Transkrypt

1

2

3

4

5

6

7 Mikołów dnia 26 czerwca 2015r. Szanowny Pan Stanisław Piechula Burmistrz Mikołowa w miejscu dotyczy: możliwości przekazania nieruchomości Związkowi Stowarzyszeń Śląski Ogród Botaniczny w drodze użyczenia W związku z ponowną analizą kwestii wyznaczenia ścieżki prawej prowadzącej do przekazania nieruchomości stanowiących własność Gminy Mikołów Związkowi Stowarzyszeń Śląskiemu Ogrodowi Botanicznemu w drodze zawarcia z nim umowy użyczenia informuję: Dokonana przeze mnie ponowna analiza tematu prowadzi do wniosku, iż obecnie kwestia zawierania umów użyczenia przez organy zarządzające gminami jest przez orzecznictwo sądowe oraz nadzory prowadzone przez wojewodów rozumiana wyłączne uprawnienie organu zarządzającego gminą. Orzecznictwo sądowe wskazuje, iż żaden przepis prawa nie wskazuje na konieczność uzyskiwania zgody przez organ zarządzający gminy w przypadku Mikołowa tj. Burmistrza zgody rady gminy na zawarcie umowy użyczenia i to niezależnie czy umowa ta ma być na czas oznaczony przekraczający okres 3 lat, czy też na czas nieoznaczony. Sądy administracyjne prezentują stanowisko, zgodnie z którym zawarcie umowy użyczenia nieruchomości mieście się w ramach prowadzenia przez Burmistrza gospodarki mieniem gminy, co stanowi jego wyłączną kompetencję wypływającą z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz - w odniesieniu do nieruchomości z treści art. 25 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie należy zauważyć, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak nadzór wojewodów nie znajdują podstawy prawnej do podejmowania przez rady gminy uchwał dotyczących wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia na czas oznaczony przekraczający trzy lata lub na czas nieoznaczony w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie terytorialnym lub w art. 25 ust 2 w zw. z art. 23 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia r. sygn. akt I OSK 62/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia r. sygn. akt II SA/Ol 901/14, czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia r. sygn. akt II SA/Op 370/12 także Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia r. nr LEX- O LP, Wojewoda Łódzki w rozstrzygnięciu z dnia r. nr PNK.- 1

8 I czy też Wojewoda Lubuski z dnia r. nr NK-I ACze). Wskazane wyżej stanowisko prowadzi do wniosku, że Burmistrz Mikołowa może samodzielnie podjąć decyzję o zawarciu umowy użyczenia ze Związkiem Stowarzyszeń Śląskim Ogrodem Botanicznym na czas oznaczony przekraczający okres 3 lat lub też na czas nieoznaczony. Należy przy tym pamiętać, iż decyzja ta podlega ocenie z punktu widzenia zasad racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. Z poważaniem radca prawny Michał Stempin 2

9 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 1 / 4 II SA/Ol 901/14 - Wyrok Data orzeczenia Data wpływu Sąd Sędziowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/ Hanna Raszkowska Katarzyna Matczak /sprawozdawca/ Symbol z opisem 6079 Inne o symbolu podstawowym Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) Hasła tematyczne Skarżony organ Treść wyniku Samorząd terytorialny Rada Gminy Stwierdzono nieważność uchwały Powołane przepisy Dz.U nr 0 poz 594; art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity. Dz.U nr 102 poz 651; art. 23 ust. 1 pkt 7a, art. 25 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity. Dz.U nr 0 poz 270; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity. Sentencja Dnia 28 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Uzasadnienie W dniu [...] Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości na rzecz Województwa - zwaną dalej: uchwałą Nr [...]. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ podniósł, że uchwałą Nr [...] Rada Gminy wyraziła zgodę na nieodpłatne udostępnienie na czas nieoznaczony na rzecz Województwa części nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...], obr. nr M., położonej w M. oraz nr [...], obr. nr J, położonej w miejscowości J. - w celu posadowienia urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej: węzła dostępowego, studni kablowej, przyłącza telekomunikacyjnego, przyłącza energetycznego. W uchwale wskazano nadto, że szczegółowe warunki udostępnienia tych nieruchomości zostaną określone w odrębnych umowach. W ocenie Wojewody, skarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, bowiem powołany w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również art. 13 ust. 1 u.g.n. nie upoważnia rady gminy do wyrażenia zgody na nieodpłatne udostępnianie nieruchomości gminnej. Jest to czynność z zakresu zwykłego zarządu, którą wójt może samodzielnie dokonywać na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., jako organ właściwy do gospodarowania mieniem gminnym. Wobec tego Rada Gminy wyrażając zgodę na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości gminnych naruszyła art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie rozgraniczają zakres kompetencji :14

