Zawieranie umów najmu i dzierżawy przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa na gruncie ustawy z dnia r. o gospodarce nieruchomościami

Transkrypt

1 Rejent. rok 9 * nr 2(94) luty 1999 r. Dariusz Zawistowski Zawieranie umów najmu i dzierżawy przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa na gruncie ustawy z dnia r. o gospodarce nieruchomościami Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazują, że ustawodawca w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i gmin pragnął w szerokim zakresie zastosować instrumenty właściwe dla prawa cywilnego. Niewątpliwie do instrumentów takich należy oddawanie nieruchomości w najem i dzierżawą. Przy ogólnym zaaprobowaniu tego rodzaju rozwiązania należy jednak podnieść, że szereg przepisów budzi istotne zastrzeżenia. Już na etapie rozpatrywania projektu ustawy były zasadnie podnoszone jego braki 1, między innymi co do sposobu regulacji kwestii związanych z reprezentacją Skarbu Państwa i gmin, pozornego przyznania zarządcy nieruchomości zdolności prawnej w zakresie zawierania i rozwiązywania umów najmu i dzierżawy oraz osłabienia pozycji najemców lokali. Ustawodawca z tych krytycznych uwag nie wyciągnął właściwych wniosków. Pozostał bowiem np. w art. 11 przy błędnym sformułowaniu odnoszącym się do reprezentacji Skarbu Państwa przez kierownika urzędu rejonowego jako organu reprezentującego Skarb Państwa, gdy w rzeczywistości idzie o wskazanie właściwej jednostki organizacyjnej stosownie do brzmienia art. 34 k.c. (statio fisci Skarbu Państwa). 1 E. G n i e w e k, Uwagi polemiczne do projektu nowej ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, nr 2; E. Dr ozd, Uwagi do projektu ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1997, z

2 Dariusz Zawistowski Również pojęcie reprezentacji gminy przez zarząd nie jest ścisłe. Powołany przepis pozostaje w sprzeczności z treścią art. 31 ustawy o samorządzie terytorialnym, który przewiduje, że gminę reprezentuje wójt lub burmistrz. Użyte w art. 11 pojęcie reprezentacji gminy należy rozumieć w powiązaniu z brzmieniem art. 25 jako kompetencje zarządu gminy do podejmowania czynności w zakresie gospodarowania w sferze administracyjnej oraz występowania w sferze cywilnoprawnej zarządu jako organu osoby prawnej. Wymaga przy tym podkreślenia, że przepisy ustawy gruntowej nie zmieniły kompetencji organów gminy wynikających z przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Dlatego też istotne znaczenie odgrywa art. 18 ust. 2 pkt 9 tej ustawy, który przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż 3 lata, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. O ile przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące reprezentacji Skarbu Państwa i gminy zawierają błędy głównie w zakresie terminologii, które są możliwe do usunięcia w drodze właściwej wykładni przepisów, to znacznie poważniejsze problemy interpretacyjne stwarzają te uregulowania, które dotyczą zawierania umów najmu i dzierżawy przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa i odpowiednio jednostki organizacyjne gmin. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 43. Przepis ten przewiduje instytucję trwałego zarządu jako prawną formę władania nieruchomością przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa, przy czym samo sformułowanie trwały zarząd" zostało użyte w ustawie niefortunnie 2. W świetle art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy jednostka organizacyjna, korzystając z nieruchomości, ma prawo oddawania jej w najem i dzierżawę po zawiadomieniu właściwego organu, jeżeli umowa jest zawierana na okres do 3 lat lub, za zgodą właściwego organu, jeżeli umowa jest zawierana na okres powyżej 3 lat. Wyraźne brzmienie tego przepisu oraz wskazany wyżej tryb zawierania umowy zastrzegający zgodę organu nadzoru- 2 Tamże, s. 280 i

