Natura 2000 Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych

Transkrypt

1 Natura 2000 Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych 8. Artykuł 6 ust. 4: brak rozwiązań alternatywnych oraz powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego

2 O przewodniku 1. To ósmy z serii przewodników ClientEarth "Europejskie obszary ochrony - przewodnik po zagadnieniach prawnych", które przedstawiają szeroką gamę zagadnień związanych z art. 6 dyrektywy siedliskowej zarówno od strony teoretycznej, jak i praktyki sądów. 2. Seria dostarcza kluczowych informacji z zakresu prawa, które są potrzebne, by móc rzeczowo dyskutować na temat przedsięwzięć lub planowanych przedsięwzięć w obrębie albo w sąsiedztwie obszarów Natura Sieć Natura 2000 składa się z obszarów specjalnej ochrony ptaków wyznaczanych na mocy dyrektywy ptasiej 1 oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk, dla tworzenia których podstawą jest dyrektywa siedliskowa. Seria składa się z 8 przewodników: 1. Przedstawienie sieci Natura Test "możliwego istotnego oddziaływania" oraz odpowiednia ocena (art.6 ust. 3) 3. Ochrona integralności terenu na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej 4. Artykuł 6 ust. 3: zasady ostrożności i proporcjonalności 5. Artykuł 6 ust. 4: zasady ostrożności, proporcjonalności i pomocniczości 6. Artykuł 6 ust. 3: co oznacza "plan lub przedsięwzięcie"? 7. Artykuł 6: środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego 3. Choć sieć Natura 2000 jest jednym z najskuteczniejszych narzędzi prawnych, które chronią europejską przyrodę, społeczna świadomość na jej temat jest niska. Wzrost wiedzy Europejczyków na temat prawnych podstaw działania sieci Natura 2000 oraz ochrony, jaką zapewnia, jest kluczowy, by dalej poszerzać sieć zgodnie z prawem i bez wzbudzania konfliktów. 4. W niniejszym przewodniku zamieszczamy krótki opis prawnych podstaw sieci Natura 2000 oraz badamy kluczowy art. 6 dyrektywy siedliskowej 2, który wyznacza zasady zarządzania siecią. 5. W celu uzyskania dostępu do pozostałych przewodników dotyczących dyrektywy siedliskowej oraz innych dokumentów, które mogą być pomocne w wykorzystywaniu art. 6 dyrektywy siedliskowej, zapraszamy do odwiedzenia strony internetowej ClientEarth 1 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa OJ L 20/ ) ("Dyrektywa ptasia"). 2 Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (OJ L 206/ ) ("Dyrektywa siedliskowa"). 2

3 Prawnicy dla Ziemi. W razie jakichkolwiek sugestii dotyczących tematu, który nie został jeszcze udostępniony na prosimy o kontakt na adres mailowy wildlife@clientearth.org. 3

4 Znaczenie testów z art. 6 ust. 4 w dyrektywie siedliskowej 6. Tak jak zostało to przedstawione w poprzednich opracowaniach z serii, art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej stanowi, że każdy plan lub przedsięwzięcie, które może w istotny sposób oddziaływać na obszar Natura 2000, musi być poddane "odpowiedniej ocenie". Kiedy ocena ta stanowi, że plan lub przedsięwzięcie miałoby niekorzystny wpływ na integralność obszaru, może być przeprowadzone dopiero po spełnieniu warunków z art. 6 ust. 4. Te warunki to: "brak rozwiązań alternatywnych" oraz "powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego" (ang. IROPI - imperative reasons of overriding public interest). Art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej stanowi, że: "Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, Państwo Członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury O przyjętych środkach kompensujących Państwo Członkowskie informuje Komisję. Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego." 7. Poniższy przewodnik omawia testy "braku rozwiązań alternatywnych" oraz "powodów o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego" w świetle art. 6 ust. 4. Wymóg "stosowania środków kompensujących" powstaje dopiero po przeprowadzeniu tych dwóch testów i może mieć istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy plan lub przedsięwzięcie zostaną przeprowadzone bądź nie. W celu uzyskania dalszych informacji na temat środków kompensujących, zapraszamy do zapoznania się z siódmym przewodnikiem w serii - Artykuł 6: środki kompensujące oraz środki zapobiegawcze. 