10 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 2 / 4 przyznanych radzie oraz wójtowi. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę wykroczyła poza delegację ustawową wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i wkroczyła w sferę uprawnień wójta. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Wójta Gminy, co oznacza, że kompetencje Wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. nie zostały przez Radę Gminy naruszone. O naruszeniu kompetencji Wójta można byłoby mówić, gdyby Rada wbrew jego woli podjęła uchwałę, którą zadysponowałaby nieruchomością z gminnego zasobu nieruchomości poprzez jej użyczenie. Poza tym, zdaniem organu, nieodpłatnego przekazania części nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie można utożsamiać z umową użyczenia, jak wskazuje Wojewoda. Skoro zamiarem stron nie jest doprowadzenie do wygaśnięcia nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości po osiągnięciu celu, tak jak ma to miejsce w przypadku użyczenia, gdyż celem umowy o nieodpłatne udostępnienie nieruchomości jest posadowienie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, która umożliwi zaopatrzenie w Internet szerokopasmowy, a uprawnienia (m.in. konserwacja urządzeń) wynikające z umowy będą wykonywane przez czas nieoznaczony. Wójt podniósł, że na nieruchomościach wskazanych w zaskarżonej uchwale zostaną posadowione urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej. W związku z czym niezbędne będzie zajęcie nieruchomości w trakcie realizacji inwestycji, a w celu zachowania należytego stanu tych urządzeń konieczna będzie ich konserwacja oraz naprawa co wiąże się ze wstępem na te nieruchomości. Zatem posadowienie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej obciąża nieruchomość, na której będą znajdowały się te urządzenia. W następstwie zawarcia umowy z Województwem w przedmiocie udostępnienia nieruchomości na potrzeby telekomunikacji, Wójt Gminy skierował do Rady Gminy uchwałę wyrażającą zgodę na nieodpłatne udostępnienie części nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej skoro do kompetencji Rady Gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy dotyczących obciążania nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Dodatkowo Rada Gminy podniosła, że Wojewoda nie skorzystał z przysługujących mu kompetencji nadzorczych określonych w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( 1). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy :14

11 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 3 / 4 prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe unormowanie przyznaje organowi nadzoru kompetencję do kontroli uchwał rady gminy poprzez badanie ich zgodności z prawem, skutkujące ewentualnym wyeliminowaniem ich z obrotu prawnego. Uprawnienie to jest jednak ograniczone czasowo i po upływie wskazanego terminu przekształca się w prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w terminie 30 dni od jej doręczenia, dlatego uznając, że uchwała jest sprzeczna z prawem wniósł do Sądu o jej kontrolę. Oceniając merytorycznie skargę Sąd uznał, że zarzuty Wojewody są uzasadnione. Z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Z kolei w art. art. 18 ust. 2 u.s.g. zostały wskazane sprawy, w których rada gminy ma wyłączną kompetencję. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kompetencji rady gminy wyjęte zostały natomiast sprawy, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 u.s.g. Z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. wynika, że do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Również zapis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznaje kompetencje do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości wójtowi. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 7a tej ustawy, wójt może w ramach tych uprawnień gospodarować nieruchomościami, a więc m.in. je wydzierżawiać, wynajmować i użyczać. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (zob. wyrok NSA z dnia 25 października 1999r., sygn. I SA/Ka 1628/99, dostępny w CBOSA, a także W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s ). Dokonując analizy powyższych przepisów, należy zwrócić uwagę, że ustawa o samorządzie gminnym, określając kompetencje organów gminy, przekazuje je odpowiednio obu organom (radzie i wójtowi), przy uwzględnieniu funkcji, jakie każdy z tych organów odgrywa w procesie realizowania zadań gminy, w tym gospodarowania mieniem gminy. Skoro ustawodawca przewidział dzielenie kompetencji między radą a wójtem, to rada, jako organ stanowiący, który ma wpływ na kształtowanie spraw majątkowych gminy i który jest upoważniony do ustanawiania zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, winna w sposób jasny i :14

