Notatka w sprawie dopuszczalności orzekania przez TK na podstawie Konstytucji z pominięciem ustawy o TK, w tym jej ostatniej nowelizacji

Transkrypt

1 BAS-WPTK-30/16 Warszawa, 8 stycznia 2016 r. Szanowny Pan Michał Warciński Dyrektor BAS Notatka w sprawie dopuszczalności orzekania przez TK na podstawie Konstytucji z pominięciem ustawy o TK, w tym jej ostatniej nowelizacji 1. Notatka podejmuje zagadnienie dopuszczalności orzekania przez Trybunał Konstytucyjny (dalej także: TK lub sąd konstytucyjny) na podstawie Konstytucji z pominięciem ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK z 2015 r.), w tym jej ostatniej nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca albo u.n.). Trzeba uściślić, że rozważania koncentrują się wyłącznie na czynnościach podejmowanych przez sąd konstytucyjny w ramach wykonywanych przezeń funkcji orzeczniczych, czyli prowadzących do wydania orzeczenia. Tym samym poza zakresem analizy pozostaje kwestia ewentualnej odmowy zastosowania tych przepisów ustawy o TK z 2015 r., które regulują organizację sądu konstytucyjnego (np. wybór kandydatów na stanowisko Prezesa Trybunału) oraz status jego sędziów (np. kwestię dodatkowego zatrudnienia sędziego TK) niezwiązanych z orzekaniem przez TK (niewywierających wpływu na orzekanie TK). Doprecyzowując rozważany problem konstytucyjny trzeba wskazać, że ocenie będzie podlegać możliwość odmowy przez sąd konstytucyjny zastosowania w jego działalności orzeczniczej (w postępowaniu przed TK) przepisów ustawy zwykłej, w szczególności ustawy o TK z 2015 r. Odmowa zastosowania przepisów ustawy miałaby nastąpić przed wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia (wyroku), o którym mowa w art. 190 Konstytucji, w ramach którego przepisy te

2 mogłyby zostać formalnie uznane za niezgodne ze wskazanymi przez inicjatorów postępowania wzorcami kontroli. 2. Na wstępie należy zaznaczyć, że podstawowym uprawnieniem TK jest kontrola norm. Sąd konstytucyjny konsekwentnie opiera swoją aktywność orzeczniczą na założeniu, że każdy obowiązujący akt prawny objęty jest domniemaniem konstytucyjności aż do momentu jego obalenia, co następuje w momencie zakończenia procedury kontroli konstytucyjności prawa wydaniem wyroku negatywnego (zob. art. 190 ust. 3 Konstytucji). Z domniemaniem tym związana jest zasada, w myśl której ciężar dowodu spoczywa na tym, kto kwestionuje konstytucyjność aktu normatywnego (zob. wyrok TK z 10 września 2001 r., sygn. akt SK 8/00). W postępowaniu przed Trybunałem podmiot inicjujący kontrolę winien przedstawić argumenty, które przemawiają za stwierdzeniem niezgodności zaskarżonych norm prawnych z normami powołanymi jako podstawa kontroli (zob. wyrok TK z 9 listopada 2011 r., sygn. akt SK 10/08). Podstawowym modelem kontroli konstytucyjności przepisów prawa jest kontrola następcza. Regułą jest zatem ocena obwiązujących przepisów, które cieszą się ww. domniemaniem. Zauważyć trzeba, że ustawa zasadnicza przewiduje także ewentualność wszczęcia kontroli ustawy w trybie prewencyjnym (art. 122 ust. 3 Konstytucji). Istnieje więc możliwość rozpatrzenia konstytucyjności przepisów ustawy przed jej wejściem w życie. Skorzystanie z tej instytucji (wymagającej inicjatywy stosownego podmiotu Prezydenta RP) pozwoliłoby wykluczyć dylemat stosowania przez TK przepisów, których zgodność z Konstytucją stanowi przedmiot jego oceny, lecz wobec których domniemanie zgodności z ustawą zasadniczą zostanie (może zostać) obalone dopiero wraz z wydaniem orzeczenia przez sąd konstytucyjny. 3. Trzeba wyróżnić dwa aspekty relacji pomiędzy regulacją konstytucyjną a ustawową dotyczącą działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego: materialny oraz proceduralny. Zgodnie z dominującym w literaturze przedmiotu poglądem, kwestie materialnoprawne, to jest kognicji trybunalskiej (w tym określenie sprawy w postępowaniu przed TK), są wyczerpująco uregulowane przez Konstytucję. Właściwość rzeczową Trybunału Konstytucyjnego określają: art. 79, art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 188 pkt 1-3 i 5, art. 193 (abstrakcyjna i konkretna, uprzednia i następcza kontrola norm), art. 131 ust. 1 (stwierdzanie przejściowej - 2 -