8. Dyrektywa siedliskowa nie definiuje "rozwiązań alternatywnych" ani "powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego". Znaczenie tych pojęć jest jednak łatwiejsze do zrozumienia z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) oraz różnych dokumentów pomocniczych. 9. Ten przewodnik w pierwszej kolejności przedstawi cel i zakres testów z art. 6 ust. 4, a następnie omówi przewidziane przez nie wymagania. Cel i zakres testów z art. 6 ust Artykuł 6 ust. 4 stanowi podstawę do niestosowania ustanowionych w art. 6 ust. 3 środków ochronnych. TSUE podkreślił, że jako wyjątek powinien być więc interpretowany wąsko 3. Celem testu z art. 6 ust. 4 jest umożliwienie państwom członkowskim zastosowania środków 3 Wyrok TSUE z dnia 20 września 2007 r., Komisja Europejska v. Włochy, sygn. C-304/05, para

5 kompensujących koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury To umożliwia wyważenie interesu, jakim jest ochrona bioróżnorodności, z innymi interesami. Ciężar wykazania, że wymogi stawiane przez art. 6 ust. 4 zostały spełnione ciąży na osobie lub podmiocie dążącym do wyłączenia stosowania art. 6 ust Pierwszym warunkiem zastosowania wyjątku z art. 6 ust. 4 jest jednak przeprowadzenie wcześniej prawidłowego badania w świetle art. 6 ust Ponieważ art. 6 ust. 4 może wyłączyć zastosowanie art. 6 ust. 3 może być zastosowany wyłącznie, gdy plan lub przedsięwzięcie zostały ocenione zgodnie z tym przepisem. W celu określenia, jakie środki kompensujące mogą być zastosowane, co jest celem testu z art. 6 ust. 4, szkoda wyrządzona przez plan albo przedsięwzięcie musi być precyzyjnie zidentyfikowana. TSUE uznał, że ocena z art. 6 ust. 3 zapewnia wiedzę dotyczącą skutków planu lub przedsięwzięcia w świetle celów ochrony danego obszaru. Ta wiedza jest niezbędna by zastosować art. 6 ust. 4 i bez niej warunki, na jakich może zostać wyłączona ochrona zapewniana przez art. 6 ust. 3, nie mogą być prawidłowo ocenione Komisja Europejska rozwija problem powyższej analizy w swoich wytycznych dotyczących zastosowania art. 6 ust Chociaż nie są one wiążące, są materiałem pomocniczym do interpretacji nakładanych przez prawo wymogów. Komisja podkreśla, że "stanowiąc wyjątek w stosunku do art. 6 ust. 3, art. 6 ust. 4 może zostać zastosowany jedynie w sytuacji, w której zaistnieją wszystkie wymagane przez dyrektywę okoliczności. Z tego względu, każdy kto chciałby zrobić użytek z tego wyjątku musi, jako warunek wstępny, udowodnić. że wszystkie wyżej wymienione okoliczności rzeczywiście istnieją w każdym przypadku z osobna" Polskie sądy orzekające na podsatwie przepisów dyrektywy siedliskowej implementowanych do polskiego prawa za pomocą art. 33 oraz art. 34 ustawy o ochronie przyrody 10 orzekały zgodnie z linią przyjętą przez TSUE i wytycznymi Komisji Europejskiej Zakładając, że procedury przewidziane w art. 6 ust. 3 zostały wykonane właściwie, następnym krokiem jest zbadanie, czy przesłanki zastosowania art. 6 ust. 4 zostały spełnione. Zastosowanie art. 6 ust. 4 wymaga dwóch kroków: zbadania rozwiązań alternatywnych oraz istnienia powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego (IROPI 12 ). Podczas badania tych przesłanek szkoda jaka zostanie wyrządzona danemu obszarowi przez dany plan lub przedsięwzięcie musi być skonfrontowana z alternatywnymi rozwiązaniami oraz IRPOI Wyrok TSUE z dnia 14 kwietnia 2005 r., Komisja Europejska v. Holandia, sygn. C-441/03, para Wyrok TSUE z dnia 26 października 2006 r., Komisja Europejska v. Portugalia, sygn.c-239/04: Opinia rzecznika generalnego z dnia 27 kwietnia 2006 roku, para. 41; rzecznik generalny to doświadczony prawnik który doradza TUSE w sprawie potencjalnych rozwiązań w danej sprawie. Jego opinia nie jst dla TSUE wiążąca, jedynie radzi on, jak można rozstrzygnąć konkretną sprawę. Jest to więc użyteczne wsparcie dla TSUE, ale nie jest on zobowiązany, by orzekać zgodnie z sugestią rzecznila. Opinie są tutaj cytowane jako przekonujące kierunki interpretacji, niekiedy przyjmowane przez TSUE. 6 Dalsze informacje dotyczące wymogów art. 6 ust. 3 w pozostałych przewodnikach z tej serii. 7 Numer 5, para Komisja Europejska, Wytyczne dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej 92/43/EEC 92/43/EEC (2007), dostęp: 9 Ibidem, p Dz.U. 2015, poz. 1651, ze zm. 11 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2011 r., sygn, akt II OSK 2561/10; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2918/ Z ang. "imperative reasons of overriding public interest" 13 Op.cit. 5, para. 83 5