12 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 4 / 4 precyzyjny określać podstawy swojego działania. Mając zatem na uwadze przepis art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., nie można przyjąć, że przedmiot zaskarżonej uchwały dotyczył sprawy zastrzeżonej do kompetencji rady. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze uchwały. Nie obejmuje ona podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości gminnej. Zasadnie zatem Wojewoda zarzucił, że zaskarżona uchwała została podjęta z przekroczeniem upoważnienia, zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., gdyż przepis ten nie mógł stanowić podstawy do podjęcia uchwały, którą wyrażono zgodę na użyczenie nieruchomości gminnej na czas nieoznaczony. Przedmiot zaskarżonej uchwały nie należy bowiem do kompetencji rady gminy, wynikającej z powołanego przepisu, gdyż zawarcie umowy użyczenia nieruchomości nie zostało wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Umocowania do podjęcia zaskarżonej uchwały nie tworzą także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tej u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art. 25 ust. 2 u.g.n., gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Stosownie zaś do art. 23 ust. 1 pkt 7a, jedną z czynności należących do gospodarowania jest użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości. Rada Gminy nie była zatem właściwa do wyrażenia w drodze zaskarżonej uchwały zgody na nieodpłatne udostępnienie nieruchomości. Podstawy prawnej dla podjęcia przez Radę Gminy takiej uchwały nie stanowi również fakt, że o podjęcie uchwały, o takiej treści, wystąpił sam organ wykonawczy gminy (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., I OSK 62/12, dostępny w CBOSA). O kompetencjach organów jednostek samorządu gminnego decydują bowiem powołane wyżej przepisy prawa. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., należy do zadań wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Skoro zatem użyczenie nieruchomości nie zostało objęte dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., ani zastrzeżone do właściwości rady przepisami szczególnymi, to podejmowanie przez Radę Gminy uchwały w tym przedmiocie było działaniem bez podstawy prawnej. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że wyrażonej w skarżonej uchwale zgody na nieodpłatne przekazanie nieruchomości w celu posadowienia na niej urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej nie można utożsamiać jednoznacznie z umową użyczenia, gdyż przekazanie części nieruchomości nie spełnia wszystkich elementów umowy użyczenia. Mimo bowiem takiego stanowiska w sprawie, iż w ramach udostępnienia nieodpłatnego nieruchomości strony zawrą umowę nienazwaną określająca wzajemne ich obowiązki, projekt wskazanej skarżonej uchwały został przedstawiony pod obrady Rady Gminy ze wskazaniem określonej podstawy prawnej, co jednoznacznie świadczy, że w takim zakresie sam organ utożsamiał formę umowy dotyczącej udostępnienia nieodpłatnego nieruchomości gminnej. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art ustawy ppsa. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 ustawy ppsa :14