3 Zawieranie umów najmu i dzierżawy.. jącego wskazują, że ustawodawca założył możliwość zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości przez jednostki organizacyjne Skarbu Państwa we własnym imieniu. Rozwiązanie powyższe jest wadliwe. Faktycznie bowiem jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej przyznano zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych, które należą do atrybutów jedynie podmiotów posiadających osobowość prawną. Wydaje się przy tym, że zabieg ten nie może być oceniony jako przypadkowy. Należy bowiem odwołać się do treści art. 18, który przewiduje możliwość oddawania przez Skarb Państwa nieruchomości jednostkom organizacyjnym, między innymi w najem i dzierżawę. Tak więc ustawodawca dopuścił możliwość zawierania umów najmu i dzierżawy także przez Skarb Państwa z jego jednostkami organizacyjnymi. W tej sytuacji można się zastanawiać, czy na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wyłączone zawieranie takich umów między różnymi jednostkami organizacyjnymi, skoro wynajmującym lub wydzierżawiającym nie musi być właściciel, a przepisy dopuszczają do zawierania umów jednostki organizacyjne. Wyposażenie przez ustawodawcę tych jednostek w rodzaj specjalnej zdolności prawnej wymaga więc osobnego rozważenia. Zgodnie z brzmieniem art. 34 k.c., Skarb Państwa jest w stosunkach cywilnoprawnych podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą mienia państwowego i nie należą do innych państwowych osób prawnych. Konstrukcja tego przepisu nie nasuwa wątpliwości co do wyłączenia zdolności prawnej jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, którym przepisy szczególne nie przyznają osobowości prawnej. W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia r. III CZP lll/95(osnc 1996, z. 5,poz. 63) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że konstruowanie podmiotów stosunków cywilnoprawnych musi być zgodne z podstawowymi założeniami kodeksu cywilnego. Przepisy tego kodeksu oparte zostały na dychotomicznym podziale podmiotów na osoby fizyczne i osoby prawne, a przyjęty w nich sformalizowany system uzyskiwania przez jednostki organizacyjne osobowości prawnej przemawia przeciwko dopuszczalności przypisywania takim jednostkom osobowości prawnej mimo niespełnienia przesłanek z art. 33 k.c., zaś koncepcja tzw. ułomnych osób prawnych nie znajduje dostatecznej podstawy w przepisach kodeksu cywilnego. 135

4 Dariusz Zawistowski Pogląd ten uzasadnia stwierdzenie, że w przypadku działania w obrocie jednostek organizacyjnych, które nie są wyposażone w osobowość prawną, zdolność prawa przysługuje nie tym jednostkom, lecz w zależności od tego, czy znajdują się one w kręgu organizacyjnym osoby prawnej, czy są samodzielne - macierzystym osobom prawnym albo poszczególnym osobom będącym członkami danej jednostki organizacyjnej. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia z dnia r. I CRN 24/ 95 (OSNC 1995, z. 7-8, poz. 117). Sąd Najwyższy stwierdził, że państwowe jednostki organizacyjne w stosunkach cywilnoprawnych występująjako Skarb Państwa (art. 34 k.c.). Skarb Państwa jest osobą prawną o szczególnych cechach. Odróżnia się od innych osób prawnych w szczególności tym, że pozbawiony jest siedziby oraz organów w rozumieniu art. 38 k.c. Skarb Państwa ma natomiast swoją wewnętrzną strukturę organizacyjną która w obrocie cywilnoprawnym, a także w odniesieniu do czynności procesowych, pojawia się pod postacią tzw. stationes fisci. Te wyodrębnione jednostki organizacyjne nie mają podmiotowości cywilnoprawnej. Za niedopuszczalne Sąd Najwyższy uznał kreowanie jednostek organizacyjnych z atrybutem osobowości prawnej, jeżeli szczególne przepisy ustawy nie przyznają im przymiotu osoby prawnej. Rozwiązanie przyjęte w art. 18 i 43 ustawy gruntowej jest więc wyraźnie sprzeczne z przepisami k.c. W tej sytuacji, za błąd szczególnie rażący należy uznać nie tylko samą kwestię uregulowania zdolności prawnej jednostek organizacyjnych, lecz także brakjakiejkolwiek dodatkowej regulacji w zakresie ich reprezentacji. Poważną wątpliwość budzi więc to, kto miałby występować jako statio fisci wobec Skarbu Państwa czy też ewentualnie reprezentować jednostki organizacyjne w stosunkach między nimi. Dotychczas prezentowany był pogląd, oparty o treść art. 17 ustawy o urzędzie Ministra Skarbu Państwa, że reprezentowanie Skarbu Państwa w odniesieniu do powierzonego mienia należy do kierowników urzędów państwowych, którzy wyznaczają odpowiednie komórki albo stanowiska pracy do obsługi spraw związanych z reprezentowaniem Skarbu Państwa, a kierownicy jednostek organizacyjnych podporządkowanych kierownikom urzędów państwowych mogą reprezentować Skarb Państwa na podstawie udzielonych im pełnomocnictw. Stosowanie tej zasady nakazywałoby przyjąć, że jednostka organizacyjna wobec Skarbu Państwa przy zawieraniu umowy najmu lub dzierżawy 136

