Jaka rola Parlamentu w wyborze Komisji?

Transkrypt

1 16 lutego 2010 Jaka rola Parlamentu w wyborze Komisji? 9 lutego Parlament Europejski zatwierdził skład nowej Komisji Europejskiej pod przewodnictwem José Manuela Barroso. Chociaż formalnie rola Parlamentu w powoływaniu Komisji rośnie, ostatni wybór pokazał, że w praktyce jego wpływ na personalia jest nadal dość ograniczony. Kadencja ustępującej Komisji zakończyła się już w listopadzie zeszłego roku, ale trudności związane z wejściem w życie traktatu lizbońskiego spowodowały, że nad nowym składem głosowano dopiero teraz. Poparcia Komisji udzieliły trzy największe grupy polityczne: chadecy (EPP), socjaliści (S&D) i liberałowie (ALDE). Konserwatyści (ECR), do których należą posłowie PiS, wstrzymali się od głosu, a przeciw głosowali Zieloni i mniejsze grupy. Za głosowało 488 posłów, przeciw 137, a 72 wstrzymało się od głosu, co jest wynikiem zbliżonym do tego, jaki w 2004 r. uzyskało poprzednie kolegium komisarzy. Komisję poparli w głosowaniu prawie wszyscy posłowie EPP (245 głosów za, 2 przeciw, 2 wstrzymujące się) oraz zdecydowana większość posłów S&D (164 za, 14 przeciw, 1 wstrzymujący się) i ALDE (74 za, 6 przeciw). Zieloni w zdecydowanej większości głosowali przeciw (2 za, 30 przeciw i 2 wstrzymujące się), a prawie wszyscy posłowie z ECR wstrzymali się od głosu (1 przeciw, 50 wstrzymujących się). Polscy posłowie w większości głosowali tak jak ich grupy polityczne. Wyłamało się trzech posłów PO, z których Paweł Zalewski i Artur Zasada głosowali przeciw, a Danuta Jazłowiecka wstrzymała się od głosu. Wyłamał się również Mirosław Piotrowski z PiS, który głosował przeciw Komisji. Paweł Zalewski tłumaczył PAP, że jego głos ma być wyrazem sprzeciwu wobec osłabiania unijnej polityki zagranicznej, a Artur Zasada mówił wprost, że jego decyzja wynika z rozczarowania przesłuchaniami Catherine Ashton, nowej szefowej unijnej dyplomacji i wiceprzewodniczącej Komisji 1. Zatwierdzenie nowej Komisji kończy kilkuletni okres, kiedy UE zajmowała się sama sobą, co zarzucali jej krytycy, tj. własnymi zmianami instytucjonalnymi, zamiast rozwiązywać problemy Europy. Kryzys, spowolnienie gospodarcze i rosnące bezrobocie oraz problemy finansowe takich krajów jak Grecja tworzą obecnie główne wyzwania stojące przed UE i nową Komisją. Musi ona uczestniczyć w ich rozwiązaniu, choćby poprzez tworzenie programu UE 2020, który ma zastąpić Strategię Lizbońską. W dłuższej perspektywie Unię i Komisję czekają negocjacje nowej perspektywy finansowej, rozpoczynającej się w 2014 r., a tym samy kwestie reformy unijnego budżetu, wspólnej polityki rolnej i polityki spójności. Wyzwaniem stojącym pośrednio przed Komisją, a bezpośrednio przed jej wiceprzewodniczącą będzie budowa 1 Dwóch europosłów PO przeciw KE: UE nie mówi jednym głosem ws. zagranicznych, Gazeta.pl,

2 Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ). Ważne wyzwania czekają również w takich dziedzinach, jak polityka rozszerzenia: wnioski akcesyjne Islandii i Serbii, zbliżający się finał negocjacji z Chorwacją; polityka klimatyczna po fiasku szczytu kopenhaskiego (w nowej Komisji wyodrębniona została teka komisarza do spraw tej polityki, którą obejmie Dunka Connie Hedegaard); umacnianie rynku wewnętrznego i regulacja usług finansowych. Nie ma tu zatem miejsca na kolejne reformy instytucji, co nie