13 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 1 / 8 I OSK 62/12 - Wyrok Data orzeczenia Data wpływu Sąd Sędziowie Naczelny Sąd Administracyjny Anna Lech Monika Nowicka /przewodniczący/ Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/ Symbol z opisem 6079 Inne o symbolu podstawowym Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze Hasła tematyczne Nieruchomości Sygn. powiązane II SA/Lu 654/11 Skarżony organ Treść wyniku Powołane przepisy Wojewoda Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę Dz.U nr 102 poz 651; art.25 ust.1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity. Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Anna Lech del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 654/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miejskiej w R. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej na podstawie umowy użyczenia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 654/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L., z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w R., z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gruntowej na podstawie umowy użyczenia, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na oddanie P. S.A. Oddział L. nieruchomości gruntowej, na podstawie umowy użyczenia, na cele związane z umieszczeniem linii kablowej średniego i niskiego napięcia na okres [...] lat. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że Uchwała nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Upoważnienia na wyrażenie zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie nie zawiera ani art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że rada jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich :40

14 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 2 / 8 wydzierżawianie lub wynajmowanie, przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawo do lokalu oraz hipoteki - art. 244 K.c.). Tym samym, przepis ten nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w użyczenie. Zdaniem Wojewody, użyczenie winno zostać zakwalifikowane jako czynność z zakresu zwykłego zarządu, którą wójt (burmistrz, prezydent) może samodzielnie dokonywać. Rada gminy podejmuje działania z zakresu gospodarowania mieniem gminnym tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Podejmowanie przez radę gminy czynności, które należą do sfery wykonawczej stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Nadto organ nadzoru podniósł, iż podstawy prawnej dla zakwestionowanej uchwały nie może stanowić 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, bowiem akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy nie mogą kształtować w sposób odmienny, niż wskazane przepisy, podziału kompetencyjnego ustalonego w sprawach z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym. Rada Miejska w R. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podniosła, iż jakkolwiek w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie została wymieniona umowa użyczenia, nie oznacza to, iż przepis ten nie stanowi podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Niezasadne jest bowiem twierdzenie organu nadzoru, że przez "obciążenie nieruchomości" należy rozumieć ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego. Ponadto, strona skarżąca wskazała, iż przez obciążenie nieruchomości należy rozumieć nie tylko ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego, ale także zawieranie takich umów, które nie prowadzą do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, ale których następstwa gospodarcze są w danym przypadku porównywalne z ustanowieniem takiego prawa rzeczowego. Taką umową jest długotrwała umowa użyczenia. Skarżąca dodatkowo wskazała, iż sporna uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza i zgodnie z treścią 16 ust. 2 obowiązującej uchwały w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, nakładającej na organ wykonawczy gminy obowiązek uzyskania zgody rady przy zawieraniu m.in. umów użyczenia na okres 10 lat i dłuższy lub na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości swoje stanowisko w sprawie zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że konstytucyjnie zagwarantowana samodzielność samorządu terytorialnego nie jest bezgraniczna, gdyż podlega kontroli organów nadzoru. Zauważył, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tegoż przepisu. Nie ma zaś tej sprzeczności, jeśli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w graniach swobodnego uznania. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż podstawą materialnoprawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały jest art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 18 ust. 1 do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten formułuje zatem zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy. Tak wyrażona generalna klauzula kompetencyjna nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy, także na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczym gminy. Z kolei w :40

