TEORETYCZNE PODSTAWY FUNKCJONOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE

Transkrypt

1 TEORETYCZNE PODSTAWY FUNKCJONOWANIA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W POLSCE ISTOSTA SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Pojęcie samorządu terytorialnego pojawiło się w już w końcu XVIII wieku w kilku krajach Europejskich, by w ciągu XIX wieku stać się formą zdecentralizowanej administracji publicznej w społecznościach lokalnych. W krajach zachodnio- europejskich w drugiej połowie XX wieku samorząd stał się powszechnie występującą formą demokratycznej i zdecentralizowanej władzy lokalnej. Natomiast w krajach będących pod wpływami polityczno - militarnymi dawnego ZSRR, proces odradzania się samorządu terytorialnego rozpoczął się w 1990 roku; w Polsce zaś około 10 lat wcześniej. Samorząd terytorialny w Polsce sięga korzeniami średniowiecza. W nowoczesnej postaci kształtował się od 1919 do 1939 roku i w latach , a następnie został zniesiony. Specjaliści podejmowali próby przywrócenia samorządu terytorialnego w latach , ale realne szanse na reaktywację pojawiły się dopiero w czerwcu 1989 roku. Proces ten uruchomiono z dniem 27 maja 1990 roku poprzez wprowadzenie trzech ustaw: zmiany Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustawy o samorządzie terytorialnym oraz Ordynacji wyborczej do rad gmin. 1 Istotę samorządu można rozpatrywać wielopłaszczyznowo. Punktem wyjścia do określenia samorządu terytorialnego są obowiązujące regulacje prawne. Aktualne przepisy prawne określające istotę ustrojową samorządu terytorialnego są zbliżone z podstawowymi zasadami ustawodawstwa państw zachodnich. Podstawowe zasady istoty samorządu ustalone są w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, w której dosyć szczegółowo określa się organizację wewnętrzną i zakres działania gminy oraz środki nadzoru 2. Następnym krokiem określenia istoty samorządu terytorialnego jest rozróżnienie podmiotu i przedmiotu samorządu oraz sposobu wykonywania zadań administracji państwowej. Podmiotem samorządu jest społeczność lokalna, zamieszkująca dany teren, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy. Upodmiotowienie to dokonywane jest przez państwo i ma charakter prawny, jest elementem ustroju państwowego. W praktyce nie zawsze interes lokalny zgadza się z 1 J. P. Tarno, (red.), Pojęcie i istota samorządu terytorialnego,(w): Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s Z. Niewiadomski (red.), Samorząd terytorialny- ustrój i gospodarka, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz- Warszawa 2001, s. 18.

2 interesem państwowym, czasami jest wręcz przeciwny, ale nie może też być mniej ważny. Z tej przyczyny problem decentralizacji wymaga stworzenia określonych reguł, które pogodziłyby interesy lokalne z państwowymi. Przedmiotem samorządu jest wykonywana administracja państwowa. Wykonywanie zadań administracji państwowej następują na zasadzie decentralizacji, która zakłada samodzielne wykonywanie tych zadań. Jednym z podstawowych elementów określających istotę samorządu terytorialnego jest element materialnego zabezpieczenia 3. Określenie samorządu terytorialnego jest trudne, dlatego że obejmuje szeroki wachlarz problemów, zagadnień, funkcji, działań. Analitycy (uczeni, specjaliści różnych dziedzin) rozpatrują pojecie zależnie od kontekstu prowadzonych badań, stąd ich opinie, koncepcje i teorie prowadzą do rozmaitych konkluzji i wprowadzają liczne definicje dla tego zjawiska politycznego. Według Słownika Języka Polskiego samorząd jest określany jako samodzielne i niezależne wykonywanie pewnych funkcji państwowych o charakterze administracyjnym przez określony organizm społeczny 4. Natomiast Wielka Encyklopedia Powszechna ujmuje samorząd terytorialny jako: rodzaj samorządu obejmującego wszystkie osoby zamieszkałe określonej jednostki podstawowego podziału terytorialnego 5. Leksykon samorządu terytorialnego określa samorząd terytorialny jako wyodrębniony w strukturze państwa związek lokalnego społeczeństwa, który jest powołany do samodzielnego wykonywania administracji państwowej oraz wyposażony w materialne środki, za których pomocą realizuje nałożone na nim zadania 6. Interesującą definicję samorządu terytorialnego podała T. Rabska, która uważa, że samorząd wyodrębnić można na podstawie kryteriów takich jak: podmiot samorządu, charakter powierzonych mu zadań i sposób ich wykonywania, środki działania oraz forma strukturalna 7. Określa następnie, z jakich elementów składa się pojecie samorządu: 1. wyodrębniona grupa społeczna, określona przez prawo, której członkostwo powstaje z mocy prawa, 2. powołana do wykonania zadań administracji państwowej, w granicach przez prawo określone, w sposób samodzielny, w formach właściwych dla administracji państwowej, 3. posiadająca własną organizację, ustaloną w przepisach prawnych, o charakterze przedstawicielskim, pozostającą pod kontrola tej grupy społecznej, która ją wybrała, 4. organizacja samorządu zbudowana jest na zasadzie decentralizacji; działając na podstawie 3 Z. Niewiadomski (red.), op. cit., s Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 1981, Tom III, s Encyklopedia Powszechna Warszawa, PW, Warszawa 1976, Tom IV, s M. Chmaja (red.), Leksykon samorządu terytorialnego, Oficyna Wydawnicza Graf-Punkt, Warszawa 1999, s T. Rabska, Podstawowe pojęcia organizacji administracji, (w): System prawa administracyjnego, red. J. Starościanka, Ossolineum, Kraków 1977, T. I, s. 332.