6 Brak rozwiązań alternatywnych 15. Dyrektywa siedliskowa nie precyzuje, kto i jak powinien ustalić, czy występuje "brak rozwiązań alternatywnych". Wyroki TSUE dostarczają jednak pewnych wskazówek. 16. Po pierwsze, TSUE orzekł, że ustalenie, czy alternatywne rozwiązania występują bądź nie, jest zadaniem właściwych władz, a nie podmiotów wnioskujących o realizację planu lub przedsięwzięcia. W sprawie Komisja przeciwko Francji 14 rzecznik generalny 15 stwierdził, że "dokonując rozważenia wszystkich zalet i wad objętego wnioskiem planu lub przedsięwzięcia organ ten może dojść do odmiennego wniosku niż wnioskodawca. Ten z kolei w wyborze pomiędzy różnymi alternatywami będzie się kierował z reguły swoim własnym interesem. Natomiast art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej dopuszcza oddziaływanie na teren chroniony tylko wtedy, gdy jest to wymagane z powodów o charakterze zasadniczym, wynikających z nadrzędnego interesu publicznego". 17. Na wnioskodawcy ciąży jednak obowiązek wykazania, że warunki stawiane w art. 6 ust. 4 zostały spełnione. W sprawie Komisja przeciwko Portugalii, rzecznik generalny stwierdził, że "Udzielenie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia zgodnie z art. 6 ust. 4 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej stanowi wyjątek od zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 ust. 3 zdanie drugie, zgodnie z którą zgoda na realizację przedsięwzięcia udzielana jest tylko wtedy, gdy przedsięwzięcie to nie wpływa niekorzystnie na chroniony obszar. Jak wskazuje również Komisja, to na państwie członkowskim powołującym się na ww. wyjątek spoczywa obowiązek wykazania spełnienia przesłanek tego derogacyjnego przepisu. W konsekwencji Komisja, wbrew opinii rządu portugalskiego, nie jest zobowiązana do udowodnienia istnienia trasy alternatywnej, a jedynie do podzielenia się racjonalnymi wątpliwościami odnośnie do spełnienia przez Republikę Portugalską wymogów art. 6 ust. 4." Powyższa sprawa dotyczyła projektu budowy autostrady między Lizboną a Algarve, której część miała przebiegać przez obszar specjalnej ochrony ptaków Castro Verde. Gniazdowało tam co najmniej 17 gatunków ptaków wymienionych w załączniku I do dyrektywy ptasiej. Władze portugalskie zaakceptowały projekt pomimo oceny przewidującej, że będzie on negatywnie oddziałowywał na ptaki w obszarze chronionym. Komisja w odpowiedzi wszczęła postępowanie przeciwko Portugalii za niespełnienie zobowiązań wynikających z art. 6 ust. 4. By orzec w tej sprawie TSUE oraz rzecznik generalny musieli rozważyć kryterium "braku rozwiązań alternatywnych". 19. Rzecznik generalna Kokott zwróciła uwagę, że test ma na celu zapobiegnięcie szkodzie w obszarze ochrony. Czyni to poprzez określenie, czy cele projektu można osiągnąć w sposób mniej szkodliwy bądź w ogóle nie wyrządzający szkody. To w gruncie rzeczy sprowadza się do zastosowania testu proporcjonalności: tam, gdzie jest dostępne kilka możliwych do zastosowania środków, powinno być zastosowane najmniej uciążliwe działanie. Wszystkie możliwe rozwiązania alternatywne muszą zostać zbadane, by móc zidentyfikować to powodujące najmniejszą szkodę. Im bardziej prawdopodobne wydaje się, że dane rozwiązanie alternatywne pozwala na osiągnięcie celów projektu bez negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, tym mniej prawdopodobne jest jego wykluczenie. 14 Wyrok TSUE z dnia 4 marca 2010 r., Komisja Europejska v. Francja, sygn. C-241/08, opinia rzecznika generalnego z 27 kwietnia 2006 r., para Patrz numer Op.cit. 6, opinia rzecznika generalnego, para