5 Zawieranie umów najmu i dzierżawy.. będzie reprezentowana przez osobę, której Skarb Państwa sam udzielił wcześniej pełnomocnictwa. Celowość takiego rozwiązania musi budzić zastrzeżenia. Zastanawia także intencja, jaka mogła skłaniać ustawodawcę do przyznania jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa specjalnej zdolności prawnej. Skarb Państwa funkcjonuje w obrocie prawnym na identycznych zasadach, jak inne podmioty prawa cywilnego. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ działający w imieniu Skarbu Państwa może korzystać z wszelkich form i instytucji cywilnoprawnych, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Nie ma więc na ogół potrzeby wyraźnego umocowania ustawowego do dokonywania przez właściwąjednostkę organizacyjną przewidzianych przez prawo cywilne czynności prawnych 3. Jeżeli ustawodawcy zależało więc szczególnie na wyposażeniu jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa w zdolność zawierania umów we własnym imieniu, to rodzi się pytanie, dlaczego tego rodzaju regulację szczególną ograniczył do zagadnień materialnoprawnych. Dotychczas ustawodawca, przyznając jednostkom organizacyjnym, które nie posiadają osobowości prawnej, uprawnienia obejmujące nabywanie praw i zaciąganie zobowiązań (przepisy o spółce jawnej i spółce komandytowej - art. 81 i 144 k.h.), przewidział równocześnie ich zdolność sądową. Nie można pominąć faktu, że do istoty stosunków cywilnoprawnych należy równość podmiotów wobec prawa. Jeżeli więc ustawodawca dopuścił do wchodzenia w stosunki cywilnoprawne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, to należało również uregulować kwestię związane z rozstrzyganiem sporów na tym tle. Jednostki organizacyjne Skarbu Państwa i innych osób prawnych w zasadzie nie mają zdolności sądowej. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie art. 64 k.p.c. Jako przepis o charakterze szczególnym można powołać art k.p.c., dopuszczający zdolność sądową podmiotów gospodarczych będących jednostkami organizacyjnymi w postępowaniu przed sądem gospodarczym. Przy tym już nawet na gruncie tego przepisu jest spome, czy podmioty gospodarcze będące jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa posiadają zdolność sądową w sprawach gospodarczych. W orzecznictwie zdaje się dominować pogląd przeciwny 4. 3 Zob. uzasadnienie postanowienia SN z dnia r., OSNC 1995, nr 7-8, poz Zob. uchwala składu 7 sędziów SN z dnia r, OSNCP 1992, nr 2, poz. 17; 137