15 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 3 / 8 art. 18 ust. 2 wskazano katalog spraw, w których rada gminy ma wyłączną kompetencję. Jedną z tego typu spraw jest podejmowanie uchwał dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Analizując treść tego przepisu, Sąd przyznał rację organowi nadzoru, iż przepis ten nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie. Udzielenie wójtowi gminy zgody na użyczenie nieruchomości w celach określonych w uchwale, znajduje się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym przepis ten nie mógł być podstawą do podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia. Ma on bowiem zastosowanie tylko do czynności prawnych w nim imiennie wskazanych. Nie budzi wątpliwości Sądu także pogląd organu nadzoru, iż przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności, hipoteki, użytkowania itd.). Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak kompetencji do działania rady na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a nie uzasadnia jednak oceny organu nadzoru, iż sporna uchwała została wydana bez podstawy prawnej. Wydanie aktu bez podstawy prawnej oznacza bowiem sytuację, gdy nie ma w systemie prawnym normy, która uzasadniałaby wydanie aktu określonej treści na gruncie danego stanu faktycznego. Konstrukcja ta natomiast nie obejmuje pominięcia lub błędnego powołania podstawy prawnej, która w rzeczywistości istnieje. Sąd odnotował, że uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza R. Jest to o tyle istotne, gdyż oznacza, że kompetencje Burmistrza w zakresie gospodarowania mieniem gminnym (na które wskazywał Wojewoda) wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz ze zm.) nie zostały przez Radę naruszone. Skoro bowiem zaskarżona uchwała została podjęta na wniosek Burmistrza, nie można twierdzić, aby został on w swoich kompetencjach ograniczony. Jako dodatkową istotną okoliczność Sąd wskazał, że uchwała została wydana z powołaniem się m. in. na będącą prawem miejscowym uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, którą określono zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminnego zasobu nieruchomości. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 5 sierpnia 2005 r. nr 162, poz i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Była ona przedmiotem kontroli organu nadzoru, który nie stwierdził jej wadliwości prawnej. Jej podstawę prawną stanowią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W 1 tej uchwały stwierdzono, że zawiera ona zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminy w zakresie m. in. obciążania nieruchomości, także poprzez ich użyczenie. Bezpośrednio zasad użyczania nieruchomości dotyczy rozdział IV tej uchwały. W 15 ustalono, że nieruchomości wchodzące w skład gminnego zasobu nieruchomości mogą być przedmiotem odpłatnych i nieodpłatnych umów cywilnoprawnych nie przenoszących własności rzeczy, w szczególności umowy użyczenia, najmu lub dzierżawy, jeżeli jest to niezbędne do realizacji ustawowych zadań gminy oraz służy rozwojowi gminy i realizacji innych celów publicznych, a także w każdym przypadku, gdy jest to społecznie lub ekonomicznie uzasadnione. W 16 zastrzeżono natomiast, iż zawieranie umów, o których mowa w 15, z wyjątkiem umów dzierżawy i najmu, na okres lat dziesięciu i dłuższy niż dziesięć lat lub na czas nieokreślony, wymaga zgody rady. Taka zgoda nie jest wymagana jedynie w przypadku oddania nieruchomości w użyczenie gminnym :40

