DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW. Dokument uzupełniający

Transkrypt

1 PL PL PL

2 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia SEK(2011) 223 wersja ostateczna DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Dokument uzupełniający wniosek w sprawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywy 89/666/EWG, 2005/56/WE i 2009/101/WE w zakresie integracji rejestrów centralnych, rejestrów handlowych i rejestrów spółek SEK(2011) 222 wersja ostateczna KOM(2011) 79 wersja ostateczna PL PL

3 1. WPROWADZENIE Obecny kryzys finansowy ponownie uwypuklił znaczenie przejrzystości na rynkach finansowych, w tym również dla ładu korporacyjnego i działalności gospodarczej przedsiębiorstw. W konkluzjach Rady z dnia 25 maja 2010 r. potwierdzono, że ułatwienie dostępu do aktualnych i wiarygodnych informacji o spółkach może przyczynić się do wzrostu zaufania wobec rynku, wspomóc ożywienie gospodarcze i zwiększyć konkurencyjność europejskich przedsiębiorstw 1. Istotną rolę na tym polu mają do odegrania rejestry przedsiębiorstw, których zadaniem jest gromadzenie, weryfikowanie oraz przechowywanie danych dotyczących formy prawnej, siedziby, kapitału, przedstawicieli prawnych i rocznych sprawozdań finansowych podmiotów gospodarczych, a także udostępnianie tych danych wszystkim zainteresowanym. Przedsiębiorcy korzystają z dobrodziejstw jednolitego rynku, w coraz większym stopniu rozszerzając swoją działalność poza granice krajowe. Pilniejsza staje się zatem konieczność transgranicznej współpracy rejestrów przedsiębiorstw, również w związku z rosnącym zapotrzebowaniem na transgraniczny dostęp do informacji o spółkach, czy to do celów komercyjnych, czy też dla ułatwienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W dniu 5 listopada 2009 r. Komisja Europejska przyjęła zieloną księgę 2 wraz ze sprawozdaniem z postępu prac 3 w sprawie integracji rejestrów przedsiębiorstw. Zielona księga stanowiła podstawę konsultacji społecznych, w trakcie których niemal wszyscy respondenci opowiedzieli się za zwiększeniem integracji rejestrów przedsiębiorstw w UE 4. W dniu 25 maja 2010 r. Rada ds. Konkurencyjności uchwaliła konkluzje, w których z zadowoleniem przyjęła inicjatywę Komisji mającą na celu poprawę integracji rejestrów przedsiębiorstw. W swoim sprawozdaniu również Parlament Europejski wezwał Komisję i państwa członkowskie o poczynienie postępów w tym obszarze 5. Także Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny 6 i Komitet Regionów 7 przyjęły opinie wyrażające silne poparcie dla inicjatywy Komisji. Ocena skutków została przeanalizowana przez Radę ds. Ocen Skutków w ramach procedury pisemnej. W dniu 15 września 2010 r. Rada ds. Ocen Skutków wydała pozytywną opinię. W związku z opinią wydaną przez Radę do sprawozdania z oceny skutków wprowadzono szereg zmian /10. COM(2009) 614 wersja ostateczna. SEC(2009) Podsumowanie otrzymanych odpowiedzi jest dostępne na stronie: /2055 (INI). INT/517. CdR 20/2010. PL 2 PL