6 Dariusz Zawistowski Ostatecznie nie zawsze spór wynikający z umowy najmu i dzierżawy z udziałem jednostki organizacyjnej jest sprawą gospodarczą. Zdolność sądowa należy do bezwzględnych przesłanek procesowych. Brak zdolności sądowej jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa należy zaliczyć do braków o charakterze pierwotnym, bowiem nie dają się one uzupełnić w myśl art k.p.c. Pierwotny brak zdolności sądowej prowadzi zawsze do odrzucenia pozwu na podstawie art pkt 3 k.p.c. Powstaje zatem istotna sprzeczność między brakiem zdolności sądowej jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa w oparciu o przepisy k.p.c. a przyznaniem tym jednostkom ograniczonej zdolności prawnej na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższa sytuacja skłania do wniosku, że zdolność prawnąjednostek organizacyjnych Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych z podmiotami innymi niż Skarb Państwa należy traktować jedynie jako pozorną 5, a jednostki te jako rzekome podmioty stosunków cywilnoprawnych 6. Pogląd ten, mimo odmiennego brzmienia przepisów ustawy gruntowej, należy uznać za usprawiedliwiony z uwagi na konieczność zapewnienia porządku w obrocie prawnym. Odwołuje się on także do znanej teorii wskazującej, że czynność cywilnoprawna państwowej jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej jest w istocie czynnością Skarbu Państwa. Takiego charakteru czynności jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa dopatrywał się również Sąd Najwyższy, podnosząc, że jednostka taka ma jedynie tzw. zdolność cząstkową", której funkcją jest reprezentowanie interesów Skarbu Państwa oraz podejmowanie za niego właściwych czynności 7. W myśl tego założenia, jednostki, które zawarły umowy najmu lub dzierżawy z innymi podmiotami, będą mogły występować w sporach sądowych nie w swoim imieniu, lecz jako stationes fisci Skarbu Państwa. Powyższa zasada nie może jednak być stosowana odpowiednio uchwała składu 7 sędziów SN z dnia r OSNC 1995, nr 3, poz. 40; uchwała SN z dnia r., OSNC 1996, nr 7-8, poz E. G n i c w c k, op. cit., s Takiej terminologii użyto w Systemie prawa cywilnego, część ogólna, Wydawnictwo PAN 1985; zob. tamże, s Zob. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów SN z dnia r., OSNC 1995, nr 3, poz

7 Zawieranie umów najmu i dzierżawy.. w sytuacjach, kiedy umowy najmu lub dzierżawy byłyby zawierane między Skarbem Państwa i jego jednostką organizacyjną lub między różnymi jednostkami organizacyjnymi. Nie sposób dopuścić możliwości sporów sądowych między tak wskazywanymi stronami procesu. Ostatecznie więc należy przyjąć, że rozstrzyganie sporów na tle umów zawieranych między Skarbem Państwa a jednostkami organizacyjnymi, w oparciu o treść art. 18 ustawy gruntowej, może mieć miejsce tylko poza systemem ochrony sądowej. Budzi to szereg znaków zapytania, w tym co do swobody kontraktowej, negocjowania warunków umowy, czy możliwości jej wypowiedzenia i rozwiązania przez strony. Jeżeli jednostka organizacyjna wyposażona w rodzaj specjalnej zdolności prawnej została równocześnie pozbawiona możliwości obrony swoich praw na drodze sądowej, to wątpliwy wydaje się argument, że za wprowadzeniem regulacji wynikającej z brzmienia art. 18 mogła przemawiać potrzeba uregulowania stosunków wewnętrznych Skarbu Państwa na zasadach właściwych dla prawa cywilnego. Jeszcze dalej idąca wątpliwość dotyczy zagadnienia, czy stosunki zachodzące między Skarbem Państwa a jego jednostką organizacyjną, i odpowiednio między jednostkami organizacyjnymi, mogą mieć w istocie charakter cywilnoprawny. Podstawowym kryterium charakteryzującym cywilnoprawny charakter stosunków prawnych obok równorzędności stfon tego stosunku, którego trudno się doszukać w tego rodzaju relacjach, jest także pozostawienie powstania i ukształtowania konkretnych stosunków, szczególnie umownych, woli podmiotów tych stosunków, co ma wyrażać zasadę tzw. autonomii prywatnej w obszarze prawa cywilnego. Osobnego omówienia wymaga również pozycja najemcy i dzierżawcy wynikająca z umów zawieranych z jednostkami organizacyjnymi Skarbu Państwa sprawującymi trwały zarząd nieruchomościami. Wydaje się, że w tym zakresie ustawodawca w sposób przez siebie nie zamierzony doprowadził do wyraźnego osłabienia pozycji najemcy i dzierżawcy. Art. 46 ust. 3 przewiduje, że samo wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy najmu lub dzierżawy z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia. Wymaga podkreślenia, że brak jest rozróżnienia umów zawartych na czas oznaczony i nieoznaczony, co nakazuje przyjąć, że także w tym pierwszym przypadku wygaśnięcie trwałego zarządu spowoduje rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem. Wystarczającą przy tym 139

