Urszula K. Zawadzka-Pąk

Transkrypt

1 Urszula K. Zawadzka-Pąk 6. Postanowienia tzw. not budżetowych dotyczące opracowywania planów w układzie zadaniowym. Obowiązująca u.f.p. jedynie w kilku przepisach odwołuje się do budżetu w układzie zadaniowym. Dość ogólny charakter tych przepisów pozostawia wiele swobody w określaniu kształtu zastosowanych rozwiązań na etapie opracowywania poszczególnych elementów składających się na polski system planowania zadaniowego w sektorze finansów publicznych. Umożliwia to modyfikację w kolejnych latach przyjętych wcześniej rozwiązań i dostosowanie ich do rzeczywistych potrzeb. Ze względu na niewiążący charakter większości elementów składających się na ten system planowania zadaniowego takie rozwiązanie można uznać za właściwe. Należy je jednak jednocześnie traktować jako swego rodzaju przedłużający się program pilotażowy, służący uczeniu się i praktycznemu poznawaniu nowoczesnych metod programowania budżetowego. Wiele postanowień istotnych z punktu widzenia opracowywania planów w układzie zadaniowym i powiązanych z nim instytucji regulowanych jest w corocznie wydawanych przez Ministra Finansów rozporządzeniach w sprawie szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej (w tzw. notach budżetowych). Kwestie istotne z punktu widzenia struktury budżetu w układzie zadaniowym wynikają też z treści załączanych do not budżetowych formularzy planistycznych dla dysponentów (ustalana jest w nich m.in. pełna klasyfikacja zadaniowa w układzie funkcji, zadań, podzadań i działań, a od 2014 r. także struktura celów na poziomie funkcji i zadań). Uregulowanie w akcie o randze ustawowej jedynie w minimalnym zakresie kwestii budżetu w układzie zadaniowym, zaś większości zagadnień w aktach wykonawczych świadczy o tym, jak dalece kwestia budżetu w układzie zadaniowym w Polsce jest wewnętrzną sprawą administracji i jak znikomy (żaden) wpływ na jego treść miała (na etapie uchwalania u.f.p.) i ma corocznie (na etapie uchwalania not budżetowych i przygotowywania budżetu w układzie zadaniowym) władza ustawodawcza. 7. Kolejność opracowywania planów wydatków w układzie tradycyjnym i w układzie zadaniowym. Aby planowanie zadaniowe nie stało się jedynie fikcją polegającą na wypełnianiu narzuconego przez ustawodawcę obowiązku opracowywania planów wydatków w układzie zadaniowym, nie wystarczy rozpisanie budżetu tradycyjnego na zadania, niezbędna jest także zmiana sposobu planowania wydatków (tworzenia budżetu). Jak zauważa A. Hanusz 411, budżet w układzie zadaniowym nie jest odrębnym od budżetu tradycyjnego dokumentem planistycznym, jest on natomiast określonym sposobem przygotowywania projektu budżetu, jego 411 A. Hanusz, Opinia o projekcie ustawy o finansach publicznych z dnia 13 października 2008, RL / Dział III Rozdział 4

2 Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa Art. 138 wykonywania, a także kontroli wykonania. Zatem w planowaniu wydatków logiczną kolejnością powinno być najpierw ustalenie listy zadań w ramach poszczególnych funkcji wraz z odpowiadającymi im celami i miernikami (opracowanie budżetu zadaniowego), a dopiero w drugiej kolejności przełożenie klasyfikacji zadaniowej wydatków na klasyfikację tradycyjną, której wymóg opracowywania wynika z u.f.p. Choć teoretycznie jest to słuszne założenie, to jednakże obserwując praktykę opracowywania planów finansowych w układzie zadaniowym w Polsce jak i samego budżetu w układzie zadaniowym, można odnieść odmienne wrażanie. Budżet tradycyjny traktowany jest jako najważniejszy plan finansowy (skądinąd słusznie, bowiem jako jedyny zawiera upoważnienie do dokonywania wydatków i pobierania dochodów). W związku z tym opracowaniu budżetu w układzie tradycyjnych