu wykorzystania w zamkniętych zakładach akwakultury może w przyszłości zostać zwolnione z wymogu uzyskania zezwolenia określonego w rozdziale III wymienionego rozporządzenia, w oparciu o nowe informacje i zalecenia naukowe. W ramach szóstego programu ramowego sfinansowano wspólne działanie zatytułowane Oddziaływanie obcych gatunków w akwakulturze na środowisko (projekt IMPASSE). Jego ogólnym celem było opracowanie wytycznych dla przyjaznych dla środowiska praktyk wprowadzania i przenoszenia w akwakulturze. Ponadto szczególną uwagę poświęcono ocenie czy współczesne lądowe zamknięte zakłady akwakultury można traktować jako podlegające ochronie biologicznej, a także w jakim zakresie przemieszczanie do takich zakładów można odróżnić od przemieszczeń do otwartych zakładów akwakultury w ramach przepisów wspólnotowych. W niedawno przedłożonym końcowym sprawozdaniu na temat projektu IMPASSE przedstawiono operacyjną definicję zamkniętych zakładów akwakultury, bardziej szczegółową i precyzyjna niż obecna definicja podana w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 708/2007. Celem niniejszego wniosku jest wprowadzenie niezbędnych zmian technicznych do definicji zamkniętych zakładów akwakultury, aby zwolnić wprowadzanie i przenoszenie w celu wykorzystania w takich zakładach z wymogu uzyskania zezwolenia, o którym mowa w rozdziale III rozporządzenia Rady (WE) nr 708/2007. Celem jest uproszczenie formalności administracyjnych przy zapewnieniu właściwej ochrony środowiska w odniesieniu do wykorzystywania w akwakulturze gatunków obcych i niewystępujących miejscowo. II. Proponowana podstawa prawna Podstawy prawne przedstawione dla proponowanego rozporządzenia to: Art. 43 ust. 2 TFUE Parlament Europejski i Rada, stanowiąc zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym, ustanawiają wspólną organizację rynków rolnych przewidzianą w artykule 40 ustęp 1, jak również inne przepisy niezbędne dla osiągnięcia celów wspólnej polityki rolnej i rybołówstwa. 3. Jest to jedyna podstawa prawna wysunięta przez Radę. Artykuł 349 TFUE Biorąc pod uwagę strukturalną sytuację gospodarczą i społeczną Gwadelupy, Gujany Francuskiej, Martyniki, Reunionu, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Azorów, Madery i Wysp Kanaryjskich, pogorszoną ich oddaleniem, charakterem wyspiarskim, niewielkimi PE441.054v01-00 2/6 AL\813937.doc
rozmiarami, trudną topografią i klimatem, ich zależnością gospodarczą od niewielkiej liczby produktów, podczas gdy trwałość i łączne występowanie tych czynników poważnie szkodzą ich rozwojowi, Rada, stanowiąc na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmuje specyficzne środki zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania Traktatów do tych regionów, w tym wspólnych polityk. W przypadku gdy wspomniane specyficzne środki przyjmowane są przez Radę zgodnie ze specjalną procedurą prawodawczą, stanowi ona również na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim. Środki, o których mowa w akapicie pierwszym, dotyczą w szczególności polityk celnych i handlowych, polityki fiskalnej, stref wolnocłowych, polityk w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa, warunków zaopatrzenia w surowce i dobra konsumpcyjne pierwszej potrzeby, pomocy państwowej i warunków dostępu do funduszy strukturalnych oraz programów horyzontalnych Unii. Rada przyjmuje środki określone w akapicie pierwszym, biorąc pod uwagę szczególne cechy charakterystyczne i ograniczenia regionów najbardziej oddalonych, bez podważania integralności i spójności porządku prawnego Unii, w tym rynku wewnętrznego i wspólnych polityk. Jest to druga podstawa prawna dla rozporządzenia nr 708/2007, za którą opowiada się Komisja. III. Orzecznictwo Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wybór podstawy prawnej wspólnotowego aktu prawnego musi być oparty na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej; należą do nich w szczególności cel i treść danego aktu 1. W zasadzie akt prawny powinien mieć tylko jedną podstawę prawną. W przypadku, gdy analiza celu i treści wspólnotowego aktu prawnego wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub ma dwie części składowe opierające się na dwóch różnych podstawach prawnych i jeśli jeden z tych aspektów można zidentyfikować jako główny lub przeważający, podczas gdy drugi ma jedynie charakter pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na pojedynczej podstawie prawnej, tj. na tej podstawie, która wymagana jest z racji głównego lub przeważającego celu lub takiej części składowej 2. W wyjątkowych przypadkach natomiast, jeśli zostanie ustalone, że dany akt prawny dąży do realizacji większej liczby celów lub ma większą liczbę części składowych, które są nierozerwalnie związane, przy czym żaden z aspektów nie jest drugorzędny lub pośredni w stosunku do drugiego, wówczas taki akt prawny należy wydać na odpowiadających im różnych podstawach prawnych, jeżeli związane z nimi procedury są ze sobą zgodne 3. 1 Sprawa C-440/05, Komisja przeciwko Radzie, Zb. Orz. 2007, I-9097. 2 Sprawa C-91/05, Komisja przeciwko Radzie, Zb. Orz. 2008, I-3651. 3 Sprawa C-338/01, Komisja przeciwko Radzie, Zb. Orz. 2004, I-4829. AL\813937.doc 3/6 PE441.054v01-00