4 2. KONTEKST Rejestry przedsiębiorstw istnieją w każdym państwie członkowskim, przy czym mogą być zorganizowane zarówno na szczeblu krajowym, jak też regionalnym bądź lokalnym. W 1968 r. przyjęto wspólne przepisy ustanawiające minimalne standardy ujawniania (rejestrowania i publikowania) informacji dotyczących przedsiębiorstw 8. Od dnia 1 stycznia 2007 r. państwa członkowskie muszą również prowadzić rejestry przedsiębiorstw w formie elektronicznej 9 i umożliwiać stronom trzecim dostęp do ich zawartości przez internet. Również w kontekście transgranicznym wiarygodne i aktualne informacje dotyczące przedsiębiorstw mają kluczowe znaczenie dla konsumentów, aktualnych lub potencjalnych partnerów handlowych, organów administracji publicznej i wymiaru sprawiedliwości. Współpraca rejestrów przedsiębiorstw z różnych państw członkowskich jest również jednoznacznie wymagana na mocy europejskich aktów prawnych przyjętych w ostatniej dekadzie w celu ułatwienia transgranicznych połączeń spółek kapitałowych 10 oraz transgranicznego przeniesienia siedziby spółek europejskich (SE) 11 i spółdzielni europejskich (SCE) 12. Mechanizmy dobrowolnej współpracy między rejestrami przedsiębiorstw w Europie istnieją od 1992 r. Na dzień dzisiejszy tzw. europejski rejestr przedsiębiorstw 13 łączy oficjalne rejestry przedsiębiorstw z 19 państw członkowskich i sześciu innych europejskich jurysdykcji. W latach ten europejski rejestr przedsiębiorstw brał udział w projekcie badawczym pod nazwą BRITE 14, którego celem było opracowanie platformy technologicznej na potrzeby współpracy rejestrów przedsiębiorstw w całej Europie. Europejski rejestr przedsiębiorstw stoi przed poważnymi wyzwaniami związanymi z jego rozbudową, finansowaniem i zarządzaniem nim obecny mechanizm współpracy nie jest bowiem satysfakcjonujący dla potencjalnych użytkowników. Inny ważny projekt stanowi system wymiany informacji na rynku wewnętrznym (IMI), który jest elektronicznym narzędziem zaprojektowanym z myślą o wspieraniu bieżącej współpracy administracyjnej między organami administracji publicznej w kontekście dyrektywy usługowej (2006/123/WE) i dyrektywy o kwalifikacjach zawodowych (2005/36/WE). Funkcje oferowane przez system IMI mogłyby również wspierać stosowanie przepisów innych dyrektyw. Na koniec należy również wspomnieć o europejskim portalu e-sprawiedliwość, który ma się stać głównym punktem dostępu do informacji prawnych, instytucji prawnych i Dyrektywa 2009/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie koordynacji gwarancji, jakie są wymagane w państwach członkowskich od spółek w rozumieniu art. 48 akapit drugi Traktatu, w celu uzyskania ich równoważności, dla zapewnienia ochrony interesów zarówno wspólników, jak i osób trzecich (Dz.U. L 258 z , s. 11). Dyrektywa 2003/58/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 lipca 2003 r. zmieniająca dyrektywę Rady 68/151/EWG w zakresie wymagań dotyczących jawności w odniesieniu do niektórych typów spółek (Dz. U. L 221 z , s. 13). Dyrektywa 2005/56/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 października 2005 r. w sprawie transgranicznego łączenia się spółek kapitałowych (Dz.U. L 310 z , s. 1). Rozporządzenie Rady (WE) nr 2157/2001 z dnia 8 października 2001 r. w sprawie statutu spółki europejskiej (SE) (Dz.U. L 294 z , s. 1). Rozporządzenie Rady (WE) nr 1435/2003 z dnia 22 lipca 2003 r. w sprawie statutu spółdzielni europejskiej (SCE) (Dz.U. L 207 z , s. 1). PL 3 PL

5 administracyjnych, rejestrów, baz danych oraz innych pokrewnych usług, i przyczynić się do przyspieszenia realizacji zadań, przed którymi na co dzień stoją organy wymiaru sprawiedliwości, eksperci prawni, fachowcy z innych dziedzin, a także zwykli obywatele. 3. ZASADA POMOCNICZOŚCI Doświadczenia zgromadzone w trakcie niemal dwóch dekad funkcjonowania europejskiego rejestru przedsiębiorstw pokazały, że samoregulacja nie wystarcza do osiągnięcia celów tej inicjatywy. Cele te nie mogą również zostać osiągnięte przez poszczególne państwa członkowskie, gdyż konieczne jest ustanowienie wspólnego zbioru przepisów określających warunki transgranicznej współpracy krajowych rejestrów przedsiębiorstw. Jeśli tego rodzaju przepisy zostałyby ustanowione na szczeblu krajowym, byłyby one wzajemnie niespójne, co uniemożliwiłoby osiągnięcie wyznaczonych celów. Działanie na szczeblu UE jest zatem niezbędne i uzasadnione. 4. CELE Ogólne cele niniejszej inicjatywy to: zwiększenie zaufania do jednolitego rynku, poprawa konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw oraz wzrost efektywności administracji publicznej dzięki wspieraniu współpracy rejestrów przedsiębiorstw w Europie. Cele szczególne obejmują stworzenie bezpieczniejszych warunków gospodarczych dla konsumentów, wierzycieli i innych partnerów handlowych, zwiększenie pewności prawa, zmniejszenie obciążeń administracyjnych nakładanych na przedsiębiorstwa oraz przyspieszenie procedur. Niniejsza inicjatywa ma w szczególności na celu: zapewnienie, by rejestr, w którym zarejestrowana jest dana spółka, przekazywał aktualne informacje na temat jej statusu do rejestrów, w których zarejestrowane są zagraniczne oddziały tej spółki w całej Europie; opracowanie ramowych warunków współpracy rejestrów przedsiębiorstw w przypadkach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby; ułatwienie transgranicznego dostępu do oficjalnych informacji o przedsiębiorstwach poprzez określenie wspólnego minimalnego zestawu aktualnych informacji o spółce, które za pomocą sieci rejestrów miałyby być udostępniane osobom trzecim we wszystkich państwach członkowskich. 5. OKREŚLENIE PROBLEMU, WARIANTY DZIAŁANIA ORAZ ANALIZA ICH SKUTKÓW Konkretne problemy związane ze współpracą rejestrów przedsiębiorstw można zaliczyć do jednej z trzech grup: brak aktualnych informacji o spółce w rejestrach jej zagranicznych oddziałów, problemy ze współpracą w ramach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby oraz przeszkody w transgranicznym dostępie do informacji o przedsiębiorstwach. Skutki możliwych wariantów działania zostały ocenione w oparciu o następujące kryteria: skuteczność, skutki dla zainteresowanych stron (konsumenci, wierzyciele itp.), zmniejszenie obciążeń administracyjnych, pewność prawa, elastyczność oraz koszty. PL 4 PL