podziałek klasyfikacji budżetowej poświęca się znacznie więcej uwagi, zaś marginalizuje się znaczenie układu zadaniowego wydatków, opracowując go wielokrotnie w drugiej kolejności. Najczęściej w oparciu o ustalone limity wydatków konstruowane są zadania (które niestety trzeba zaplanować, bo taki obowiązek wprowadził ustawodawca). W praktyce o kolejności prac decydują terminy ustalone dla dysponentów na złożenie formularzy planistycznych. W notach budżetowych na 2009 r. i 2010 r. przewidziano dłuższy termin na złożenie formularzy wydatków w układzie zadaniowym niż na przygotowanie wydatków w układzie tradycyjnym 412. Takie rozwiązanie należy uznać za nieprawidłowe, gdyż w takiej sytuacji na etapie planowania zadań (gdy ustalone są już wstępne limity wydatków) nie ma właściwie możliwości zmiany ich przeznaczenia. Dopiero w nocie budżetowej na 2011 r. przewidziano w obu wypadkach taki sam termin (15 dni od dnia otrzymania pisma przekazującego wstępne kwoty wydatków na dany rok), analogicznie postąpiono w nocie na 2012 r. (14 dni) i w notach na 2013 r. i 2014 r. (21 dni). Obecnie terminy te są zatem takie same. Choć pożądane byłoby wydłużenie terminu na złożenie planów wydatków w układzie tradycyjnym, nadal nie jest to rozwiązanie w pełni satysfakcjonujące. Rozwiązaniem najbardziej motywującym do zaplanowania w pierwszej kolejności zadań, a następnie do przełożenia ich na pozycje budżetowe, byłoby wydłużenie terminu na złożenie dokumentów planistycznych w układzie tradycyjnym. Zwiększyłoby to prawdopodobieństwo, że zostanie zachowana logiczna kolejność planowania wydatków. Wprowadzenie błędnego rozwiązania, wynikającego zapewne ze zbyt wczesnego rozpoczęcia wprowadzania nieprzygotowanej reformy, mogło utwierdzić dysponentów w błędnym przekonaniu co do istoty planowania wydatków w układzie zadaniowym. Potrzeba zapewne czasu, by zmienić tę (usankcjonowaną wcześniej 412 W nocie budżetowej na 2009 r. na zaplanowanie wydatków w układzie tradycyjnym ustalono termin 21 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma przekazującego wstępne kwoty wydatków i 32 dni na złożenie formularzy w układzie zadaniowym. W nocie na 2010 r. na podobnej zasadzie ustalono 21 dni oraz 29 dni. Urszula K. Zawadzka-Pąk 651

3 błędnymi przepisami) praktykę. Abstrahując od obowiązujących terminów, należy stwierdzić, że w pierwszej kolejności należy planować zadania (wydatki w układzie zadaniowym), które następnie należy powiązać z klasyfikacją tradycyjną. W przeciwnym przypadku równoległe stosowanie planowania tradycyjnego i zadaniowego jest pozbawione sensu. Z pewnością większe korzyści z punktu widzenia efektywności i skuteczności wydatkowania środków publicznych można by uzyskać, gdyby budżet w układzie zadaniowym nie był opracowywany jako zadaniowe uzasadnienie planowanych wydatków, ale jako wiążący plan finansowo-rzeczowy, który podlega wykonaniu i kontroli (jako budżet zadaniowy w sensie prawnym). Na takie rozwiązanie w Polsce z pewnością nie jesteśmy jeszcze gotowi. Niemniej, nawet w obecnym stanie prawnym (gdy nie można zrezygnować z budżetu zadaniowego) ustalanie zadań, które mają być zrealizowane, umożliwia wprowadzenie do procesu podejmowania decyzji o alokacji elementów myślenia zadaniowego. W pierwszej kolejności należy ustalić strukturę zadaniową planu finansowego jednostki, a zatem podjąć decyzję, jakie zadania, podzadania i działania będą realizowane przez daną jednostkę. W sektorze rządowym (inaczej niż w sektorze samorządowym) należy korzystać z zamkniętego katalogu zadań, podzadań i działań realizowanych w ramach poszczególnych funkcji państwa. Do tego katalogu można dopisywać jedynie działania po uzyskaniu na to zgody Ministerstwa