3 prawa pozostaje tylko pod nadzorem organów państwowych, 5. organy samorządu, nie będąc organami administracji państwowej, wchodzą jednakże w skład jednolitego aparatu administracyjnego jako całości 8 E. Ochendowski uważa, że samorząd terytorialny stanowi wyodrębniony w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań 9. Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego ustanowiła, iż samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej (art. 2 ust. 1) oraz, że zarówno zasada samorządu lokalnego, jak i podstawowe kompetencje władz lokalnych powinny zostać zapisane w konstytucji lub ustalone w drodze ustawowej (art. 1 i art. 3 ust. 3) 10. Podobne przepisy zawiera Europejska Karta Samorządu Terytorialnego uchwalona 15 października 1985 roku, która brzmi: Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnej, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą części spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców 11. Według wymienionych wyżej deklaracji regułą jest to, iż samorząd terytorialny poprzez uregulowanie go w konstytucji i krajowych systemach prawnych staje się jedną z podstawowych instytucji ustrojowo-prawnych. Andrzej Piekura uważa, że samorząd jest pewnym sposobem administrowania a administrację samorządową określa jako administrację samodzielną, poddaną jedynie nadzorowi, a ponadto realizowaną przez odrębne od państwa podmioty administracyjne 12. Natomiast samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym) według Bogdana Dolnickiego, rozumiany jest jako wykończanie zadań administracji publicznej w sposób zdecydowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne w stosunku do państwa podmioty, które w zakresie wykonywania swoich zadań nie są poddane żadnej ingerencji państwowej 13. B. Dolnicki uważa, że podmiotem samorządu terytorialnego jest jednostka o charakterze korporacyjnym, wyposażona w osobowość prawną, charakterze publicznym i prywatnym wypełniająca poprzez wyłonione w drodze wyboru organy zadania administracji publicznej na zasadach określonej prawem niezależności i podlegająca przy tym nadzorowi państwowemu 14 8 T. Rabska, Podstawowe, op. cit. s E. Ochendowski, Prawo administracyjne, część ogólna, Toruń 2002, s Światowa Deklaracja Samorządu Lokalnego, Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607; wkładka do dwutygodnika: Gospodarka- Administracja Państwa, z października 1988 r.; deklaracja ta została uchwalona na 27 Światowym Kongresie Międzynarodowego Związku Władz Lokalnych w dniach r. w Rio de Janeiro). 11 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607, 608, Art. 3, ust. 1.; sporządzona w Strasburgu dnia r. 12 A. Pikeura (red.), Samorząd Terytorialny- zagadnienia prawne i administracyjne, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1998, s B. Dolnicki, Samorząd terytorialny- zagadnienia ustrojowe, Zakamycze 1999, s Tamże, s. 19.

4 Samorząd utworzony jest po to by sprawował władzę administracji publicznej. To, że samorząd wykonuje zadania o charakterze publicznym jest oczywiste, nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu; spory natomiast wzbudza podział kompetencji państwa i samorządu. Dlatego przy rozstrzyganiu problemu podziału władz przyjęto (w teorii i praktyce) zasadę subsydiarności, która jest zasadą podziału władzy od dołu do góry, brzmi ona: nigdy nie należy powierzać jednostce większej tego, co może równie wydajnie jednostka mniejsza. 15 Europejska Karta Samorządu Terytorialnego określa subsydiarność (art. 4, ust 3) następująco: generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy władzy, które znajdują się najbliżej obywateli. Powierzając te funkcje innemu organowi władzy, należy uwzględnić zakres i charakter zadania oraz wymogi efektywności i gospodarności 16. Wśród wielu ważnych definicji, pojęcia podziału terytorialnego Eugeniusz Zieliński zauważył, że precyzją wyróżnia się: określane przez Zbigniewa Leoński, który powiedział : iż podziałem terytorialnym nazywać będziemy względnie trwałe rozczłonkowanie przestrzeni państwa dokonywane dla pewnych grup, lub określonych jednostek organizacyjnych państwa, lub jednostek niepaństwowych wszakże wykonujących zadania państwowe 17. Podział terytorialny podlega rozwojowi i zmianom uzależnionym od polityki państwa w sferze administracji, kultury, gospodarki, ochrony środowiska, budownictwa, rolnictwa, pomocy społecznej itp.; nie zmieniany staje się hamulcem rozwoju. Wyróżnia się trzy rodzaje podziałów terytorialnych: podział zasadniczy, podział pomocniczy, podział specjalny. Zasadniczy podział tworzony jest dla organów terenowych mających podstawowe znaczenie dla jednostki samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podział pomocniczy występuje w gminach i miastach. Podział specjalny jest podziałem dokonanym do realizacji specjalnych zadań państwa takich jak np.: potrzeby administracji górniczej, morskiej, wojskowej, skarbowej, celnej, potrzeby sadownictwa, prokuratury itp. 18 Samorząd terytorialny jako podmiot władzy publicznej cechuje się tym, że nie ma on prawa do samorozwiązania się, a ponadto nie może być postawiony w stan upadłości. Władza taka jest powołana w drodze ustawy i uniezależnia się od mieszkańców wspólnoty w ten sposób, że staje się odrębnym podmiotem prawa o szczególnej wewnętrznej strukturze 19. W praktyce problemy związane z wzajemnym układem stosunków między administracją 15 Tamże, s Dz. U. z 1994 r., nr 124, poz. 607, Art. 4 ust Z. Zieliński, Samorząd terytorialny w Polsce, wyd. II, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2004, s J. P. Tarno, op. cit., s W. Kosiedowski (red.), Samorząd terytorialny w procesie rozwoju regionalnego i lokalnego, Toruń 2005, s. 72.