6 5.1. Scenariusze przyjęte w odniesieniu do kosztów Koszty są uzależnione od wybranego rozwiązania technicznego. Wybór narzędzi z zakresu technologii informacyjno-komunikacyjnych musi zostać dokonany dopiero w fazie realizacji. Następstwa niniejszej inicjatywy w tym zakresie mogą mieć zatem jedynie charakter pośredni. W ramach oceny skutków dokonano ogólnego szacunku kosztów na podstawie różnych technologii. Podstawowa różnica między nimi polega na tym, że europejski rejestr przedsiębiorstw umożliwia automatyczną wymianę danych i jest w stanie obsługiwać jednocześnie duże ilości danych. W systemie IMI konieczna jest ręczna wymiana danych i jest on przeznaczony do obsługi niedużych ilości informacji. System IMI jest zarządzany i eksploatowany przez Komisję, w związku z czym koszty usługi są ponoszone przez Komisję. Rozszerzenie europejskiego rejestru przedsiębiorstw (projekt BRITE) powinno być finansowane przez państwa członkowskie do chwili, kiedy zostaną udostępnione na ten cel środki unijne. Scenariusz nr 1 uwzględniał koszty przy założeniu kontynuacji europejskiego rejestru przedsiębiorstw (i projektu BRITE) i rozszerzeniu zakresu obecnej współpracy na pozostałe 8 państw członkowskich. Łączne koszty rozszerzenia sięgnęłyby EUR, a roczne koszty utrzymania wynosiłyby EUR. Scenariusz nr 2 uwzględniał koszty opracowania rozwiązania w oparciu o system IMI. Państwa członkowskie nie ponoszą żadnych kosztów związanych z prowadzeniem (hosting) ani pielęgnacją systemu IMI. W 2009 r. poniesione przez Komisję koszty wyniosły około EUR. Rozszerzenie systemu IMI na nowy obszar wymagałoby dokonania przez Komisję pewnych inwestycji w kategoriach rozwoju oprogramowania i pomocy dla użytkowników. Scenariusz nr 3 uwzględniał koszty budowy od podstaw nowej sieci rejestrów przedsiębiorstw, bazując na kosztach opracowania systemu IMI oraz europejskiego rejestru przedsiębiorstw. Do roku 2009 łączne koszty rozwoju systemu IMI wyniosły blisko 2 mln EUR, a koszty jego pielęgnacji blisko EUR (bez kosztów zasobów ludzkich). Koszt budowy od podstaw sieci pokrewnej europejskiemu rejestrowi przedsiębiorstw wyniosłyby 11,06 mln EUR. Roczne koszty pielęgnacji tej sieci mogłyby sięgnąć EUR. W związku z wysokimi kosztami tego wariantu oraz życzeniem państw członkowskich, by skorzystać z dotychczasowych osiągnięć w tym obszarze (europejski rejestr przedsiębiorstw, projekt BRITE oraz system IMI), scenariusz ten został odrzucony Brak aktualnych informacji o spółce w rejestrach jej zagranicznych oddziałów Zgodnie z jedenastą dyrektywą w sprawie prawa spółek na przedsiębiorstwach otwierających oddział w innym państwie członkowskim spoczywa obowiązek ujawnienia szeregu danych oraz dokumentów. Przedsiębiorstwa często jednak nie aktualizują tych danych. Może to mieć poważne konsekwencje z punktu widzenia ochrony konsumentów i partnerów handlowych, w szczególności jeśli rejestr oddziału nie został powiadomiony o rozwiązaniu lub niewypłacalności spółki (co zdarza się w 15 % zbadanych przypadków). Jeśli uwzględnić łączną liczbę zagranicznych oddziałów w Europie (ponad ), to zarejestrowanych oddziałów zagranicznych może znajdować się w takiej sytuacji. Brak aktualnych informacji w rejestrze zagranicznego oddziału sprawia, że warunki prowadzenia działalności gospodarczej stają się bardziej ryzykowne dla wierzycieli i konsumentów, jak również prowadzi do mniejszej pewności prawa. Brak współpracy między PL 5 PL