Finansów. Planując zadania (podzadania, działania), należy obliczyć ich koszt, w tym celu należy określić zasoby, które zostaną wykorzystane do ich realizacji i ich wartość, a także pracochłonność oraz czasochłonność ich realizacji. Następnie należy zdefiniować cele poszczególnych zadań (podzadań, działań) oraz mierniki, które będą służyły pomiarowi realizacji celów. W przypadku, gdy w trakcie roku budżetowego zajdzie potrzeba dokonania zmian w planie finansowym jednostki, w pierwszej kolejności należy dokonać zmiany w układzie zadaniowym wydatków (przenieść środki między odpowiednimi podzadaniami lub działaniami), a następnie dokonać odpowiednich zmian w budżecie tradycyjnym Formularze planistyczne służące opracowaniu planów wydatków w układzie zadaniowym. Rodzaje i wzory formularzy służących do planowania w układzie zadaniowym zamieszczane są corocznie w załącznikach do noty budżetowej. W ciągu kilku ostatnich lat zarówno ich oznaczenia, jak i treść ulegały nieznacznym modyfikacjom. Zgodnie z przepisami noty budżetowej na 2014 r. projekty planowanych wydatków w układzie zadaniowym należy złożyć Ministrowi Finansów na formularzach BZ-Z, BZ-1 oraz BZ-K w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisma przekazującego wstępne kwoty wydatków na rok Termin złożenia wypełnionych formularzy wskazywany jest także w pismach Ministerstwa Finansów do poszczególnych jednostek SFP, wraz z uszczegóławiającymi in- 413 U.K. Zawadzka-Pąk, Budżet zadaniowy, op. cit., s Dział III Rozdział 4

4 Tryb opracowywania i uchwalania budżetu państwa Art. 138 formacjami na temat zasad planowania dochodów i wydatków na kolejny rok. Wydruki formularzy podpisane przez osobę sporządzającą formularz oraz osobę upoważnioną do reprezentowania jednostki należy przekazać do Departamentu Reformy Finansów Publicznych Ministerstwa Finansów w formie papierowej. Podpisy składa się odręcznie na każdym formularzu w oznaczonym miejscu. Pod podpisem umieszcza się pieczątkę z imieniem i nazwiskiem osoby podpisującej. Dodatkowo wypełnione formularze należy przekazać pocztą elektroniczną w formie dokumentu elektronicznego utworzonego w aplikacji BUZA, zaś kopię dokumentu należy zachować na dowolnym nośniku elektronicznym. Pierwszy formularz (BZ-Z) ma charakter najbardziej ogólny, stanowi zestawienie zadań budżetowych (bez wskazywania podzadań i szczegółowego podziału zaplanowanych kwot). W pierwszych dwóch kolumnach formularza znajdują się kod klasyfikacji zadaniowej (kolumna 1) oraz nazwa funkcji i zadania (kolumna 2). Planując wydatki w układzie zadaniowym, nie ma możliwości dodania nowego zadania, należy zatem wybrać z formularza te zadania, które będą realizowane przez danego dysponenta. W kolumnie 1 formularza wskazano kod klasyfikacji zadaniowej, w kolumnie 2 nazwę funkcji/zadania, w kolumnie 3 cel funkcji/zadania, zaś w kolumnach 4, 5 i 6 dokonano powiązania z częściami, działami i rozdziałami tradycyjnej klasyfikacji budżetowej (cele 414 i przypisane numery klasyfikacji budżetowej zostały odgórnie ustalone po raz pierwszy w formularzu BZ-Z stanowiącym załącznik do noty budżetowej na 2014 r.). W pozostałych kolumnach należy zaplanować: ogólną kwotę planowaną na daną funkcję/zadanie (w kolumnie 7), z wyszczególnieniem planowanych wydatków budżetu państwa (w kolumnie 8) i wydatków z budżetu środków europejskich (w kolumnie 9), nazwę miernika 415 (w kolumnie 10), jego wartość bazową (w kolumnie 11) oraz wartość na 2014 r. (w kolumnie 12) Drugim formularzem wykorzystywanym do planowania wydatków w układzie zadaniowym jest formularz BZ-1, który stanowi zestawienie planowanych wydatków budżetowych w układzie zadaniowym na następny rok budżetowy. W porównaniu do