5 publiczną a samorządową może rozwiązać tzw. decentralizacja, polegająca na prawnym zapewnieniu organom niższym w strukturze organizacyjnej względnej samodzielności w stosunku do organów wyższych. Chodzi tu o praktyczne rozwiązywanie zadań samodzielnie dla dobra danej społeczności. Według Z. Leońskiego do zalet decentralizacji należą: wyzwolenie lokalnych inicjatyw, zainteresowanie lokalnych społeczności zadaniami administracji publicznej, ustalenie hierarchii potrzeb lokalnych, zwiększenie roli czynnika społecznego, który zapewnia przewagę nad czynnikiem zawodowym w aparacie samorządu. Z. Leoński wyróżnił także szereg wad decentralizacji, do których zalicza: preferowanie interesów lokalnych ponad interesy ogólne państwa, brak spójności aparatu terenowego, nieopłacalność wprowadzania na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych, niebezpieczeństwo nie podejmowania działań niepopularnych choć koniecznych, zwłaszcza gdy organom pochodzącym z wyboru zależy na ponownym wyborze 20. GMINA JAKO PODMIOT SAMORZĄDU TERTORIALNEGO Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku traktuje gminę w kategorii prawnosocjologicznej jako wspólnotę samorządową, jako jednostkę podziału terytorialnego oraz pewną strukturę organizacyjną. Według Z. Leońskiego w gminie jako jednostce podziału terytorialnego chodzi ( ) o przestrzenny, trwały podział państwa dla realizacji zadań publicznych. Podział terytorialny możemy dzielić według różnych kryteriów. Z naszego punktu widzenia istotnego znaczenia nabiera podział zasadniczy (podstawowy), pomocniczy podział terytorialny oraz podział terytorialny specjalny stycznia 1999 roku wprowadzono w Polsce trójstopniowy podział terytorialny państwa w oparciu o ustawę z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa 22. Jednostkami tegoż podziału terytorialnego państwa są: gminy, powiaty i województwa. Ich ustrój regulują tzw. ustawy samorządowe: z 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, z 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowymi i z tego samego roku o samorządzie wojewódzkim. Ustawa o samorządzie gminnym nie przesądza o tym, jak duża ma być gmina lub kiedy należy 20 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Wydawnictwo C.H.BECK,Warszawa 2001, s Z. Leoński, Samorząd, op. cit., s Ustawa z 24 lipca 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa, Dz. U. z 1998 r., nr 96, poz. 603.

6 nadać miejscowości status miasta, ale mówi nam jakie gmina powinna obejmować obszary jednorodne (art. 4 ust. 3). Ustawa ustala natomiast tryb tworzenia i przekształcania gmin w art. 4 ust.1, z którego wynika, że tworzenie, łączenie, podział, znoszenie gmin oraz ustalanie nazwy i siedziby gminy, wymaga rozporządzenia Rady Ministrów. Takiego samego aktu (tj. rozporządzenia Rady Ministrów) wymaga nadanie statusu miastu, ale w tej ustawie nie ma ustalonego trybu odebrania miejscowości statusu miasta. Ustawa reguluje też proces kształtowania jednostek pomocniczego podziału terytorialnego, ale nie określa wielkości jednostki pomocniczej. Należy to do kwestii rady gminy, a ich tworzenie następuje w drodze uchwały tej rady ISTOTA USTROJOWA GMINY Gminy powstawały w wyniku podziału administracyjnego kraju. Jest to najmniejsza jednostka zasadniczego podziału terytorialnego państwa stopnia podstawowego 24. Oczywiście w historii Polski podział administracyjny zmieniał się, a po roku 1945 nawet kilka razy (w roku 1946 było 14 województw, w , w roku 1975 aż 49). Zasadnicza reforma w marcu 1990 roku wprowadziła na szczeblu gminy samorząd lokalny. Ostatecznie sejm w 1998 roku utworzył 16 województw. Gmin w roku 1997 było 2.486, a w roku Gminy mają różny charakter (różne typy gmin): Typowo rolniczy z dominacją gospodarki indywidualnej, Rolniczy z przewagą uspołecznionej gospodarki rolnej, Podmiejski z przewagą ludności zawodowej, Rzemieślniczy, Uprzemysłowiony, Uzdrowiskowy, Rekreacyjno- turystyczny. Gmina może z mocy ustawy o samorządzie gminnym tworzyć jednostki pomocnicze: Gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto 25. Są to jednostki utworzone z myślą o udzielaniu pomocy organom działającym w podziałach zasadniczych. Oprócz gmin typowo wiejskich funkcjonują też gminy miejskie i gminy dwojakiego rodzaju (miejsko-wiejskie). Mają tego samego rodzaju rady i organy administracyjne, wspólne drogi. Gminy są różne, zależy to od ich wielkości obszaru i wielkości siedziby. I dlatego mogą być gminy posiadające różny status. Jest wiele gmin wiejskich, którymi rządzi wójt, jak i gminy, które mają 23 Z. Leoński, op. cit., s Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej 2 kwietnia 1997 roku, rozdział VII Samorząd Terytorialny, Dz. U. z 1997 r., nr 78 poz. 483, art. 164 ust Ustawa o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 roku, Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz z późn. zm., art. 5 ust 1.