7 rejestrami przedsiębiorstw oznacza również większe obciążenia administracyjne dla przedsiębiorstw ich zmniejszenie mogłoby przynieść oszczędności rzędu 69 mln EUR 15. Przeanalizowano cztery warianty działania: Wariant A1: Utrzymanie dotychczasowej polityki. Wariant A2: Zalecenie szczegółowych zasad dotyczących metod współpracy rejestrów przedsiębiorstw przy aktualizowaniu informacji o zagranicznych oddziałach. Wariant A3: Nałożenie na rejestry przedsiębiorstw prawnego wymogu współpracy drogą elektroniczną przy aktualizowaniu rejestracji oddziałów zagranicznych, jak również określenie szczegółów technicznych takiej współpracy. Wariant A4: Nałożenie na rejestry przedsiębiorstw prawnego wymogu współpracy drogą elektroniczną przy aktualizowaniu rejestracji oddziałów zagranicznych oraz określenie szczegółów technicznych takiej współpracy w akcie delegowanym lub uzgodnieniu regulacyjnym. Ocena skutków prowadzi do wniosku, że należałoby preferować wariant A4. Warianty A2-A4 mogłyby wprawdzie przynieść pozytywne zmiany pod względem skuteczności, jednak wariant A2 nie jest w stanie zapewnić wymaganej pewności prawa oraz stosowania zasad we wszystkich państwach członkowskich. Zarówno wariant A3, jak i A4 mogłyby ograniczyć obciążenia administracyjne i zapewnić pewność prawa. Wariant A3 zapewniałby wprawdzie najwyższy stopień ujednolicenia, jednak wykluczałby jakąkolwiek elastyczność. W wariancie A4 podstawowy akt prawny zostałby uzupełniony aktem delegowanym, co umożliwiałoby uwzględnienie specyficznego charakteru poszczególnych rejestrów. Koszty wariantów A3 i A4 byłyby takie same Problemy ze współpracą w ramach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby Przepisy prawa unijnego nakładają jednoznaczny wymóg transgranicznej współpracy rejestrów przedsiębiorstw w ramach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby. Nie wskazano w nich jednak metody przesyłania odpowiednich powiadomień. W praktyce powiadomienia pomiędzy rejestrami przedsiębiorstw są zazwyczaj przesyłane zwykłą pocztą i są sformułowane w języku urzędowym wydającego powiadomienie organu. Ponieważ procedur tych prowadzi się obecnie niewiele, rejestry przedsiębiorstw są w stanie poradzić sobie z ręczną obsługą tych powiadomień. Jednak jeśli ich liczba miałaby w przyszłości wzrosnąć, należy liczyć się z utrudnieniami. Problemy ze współpracą rejestrów przedsiębiorstw w ramach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby mają negatywne skutki dla pewności prawa. Gdyby istniał wymóg współpracy, to w przypadku utworzenia spółki europejskiej (SE) lub spółdzielni europejskiej (SCE) w drodze łączenia się spółek można by zmniejszyć obciążenia administracyjne nakładane na te spółki. 15 Zob. Cap Gemini, Deloitte, Ramboll Management: Final Report for Priority Area Annual Accounts / Company Law, EU Project on Baseline Measurement and Reduction of Administrative Costs. PL 6 PL