16 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 4 / 8 jednostkom organizacyjnym na cele związane z działalnością statutową ( 16 ust. 3 uchwały). Bezspornym zatem jest, iż przywołana uchwała będąca aktem prawa miejscowego, a tym samym źródłem prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wprost przewiduje konieczność podjęcia uchwały przez radę, gdy ma dojść do zawarcia umowy użyczenia na czas dłuższy niż dziesięć lat. Należy więc, zdaniem Sądu, przyjąć, że również umowa mająca być zawarta na czas [...] lat mieści się w hipotezie 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. i zgodnie z tą uchwałą wymaga zgody rady, wyrażanej w formie uchwały. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że uchwała w sprawie ustalenia zasad nabywania (...) nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Nie może być tą kontrolą również objęta z powołaniem na art czy 135 P.p.s.a. nie jest bowiem aktem podjętym w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, dotyczącej weryfikacji legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. W ocenie Sądu, niezależnie od wyżej omówionej podstawy prawnej, do podjęcia kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, zwrócić należy uwagę na treść art. 25 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent. Również tej reguły kwestionowana uchwała nie narusza. Jak wynika z 2 uchwały powierza ona wykonanie uchwały (czyli zawarcie umowy użyczenia) Burmistrzowi R. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 2, gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości polega w szczególności na wykonywaniu czynności określonych w art. 23 ust 1 ustawy. Zakres spraw wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy również dotyczy dokonywania czynności prawnych, takich jak wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Czynność użyczania mieści się zatem w katalogu działań związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości w stosunku do czynności użyczenia na okres powyżej trzech lat winno jednak uwzględniać warunek określony w art. 23 ust. 1 pkt 7a zdanie drugie, dotyczący obowiązku uzyskania przez podmiot dokonujący czynności z zakresu gospodarowania zgody w przypadku zawierania umowy na czas dłuższy niż trzy lata lub czas nieoznaczony. Sąd przypomniał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wymienia umowy użyczenia. Ustawa ta, w zakresie w jakim wprowadza własne reguły dotyczące gospodarowania nieruchomościami, stanowi lex specialis w stosunku do zasad uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W zakresie, w jakim reguł takich nie precyzuje, zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do zasad takich można w szczególności zaliczyć rygor, o jakim mowa w stosunku do umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony w art. 23 ust. 1 pkt 7a in fine. Przepis ten, niezależnie od regulacji zawartej w uchwale regulującej zasady gospodarowania składnikami majątkowymi gminnego zasobu nieruchomości, stanowi dodatkową podstawę do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenie zgody na użyczenie na czas [...] lat nieruchomości gminnej. Nie można wiec podzielić oceny organu nadzoru, iż Rada podejmując sporną uchwałę naruszyła kompetencje Burmistrza oraz że działała bez podstawy prawnej. Tym samym nie można było uznać, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skargę kasacyjną złożył Wojewoda L. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Rady Miejskiej. Oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego, to jest: - art. 23 ust. 1 pkt 7a w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż art. 23 ust. 1 pkt 7a stanowi podstawę prawną do wyrażenia przez :40

17 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 5 / 8 Radę Miasta zgody na użyczenie nieruchomości; - art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz ze zm.) przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że podstawę prawną uchwały stanowi 16 ust. 2 uchwały Nr XXXVII/220/2005 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości (opubl. Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 5 sierpnia 2005 r. Nr 162, poz. 2888), w sytuacji, gdy przepis ten narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz ze zm.). Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom WSA w Lublinie, brak jest przepisu prawnego, który legitymizowałby działalność prawodawczą rady w omawianej materii. Podstawy prawnej do podjęcia przez Radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia nieruchomości gminnej nie sposób znaleźć ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Analiza przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a prowadzi zaś do wniosku, że rada, jako organ stanowiący i kontrolny w stosunku do burmistrza jest upoważniona jedynie do wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, takie jak nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości oraz ich wydzierżawianie lub wynajmowanie, przy czym przez "obciążenie nieruchomości" rozumieć należy ustanowienie na niej użytkowania wieczystego lub ograniczonego prawa rzeczowego (służebności gruntowej, hipoteki, użytkowania, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki art. 244 K.c. W innych, niewymienionych w powołanym przepisie sprawach, w tym w zakresie zawierania umów użyczenia, decyzje gospodarcze może podejmować samodzielnie organ wykonawczy, w ramach uprawnienia do gospodarowania mieniem. Za niewłaściwą należy uznać wykładnię, zgodnie z którą unormowany przepisem art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. obowiązek uzyskania zgody wojewody w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa należy zastosować w drodze analogii do obowiązku uzyskania zgody rady w zakresie nieruchomości gminnych. W przekonaniu skarżącego, wobec braku podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do podjęcia przez radę uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia, nie można zgodzić się ze zdaniem WSA w Lublinie, iż w takiej sytuacji wystarczającą podstawę prawną stanowi 16 ust. 2 uchwały Nr XXXVII/220/2005 Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie ustalenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, bowiem przepis ten kształtuje w sposób odmienny niż wyżej wskazane przepisy ustawowe kwestię podziału kompetencyjnego ustalonego w sprawach z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym. Należy mieć na uwadze art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wojewoda stwierdził, że Sąd Administracyjny jest uprawniony na podstawie art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych do odmowy zastosowania w sprawie aktu rangi podustawowej, wobec czego powinien odmówić zastosowania uchwały rady miasta w sprawie zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości, w zakresie w jakim jest on sprzeczny z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w R. Wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: :40