7 20. Rzecznik generalna podkreśliła, że nie oznacza to, że ma zostać wybrany wariant, który oddziałuje na obszar ochrony w sposób najmniej niekorzystny. Powinno się raczej znaleźć tu równowagę między niekorzystnym wpływem oraz powodami o charakterze zasadniczym wynikającymi z nadrzędnego interesu publicznego. Decydującym czynnikiem jest to, czy powody wymagają zastosowania tych konkretnych rozwiązań wymienionych w proponowanym planie, czy mniej szkodliwy wariant będzie wystarczający. By dokonać tej oceny, różne alternatywne scenariusze muszę zostać rozważone na podstawie porównywalnych kryteriów naukowych, z uwzględnieniem zarówno ich oddziaływania na obszar ochrony, jak i powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego Posługując się takim rozumowaniem TSUE orzekł, że portugalskie władze, mimo ocenienia i odrzucenia kilku alternatywnych rozwiązań, nie zbadały kilku innych dostępnych wariantów. Rozwiązania te nie mogły zostać natychmiast wykluczone jako niemogące stanowić alternatywnych rozwiązań, nawet mimo pewnych związanych z ich ewentualną realizacją trudności. TSUE uznał, że Portugalia naruszyła swoje zobowiązania wynikające z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej Rozwijając takie rozumienie "rozwiązań alternatywnych", TSUE w sprawie Grüne Liga orzekł, że jeśli alternatywne rozwiązanie może potencjalnie doprowadzić do znacznego pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych bądź większego niepokojenia gatunków w rozumieniu art, 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej, nie można tego rozwiązania uznać za alternatywne w rozumieniu art. 6 ust Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące art. 6 ust. 4 podkreślają znaczenie badania wszystkich alternatywnych rozwiązań, łącznie ze wstrzymaniem realizacji planu lub przedsięwzięcia. Zgodnie z nimi pierwszym krokiem jest wykazanie, że w ogóle istnieje potrzeba realizacji planu lub przedsięwzięcia. Po drugie, właściwe organy muszą zbadać rozwiązania inne niż wnioskowane, które mogą w większym stopniu zachować integralność danego obszaru ochrony. Wszystkie wykonalne rozwiązania powinny zostać rozważone (z reguły powinny one być zidentyfikowane podczas oceny zgodnej z art. 6 ust. 3). Te alternatywne rozwiązania mogą obejmować m. in. alternatywne lokalizacje albo trasy przebiegu inwestycji, inną skalę albo projekt danej inwestycji czy odmienne procesy w niej stosowane. W szczególności, należy ocenić jak skuteczne są alternatywne rozwiązania w świetle celów ochrony danego obszaru, jego integralności i wkładu do ogólnej spójności sieci Natura W ten sposób przepisy dyrektywy siedliskowej interpretują polskie sądy, które stosują test z art. 6 ust. 4 implementowany przez art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W wyroku z dnia 8 stycznia 2008 r. o sygn. IV SA/Wa 863/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w sprawie trasy obwodnicy Warszawy. W toku planowania inwestycji zbadano tylko takie warianty jej przebiegu, które przechodziły przez utworzone oraz planowane obszary Natura Sąd uznał, że brak zbadania i oceny tras planowanej inwestycji drogowej innych, niż te przebiegające przez planowany obszar Natura 2000 oznacza niespełnienie wymagań stawianych przez art. 6 ust Op.cit. 6, opinia rzecznika generalnego, para Op.cit. 6, Wyrok TSUE, para Wyrok TSUE z dnia 14 stycznia 2016 r., Grüne Liga Sachsen e.v. i in. v. Freistaat Sachsen, sygn. C-399/14; opinia rzecznika generalnego z 24 września 2015 r.,para Op.cit. 10, s