8 Przeanalizowano cztery warianty działania: Wariant B1: Utrzymanie dotychczasowej polityki. Wariant B2: Zalecenie szczegółowych zasad dotyczących metod współpracy rejestrów przedsiębiorstw w ramach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby. Wariant B3: Nałożenie wymogów prawnych określających techniczne szczegóły współpracy rejestrów przedsiębiorstw w ramach procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby. Wariant B4: Nałożenie prawnego wymogu współpracy oraz określenie szczegółów technicznych w odniesieniu do procedur transgranicznego łączenia spółek i przenoszenia siedziby w akcie delegowanym lub uzgodnieniu regulacyjnym. Ocena skutków prowadzi do wniosku, że należałoby preferować wariant B4. Ponieważ tylko w przypadku utworzenia spółki europejskiej i spółdzielni europejskiej w drodze transgranicznego łączenia spółek nie istnieją jeszcze wymogi prawne dotyczące współpracy rejestrów przedsiębiorstw w ramach procedur transgranicznych, tylko w tym obszarze potrzebne są przepisy przyznające Komisji odpowiednie uprawnienia. Wariant B3 wydaje się nie dość elastyczny, podczas gdy warianty B2 i B4 zapewniają państwom członkowskim odpowiednią elastyczność. Wariant B4 (akt delegowany) jest jednak lepszym rozwiązaniem, ponieważ zobowiązuje do udziału wszystkie państwa członkowskie, podczas gdy w wariancie B2 ich udział jest dobrowolny. Warianty B3 i B4 pozwalają zmniejszyć obciążenia administracyjne spoczywające na spółkach w odniesieniu do utworzenia spółki europejskiej lub spółdzielni europejskiej w drodze transgranicznego łączenia spółek. Koszty mogłyby być ograniczone, w zależności od wybranych rozwiązań IKT Przeszkody w transgranicznym dostępie do informacji o przedsiębiorstwach O ile urzędowe informacje dotyczące przedsiębiorstw są łatwo dostępne w krajach, w których zostały one zarejestrowane, o tyle na drodze do uzyskania dostępu do takich danych z innego państwa członkowskiego mogą stać przeszkody natury technicznej lub językowej. Europejski rejestr przedsiębiorstw nie obejmuje wszystkich 27 państw członkowskich, a zakres informacji dostępnych w ramach tej sieci jest różny w przypadku poszczególnych krajów. Brak niepowtarzalnego identyfikatora spółki sprawia, że identyfikacja spółek w kontekście transgranicznym (np. łączenia spółek lub ponadnarodowe grupy kapitałowe) jest trudna. Częstość aktualizowania informacji o przedsiębiorstwach nie jest obecnie zharmonizowana, a użytkownicy danych nie dysponują informacjami na temat ich wiarygodności w poszczególnych państwach członkowskich. Ograniczony transgraniczny dostęp do informacji o przedsiębiorstwach skutkuje zwiększeniem ryzyka dla konsumentów oraz obecnych lub potencjalnych partnerów handlowych. Prowadzi to również do zmniejszenia pewności prawa. Przeanalizowano cztery warianty działania: Wariant C1: Utrzymanie dotychczasowej polityki. PL 7 PL

9 Wariant C2: Zalecenie szczegółowych zasad służących zagwarantowaniu przez rejestry przedsiębiorstw łatwiejszego dostępu do informacji. Wariant C3: Zobowiązanie państw członkowskich do udziału w elektronicznej sieci rejestrów przedsiębiorstw, określenie wykazu informacji, które miałyby być przekazywane przez tę sieć, częstości aktualizowania zarejestrowanych informacji oraz szczegółów technicznych takiej współpracy. Wariant C4: Zobowiązanie państw członkowskich do udziału w elektronicznej sieci rejestrów przedsiębiorstw, określenie wykazu informacji, które miałyby być przekazywane przez tę sieć, częstości aktualizowania zarejestrowanych informacji oraz szczegółów technicznych takiej współpracy w akcie delegowanym lub uzgodnieniu regulacyjnym. Ocena skutków prowadzi do wniosku, że należałoby preferować wariant C4. Wariant C2 może mieć potencjalnie pozytywne skutki dla zainteresowanych stron, podczas gdy w przypadku wariantów C3 i C4 skutki te są w określonym zakresie pewne. Działania o charakterze nielegislacyjnym (wariant C2) nie mogą zagwarantować pewności prawa w odniesieniu do dostępu do informacji. Warianty C3 i C4 umożliwiłyby stworzenie jasnych ram prawnych, z tym że wariant C3 wymagałby zmian legislacyjnych w przypadku zmiany szczegółów technicznych. Wariant C4 zapewniałby wymaganą elastyczność i nie miałby wpływu na poziom obciążeń administracyjnych, mógłby się natomiast wiązać ze znacznymi kosztami. 6. MONITOROWANIE I OCENA Komisja będzie monitorować etap wdrożenia przepisów i zapewni np. w formie warsztatów ramy dla ustrukturyzowanej dyskusji ekspertów krajowych poświęconej szczegółowym rozwiązaniom, które miałby zawierać akt delegowany. Po upływie pięciu lat od wdrożenia przepisów należy przeprowadzić ocenę ich skutków. PL 8 PL