3 przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta RP), art. 188 pkt 4 (zgodność z konstytucją celów i działań partii politycznych) oraz art. 189 (spory kompetencyjne), a także art. 196 (wyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej albo pozbawienie wolności sędziego TK) ustawy zasadniczej. Jak podnosi się w doktrynie prawa konstytucyjnego: [U]stawodawca zwykły nie może powierzać Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do wydawania rozstrzygnięć w jakiejkolwiek sprawie wykraczającej poza ten konstytucyjnie określony zakres (L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, t. V., komentarz do art. 188, s. 3). Tę ogólną regułę należy jednak odczytywać z uwzględnieniem ustaleń podjętych przez TK w wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. akt K 34/15), w uzasadnieniu którego sąd konstytucyjny uznał, że dopuszczalne jest przyznanie w drodze ustawy nowych (odrębnych od wynikających z Konstytucji) kompetencji, jeśli ich wykonywanie nie prowadzi do ingerencji w istotę innych władz konstytucyjnych. 4. W tak ustalonej konfiguracji norm konstytucyjnych i ustawowych w aspekcie materialnym trzeba odnieść się do sytuacji naruszenia przez przepis ustawy zwykłej norm konstytucyjnych określających kognicję TK w ten sposób, że regulacja ustawowa ograniczałaby kompetencję sądu konstytucyjnego poprzez wyraźne wyłączenie określonych rodzajów kontroli norm wskazanych w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji na stałe lub czasowo. Wydaje się, że sąd konstytucyjny byłby uprawniony do oparcia swojego rozstrzygnięcia w trakcie postępowania bezpośrednio na regulacji konstytucyjnej, gdyby inicjator postępowania domagał się wykonania wskazanego w Konstytucji a wyłączonego w drodze ustawy zwykłej uprawnienia sądu konstytucyjnego, niezależnie od tego, czy przedmiotem kontroli byłby ograniczający kompetencje TK przepis ustawy. Podstawą prawną działania sądu konstytucyjnego byłaby wówczas nie tylko norma konstytucyjna wyznaczająca właściwość TK, ale również art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, który upoważnia i zobowiązuje organy władzy państwowej, w tym TK, do bezpośredniego stosowania Konstytucji. W przeciwnym bowiem razie zasada nadrzędności Konstytucji nie byłaby zachowana. 5. Drugą, odrębną płaszczyznę rozważań stanowią regulacje normujące postępowanie sądowokonstytucyjne. Na wstępie należy zaznaczyć, że Konstytucja - 3 -