8 Dariusz Zawistowski podstawą do wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu jest już fakt braku zawiadomienia właściwego organu o oddaniu nieruchomości w najem czy dzierżawę, stosownie do wymogu określonego w art. 43 ust. 2 pkt 3. Rozwiązanie to należy ocenić jako zbyt restrykcyjne 8. Jeśli dodatkowo zważyć, że powodem wygaśnięcia trwałego zarządu może być wniosek zarządcy, gdy nieruchomość lub jej część stała się dla niego zbędna (art. 47 ust. 1), przekazanie trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi, (art. 48) czy likwidacja jednostki organizacyjnej (art. 49), to rozwiązanie umowy najmu lub dzierżawy na skutek wypowiedzenia wiążącego się z każdorazowym wygaśnięciem trwałego zarządu godzi w interes najemcy lub dzierżawcy. Rozwiązanie takie wydaje się wadliwe, szczególnie przy założeniu, że faktycznie stroną umowy jest zawsze Skarb Państwa, a jednostka sprawująca trwały zarząd podejmuje jedynie czynności w imieniu Skarbu Państwa. Na domiar złego, art. 43 ust. 4 daje jednostce organizacyjnej prawo wypowiedzenia każdej umowy i dzierżawy za zgodą organu nadzorującego i z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia. Ponownie więc należy zauważyć, że istnieje możliwość wypowiedzenia umowy najmu lub dzierżawy zawartej na czas określony, który może obejmować przecież długi okres przekraczający 3 lata, jeżeli organ nadzorujący wyraził na to wcześniej zgodę. Ten sam organ w dowolnym czasie może swobodnie decydować o wypowiedzeniu tej umowy. Stawia to najemcę w znacznie gorszej sytuacji, niż w przypadku najmu i dzierżawy zawieranej na czas oznaczony w oparciu o przepisy k.c. Wobec treści art. 673 k.c., akceptowany jest pogląd, że umowa zawarta na czas oznaczony nie tylko nie może być wypowiedziana, lecz nawet niedopuszczalne jest zastrzeżenie umowne o możliwości jej wypowiedzenia. Pogląd ten potwierdził ostatnio dwukrotnie Sąd Najwyższy 9. W tym świetle dopuszczalność wypowiedzenia na podstawie art. 43 ust. 4 umów najmu i dzierżawy zawartych na czas oznaczony musi budzić sprzeciw z punktu widzenia ochrony praw najemcy i dzierżawcy. o gospodarce nieruchomościami, Warszawa-Zielona Góra 1998, s Zob. uchwała SN z dnia r OSNC 1997, nr 6-7, poz. 71 oraz uchwała SN z dnia r, OSNC 1998, nr 3, poz

9 Zawieranie umów najmu i dzierżawy.. Zastrzeżenia budzi nadto regulacja dotycząca biegu okresu wypowiedzenia. Art. 46 ust. 1 wskazuje na wydanie decyzji jako podstawę wygaśnięcia trwałego zarządu, co z kolei jest równoznaczne z dokonaniem wypowiedzenia (art. 46 ust. 3). Wykładnia art. 46 ust. 1 powinna prowadzić jednak do wniosku, że faktycznie okres wypowiedzenia rozpoczyna bieg od dnia uprawomocnienia się decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu. Wydaje się, że niedopatrzeniem ustawodawcy było pominięcie przepisów regulujących możliwość zaskarżenia decyzji dotyczącej wygaśnięcia trwałego zarządu przez osoby, które nabyły uprawnienia jako najemcy lub dzierżawcy. Przedmiotem takiej regulacji winny być zarówno przepisy dotyczące trybu postępowania (art. 28 k.p.a. nie może stanowić dostatecznej gwarancji procesowej), jak też określenie przesłanek, kiedy wygaśnięcie trwałego zarządu byłoby bezskuteczne jako podstawa wypowiedzenia umów zawartych wcześniej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd. 141