Zastosowanie podwójnej podstawy prawnej nie jest możliwe w przypadkach, gdy procedury określone dla każdej podstawy prawnej nie są ze sobą zgodne (zwraca się w związku z tym uwagę, że choć art. 349 przewiduje zwykłą konsultację z Parlamentem, nie przewiduje głosowania większością kwalifikowaną w Radzie) 1. IV. Analiza rozporządzenia nr 708/2007 oraz wniosku w sprawie zmiany rozporządzenia Rozporządzenie stwarza system, w którym wprowadzenie lub przenoszenie gatunków obcych i niewystępujących miejscowo (zwanych dalej gatunkami obcymi ) do środowisk wspólnotowych można regulować tak, aby korzyści gospodarcze płynące z wykorzystywania tych gatunków w drodze akwakultury nie miały jednocześnie negatywnego wpływu na różnorodność biologiczną oraz inne dobra środowiskowe. W rozporządzeniu cel ten osiąga się w drodze stworzenia systemu zezwoleń, który przewiduje dokonanie naukowej oceny ryzyka związanego z przeniesieniem przez państwo członkowskie. Rozporządzenie wymienia również procedury przeniesień, które uzyskały zezwolenie. Wniosek stanowi w zasadzie techniczną modyfikację tego systemu. Podaje on bardziej kompleksową definicję zamkniętego zakładu akwakultury i określa wyjątek, w którym obcy gatunek może zostać wprowadzony do tych biologicznie bezpiecznych zakładów bez ponoszenia kosztów oraz bez administracyjnego obciążenia związanego ze składaniem wniosków o zezwolenie. Podstawami prawnymi pierwotnego rozporządzenia są artykuły traktatu mające bardzo różny zakres, które jednak mają wspólne odniesienie do WPR i WPRyb. Artykuł 43 ust. 2 TFUE wprowadza środki niezbędne, aby stworzyć ogólnoeuropejski wspólny rynek rolny i rybny. Artykuł 349 jest bardziej szczegółowym przepisem, ukierunkowanym wyłącznie na najodleglejsze regiony wyspiarskie Unii borykające się ze szczególnymi trudnościami gospodarczymi i społecznymi. Wiele z nich, a być może nawet wszystkie, zamieszkiwane są przez różne gatunki miejscowe. Pozwala to europejskiemu prawodawcy dostosować reguły wspólnotowe w taki sposób, aby uwzględnić specyficzne i niecodzienne potrzeby tych regionów. Warto tu zwrócić uwagę na fakt, że rozporządzenie jedynie krótko wspomina regiony najbardziej oddalone. Artykuł 2 ust. 5 wprowadza zwolnienie dla gatunków (wymienionych w załączniku 4), które kiedyś mogły być postrzegane jako obce, jednak które z uwagi na okres, w jakim są obecne we Wspólnocie nie wywołując niekorzystnego wpływu na środowisko, nie są już za takowe uważane. W art. 24 przewidziano procedurę, opartą na regułach, które mają zostać przyjęte przez Komisję, pozwalającą państwom członkowskim wnioskować o dodanie gatunków ryb do załącznika IV. Art. 24 ust. 6 stanowi, co następuje: Zainteresowane państwa członkowskie mogą w odniesieniu do swoich najbardziej oddalonych regionów, o których mowa w art. 299 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [obecnie art. 349 TFUE], proponować dodanie gatunków do wydzielonej części załącznika IV. 1 Sprawa C-178/03, Komisja przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie, Zb.Orz. 2006, s. I-107. PE441.054v01-00 4/6 AL\813937.doc
Cel tego przepisu jest jasny, jednak nie można uznać, że stanowi on specyficzne środki zmierzające w szczególności do określenia warunków stosowania Traktatów do tych regionów w rozumieniu art. 349 TFUE. Ponadto w punktach preambuły do rozporządzenia lub w samym zmienionym rozporządzeniu brak jakiegokolwiek odniesienia do oddalonych regionów wyspiarskich, o których mowa w art. 349. Co więcej, wniosek Komisji nie zawiera żadnego uzasadnienia odwołania się do drugiej podstawy prawnej, zarówno w uzasadnieniu, jak i w preambule do proponowanego zmienionego rozporządzenia. Orzecznictwo Trybunału dotyczące wyboru właściwej podstawy prawnej mówi o znalezieniu punktu ciężkości środka prawodawczego. Nie ma wątpliwości, że środek ciężkości rozporządzenia to dziedzina objęta art. 43 ust. 2 TUE. Jak słusznie zauważył Wydział Prawny wniosek dotyczy jedynie kwestii odnoszących się do promowania akwakultury. Odniesienie do odległych regionów wyspiarskich, o którym mowa w art. 349 TFUE, jest marginalne i zdecydowanie niewystarczające, aby uzasadnić zastosowanie dwóch podstaw prawnych. V. Wniosek i zalecenie W świetle powyższych rozważań jasne jest, że art. 43 ust. 2 TFUE stanowi jedyną właściwą podstawę prawną niniejszego wniosku. Podczas posiedzenia w dniu 28 kwietnia 2010 r. Komisja Prawna postanowiła jednomyślnie 1 zalecić przyjęcie art. 43 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej jako jedynej właściwej podstawy prawnej. Z wyrazami szacunku Klaus-Heiner Lehne 1 W chwili głosowania końcowego obecni byli: Klaus-Heiner Lehne (przewodniczący), Luigi Berlinguer (wiceprzewodniczący), Evelyn Regner (wiceprzewodnicząca), Sebastian Valentin Bodu (wiceprzewodniczący), Kurt Lechner (sprawozdawca), Piotr Borys, Sergio Gaetano Cofferati, Christian Engström, Eva Lichtenberger, Antonio López-Istúriz White, Antonio Masip Hidalgo, Bernhard Rapkay, Francesco Enrico Speroni, József Szájer, Alexandra Thein, Diana Wallis, Cecilia Wikström, Tadeusz Zwiefka AL\813937.doc 5/6 PE441.054v01-00
PE441.054v01-00 6/6 AL\813937.doc