4 nie reguluje bliżej procedury kontroli norm, pozostawiając w tym zakresie szeroką swobodę ustawodawcy (K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 149). Konstytucyjną podstawą wprost zobowiązującą ustawodawcę do uregulowania postępowania przed TK stanowi art. 197 Konstytucji ( Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym określa ustawa ). Jak trafnie odnotowują przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego, pewne reguły postępowania przed TK można odczytać na poziomie samej ustawy zasadniczej, w przepisach odnoszących się wprost do Trybunału Konstytucyjnego. Powinny one być respektowane i rozwijane w ustawie. Chodzi przed wszystkim o art. 190 ust. 5 Konstytucji, nakazujący podejmowanie rozstrzygnięć większością głosów. Z kolei w świetle art Konstytucji, odczytywanych w powiązaniu z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, a także art. 131 ust. 1 Konstytucji, w postępowaniu przed TK obowiązuje zasada skargowości [ ]. Ponadto ustawa regulująca postępowanie przed TK powinna uwzględniać to, że sędziowie Trybunału są niezawiśli, o czym mowa w art. 195 ust. 2 Konstytucji. [ ] niedopuszczalne byłoby takie określenie reguł funkcjonowania określonego organu, które przekreślałoby możliwość rzetelnego i efektywnego wykonywania przez ten organ przyznanych mu prawnie kompetencji. W odniesieniu do TK oznacza to konieczność takiego ukształtowania postępowania przed tym organem, aby mógł on rzetelnie i efektywnie i sprawnie pełnić swoją zasadniczą konstytucyjną rolę, jaką jest przed wszystkim ocena hierarchicznej zgodności norm (M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 195 i 196 wraz ze wskazaną tam literaturą; zob. także P. Tuleja, Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie hierarchicznej kontroli norm, Przegląd Sejmowy 2009, nr 5, s ). Ponadto, zagadnieniem w sposób wyczerpujący uregulowanym w Konstytucji jest charakter orzeczeń sądu konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny, odnosząc się do możliwości zastosowania w postępowaniu przed TK instytucji wznowienia postępowania na podstawie k.p.c., wyjaśnił: Jednoznaczne sformułowanie na płaszczyźnie konstytucyjnej zasady niewzruszalności orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz brak jakiegokolwiek upoważnienia do konkretyzacji tej zasady w innych aktach normatywnych sprawia, iż nie można od niej wprowadzać żadnych wyjątków w drodze ustawy. Wyłącza to, tym samym, możliwość odwołania się do art. 20 kodeksu postępowania cywilnego i odpowiedniego stosowania art. 401 pkt 1 i 2-4 -

5 k.p.c. (por. postanowienia TK z: 17 lipca 2003 r., sygn. akt K 13/02; 18 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 20/01). W tym przypadku analizowany problem może wystąpić jedynie marginalnie. Ogólnie stwierdzić jednak można, że oszczędność regulacji konstytucyjnej dotyczącej postępowania przed TK redukuje (choć nie wyklucza) ryzyko powstania konfliktu pomiędzy normą ustawy zasadniczej a ustawy zwykłej. 6. Szczególne znaczenie dla prowadzonych rozważań ma art. 195 ust. 1 ustawy zasadniczej, który stanowi, że [s]ędziowie Trybunału Konstytucyjnego w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. W ramach zagadnienia podjętego w niniejszej notatce na podkreślenie zasługuje dotychczas jednolite rozumienie art. 195 ust. 1 Konstytucji przyjmowane w doktrynie prawa konstytucyjnego. Jak wyjaśnił W. Sokolewicz podległość tylko Konstytucji dotyczy sprawowania funkcji, a zatem orzecznictwa, i to w jego aspekcie materialnym; sędziowie TK podlegają przepisom ustaw w zakresie zarówno ich statusu, jak i procedury sądowokonstytucyjnej (W. Sokolewicz, Konstytucyjna regulacja władzy sądowniczej [w:] Konstytucja ustrój, system finansowy państwa, red. T. Dębowska-Romanowska, A. Jankiewicz, Warszawa 1999 r., s. 175). Aprobujący te ustalenia L. Garlicki wskazał z kolei, że podległość tylko Konstytucji : a) oznacza obowiązek uwzględniania ustawy zasadniczej jako podstawowego punktu odniesienia dla podejmowanych rozstrzygnięć sądowych, w szczególności jako wzorca kontroli; b) nakazuje sędziemu TK kierowanie się przy orzekaniu przepisami Konstytucji; pozwala i zobowiązuje do bezpośredniego zastosowania ustawy zasadniczej (art. 8 ust. 2) w działalności orzeczniczej; upoważnia sędziego Trybunału do wiążącego orzekania (w prawem przypisanej procedurze) o niekonstytucyjności przepisów aktów niższego rzędu, w tym podlegających ocenie ustaw; c) zakazuje sędziemu TK dokonywania kontroli zgodności regulacji konstytucyjnych (jako przedmiotu kontroli) czy to wzajemnej, skoro Konstytucja nie różnicuje rangi prawnej swoich przepisów, czy też z innymi aktami (prawem międzynarodowy, prawem UE) lub prawem naturalnym, które miałyby stanowić wzorzec kontroli; d) w przypadku konfliktu z prawem międzynarodowym lub unijnym pozwala dać pierwszeństwo postanowieniom polskiej ustawy zasadniczej (L. Garlicki, - 5 -