18 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 6 / 8 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przepis art ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art pkt 1 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawa skargi kasacyjnej, jakkolwiek nawiązująca do naruszenia kilku przepisów prawa materialnego, dotyczy kompetencji rady gminy do wyrażenia zgody na dokonanie przez burmistrza czynności polegającej na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie na okres powyżej 3 lat. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewoda dokonał prawidłowej wykładni, według której, nie ma podstaw do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie takiej zgody. Analizę stanu prawnego rozpocząć należy od spostrzeżenia, że art. 169 ust.1 Konstytucji RP wprowadza podział organów jednostek samorządu terytorialnego na organy stanowiące i wykonawcze. Zgodnie z art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Rola tych organów została wprost określona w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 15 ust.1, z zastrzeżeniem art. 12, organem stanowiącym w gminie jest rada gminy (zastrzeżenie dotyczy referendum i nie ma w niniejszej sprawie znaczenia). Według zaś z art. 26 ust.1, organem wykonawczym w gminie jest wójt. Stanowienie polega na decydowaniu o podstawowych sprawach gminnej wspólnoty samorządowej: określenie podstaw ustroju i funkcjonowania gminy (statut), ustalenie kierunków rozwoju gminy (program gospodarczy) oraz zasad gospodarowania jej przestrzenią (plan zagospodarowania przestrzennego) i mieniem, decydowanie o przychodach i wydatkach (budżet), w tym o podarkach i opłatach lokalnych. Czynności wykonawcze stanowią działania i czynności prawne oraz techniczno-organizacyjne (por. Andrzej Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki "Samorząd gminny. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC 2005, s , 291). Z takiego kryterium podziału organów gminy wynika, że o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej, czynności stanowiące należą do kompetencji rady gminy, a czynności wykonawcze należą do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (patrz: wyrok NSA z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt I SA/Ka 1628/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 40852; Bogdan Dolnicki "Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy", Samorząd Terytorialny 2007/1-2/s. 54; Wiesław Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", LexisNexis 2010, s ). Jest możliwe przyznanie organowi stanowiącemu kompetencji wykonawczych albo określonych uprawnień w procesie podejmowania czynności wykonawczych. Rada gminy ma mianowicie możliwość podejmowania rozstrzygnięć poprzedzających bezpośrednie czynności wykonawcze wójta. Dotyczy to podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a-i ustawy o samorządzie :40