7 status miasta. W praktyce nie każda gmina ma status gminy (może być miejscowości na terenie gminy). System demokracji bezpośredniej tworzą w gminie następujące instytucje: wybory, referendum, zgromadzenie ogółu mieszkańców sołectwa, konsultacje z mieszkańcami gminy 26. Członkiem wspólnoty samorządowej (gminnej) jest się z mocy prawa. Osoba fizyczna nie może odmówić przynależności do związku samorządowego, a organy związku nie mogą jej z niego wykluczyć. Ustawa określa gminę jako wspólnotę ludzi oraz terytorium, które ludzie zamieszkują. Społeczność lokalna w ten sposób została upodmiotowiona. 27 OSOBOWOŚĆ PRAWNA GMINY Gmina podobnie jak inne jednostki samorządu posiada osobowość prawną. Art. 165 ust. 1. Konstytucji Rzeczpospolitej stwierdza, że gmina zyskuje osobowość prawną z chwilą jej powstania 28. Może ona być podmiotem prawa i obowiązków oraz podejmować czynności o charakterze cywilnoprawnym. Posiada zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych. Może zaciągać zobowiązania i ponosi za nie odpowiedzialność. Gmina również ponosi odpowiedzialność za zobowiązania zaciągnięte przez wszystkie swoje organy, a także za zobowiązania jej jednostek pomocniczych (sołectw, dzielnic, osiedli), w tym przypadku odpowiada swoim całym majątkiem oraz majątkiem powierzonym sołectwom, dzielnicom i osiedlom. Gmina może też nawiązywać stosunki prawne z organami państwowymi, jak i jednostkami równorzędnymi. Posiada też prawo odrębności majątkowej, samodzielność finansową oraz możliwość występowania we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jest to ważna rękojmia samodzielności gminy ułatwiająca realizację jej zadań. Gmina pracuje w oparciu o uchwalony statut gminy 29. Statut gminy, oprócz Konstytucji i ustawy o samorządzie gminnym, jest najważniejszym aktem prawnym. Decyduje on o ustroju gminy i jednostkach pomocniczych gminy. Uchwalenie go należy do rady gminy i podlega on zgłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Określa się w nim organizację wewnętrzną, tryb pracy organów gminy, zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia, organizację i zakres kompetencji jednostek pomocniczych. Gmina w zakresie uchwalania statutu jest samodzielna, ale ta samodzielność nie oznacza uchwalenia aktu, którego postanowienia będą niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jest także ograniczona w przypadku uchwalania statutu dla gminy powyżej 300 tysięcy mieszkańców, który podlega 26 Z. Niewiadomski (red.), op. cit. s Z. Niewiadomski, W. Grzelczak Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem, Wyd. Prawnicze, Warszawa 1990, s Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, op. cit., art. 165 ust E. Zieliński, op. cit., s.26.

8 uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 30. A. Piekura uważa, że praca samorządu gminy powinna być oparta na pewnych zasadach. Aktualnie obowiązujące zasady to: Podstawową formą organizacji życia publicznego z mocy prawa jest gmina. Posiada ona osobowość prawną i zadania publiczne wykonuje w imieniu własnym zgodnie z ustawami. Podlega ochronie sądowej jej samodzielność. Gmina wykonuje zlecone zadania administracji rządowej zgodnie z ustawami. Organem gminy jest rada wybrana przez mieszkańców gminy. Rada wybiera organ wykonawczy gminy. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe stanowiące mienie komunalne. Dochody gminy uzupełniają subwencje określane przez ustawę 31. Gminie przypisane są określone instytucje i funkcje stanowienia przepisów gminnych na obszarze gminy, referendum gminne systemów samorządowych i związku komunalnego, porozumienia komunalne i stowarzyszenia gmin. 1.3 ZAKRES DZIAŁANIA I PODSTAWOWE ZADANIA GMINY Zakres działań gminy jest bardzo szeroki. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że zadania i zakres działania gminy są podstawą prawną funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Zakres działania według tej ustawy obejmuje wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów 32. Wskazuje ona również na rodzaj powinności przypisanych gminie i ich zasięgu. Zakres działania gminy obejmuje zadania własne i zlecone. Własne to te, które służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty gminy, czyli wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów 33. Natomiast zadania zlecone to te z zakresu administracji rządowej, dotyczące m.in. przygotowywania i przeprowadzania wyborów powszechnych i referendów T. Milczarek, Samorząd gminny: status prawny, organy, kompetencje, mienie, finanse, Wydawnictwo Prawno- Ekonomiczne INDOR, Warszawa 1999, s A. Epikura (red.), op. cit., s Ustawa o samorządzie gminnym, op. cit., art. 6 ust Z. Niewiadomski, W. Grzelak, op. cit., s E. Zieliński, op. cit., s. 30.

9 Wspominana Europejska Karta Samorządu Terytorialnego stanowi, iż samorządy lokalne mają, w ramach obowiązujących ustaw, prawo do zajmowania się wszystkimi sprawami, które nie zostały wyłączone z ich kompetencji lub przekazane innym organom (art.4. ust. 2). Dalsze uściślenie tych przepisów brzmi, iż: podstawowe kompetencje społeczności lokalnych terytorialnych są określone w Konstytucji lub ustawach. (art. 4 ust.1 zd.1). Sformułowanie to zabezpiecza pierwszeństwo samorządu i pozwala unikać sporów spraw między państwem a gminami. Te podstawowe kompetencje to zadania własne samorządu. W praktyce wiele konkretnych spraw o charakterze lokalnym należy równocześnie do samorządu i administracji państwowej 35. Eugeniusz Zieliński podzielił zadania własne na cztery grupy: a. dotyczące infrastruktury technicznej gminy, b. dotyczące infrastruktury społecznej gminy, c. dotyczące ochrony i bezpieczeństwa publicznego, d. dotyczące ładu przestrzennego 36. W ujęciu szczegółowym autor wymienił ich 20. Natomiast B. Dolnicki dokonał podziału na podstawie kryteriów: przedmiot i charakter. Przez zadania rozumie on kompetencje i wymienia: 1. kompetencje ustrojowe i organizacyjne (statut, zarząd, władze, uchwały komisji, regulaminy, plany, sołectwa), 2. kompetencje gospodarczo-majątkowe (plany, uchwały, mienie, czynności zwykłego zarządu i przekraczającą zakres zarządu), 3. kompetencje finansowe (budżet, uchwalanie sprawozdawcze absolutorium, procedury, uchwały, podatki, opłaty), 4. kompetencje administracyjne (podejmowanie uchwał MW sprawie przyjęcia zadań z zakresu administracji państwowej), 5. kompetencje lokalno-porządkowe (herb miasta, nazwy ulic, placów, pomników), 6. stanowienie przepisów gminnych; przepisy te zatwierdza rada na podstawie uchwały; dzielą się na 2 grupy: a) uchwalane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawach szczególnych (przepisy gminne czy statut), b) przepisy porządkowe, 7. kompetencje kontrolne i nadzorcze 37. Zadania własne i zlecone tworzą jednorodną kategorię zadań z zakresu administracji publicznej. Kryteria, które pozwalają je rozróżnić są następujące: sposób przekazywania zadań przez państwo (zadania otrzymane na zasadzie decentralizacji 35 M. Chmaja (red.), op. cit., s E. Zieliński, op. cit. s B. Dolnicki, op. cit., s

10 zalicza się do własnych, natomiast przekazywane na zasadzie dekoncentracji zalicza się do zleconych), sposób finansowania wykonywania zadań (zadania wykonywane ze środków własnych to zadania własne, a ze środków rządowych to zadania zlecone), zakres i stopień samodzielności podczas wykonywania zadań (zadania własne, gdy jednostka wykonuje je we własnym imieniu i na własne ryzyko; a gdy jednostka wykonuje zadania w imieniu władz rządowych z możliwością ich ingerencji, są to zadania zlecone), charakter zadań (zadania lokalne lub regionalne mają charakter zadań własnych, pozostałe charakter zadań zleconych) 38. Wszystkie zadnia mają charakter obligatoryjny bądź fakultatywny. Obligatoryjny wynika z ustawy, a charakter fakultatywny z uchwał organu stanowiącego. Gmina nie ma ustalonego zamkniętego katalogu zadań. Prezentowany zakres działania gminy nie oznacza, że wszystkie wyżej wymienione zadania należą do wyłącznej właściwości gminy, że jej organy są zobowiązane do ich realizacji. Wiele spraw mimo lokalnego charakteru należą jednocześnie do zakresu samorządu i administracji rządowej ZADANIA WŁASNE GMINY Zadania własne według Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej są określane jako takie zadania publiczne, które służą zaspokojeniu potrzeb wspólnoty samorządowej 40. Zadania publiczne, które zostały przydzielone gminie jako własne są nienaruszalne i nie podlegają uszczupleniu. O tych zadaniach mówi się więc, gdy: mają charakter lokalny (regionalny), gmina otrzymuje te zadania na zasadzie decentralizacji, wykonywanie tych zadań jest finansowane przez gminę, wykonując te zadania gmina działa we własnym imieniu i są one pozostawione do jej względnie samodzielnego wykonania, służą one do zaspokojenia potrzeb wspólnoty samorządowej 41. Zadania własne gmina może realizować samodzielnie bez ingerencji organów państwowych (z wyjątkiem określonego normatywnie nadzoru i korekcji działań niezgodnych z prawem). Są 38 L. Jędrzejewski, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce,: Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz- Gdańsk 2007, s K. Podgórski, Ustawowa regulacja zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, (w:) Samorząd Terytorialny, 1991, Nr 11-12, s Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, op. cit., art. 166 ust J. Wyporska, Zadania jednostek samorządu terytorialnego,(w): Samorząd Terytorialny w Polsce, red J.P. Tarno, s. 46.

11 wykonywane w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Źródłem finansowania są środki własne. Nadzór nad wykonaniem zadań własnych dotyczy wyłącznie ich zgodności z prawem. Zadania obligatoryjne wynikają z przesłanek o opiece państwa nad obywatelami, polegających na zagwarantowaniu społeczności lokalnej pewnych obligatoryjnych świadczeń na poziomie minimalnym. Zadania własne gminy mające charakter obowiązkowy wynikający z ustaw. Jeżeli ustawodawca określił zadania jako obowiązkowe, to gmina ma obowiązek ich realizacji. Z tytułu ich niewypełnienia obywatelom przysługuje prawo o dochodzenie roszczeń od gminy 42. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwadzieścia zadań własnych, które w szczególności obejmują sprawy: 1. ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomości, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2. gminnych dróg, ulic, mostów, placów, organizacji ruchu drogowego, 3. wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energie elektryczną i cieplną oraz gaz, 4. lokalnego transportu zbiorowego, 5. ochrony zdrowia, 6. pomocy społecznej w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych, 7. gminnego budownictwa mieszkaniowego, 8. edukacji publicznej, 9. kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, 10. kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, 11. targowisk i hal targowych, 12. zieleni gminnej i zadrzewień, 13. cmentarzy gminnych, 14. porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenie i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego, 15. utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, 16. polityki prorodzinnej, w tym zapewnienia kobietom w ciąży opieki specjalnej, medycznej i prawnej, 42 Tamże,

12 17. wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, 18. promocji gminy, 19. współpracy z organizacjami pozarządowymi, 20. współpracy z społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw 43. Wyszczególniony zakres zadań własnych ma charakter ogólny. Dokładne ich sformułowanie zawiera ustawa kompensacyjna, zgodnie z którą do właściwości organów gminy jako zadania własne przechodzą zadania i kompetencje istniejących do 27 maja 1990 roku rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego, jednocześnie część zadań i kompetencji zastała przekazana terenowym organom administracji rządowej ogólnej ZADANIA ZLECONE GMINY Zadania zlecone są to zadania z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu organizacji przygotowań i prowadzenia wyborów powszechnych i referendum 45. Są wykonywane przez gminę obok zadań własnych. Mają charakter ogólnopaństwowy, nie mogą być w sposób decentralizowany przekazane do zakresu samodzielnego działania określonej rady. Gminy wykonują je w imieniu administracji rządowej, przy zapewnieniu przezeń niezbędnych do realizacji środków finansowych 46. Zadania zlecone gmina wykonuje pod kontrolą właściwych organów administracji rządowej i zgodnie z ich wytycznymi. Nadzór, poza zgodnością z prawem, dotyczy także kryterium celowości, rzetelności i gospodarności 47. W zakresie zadań zleconych ustawa o samorządzie terytorialnym wyróżnia: 1 zadania, które obowiązek wykonania nałożony jest na gminy w drodze ustawy i obowiązują wszystkie gminy na terenie całego kraju, oraz 2 zadania, których wykonanie przez gminę związane jest z indywidualnym porozumieniem zawartym pomiędzy gminą a organami administracji rządowej (wojewodami, kierownikami rejonów) 48. Zadania zlecone z zakresu administracji rządowej obejmują między innymi takie zadania jak: wypłaty zasiłków z pomocy społecznej, prowadzenie spisów wyborców, 43 Ustawa o samorządzie gminnym, op. cit., art J. P. Tarno (red.), op. cit., s A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s M. Chmaja, Leksykon, op. cit., s Tamże, s A. Gałązka, J. Sierak, Gospodarka budżetowa a potrzeby inwestycyjne gmin, Wydawnictwo MUNICIPIUM, Warszawa 1998, s. 20.

13 wydawanie dowodów osobistych, prowadzenie środowiskowych domów samopomocy, prowadzenie urzędów stanu cywilnego, oświetlanie dróg krajowych w miastach, prowadzenie szkoleń z zakresu obron cywilnej, prowadzenie ewidencji nieruchomości, świadczenie usług opiekuńczych osobom z zaburzeniami psychicznymi, prowadzenie działalności gospodarczej. Gminy oprócz zadań zleconych mogą wykonywać zadania powierzone. To takie zadnia, które są przekazywane w drodze umów lub porozumienia między gminami oraz administracją rządową. Najczęściej dotyczą usług komunalnych, edukacji, przedsięwzięć gospodarczych, pomocy społecznej kultury, turystyki i rekreacji oraz promocji WŁADZE GMINY Organizacja samorządu terytorialnego (gminy) jest dosyć skomplikowana. Biorąc pod uwagę hierarchię własności wychodząc od władzy najwyższej można by wyodrębnić: 1. referendum, jako formę demokracji bezpośredniej oraz zgromadzenie ogółu mieszkańców (sołectwo), czy konsultacje z mieszkańcami gminy 2. radę gminy jako formę demokracji posiadającej organ uchwałodawczy 3. zarząd gminy - organ wykonawczy 50. Referendum gminne rozstrzyga najważniejsze sprawach gminy przez bezpośrednie wypowiadanie się w głosowaniu. Ma uprawnienia stanowiące wyższą rangę. Przeprowadza się je na wniosek gminy lub na wniosek mieszkańców gminy. Może odwołać radę, wójta, burmistrza, prezydenta przed upływem kadencji, a także w sprawie opodatkowania się mieszkańców na cele publiczne (referendum obligatoryjne). Natomiast referendum fakultatywne przeprowadza się w innych ważniejszych sprawach lokalnych na wniosek rady gminy lub na wniosek 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania. Ranga referendum podniesiona została do zasady konstytucyjnej 51. Rada gminy jako jedyny organy pochodzi z wyborów powszechnych. Jest ona organem stanowiącym i kontrolnym gminy o kompetencji generalnej. Zarząd gminy jest naczelnym organem wykonawczym gminy powołanym przez radę gminy z grona radnych lub spoza. Liczy on 3 do 5 osób. Szefowie zarządu wybierani są w wyborach powszechnych. Przewodniczącym zarządu jest wójt, burmistrz lub prezydent i oni kierują 49 A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, op. cit. s A. Epikura (red.), op. cit., s T. Milczarek, op. cit., s

14 podległymi sobie zarządami przy pomocy urzędu gminy, którymi również kieruje. Wójt poprzez zarządzanie powołuje lub odwołuje zastępców. Zastępcy powoływani są przez radę gminy w tajnym głosowaniu na wniosek burmistrz, wójta, prezydenta miasta. W realizacji swych zadań podlega pod nadzór gminy. Zarząd wykonuje uchwały rady gminy oraz zasady kreślone przepisami prawa. Należą w szczególności do jego zadań: przygotowanie projektu uchwały rady gminy, określenie sposobu wykonanie tego projektu, gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu, zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, wykonywanie zadań zleconych przez administracje rządową RADA GMINY JAKO ORGAN STANOWIĄCY I KONTROLNY W świetle obowiązujących przepisów w zakresie samorządu terytorialnego, rada gminy jest obligatoryjnym organem stanowiących i kontrolnym w gminie, który może rozstrzygać o wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a niezastrzeżonych na rzecz mieszkańców gminy wyrażających swą wolę co do sposobu ich rozstrzygnięcia w drodze referendum 53. Ma wyznaczony katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej własności gminy. Może ona stanowić w wszystkich najważniejszych sprawach w gminie (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zastrzeżonymi celami rady są następujące kategorie spraw: uchwalenie statusu gminy, budżetu gminy, przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy i udzielanie absolutorium zarządowi gminy, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powoływanie i odwoływanie sekretarza i skarbnika (głównego księgowego budżetu), ustalenie zakresu działania sołectwa i dzielnicy oraz przekazywania im składników mienia do wykorzystywania, podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach ustawy w sprawach przyjęcia zadań z zakresu administracji rządowej, w sprawach współdziałania z gminami, w sprawach herbu, nazw ulic i placów oraz wznoszenia pomników, podejmowanie uchwały w sprawach finansowych przekraczających zakres zarządunieruchomości gruntowych, spadków, zapisów, zaciągania pożyczek, inwestycji, remontów, przystępowania do spółek i spółdzielni, 52 J. Wojnicki, Samorząd lokalny w Polsce i w Europie, Akademia Humanistyczna im Aleksandra Gieysztora, Pułtusk 2008, s J.P. Tarno (red.), op. cit, s

15 nadawanie honorowego obywatelstwa oraz stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady 54. Z. Niewiadomski pisze, że radzie przysługują określone kompetencje kontrolne. Kompetencje te przejawiają się w możliwościach kontrolowania działalności zarządu, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych. Możliwa jest również pośrednia kontrola przez radę gminy innych komunalnych osób prawnych, o ile tak stanowi w treści aktów prawnych łączących gminę z tymi osobami prawnymi 55. Odnośnie funkcji kontrolnej ustawa o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy kontroluje działalność burmistrza, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy 56. W działalności rady gminy ważną rolę spełnia komisja rewizyjna. Jest ona organem, za pomocą którego rada gminy kontroluje działalność zarządu oraz gminnych jednostek pomocniczych. W skład komisji wchodzą radni, oprócz tych, którzy pełnią funkcję przewodniczącego i wiceprzewodniczącego oraz będący członkami zarządu. Do zakresu kompetencji komisji rewizyjnej należą przede wszystkim: wyrażanie opinii o wykonaniu budżetu gminy, występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium zarządowi 57. Podstawą działania rady gminy jest przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawy, które dotyczą regulacji okresowych dziedzin życia i gospodarki gminy. Kadencja rady gminy trwa 4 lata, a liczba radnych zależy od liczebności mieszkańców gminy i waha się w granicach od 1 do 100. Prawa i obowiązki radnych określa status prawny radnego. Radni mogą tworzyć kluby radnych. Radnym przysługuje zwrot kosztów podróży oraz diety, a także ochrona prawna. Rada gminna wybiera ze swego grona przewodniczącego oraz od 1 do 3 wiceprzewodniczących w głosowaniu tajnym. Funkcji tej nie można łączyć ze stanowiskiem burmistrza, prezydenta. Funkcja w radzie ma charakter społeczny. Obowiązuje też zakaz łączenia funkcji przewodniczącego i wiceprzewodniczącego z funkcjami członka zarządu. Przewodniczący organizuje prace rady, prowadzi jej obrady. Nie ma uprawnień do reprezentowania gminy na zewnątrz. Wybór przewodniczącego i zastępców rady odbywa się w głosowaniu tajnym, który organizuje sama rada w statucie rady. Pracuje ona na sesjach zwyczajnych i nadzwyczajnych, a także poprzez prace w komisjach J. Wojnicki, op. cit, s Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s Ustawa o samorządzie gminnym, op.cit., art. 18a ust T. Milczarek, op. cit., s Z. Niewiadomski (red.), op.cit., s

16 1.4.2 BURMISTRZ JAKO JEDNOOSOBOWY ORGAN WYKONAWCZY GMINY Ustawa o samorządzie gminnym określa krótko, że burmistrz jest organem wykonawczym w gminie, w której siedziba władz znajduje się w mieście położonym na terytorium tej gminy 59. Burmistrz wybierany jest w wyborach powszechnych, równych, bezpośrednich i w głosowaniu tajnym przez uprawnionych mieszkańców gminy. Kandydat na wójta (burmistrz, prezydenta miasta), który kandyduje w jednej gminie, nie może jednocześnie być wybierany do tego urzędu w innej. Musi on otrzymać więcej niż połowę ważnie oddanych głosów, aby zostać burmistrzem 60. Objęcie obowiązków następuje z chwilą złożenia przed radą gminy ślubowania. W drodze zarządzenia powołuje swojego zastępcę lub zastępców i są oni zatrudnieni na podstawie aktu powołania. Burmistrz może być odwołany w drodze referendum z powodu nie udzielenia mu absolutorium. Odwołanie burmistrza przed upływem kadencji oznacza również odwołanie zastępcy lub zastępców 61. Burmistrz (wójt, prezydent miasta) nie może z mocy ustawy łączyć ze sobą funkcji, takich jak: wójta lub jego zastępcy w innej gminie, członkostwa w organach jednostek samorządu terytorialnego, w tym w gminie, w której jest wójtem lub zastępcą wójta. Nie może on również być zatrudniony w administracji rządowej ani nie może posiadać mandatu posła lub senatora 62. Burmistrz (wójt, prezydent miasta) posiada zakres kompetencji uregulowanych w przepisach ustawy o samorządzie gminy, kierowanych też do zarządu. Do kompetencji burmistrza należą: kompetencje wykonawcze, kompetencje gospodarczo- majątkowe, kompetencje stanowiące, kompetencje finansowe, kompetencje kontrolne, kompetencje administracyjno- procesowe, kompetencje reprezentacyjne i kierownicze 63. Burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy, a także pełni funkcje reprezentacyjne gminy na zewnątrz. Do głównych zadania burmistrza należą szczególnie: 1. przygotowanie projektów uchwały rady gminy, 2. określenie sposobu wykonywania uchwał, 3. gospodarowanie mieniem komunalnym, 59 Ustawa o samorządzie gminnym, op. cit., art. 26 ust E. J. Nowacka, Samorząd terytorialny w ustroju państwowym, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2003, s S. Wykrętowicz (red.), Samorząd w Polsce: istota, formy, zadania, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 2004, s E.J. Nowacka, op. cit., s Tamże, s

17 4. wykonanie budżetu, 5. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Burmistrz musi podjąć określone czynności w sprawach zagrożenia budżetowego. Wydaje decyzje w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej z zakresu zadań własnych, zleconych. Do wydawania decyzji może upoważnić pracownika gminy. Zadania burmistrz wykonuje przy pomocy zarządu gminy. Zadania pracowników samorządowych jednostek pomocniczych określają statuty. Burmistrz sprawuje też kontrolę nad podległymi sołectwami i jednostkami organizacyjnymi gminy 64. Burmistrz posiada szeroki zakres kompetencji samoistnych i jest według prawa funkcjonariuszem publicznym. Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego funkcjonuje w najbliższym otoczeniu obywateli. Wyłoniona w drodze wyborów powszechnych rada gminy i burmistrz oraz powołane przez nie pozostałe władze decydują o możliwościach rozwojowych lokalnej gospodarki, inwestycjach na jej terenie, o realizacji zadań społecznych. Stąd według mnie bardzo istotne jest rozsądne realizowanie przez mieszkańców prawa wyborczego, ponieważ ten kogo wybierzemy, tak naprawdę decyduje w naszych lokalnych sprawach. 64 E. J Nowacka., Polski Samorząd terytorialny, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszwa 2005, s