6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, t. IV., komentarz do art. 195, s. 3-4). W podobny sposób wypowiadają się M. Zubik i K. Wojtyczek. Pierwszy z wymienionych autorów stwierdza: Przepis art. 195 ust. 1 Konstytucji nie powinien być również rozumiany w sposób, który pozwalałby wyłączyć związanie sędziów Trybunału przepisami ustawowymi w ramach trybu postępowania przed TK. Następie dalej wyjaśnia: W ramach rozpoznawania spraw sędziowie Trybunału związani są wszystkimi ustawowymi regulacjami procedury sądowokonstytucyjnej. Nie mogą samodzielnie pomijać takich przepisów, choćby uznali je za «oczywiście» niekonstytucyjne. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby TK w odpowiedniej procedurze orzekł o niekonstytucyjności ustawy o TK czy innych wiążących go norm proceduralnych (M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 116). Z kolei K. Wojtyczek stwierdza na tle art. 195 ust. 1 Konstytucji: Celem prawodawcy konstytucyjnego było przyznanie Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do kontroli konstytucyjności ustaw, co wyklucza podległość badanym ustawom. Z drugiej jednak strony może sugerować [podległość tylko Konstytucji uwaga własna], że sędziowie Trybunału nie podlegają innym niż Konstytucja aktom prawnym, tymczasem są oni związani aktami prawnymi normującymi funkcjonowanie omawianego organu, w szczególności ustawą o Trybunale Konstytucyjnym, ustawą o partiach politycznych oraz regulaminem Trybunału Konstytucyjnego (K. Wojtyczek, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce. Wybrane zagadnienia, Warszawa 2013, s. 101). Podsumowując, w literaturze przedmiotu konsekwentnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ograniczenie podległości sędziów TK wyłącznie do Konstytucji odnosi się jedynie do materialnego aspektu orzekania i pozwala im na uznanie w wydanym wyroku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją. Konkludując, stwierdzić należy, że sąd konstytucyjny w kwestiach proceduralnych swojej działalności orzeczniczej jest związany prawem, w tym zarówno przepisami Konstytucji, jak i przepisami ustaw zwykłych, w szczególności ustawą o TK z 2015 r. Związanie sądu konstytucyjnego przepisami ustawy zwykłej regulującej postępowanie przed Trybunałem wynika z art. 197 Konstytucji (expressis verbis odsyłającego unormowanie trybu działania TK do ustawy) oraz art. 7 Konstytucji ( Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa )

7 7. Sformułowany wyżej pogląd należy opatrzyć dwoma istotnymi zastrzeżeniami. Po pierwsze, związanie Trybunału ustawą o TK nie wyklucza sięgnięcia przezeń po pozostające w dyspozycji wszystkich sądowych organów stosujących prawo reguły kolizyjne służące do rozwiązywania konfliktów norm zawartych w aktach o różnej mocy prawnej. W konsekwencji, o ile konfrontowane przepisy ustawy i konstytucji będą symetryczne treściowo, sąd konstytucyjny będzie upoważniony do posłużenia się regułą lex superior derogat legi inferiori a w efekcie do odmowy zastosowania ustawy o TK jako podstawy swoich działań związanych z procesem orzekania (przykładowo TK może uznać, że art. 190 ust. 5 Konstytucji ma pierwszeństwo względem art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez u.n.). Po drugie, nie można wykluczyć, że TK zniuansuje zakres swego związania ustawą o TK w zależności od pewnych okoliczności procesowych. Potencjalnie sąd konstytucyjny mógłby odrębnie potraktować przypadek, w którym wątpliwe konstytucyjnie przepisy ustawy regulujące procedurę postępowania przed TK miałyby zostać zastosowane w procesie zogniskowanym na kontroli innych niż wspomniana ustawa aktów prawnych (przykładowo przedmiot kontroli stanowiłyby uchwały Sejmu), odrębnie zaś przypadek, w którym wątpliwe konstytucyjnie przepisy ustawy regulujące procedurę postępowania przed TK miałyby być zastosowane w procesie zogniskowanym na ich kontroli (stanowiłyby one i przedmiot kontroli, i podstawę prawną czynności TK podejmowanych w toku realizowania tej kontroli). W ramach pierwszego wariantu adekwatność zachowywałyby poczynione wyżej ustalenia dotyczące związania TK w kwestiach proceduralnych tak Konstytucją, jak i ustawą (por. pkt 6 in fine notatki). W ramach drugiego wariantu należy natomiast liczyć się z ewentualnością uznania przez TK choć byłoby to rozstrzygnięcie precedensowe że zakres jego związania ustawą o TK ulega ograniczeniu zwłaszcza wtedy, gdy poddane kontroli przepisy ustawy o TK potencjalnie determinowałyby ze względu na swój sens normatywny wynik tej kontroli. Przy czym wynik mógłby być rozumiany nie tylko ściśle, jako treść rozstrzygnięcia (zgodność/niezgodność co dotyczyłoby m.in. większości wymaganej do wydania wyroku, zob. art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez u.n.), ale również szerzej, jako skutki prawne negatywnego wyroku TK (ze względu na temporalny wymiar derogacji trybunalskiej mogłoby to dotyczyć przepisów określających kolejność rozpoznawania spraw przez - 7 -

8 TK, zob. art. 80 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez u.n.). Podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia należałoby poszukiwać przede wszystkim w art. 2, art. 8 ust. 1 oraz art. 188 Konstytucji (por. wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15, w którym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że: w pewnych wyjątkowych okolicznościach mogą zaistnieć takie sytuacje, które w sposób obiektywny będą nakazywały Prezydentowi chronić wyższą wartość [ ] jaką stanowi nadrzędność Konstytucji. Każda osoba sprawująca władzę publiczną jest w trakcie wykonywania powierzonej mu kompetencji zobowiązana do samodzielnego dokonywania oceny zgodności z prawem własnego działania. [ ] Podstawą takich uprawnień nadzorczych czy kontrolnych muszą być zawsze wyraźne przepisy prawa (art. 7 Konstytucji). W demokratycznym państwie prawa spory w tym zakresie rozstrzygane są najczęściej w procedurach kontroli sądowej. W jednostkowym wypadku może się pojawić uzasadnione pytanie o konieczność wyważenia ze sobą obiektywnie sprzecznych i niemożliwych do jednoczesnego spełnienia wartości oraz której dać pierwszeństwo. Zajście nadzwyczajnej, obiektywnej i niebudzącej wątpliwości sytuacji, której racjonalnie nie można było przewidzieć i zapobiec, może spowodować, że zasada ochrony nadrzędności Konstytucji wymagać będzie określonego zachowania także ze strony Prezydenta i uzasadniać wydłużenie czasu na odebranie ślubowania, ale tylko o tyle, o ile jest to racjonalnie konieczne do wyjaśnienia wątpliwości ). Sporządził: Szymon Pawłowski Nadzór merytoryczny: Marzena Laskowska - 8 -