8 25. DEFRA, brytyjski organ odpowiedzialny za sprawy środowiska, żywności i rolnictwa także opublikował wytyczne dotyczące zastosowania art. 6 ust Choć nie są one wiążące i znajdują zastosowanie wyłącznie na terytorium Zjednoczonego Królestwa, zawierają one dodatkową analizę testu "alternatywnych rozwiązań". Mówią one, że właściwe władze muszą upewnić się, że nie ma żadnych wykonalnych rozwiązań alternatywnych. By to zrobić, należy określić zakres i typ tych rozwiązań, łącznie z rezygnacją z realizacji danego projektu. Następnie właściwe władze muszą ocenić, co jest najracjonalniejszym w danym przypadku wyjściem. Alternatywy muszą zostać ocenione w sposób obiektywny i szeroki. DEFRA określa także, że w niektórych przypadkach odpowiednie organy muszą rozważyć rozwiązania, które nie zostały wzięte pod uwagę przez wnioskodawcę albo które są przedstawione przez podmiot inny niż wnioskodawca, uwzględniające inne trasy, skale, zakresy, metody i czas realizacji Wytyczne DEFRA przewidują też, że chociaż testy rozwiązań alternatywnych oraz powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego są oddzielne, niekiedy pomocne może być rozważenie ich razem. Jest tak, ponieważ określenie rozwiązań alternatywnych zakłada ocenę ogólnego celu danego planu lub przedsięwzięcia, a także określenie, czy możliwe alternatywy pozwalają na osiągnięcie tego celu. Stratą czasu jest ocena rozwiązań alternatywnych, które nie pozwalają na osiągnięcie danego celu albo przedsięwzięcia, bądź gdy jest jasne, że z natury planu lub przedsięwzięcia wynika, że nie jest ono realizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. 23 Powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzednego interesu publicznego 27. W momencie gdy ustalono, że nie ma rozwiązań alternatywnych wobec wnioskowanego planu lub przedsięwzięcia, musi zostać określone, czy są jakieś powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, które uzasadniają przeprowadzenie przedsięwzięcia. 28. Pierwsza część art. 6 ust. 4 precyzuje, że powody te mogą mieć charakter ekonomiczny lub społeczny. Druga część precyzuje natomiast, że jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska priorytetowego lub występuje na nim gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to te odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. 29. W sprawie Solvay TSUE orzekł, co należy rozumieć przez powody o charakterze. Zgodnie z wyrokiem interes, by uzasadnić projekt w świetle art. 6 ust. 4 musi być zarówno "publiczny", jak i "nadrzędny". Oznacza to, że "jego waga winna być na tyle duża, by można było ją przeciwstawić nakreślonemu przez tę dyrektywę celowi ochrony siedlisk przyrodniczych dzikiej fauny i flory". Prace w zakresie budowy lub rozbudowy przedsiębiorstwa co do zasady spełniają te kryteria jedynie w wyjątkowych okolicznościach. Nie można jednak wykluczyć, że projekt prywatny będzie realizować nadrzędny interes publiczny, ze względu na swoją naturę oraz 21 DEFRA, Habitats Directive: guidance on the application of Article 6(4) (2012), dostęp: 22 Ibidem, para Op.cit. 21, s

9 kontekst ekonomiczny i społeczny. W sprawie Solvay TSUE uznał, że zwykła budowa infrastruktury dla centrum zarządzania prywatnej spółki nie stanowi IROPI 24. Ten wyrok sugeruje, że projekt o prywatnym charakterze może spełniać test IROPI wtedy, kiedy ze względu na swój charakter przynosi korzyści publiczne. Taką korzyścią może być np. zwiększenie zatrudnienia w zacofanym gospodarczo regionie. Projekty je zakładające mają większą szansę na przejście testu IROPI. 30. W sprawie Komisja przeciwko Portugalii rzecznik generalna Kokott wskazała, że IROPI mogą zostać uznane za ważniejsze niż ochrona danego obszaru tylko, jeśli można im przypisać większe znaczenie. Innymi słowy, szkoda spowodowana przez plan lub przedsięwzięcie nie może być nieproporcjonalnie duża w stosunku do zysków, jakie planuje się dzięki niej osiągnąć Wytyczne Komisji Europejskiej dotyczące art. 6 ust. 4 są oparte właśnie na takim rozumieniu tego testu. Stanowią, że właściwe organy państw członkowskich muszą zważyć z jednej strony cele ochrony danego obszaru, a z drugiej - IROPI. Jeśli to badanie przemówi na korzyść IROPI plan lub przedsięwzięcie może uzyskać aprobatę. W tej ocenie powinny zostać uwzględnione następujące czynniki: interes publiczny musi być nadrzędny; nie każdy interes publiczny natury społecznej albo ekonomicznej będzie interesem nadrzędnym, w szczególności z interesem publicznym, jaki jest chroniony przez przepisy dyrektywy siedliskowej. Interes publiczny może jednak być realizowany przez podmioty publiczne lub prywatne; najważniejsze jest wykazanie i zrealizowanie interesu publicznego; interes musi być długofalowy; można założyć, że krótkoterminowe interesy ekonomiczne lub innej natury, które przyniosą jedynie doraźne korzyści dla społeczeństwa będą niewystarczające, by przeważyć długofalowe cele ochronne, jakie realizuje dyrektywa siedliskowa Polskie sąd w swoim orzecznictwie również wskazały, że w interesie publicznym leży przede wszystkim ochrona dobra wspólnego, jakim są środowisko i obszary Natura IROPI które uzasadniają realizację przedsięwzięcia muszą więc nad nimi przeważać. 27 W ten sposób nie uznano za IROPI np. budowy tras narciarskich i bobslejowych, co doprowadziłoby do fragmentacji siedlisk 28, czy założenie hodowli pstrąga, która zagroziłaby żywym zasobom rzeki Wytyczne DEFRA dotyczące art. 6 ust. 4 przedstawiają podobny sposób rozumowania. Stanowią, że podczas określania IROPI właściwy organ musi wziąć pod uwagę spełnienie trzech elementów: Zasadniczość: plan lub przedsięwzięcie muszą być potrzebne, niezależnie od ich nagłości, ze względu na jeden z powodów wymienionych w art. 6 ust. 4; Nadrzędność: interes stojący za planem lub przedsięwzięciem musi przeważać nad szkodą, jakiej dozna integralności obszaru ochrony; 24 Wyrok TSUE z dnia 16 lutego 2012 r., Marie-Noëlle Solvay i inni v. Région wallonne, sygn. C-182/10, para Op.cit. 7, opinia rzecznika generalnego, para Op.cit. 10, s Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 84/ Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2037/ Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 672/08. 9

10 Interes publiczny: musi być zrealizowana korzyść natury publicznej, a nie wyłącznie prywatnej. Interes ten może wystąpić na poziomie krajowym, regionalnym lub lokalnym, o ile inne elementy testu zostały spełnione. W praktyce, plany lub przedsięwzięcia spójne ze strategicznymi planami lub politykami mają większe szanse na spełnienie testu IROPI Biorąc pod uwagę te wskazówki interpretacyjne, należy także przeanalizować dotychczasowe orzecznictwo TSUE stosujące test IROPI z art. 6 ust Sprawa Komisja przeciwko Bułgarii dotyczyła pozwolenia na budowę farmy wiatrowej w obrębie proponowanego specjalnego obszaru ochrony ptaków na wybrzeżu Morza Czarnego. Bułgarskie władze podniosły, że projekt został zaaprobowany zanim Bułgaria przystąpiła do UE i w konsekwencji, przed włączeniem tego obszaru do sieci Natura Z tego względu utrzymywały, że dyrektywa siedliskowa nie znajduje zastosowania. 36. Rzecznik generalna uznała w tym kontekście, że kluczowymi czynnikami, jakie należy wziąć pod uwagę przy identyfikowaniu interesu publicznego jest nie tylko wykorzystanie energii wiatrowej i zapewnienie zatrudnienia, lecz także pewność prawa i ochrona uzasadnionych oczekiwań. Pewność prawa i uzasadnione oczekiwania są istotne, jeśli osoba oparła swoje działania na informacjach przekazanych wcześniej przez władze, a następnia miałaby ponieść szkodę, jeśli władze zaczęłyby działać w sposób sprzeczny z wcześniejszymi deklaracjami. Rzecznik podniosła, że zakładając, że wszystkie rozsądne kroki zmierzające do ograniczenia niekorzystnych skutków zostały podjęte, pewność prawa oraz uzasadnione oczekiwania powinny co do zasady przeważać nad interesem, jakim jest ochrona danego terenu. Ponieważ Bułgaria nie określiła w tamtym momencie zakresu niekorzystnego oddziaływnia, co oznaczało, że wymagane badanie z art. 6 ust. 3 nie zostało przeprowadzone, warunki wymagane do zastosowania wyłączenia z art. 6 ust. 4 nie zostały spełnione TSUE w swoim orzeczeniu uznał, że proces realizacji przedsięwzięcia będącego przedmiotem sprawy oraz jego późniejsze funkcjonowanie stanowią działanie, które pogarsza stan siedlisk i prowadzi do niepokojenia gatunków w rozumieniu art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej. To działanie, którego państwa członkowskie powinny unikać. Nie ma znaczenia fakt, że przedsięwzięcie zostało zaaprobowane zanim Bułgaria przystąpiła do UE. Wnioski, do jakich doszedł TSUE, zapewniły obszarom pewien stopień ochrony mimo tego, że art. 6 ust. 4 nie znajdował bezpośredniego zastosowania w sprawie Należy zauważyć, że sprawa ta jest specyficzna ze względu na to, że przedsięwzięcie zostało zaaprobowane zanim Bułgaria dołączyła do UE, co onzacza, że prawo unijne nie znajdowało w tamtym momencie zastosowania. W konsenkwencji, można uznać, że pewność prawa i uzasadnione oczekiwania nie stanowią IROPI w rozumieniu dyrektywy siedliskowej kiedy dane państwo jest już członkiem Unii Europejskiej w momencie wnioskowania o realizację planu lub przedsięwzięcia. 39. Podobny w pewnym zakresie stan faktyczny był przedmiotem oceny w sprawie Grüne Liga. W tej sprawie zaakceptowana została budowa mostu w dolinie Łaby, na obszarze, który następnie został zakwalifikowany jako specjalny obszar ochrony siedlisk. Budowa mostu 30 Op.cit. 21, para Wyrok TSUE z dnia 14 stycznia 2016 r., Komisja Europejska v. Republika Bułgarii, sygn. C-141/14, opinia rzecznika generalnego z 3 września 2015 r., para Więcej informacji o art. 6 ust. 2 w pierwszym przewodniku tej serii: 'An overview of Natura 2000'. 10

11 została ukończona zanim sprawa trafiła przed TSUE. Pytaniem, jakie musiał rozważyć TSUE było, czy most powinien zostać wyburzony jeżeli uznano by, że powstał niezgodnie z wymogami prawnymi. TSUE i rzecznik generalny zgodzili się, że plan wyburzenia mostu podlegałby ocenie w świetle art. 6 ust. 3. Zgodzili się także, że w ocenie polegającej na ważeniu IROPI i celów ochrony koszt ekonomiczny (wyburzenia mostu czy odszkodowania dla dewelopera) nie jest tak ważny jak ochrona siedlisk oraz gatunków. Inna ocena doprowadziłaby, zgodnie ze słowami rzecznika generalnego, do "utrzymywania przedsięwzięć szkodliwych dla środowiska na tej tylko podstawie, że naprawienie braku właściwego przestrzegania wymogów przewidzianych w dyrektywie byłoby zbyt kosztowne." 33 Gatunki i siedliska o znaczeniu priorytetowym 40. W sytuacji, w której na danym obszarze występują gatunki albo siedliska o znaczeniu priorytetowym 34, katalog IROPI ulega zawężeniu. Jedynie plany lub przedsięwzięcia "odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego" mogą być wzięte pod uwagę. 41. Ograniczony charakter w przypadku obszarów o znaczeniu priorytetowym ilustruje sprawa Komisja przeciwko Hiszpanii. Sprawa dotyczyła kopalni i działalności wydobywczej na teranie obszaru Natura 2000, gdzie występował niedźwiedź brunatny, gatunek o znaczeniu priorytetowym. Hałas i wibracje powodowane przez działalność wydobywczą, a także zablokowanie korytarza migracyjnego kluczowego dla populacji niedźwiedzia spowodowały znaczące zakłócenia w obrębie obszaru ochrony. Hiszpańskie władze argumentowały, że występowały IROPI w postaci zapewnienia bezpieczeństwa dostaw surowców, zachowania zatrudnienia oraz ostatecznego charakteru wydanej zgody. TSUE orzekł, że te przyczyny nie mogły uzasadnić wyjątku w sprawie, ponieważ nie obejmowały szczegółowo wyszczególnionych przesłanek z art. 6 ust. 4, branych pod uwagę, gdy na obszarze występują gatunki o znaczeniu priorytetowym IROPI występujące w odniesieniu do obszarów o znaczeniu priorytetowym były rozważane także w sprawie Aitoloakarnanias. W tej sprawie TSUE potwierdził, że w przypadku, gdy na obszarze ochrony występują gatunki bądź siedliska priorytetowe, przyczyny, dla których wyjątek z art. 6 ust. 4 będzie zastosowany muszą odnosić się do zdrowia ludzkiego, porządku publicznego lub korzyści o podstawowym znaczeniu dla środowiska. Jeśli nie mieszczą się one w tych kategoriach, by uznać je za IROPI muszą uzyskać opinię Komisji Europejskiej. Jeśli Komisja Europejska nie wyda takiej opinii, nie można zaakceptować wyjątku z art. 6 ust Sprawa ta dotyczyła projektu częściowego przekierowania rzeki Acheloos w Grecji, co znacząco oddziałowałoby na kilka obszarów Natura 2000 na terenie których występowały gatunki i siedliska o znaczeniu priorytetowym. Przyczynami, dla których uzasadniano 33 Op.cit. 18, Wyrok TSUE para , opinia rzecznika generalnego, para Za priorytetowe uważa się siedliska i gatunki szczególnie wrażliwe i wymagające ochrony. Są one oznaczone gwiazdką w załączniku I i II do dyrektywy siedliskowej. 35 Wyrok TSUE z dnia 24 listopada 2011 r., Komisja Europejska v. Królestwo Hiszpanii, sygn. C-404/09, para Wyrok TSUE z dnia 11 września 2012 r., Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias i inni v. Ypourgos Perivallontos i inni, sygn. C-43/10, para

12 wystąpienie wyjątku z art. 6 ust. 4, były konieczność irygacji pól oraz zapewnienia dostaw wody pitnej. TSUE uznał, że dostarczanie wody pitnej co do zasady jest elementem dotyczącym zdrowia ludzkiego oraz, że irygacja może, w pewnych warunkach, mieć korzyści o podstawowym znaczeniu dla środowiska Rzecznik generalny uznał natomiast, że irygacja pól mogłaby stanowić nadrzędny interes publiczny, w zależności od tego, czy zyski z tego przedsięwzięcia przewyższyłyby jego niekorzystne skutki. Ważąc te dwie wartości władze państw członkowskich powinny mieć pewien odpowiedni zakres władzy dyskrecjonalnej. Oznacza to, że mogą podejmować decyzje co do najlepszej ścieżki postępowania tak długo, jak jest ona zgodna z prawem. Chociaż te uwagi zostały uczynione w kontekście Ramowej Dyrektywy Wodnej (która również była istotne dla rozważanej sprawy) 38, to rzecznik generalny zaznaczył, że podobne wnioski dotyczą dyrektywy siedliskowej. 39 W swoim wyroku TSUE zinterpretował przepisy Ramowej Dyrektywy Wodnej w sposób podobny do tego, który zaproponował rzecznik generalny. 40 Wnioski 45. Artykuł 6 ust. 4 umożliwia wyłączenie ochrony zapewnianej obszarom Natura 2000 na mocy art. 6 ust. 3. Musi być interpretowany wąsko. Na odpowiednich organach krajowych ciąży obowiązek ustalenia, czy przesłanki wymienione w art. 6 ust. 4 zostały spełnione. 46. Pierwszym wymogiem nałożonym przez art. 6 ust. 4 jest "brak rozwiązań alternatywnych". W celu ustalenia, czy przesłanka jest spełniona, zbadane muszą być wszystkie potencjalne rozwiązania, łącznie z nieprzeprowadzaniem planu bądź przedsięwzięcia. 47. Drugim wymogiem jest wystąpienie powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. Mogą one mieć ekonomiczny lub społeczny charakter, lecz katalog powodów, ze względu na które można uzasadnić wyłączenie ochrony z art. 6 ust. 4 jest silnie ograniczony, jeżeli na danym obszarze występują gatunki lub siedliska priorytetowe. Aby ustalić, czy uzasadniają wykonanie planu lub przedsięwzięcia, korzyści z ich przeprowadzenia muszą być skonfrontowane ze szkodą, jaką mogą wyrządzić w obszarze ochrony. 48. By uzyskać więcej informacji na temat sieci Natura 2000 i art. 6, zachęcamy do zapoznania się z innymi przewodnikami z serii. Środki kompensujące, które mają szczególne znaczenie dla projektu, na którego realizację można pozwolić w świetle art. 6 ust. 4 są omówione w części siódmej przewodnika. 37 Ibid., para Dyrektywa 2000/60/EC Parlamentu Europejskie i Rady z dnia 23 października 2000 ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Ramowa Dyrektywa Wodna). Ponieważ art 4 ust. 7 pkt c tgo aktu prawnego jest sformułowany analogicznie do art. 6 ust. 4, jego interpretacja może pomóc w zrozumieniu znaczenia art. 6 ust Op.cit. 32, opinia rzecznika generalnego, para , Op.cit. 32, Wyrok TSUE, para

13 Marek Szolc Prawnik, Program Bioróżnorodność ClientEarth jest nienastawioną na zysk organizacją pozarządową skupiającą prawników zajmujących się ochroną środowiska. Ma biura w Londynie, Brukseli i Warszawie. Łącząc prawo, naukę i politykę publiczną tworzy strategie i narzędzia, które pomagają mierzyć się z największymi problemami środowiska naturalnego. Działalność ClientEarth nie byłaby możliwa bez hojnego wsparcia innych fundacji, instytucji publicznych oraz osób prywatnych. Brussels Rue du Trône 60 5ème étage 1050 Bruxelles Belgique London 274 Richmond Road London E8 3QW UK Warsaw ul. Żurawia Warszawa Polska ClientEarth is a company limited by guarantee, registered in England and Wales, company number , registered charity number , registered office 10 Queen Street Place, London, EC4R 1BE, with a registered branch in Belgium, N d entreprise , and with a registered foundation in Poland, Fundacja ClientEarth Poland, KRS , NIP