19 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 7 / 8 gminnym). W odniesieniu do nieruchomości istotna jest regulacja art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, czego nie kwestionował Sąd pierwszej instancji, nie upoważnia rady do wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości gminnej w użyczenie. Kompetencja rady gminy do podjęcia objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie wynika także z unormowań ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.). Zgodnie z art. 25 ust.1 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W myśl art. 25 ust.2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust.1. Jak zaś wynika z art. 23 ust.1pkt 7a, jedną z czynności należących do gospodarowania jest użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Odwołanie do zakresu czynności wymienionego w art. 23 ust.1 nie stanowi natomiast podstawy do stosowania tego przepisu dla czynności dotyczących nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu w zakresie, w jakim przepisy art. 23 ust.1 uzależniają pewne czynności starosty od zgody wojewody (por. Adam Tułodziecki [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin "ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 170; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 693/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr ). Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 23 ust.1 pkt 7a w związku z art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędna wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis art. 23 ust.1 pkt 7a stanowi podstawę prawną do wyrażenia przez radę miasta zgody na użyczenie nieruchomości. Podstawy prawnej do podjęcia uchwały wyrażającej zgodę nie mógł stanowić przepis 16 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w R. z dnia [...] maja 2005 r., Nr XXXVII/220/2005, w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy, niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Zapis ten, odnoszący się do użyczania nieruchomości, wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a nie tylko nie zawiera podstawy do wyrażenia przez radę gminy zgody na użyczenie nieruchomości przez wójta, ale także nie upoważnia rady do objęcia zakresem zasad, o których mowa w tym przepisie, użyczania nieruchomości (por. Łukasz Złakowski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2011, s. 200; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 726/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr ; wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 599/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr ). W takiej sytuacji Sąd pierwszej instancji był obowiązany, jak wskazano w skardze kasacyjnej, do odmowy zastosowania sprzecznego w upoważnieniem ustawowym aktu prawa miejscowego. Podstawy prawnej dla podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodzie na użyczenie nieruchomości gminnej nie stanowi także fakt, że o podjęcie tej uchwały wystąpił organ wykonawczy gminy. O kompetencjach organów jednostek samorządu gminnego decydują przywołane wyżej przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym, z wyjątkiem spraw o których mowa w art. 18 ust.2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym, należy do zadań wójta (art. 30 ust.2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie zatem od woli osoby pełniącej funkcję wójta, rada gminy może stanowić uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie w zakresie wprost i bezpośrednio przekazanym radzie gminy przez ustawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 284/09, niepublikowany, treść [w:] Piotr Dobosz [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz:, op. cit. s. 405). W niniejszej sprawie chodzi jednak nie tylko o domniemanie, na :40

20 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Str 8 / 8 podstawie którego funkcje wykonawcze należy przypisać wójtowi. Organ stanowiący nie ma żadnych kompetencji w sprawach, w których przepisy zastrzegają wyłączną właściwość wójta. Tak jest w niniejszej sprawie. Gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości zostało w art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżone do wyłącznej właściwości wójta (por. Andrzej Skoczylas [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa", red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, C.H. Beck 2011, s ). Warto dodać, że możliwość przeniesienia przez wójta kompetencji w zakresie użyczenia nieruchomości gminnych nie została przewidziana ani w art. 25 ust.1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w przepisach ustawy o samorządzie gminnym. O ile zaś ustawa możliwość przeniesienia kompetencji przewiduje, jest to regulacja wyraźna, (np. art. 39 ust.2 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Trafny jest więc zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem, i objętą rozstrzygnięciem uchwałą, prawa materialnego, tj. art. 25 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w związku z tym przepisem art. 23 ust.1 pkt 7a tej ustawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę :40

21 nietezowane Lubus.2013/2200 Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia 25 października 2013 r. NK-I ACze Sentencja Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) stwierdzam nieważność uchwały Nr XXVI/159/2013 Rady Gminy Trzebiel z dnia 24 września 2013 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Trzebiel, w części: 2 ust. 1 pkt 8, 6 ust. 1 co do słów "lub użyczenie", 6 ust. 3 w zakresie "lub użyczenia" oraz 11. Uzasadnienie faktyczne W dniu 24 września 2013 r. Rada Gminy Trzebiel podjęła uchwałę w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Trzebiel. Uchwała doręczona została organowi nadzoru w dniu 1 października 2013 r. Po dokonaniu analizy prawnej organ nadzoru stwierdza, iż uchwała w zakwestionowanej części istotnie narusza prawo, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn zm.) w związku z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Podstawę prawną do podjęcia przez Radę Gminy Trzebiel kwestionowanej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Pojęcie "zasad gospodarowania", które stanowią przedmiot uchwały podejmowanej na podstawie ww. przepisu nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych ani też w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wychodząc ze słownikowego pojęcia "zasad" (jako ustalonego na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposobu postępowania w danych okolicznościach) w judykaturze przyjmuje się, że omawiane zasady powinny stanowić opracowany przez radę gminy zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez jednostkę samorządu reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. I OSK 1440/08). Należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też, przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, czyli może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Należy podkreślić, iż przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań