Poznań, dnia 10 września 2013 r. Poz UCHWAŁA NR 18/1050/2013 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W POZNANIU. z dnia 21 sierpnia 2013 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO Poznań, dnia 10 września 2013 r. Poz UCHWAŁA NR 18/1050/2013 KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W POZNANIU z dnia 21 sierpnia 2013 r. Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1113) oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu: stwierdza nieważność uchwały Nr XXXV/416/2013 Rady Miasta Gniezna z dnia 26 czerwca 2013r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadam komunalnymi z powodu istotnego naruszenia przepisów art. 6l w zw. z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012r. poz. 391 ze zm.) oraz art ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.). Uzasadnienie Przedmiotowa uchwała została doręczona tutejszej Izbie w dniu 7 sierpnia 2013 roku, w odpowiedzi na wezwanie z dnia 5 sierpnia 2013r. W uchwale tej Rada Miasta Gniezna powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 6l ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonała zmian w uchwale Nr XXVII/308/2012 Rady Miasta Gniezna z 28 listopada 2012 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj.Wiel. z 2012 r. poz. 5826), stanowiąc, że: 3 otrzymuje brzmienie: 3. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się na rachunek bankowy URBIS Sp. z o. o., w Gnieźnie". W uzasadnieniu do przedmiotowej uchwały zapisano, że cyt. W związku z podpisaniem umowy pomiędzy Miastem Gniezno, reprezentowanym przez Prezydenta Miasta Gniezna a spółką Urbis Sp. z o.o. z siedzibą w Gnieźnie, reprezentowaną przez Prezesa Spółki w sprawie powierzenia Spółce z o.o. Urbis wykonywania niektórych obowiązkowych zadań własnych gminy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Gniezna oraz w zakresie załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej obsługę finansowo księgową prowadzi Spółka z o.o. Urbis, stąd opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy uiszczać na konto Spółki. We wspomnianej powyżej umowie z dnia 22 maja 2013r. (przekazanej tut. Izbie przy piśmie z dnia 5 sierpnia br.) zapisano, że do obowiązków Urbis Sp. z o.o. należy m.in.; przyjmowanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określanie w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określanie w drodze decyzji wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, prowadzenie czynności windykacyjnych,

2 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 2 Poz kontrolowanie w terminie realizacji obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. ( 3). Ponadto w umowie zapisano, że: obsługę finansowo księgową prowadzi spółka z o.o. Urbis za pomocą własnego specjalistycznego programu komputerowego, związanego z zarządzaniem odpadami, spółka jest upoważniona do przyjmowania wpłat wnoszonych przez właścicieli lub zarządców nieruchomości oraz, że odpowiednie służby finansowo księgowe Spółki dokonują dekretacji dowodów wpłat oraz księgują je na indywidualnych kontach poszczególnych właścicieli lub zarządców ( 4). Ponadto do tut. Izby Miasto Gniezno przedłożyło projekt uchwały dotyczącej, jak stwierdza w wyjaśnieniach Prezydent Miasta możliwości podpisywania decyzji określających wysokość opłaty przez pracowników Spółki. Do czasu podjęcia w/w uchwały, jak wynika z wyjaśnień Prezydenta Miasta, pracownicy spółki nie będą podpisywali żadnych decyzji, a ewentualna weryfikacja danych dotyczących podstaw wymiaru opłaty będzie się odbywała wyłącznie na podstawie deklaracji i ich korekt składanych przez mieszkańców. Ponadto w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia 5 sierpnia br. Prezydent Miasta Gniezna stwierdza, iż powodem zawarcia w/w umowy była chęć sprawnego rozwiązania problemów związanych z poborem opłaty za gospodarowanie odpadami oraz odbioru tych odpadów na terenie Miasta Gniezna. Spółka, jako podmiot zajmujący się dotychczas odbiorem odpadów od znacznej liczby mieszkańców miasta, jako jedyna dysponuje bazą danych (oraz oprogramowaniem do jej obsługi), która w znaczący sposób ułatwia realizację ww. zadań. Ponadto powierzenie jednemu podmiotowi funkcji odbioru odpadów oraz poboru przedmiotowej opłaty stanowi w mojej ocenie jedyną możliwość sprawnej i mało dolegliwej dla mieszkańców weryfikacji obowiązku złożenia deklaracji oraz weryfikacji liczby zamieszkujących poszczególne nieruchomości osób. Tylko Spółka poprzez pracowników zajmujących się ustawianiem pojemników i odbiorem odpadów ma bezpośredni kontakt w terenie z mieszkańcami lub reprezentującymi ich podmiotami. Tego rodzaju kontakt pozwala na bieżąco weryfikować miejsca ustawienia pojemników, ich pojemność oraz osoby, które z nich korzystają. Nie bez znaczenia jest także brak sformułowania w ustawie definicji pojęć takich jak