omówionego powyżej formularza BZ-Z ma on bardziej szczegółowy charakter, ze względu na fakt, że planowanie wydatków, celów i wartości mierników odbywa się również na poziomie podzadań. W części finansowej formularza poza zaplanowanymi kwotami wydatków na 2014 r. należy wskazać także przewidywane wykonanie wydatków budżetu państwa w 2013 r. Dla obu tych okresów zamieszcza się szczegółowe dane dotyczące wydatków budżetu państwa, 414 Minister właściwy ds. administracji publicznej może dokonać zmiany celów dla wojewodów w terminie umożliwiającym dysponentom wywiązanie się z obowiązków planistycznych wynikających z przepisów noty budżetowej. 415 Po raz pierwszy w nocie budżetowej na 2014 r. dla zadań realizowanych przez wojewodów (a zatem oznaczonym w kodzie klasyfikacji zadaniowej literą W ) w formularzu tym w wiążący sposób zdefiniowano treść mierników. W przypadku pozostałych zadań wiersze tej kolumny formularza BZ-Z są puste. Urszula K. Zawadzka-Pąk 653

5 w tym wydatków majątkowych, finansowania projektów z udziałem środków UE oraz dotacji przekazanych j.s.f.p., o których mowa w art. 9 pkt 5 7 i 14 u.f.p., a także wydatków budżetu środków europejskich. Szczegółowe wytyczne dotyczące wypełniania formularza BZ-1 zostały zamieszczone w przepisach noty budżetowej na 2014 r. Trzecim formularzem jest BZ-K stanowi on skonsolidowany plan wydatków w układzie zadaniowym na następny rok budżetowy i trzy kolejne lata. Dysponenci opracowują zestawienie planowanych wydatków budżetowych w układzie zadaniowym państwowych jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14 u.f.p., na podstawie prognoz wskaźników makroekonomicznych zawartych w Wytycznych dotyczących stosowania jednolitych wskaźników makroekonomicznych będących podstawą oszacowania skutków finansowych projektowanych ustaw wydanych przez Ministra Finansów na podstawie art. 50a u.f.p., zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Finansów, w zakładce Publikacje. Dysponenci części budżetowych na formularzu BZ-K wykazują planowane zadania, przewidziane do realizacji w kolejnym roku budżetowym, które będą finansowane ze środków budżetu państwa (bez rezerw celowych), budżetu środków europejskich i środków publicznych państwowych funduszy celowych, których są dysponentami, oraz nadzorowanych jednostek sektora finansów publicznych zobowiązanych na mocy u.f.p. do opracowywania planów wydatków w układzie zadaniowym. Również w przypadku tego formularza szczegółowe wytyczne dotyczące jego wypełniania zamieszczone zostały w przepisach obowiązującej noty budżetowej. Dodatkowo, zgodnie z przepisami kolejnych not budżetowych dysponenci części budżetowych oraz j.s.f.p. zobowiązane do planowania wydatków w układzie zadaniowym (tj. jednostki, o których mowa w art. 9 pkt 5 7 lub 14 u.f.p.) mają obowiązek wypełnienia i przekazania Ministerstwu Finansów dość szczegółowego formularza opisowego, którego wzór na dany rok dostępny jest na stronie internetowej Ministerstwa Finansów ( ścieżka: Działalność Finanse publiczne Budżet zadaniowy Formularze Narzędzia informatyczne wspierające opracowywanie planów w układzie zadaniowym. Opracowywanie planów w układzie zadaniowym odbywa się przy wykorzystaniu aplikacji informatycznej. Pierwotnie, gdy ośrodkiem decyzyjnym w sprawie budżetu zadaniowego był umiejscowiony w ramach Kancelarii Premiera Departament Budżetu Zadaniowego, planowano rozbudowę o moduł zadaniowy dotychczas wykorzystywanego na potrzeby budżetu tradycyjnego nowoczesnego Informatycznego Systemu Obsługi Budżetu Państwa TREZOR. Najistotniejszym argumentem przemawiającym za wykorzystaniem systemu TREZOR jest właśnie 416 U.K. Zawadzka-Pąk, Budżet zadaniowy, op. cit., s Dział III Rozdział 4