oznacza, że należy unikać oceny obecnych rozwiązań. Rola Parlamentu rośnie? Traktat z Lizbony wyraźnie umacnia pozycję Parlamentu w unijnym systemie instytucjonalnym. Dotyczy to zwłaszcza rozszerzenia zastosowania zwykłej procedury ustawodawczej, odpowiadającej dotychczasowej procedurze współdecydowania. Umocniona zostaje rola Parlamentu w zakresie zawierania umów międzynarodowych przez UE, w procedurze komitologicznej 2 i procedurze przyjmowania unijnego budżetu. Parlament udowodnił, że zamierza korzystać ze swoich uprawnień już podczas tej samej sesji, na której głosowane było zatwierdzenie Komisji, odrzucając porozumienie z USA w sprawie przekazywania danych bankowych (tzw. umowa SWIFT) popisanej wcześniej przez unijne rządy. Jednak, jak pisze Jan Barcz, dla relacji między instytucjami UE zasadnicze znaczenie ma umocnienie roli Parlamentu Europejskiego w procesie wyłaniania nowego składu kolegium Komisji Europejskiej 3. Po pierwsze, według procedury art. 17, p. 7 Traktatu o Unii Europejskiej 4, nominacja przewodniczącego Komisji uzależniona została od wyników wyborów do Parlamentu, chociaż to rozwiązanie było już wcześniej stosowane w praktyce mimo braku wymogu traktatowego. Rada Europejska przedstawia kandydata Parlamentowi stanowiąc większością kwalifikowaną. Przewodniczącego Komisji wybiera Parlament (dotychczas zatwierdzał nominację Rady Europejskiej) bezwzględną większością głosów (dotychczas zwykłą większością oddanych głosów). W przypadku obecnego przewodniczącego wybór przez Parlament nastąpił 16 września ubiegłego roku, a więc jeszcze przed wejściem w życie traktatu lizbońskiego. Na dalszym etapie Rada Europejska w porozumieniu z przewodniczącym-elektem przyjmuje listę pozostałych kandydatów na komisarzy, zgłaszanych przez państwa członkowskie. Po serii przesłuchań kandydatów przez komisje parlamentarne, które stwarzają okazję do poznania kandydatów nie tylko przez posłów ale i media (ponieważ zgodnie z regulaminem Parlamentu przesłuchania są jawne 5 ), kolegium komisarzy podlega 2 Procedura przyjmowania przez Komisję aktów wykonawczych do aktów prawnych przyjętych przez Radę. 3 Jan Barcz, Parlament Europejski w świetle postanowień Traktatu z Lizbony, W: J. Barcz, B. Janusz-Pawletta (red.), Parlament Europejski po wyborach w 2009 roku. Nowe zadania w świetle Traktatu z Lizbony, Warszawa 2009, Instytut Wydawniczy EuroPrawo Sp. z o.o., s Wersja skonsolidowana Traktatu o Unii Europejskiej uwzględniająca zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony, Dziennik Urzędowy UE C 115/26, 9 maja 2008 r. 5 Zob. Regulamin Parlamentu Europejskiego, art. 106, p. 1. 2

3 zatwierdzeniu przez Parlament zwykłą większością głosów. Na jego podstawie Rada Europejska mianuje Komisję, stanowiąc większością kwalifikowaną. Zatwierdzona 9 lutego Komisja jest pierwszą, wobec której miały zastosowanie nowe zasady. Parlament nie ma formalnie możliwości bezpośredniego wpływania na wybór poszczególnych komisarzy (wyłączając przewodniczącego), mimo odbywających się przed głosowaniem przesłuchań kandydatów. Po uprzednim zatwierdzeniu przewodniczącego głosuje tylko raz nad całym składem, a nie nad każdym kandydatem z osobna. Mimo to nieformalne naciski Parlamentu zmusiły do rezygnacji oskarżaną o nadużycia finansowe, bułgarską kandydatkę Jelenę Żelewą, podobnie jak w 2004 r. parlamentarzyści nieformalnie wymusili rezygnację Rocco Buttiglione. Ostatecznie Żelewą zastąpiła dobrze oceniona przez posłów Kristalina Georgijewa, która w nowej Komisji odpowiadać będzie za pomoc humanitarną. W dniu zatwierdzenia Komisji posłowie zatwierdzili również założenia zmienionego porozumienia międzyinstytucjonalnego Parlamentu i Komisji 6. Jego celem jest pogłębienie współpracy między obiema instytucjami, poprawa przepływu informacji i koordynacji prac legislacyjnych. Zakłada stosowanie przez Komisję podstawowej zasady równego traktowania Parlamentu i Rady oraz szereg rozwiązań dotyczących współpracy Komisji i Parlamentu. Należą do nich: możliwość uczestnictwa przewodniczącego Parlamentu w posiedzeniach Komisji, a przewodniczącego Komisji w posiedzeniach Konferencji Przewodniczących i Konferencji Przewodniczących Komisji Parlamentu oraz coroczne spotkania wspomnianych forów z kolegium komisarzy. Komisja przyjmuje szereg zobowiązań dotyczących m.in. informowania Parlamentu o różnych aspektach prac legislacyjnych oraz wspierania Parlament w negocjacjach w sprawie wspomnianej ESDZ. Porozumienie odnosi się również do wpływu Parlamentu na skład Komisji. Uzgodniono bowiem, że w przypadku, gdy Parlament zwróci się do przewodniczącego Komisji o wotum nieufności wobec jednego z członków Komisji, przewodniczący będzie musiał albo zażądać rezygnacji komisarza, do czego uprawnia go traktat lizboński, albo w przypadku odmowy wyjaśnić Parlamentowi jej powody. Ponadto w przypadku wymiany komisarza przewodniczący Komisji poważnie rozważy wynik konsultacji z Parlamentem. czy nie rośnie? Formalnie po wejściu w życie traktatu lizbońskiego rola Parlamentu w wyborze Komisji wzrosła. Jednak kluczowe dla wyboru składu Komisji pozostają ustalenia między rządami, zwłaszcza w gronie największych państw, co potwierdził również i wybór tej Komisji. Parlament faktycznie wymusił rezygnację Żelewej, ale wysuwane wobec niej zarzuty dotyczyły m.in. zatajenia dochodów w oświadczeniu majątkowym, więc była to sytuacja 6 Zob. Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 lutego 2010 r. w sprawie zmienionego porozumienia ramowego między Parlamentem Europejskim a Komisją na następną kadencję parlamentarną. 3

4 wyjątkowa. Posłowie podkreślali co prawda również brak przygotowania merytorycznego, ale była to kwestia drugoplanowa, która prawdopodobnie nie zaszkodziłaby jej kandydaturze, gdyby nie kontrowersje wokół jej powiązań biznesowych. Mimo wątpliwości przesłuchujących posłów komisarzami zostali: Fin Olli Rehn, nowy komisarz ds. gospodarczych i monetarnych, Litwin Algirdas Semeta, komisarz ds. podatków i ceł, Holenderka Neelie Kroes, komisarz ds. społeczeństwa informacyjnego, a przede wszystkim Catherine Ashton, pierwsza wiceprzewodnicząca Komisji i szefowa unijnej dyplomacji. W opinii przygotowywanej przez przesłuchującą komisję posłowie skrytykowali Rehna za unikanie ujawniania swoich poglądów na sprawy gospodarcze. Kroes musiała stawić się na powtórne, niejawne przesłuchanie, ponieważ jej odpowiedzi na pierwszym spotkaniu zostały uznane za niewystarczające. Semeta natomiast otrzymał warunkową pozytywną ocenę, a z powodu wątpliwości co do jego wiedzy technicznej i politycznej poproszono go o pisemne wyjaśnienie odpowiedzi 7. W przypadku tych czworga kandydatów chodziło o kwestie merytoryczne lub ich, poddawane