mieszkaniec, gospodarstwo domowe, powierzchnia mieszkalna. W trakcie spotkań, w których brali udział także przedstawiciele Regionalnej Izby Obrachunkowej, sygnalizowano problemy związane z prowadzeniem postępowań dotyczących nałożenia opłaty lub weryfikacji jej zadeklarowanej wysokości. Nikt, także przedstawiciele Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, nie byli w stanie określić, jakie kryteria winny zostać wykorzystane np. przy weryfikacji liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość. W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta, brak jest administracyjnych narzędzi, które umożliwiłyby wyegzekwowanie obowiązku złożenia deklaracji oraz weryfikację podanych w nich danych mających wpływ na wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami. Głównym motorem, który skłania mieszkańców do złożenia deklaracji oraz wiarygodnego wykazania liczby zamieszkujących nieruchomość osób jest chęć zapewnienia sprawnego odbioru odpadów i uniknięcia niedogodności związanych ze zbyt małą pojemnością podstawionych pojemników. Tego rodzaju sprawy najłatwiej załatwić z podmiotem odbierającym odpady. Rozdzielenie funkcji odbioru odpadów oraz poboru opłaty, wobec rewolucyjnego charakteru wprowadzonych przez ustawę zmian oraz nieprecyzyjnych uregulowań zawartych w ustawie, będzie prowadziło do bałaganu i nieprawidłowości zarówno na etapie odbioru nieczystości (liczba, miejsce ustawienia, pojemność pojemników), jak również w trakcie poboru opłaty. Prezydent stwierdził ponadto, że przyjęte rozwiązanie traktuje jako tymczasowe. Świadczy o tym między innymi krótki okres, na jaki została podpisana umowa ze Spółką. Po zbudowaniu wiarygodnej ewidencji oraz zorganizowaniu sprawnie funkcjonującego systemu odbioru odpadów przewiduje zmianę systemu i rozdzielenie funkcji odbioru odpadów od funkcji poboru przedmiotowej opłaty. Będzie to możliwe w momencie, w którym system będzie funkcjonował na tyle sprawnie by standardowe kanały informacyjne między podmiotami realizującymi odbiór odpadów oraz pobór opłaty zapewniły bezpieczeństwo sanitarne mieszkańców oraz bezpieczeństwo finansowe gminy. Na tym etapie będzie również możliwa realistyczna ocena liczby pracowników, których zatrudnienie będzie konieczne dla realizacji zadań związanych z poborem opłaty oraz związanych z tym kosztów.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 3 Poz Podsumowując Prezydent Miasta Gniezna wskazał, że przyjął zastosowane rozwiązanie kierując się interesem lokalnej społeczności przejawiającym się w potrzebie zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego przy racjonalnym i możliwie oszczędnym wydatkowaniu środków publicznych. Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu na podstawie art i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zawiadomiła Przedstawiciela Miasta o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do uchwały Rady Miasta Gniezna Nr XXXV/416/2013 z dnia 26 czerwca 2013r., wyznaczając termin rozpatrzenia sprawy na dzień 21 sierpnia 2013 roku. Rozpoznając sprawę przedmiotowej uchwały Kolegium Izby ustaliło i zważyło, co następuje. Zgodnie z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - (dalej u.c.p.g. ), w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. Z powyższego wynika, że w sprawach dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (która jest daniną publiczną) w charakterze organu podatkowego występuje wójt, który w kwestiach nieuregulowanych w u.c.p.g. stosuje Ordynację podatkową. Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) jest jednocześnie organem egzekucyjnym zgodnie z przepisem art. 6qa u.c.p.g. - uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Powracając do regulacji art. 6q, pod pojęciem spraw dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi rozumie się podejmowanie działań takich jak: przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji śmieciowych; ustalanie, pobór i windykację opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Czynności te co do zasady może wykonywać wójt (jako organ podatkowy), chyba że do poboru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina wyznaczyła inkasenta (co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca). Wykonywanie pozostałych zadań przez inne aniżeli wójt podmioty ograniczone jest przepisami ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie bowiem z art w/w ustawy: organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza celnego lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Podkreślić należy, iż przepis art Ordynacji podatkowej pozwala na udzielenie pracownikowi urzędu prawa do działania w imieniu organu w zakresie określonym w pełnomocnictwie. Nie oznacza to zmiany właściwości organu. Pracownik, który otrzymał pełnomocnictwo, nie staje się przez to organem podatkowym, lecz działa "z upoważnienia" organu podatkowego. Zatem wszystkie podjęte działania wynikające z upoważnienia są działaniami tego organu. Przy czym jak podkreśla się w doktrynie, na podstawie art Ordynacji podatkowej dopuszczalne jest udzielenie pełnomocnictwa jedynie funkcjonariuszowi celnemu oraz pracownikowi kierowanej jednostki organizacyjnej. Pod pojęciem jednostka organizacyjna należy zaś rozumieć urząd danego organu podatkowego, który udziela pełnomocnictwa (P. Pietrasz, Komentarz do art. 143 Ordynacji podatkowej [w:] Dowgier R., Etel L., Kosikowski C., Pietrasz P., Popławski M., Presnarowicz S., Ordynacja podatkowa. Komentarz, opubl. LEX 2011). Przy czym zgodnie z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, urzędem wójta/burmistrza/prezydenta miasta jest urząd gminy/miejski/miasta. Z zapisów uchwały XXXV/416/2013 wynika, że Rada Miasta Gniezna powierzyła pobór opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Spółce z o.o. Urbis. W ocenie Kolegium Izby, biorąc pod uwagę wskazane powyżej regulacje, należy uznać, iż wykonywanie zadań z zakresu ustalenia, poboru i windykacji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez inne niż wymienione w art. 143 Ordynacji podatkowej podmioty nie jest dopuszczalne. Należy wskazać w tym miejscu na stanowisko wyrażone w odpowiedzi na interpelację poselską z dnia 5 kwietnia 2013r. Nr SPSD /13, w której sformułowano pytanie: Czy w rozumieniu ustawy

4 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 4 Poz uprawnienia organów podatkowych posiadają również kierownicy (dyrektorzy) jednostek organizacyjnych gmin? Jeżeli nie, to jak te jednostki mogą realizować powierzone zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi?, w której Ministerstwo Finansów stwierdza, że ( ) na gruncie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można uzasadniać możliwość wykonywania funkcji związanych z pobieraniem, administrowaniem oraz egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku zlecenia tego zadania gminnej jednostce budżetowej. Z kolei Ministerstwo Środowiska wypowiadając się w sprawie podmiotów uprawnionych do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności pieniężnych z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w odpowiedzi na interpelację poselską przesłaną przy piśmie z dnia 28 maja br., znak: SPS /13) stwierdziło, iż organem uprawnionym do prowadzenia egzekucji należności z tytułu opłat za gospodarowanie opłatami komunalnymi jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w przypadku przejęcia zadań gminy zarząd związku międzygminnego, którzy z urzędu obowiązani są do przestrzegania swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Ustawowych zadań w zakresie stosowania środków przymusu, jak i wydawania postanowień przypisanych tym organom nie można powierzyć firmie windykacyjnej ani też innemu administracyjnemu organowi egzekucyjnemu. Naczelnik urzędu skarbowego będzie organem egzekucyjnym w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi wyłącznie w dwóch przypadkach: po zbiegu egzekucji administracyjnych (art. 63 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz w egzekucji z nieruchomości prowadzonej na wniosek wierzyciela (art. 110 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Powracając do tezy zawartej w stanowisku Ministerstwa Finansów, iż na gruncie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można uzasadniać możliwość wykonywania funkcji związanych z pobieraniem, administrowaniem oraz egzekucją opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku zlecenia tego zadania gminnej jednostce budżetowej, wskazać należy, iż przepis art. 39 ust. 4 o s.g. stanowi, że do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z powołanym przepisem, w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W orzecznictwie sądowo administracyjnym wskazuje się, że przepisu art. 39 ust. 4 u.s.g. nie należy traktować jako samodzielnej podstawy, która zezwala na przekazanie każdej formy administracji publicznej na rzecz innego podmiotu. Na podstawie w/w przepisu nie można przekazać kompetencji do wykonywania administracji publicznej w innych formach niż decyzja administracyjna. I tak w wyroku z dnia 27 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Ol 440/13 WSA w Olsztynie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 26 marca 2013r., nr "[...]", w którym Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia 26 lutego 2013r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Administracji Budynków Komunalnych w B. do prowadzenia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że wskazaną uchwałą, Rada Miejska w B. upoważniła Dyrektora Administracji Budynków Komunalnych w B. do prowadzenia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, obejmujących: prowadzenie postępowania i wydawania decyzji w sprawach o których mowa wart. 6o 6p, 6zb o u.c.p.g., przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - o której mowa w art. 6 m ustawy oraz wykonywania czynności określonych w art. 11 ustawy, prowadzenie czynności sprawdzających określonych w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, wydawanie decyzji z art. 5 ust. 7 o u.c.p.g., oraz wykonywanie dalszych czynności wynikających lub związanych z przedstawionym wyżej zakresem upoważnienia. Sąd stwierdził, że Rada gminy, uchwałą podjętą na podstawie art. 39 ust. 4 o s.g., może ( ) przekazać kompetencje innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym, ale tylko do władczego działania - do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Powoduje to, że organ dotychczasowy określony wprost w ustawie traci te kompetencje. Organy jednostek i podmiotów upoważnionych przez uchwałę rady gminy wydają decyzje we własnym imieniu i decyzje takie są rozstrzygnięciem organu, który przejął kompetencje. Uchwała rady przenosząca władcze kompetencje

5 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 5 Poz organu ustawowego wyłącza organ, któremu pierwotnie przysługiwała to kompetencja wprost z ustawy, od prowadzenia postępowań w tych sprawach. Organem właściwym w rozumieniu art. 20 k.p.a. staje się organ wskazany w uchwale rady gminy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., I OSK 701/08, niepublikowany). Wobec powyższego, prawidłowo w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzano, że na podstawie art. 39 ust. 4 o s.g., nie można przekazać kompetencji do wykonywania administracji publicznej w innych formach niż decyzja administracyjna. Natomiast nie budzi wątpliwości, że na mocy przepisów o u.p.c.g., właściwy organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent) wykonuje różne czynności, które tylko wyjątkowo są podejmowane w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. W dalszej kolejności Sąd stwierdza (co wymaga podkreślenia), że ( ) władcze przeniesienie kompetencji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy odmienne regulacje nie wynikają z materialnych przepisów ustaw szczególnych tj. wówczas gdy przepisy materialne ustaw szczególnych (w odniesieniu do ustawy o samorządzie gminnym) nie wskazują wyraźnie organu właściwego do załatwienia danej sprawy. Rada gminy nie może decydować o wyłączeniu właściwości organu, który został przez ustawodawcę wyraźnie wskazany do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w przepisie materialnym. W niniejszej sprawie materialna regulacja szczególna zawarta została w treści przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (art. 6o, 6p oraz 9zb ust.1). Zgodnie z tą regulacją, organem właściwym w sprawach określenia w drodze decyzji, wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6o ustawy), w sprawach określenia w drodze decyzji, wysokości zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6p ustawy), w sprawach nakładania w drodze decyzji kar umownych na podstawie art. 9zb ust.1, w sprawach wydawania decyzji nakazujących wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 7 ustawy - jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. ( ). Brak jest zatem usprawiedliwionych podstaw do przyjęcia tezy, o przysługującym radzie gminy prawie przekazania każdej kompetencji wójta, burmistrza czy prezydenta wynikającej z o u.c.p.g., gdyż to uchwała a nie norma ustawowa kreowałaby organ właściwy do załatwienia sprawy. Reasumując, należy ponownie wskazać, iż analizowane regulacje wyłączają zastosowanie przepisu art. 39 ust. 4 o s.g. W ocenie Kolegium Izby, wziąwszy pod uwagę przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, przepis art ordynacji podatkowej należy traktować, jako przepis szczególny wobec przepisów art. 39 u.s.g. normujących sprawy z zakresu ogólnego postępowania administracyjnego. W związku z powyższym wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłaty śmieciowej, a także przyjmowania i weryfikowania deklaracji o jej wysokości przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych, z powołaniem się na przepisy art. 39 u.s.g., uznać należy za niedopuszczalne. Tym samym zapisy uchwały Nr XXXV/416/2013 Rady Miasta Gniezna z dnia 26 czerwca 2013r. stanowiące iż opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi uiszcza się na rachunek bankowy URBIS Sp. z o. o., w Gnieźnie, tj. stanowiące o powierzeniu poboru przedmiotowej opłaty w/w spółce naruszają w sposób istotny przepisy art. 6l w zw. z art. 6q ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art ustawy Ordynacja podatkowa. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium Izby postanowiło jak w sentencji. Pouczenie: Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu. Przewodnicząca Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (-) Grażyna Wróblewska