w wątpliwość, przygotowanie do sprawowania nowej funkcji, ale Parlament nie mógł wymusić zmiany tych kandydatów. Najbardziej wyrazistym przykładem jest tu Ashton, która była krytykowana i przez media, i przez posłów z różnych grup politycznych. Zarzucano jej brak doświadczenia dyplomatycznego, wiedzy na tematy związane z polityką zagraniczną UE i wizji własnej działalności, a wybrana została głównie ze względu na konieczność zapewnienia odpowiedniej reprezentacji największych państw, grup politycznych i płci na najwyższych stanowiskach UE. Krytykowano ją po obu przesłuchaniach przed Komisją Spraw Zagranicznych, a w opinii komisji zapisano m.in., że pani Ashton zdecydowanie powinna uzyskać większą wiedzę fachową w zakresie polityki bezpieczeństwa i obrony. Mimo to Parlament nie zablokował jej kandydatury, chociaż będzie ona odpowiadała za koordynację całości unijnej polityki zagranicznej oraz tworzenie niemal od podstaw ESDZ, więc jej kompetencje nie powinny budzić żadnych wątpliwości. Za zatwierdzeniem Komisji głosowało wielu posłów, którzy wcześniej otwarcie krytykowali jej kandydaturę. Spośród grup politycznych, które poparły nową Komisję, politycznie jest jej najbliżej do EPP, wystawiającej jej przewodniczącego. Dwie pozostałe grupy, lewica i liberałowie, udzieliły jej poparcia, mimo zgłaszania zastrzeżeń wobec niektórych jej członków i mimo krytyki osiągnięć poprzedniej Komisji, w której zasiadał nie tylko ten sam przewodniczący, ale również połowa z obecnych komisarzy (choć z innymi tekami). Podczas debaty poprzedzającej zatwierdzenie Komisji reprezentujący S&D Martin Schulz krytykował kandydatów na komisarzy m.in. za unikanie jasnych odpowiedzi na pytania posłów, a Guy Verhofstadt z ALDE mówił, że oczekuje od Komisji bycia motorem napędowym UE, którym nie była przez ostatnie pięć lat. Pomimo tej krytyki socjaliści i liberałowie w większości zagłosowali za zatwierdzeniem Komisji. Gdyby jednak 7 Zob. Oceny pisemne wdane przez komisje parlamentarne: ( ). 4

5 posłowie mieli możliwość oddzielnego głosowania nad poszczególnymi kandydatami, niektórzy z nich prawdopodobnie nie uzyskaliby akceptacji. Przegląd praktycznych aspektów wpływu Parlamentu na wybór Komisji prowadzi do konkluzji, że choć rośnie rola Parlamentu jako unijnego legislatora, państwa członkowskie pozostawiają sobie wpływ na obsadę najważniejszych unijnych stanowisk. Mimo 1750 pytań, które według wyliczeń służb Parlamentu posłowie zadali kandydatom na komisarzy 8, to nie Parlament stanowi forum decydujące o składzie kolegium komisarzy. Ustalenia rządów w niewielkim stopniu podlegają rewizji w Parlamencie i pozostanie tak, dopóki Parlament nie będzie miał możliwości głosowania nad poszczególnymi kandydatami na komisarzy lub uchwalania wobec nich (a nie jak obecnie tylko kolegialnie wobec całej Komisji) wotum nieufności. To ostatnie rozwiązanie byłoby zresztą spójne z rozwiązaniem przyjętym we wspomnianych założeniach nowego porozumienia instytucjonalnego Parlamentu i Komisji, zgodnie z którymi wprowadzona została parlamentarna tura pytań do komisarzy, wcześniej mająca zastosowanie jedynie wobec przewodniczącego. Aleksander Fuksiewicz ekspert Instytutu Spraw Publicznych Copyright by Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa Przesłuchanie desygnowanych komisarzy: fakty i liczby: STO /default_pl.htm ( ). 5