Zakres konwergencji w kształtowaniu pozycji ustrojowej oraz sposobów ochrony praw człowieka i obywatela przez ombudsmanów w państwach europejskich

Transkrypt

1 Dr Małgorzata Ewa Stefaniuk Dr Tomasz Woś Wydział Prawa i Administracji UMCS w Lublinie Zakład Socjologii Prawa Zakres konwergencji w kształtowaniu pozycji ustrojowej oraz sposobów ochrony praw człowieka i obywatela przez ombudsmanów w państwach europejskich 1.1. Uwagi wstępne - zakres przedmiotowy komunikatu i jego cele Wiele jest państw w Europie i na świecie (już bowiem ponad 110), których systemy ustrojowe przewidują jakąś odmianę instytucji ombudsmana. Jej rodowodu upatruje się w krajach skandynawskich, co powoduje, iż dokonywane obecnie porównania współczesnych ombudsmanów, często odnoszą się do tradycji tychże państw. Zauważa się, iż to II wojna światowa i powstanie reżimów nazistowskiego i faszystowskiego łamiących prawa człowieka spowodowały, iż instytucja ombudsmana wyszła poza Skandynawię. Przyczynił się do tego również wzrost interwencjonizmu państwowego i tworzenie się silnej, a tym samym wymagającej kontroli administracji publicznej. 1 Już na wstępie niniejszych rozważań należy zaznaczyć, iż nie można mówić o jednej wersji ombudsmana, stąd porównania powinny być dokonywane poprzez przyjęcie jakiejś jego odmiany funkcjonującej w więcej niż jednym kraju. W literaturze przedmiotu proponuje się różne typologie instytucji ombudsmana. 2 Niniejszy komunikat ograniczony będzie do ombudsmanów o centralnym usytuowaniu i kompetencjach ogólnych, a więc do tego rodzaju dominuje w Europie. 3 instytucji ombudsmana, która Objęcie niniejszymi rozważaniami wymaga więc spełnienia łącznie dwóch kryteriów: ombudsman powinien być jednym z centralnych urzędów obejmujących obszarem swojego działania całe państwo, a nie wybrany jego (nawet wyodrębniony) obszar oraz jego kompetencje powinny mieć charakter ogólny, a więc nie ograniczać się do określonego fragmentu rzeczywistości np. obrony praw więźniów czy żołnierzy. Wyjątek uczyniono jednak (chociażby ze względu na znaczenie tego państwa, zwłaszcza w zakresie kształtowania gwarancji państwa prawnego, do których niewątpliwie należy omawiana instytucja) dla ombudsmana niemieckiego. Niemiecki - Rzecznik do Spraw Wojskowych jest wprawdzie organem centralnym, ale ze względu na przedmiotowy zakres działania wyspecjalizowanym, gdyż zajmuje się przestrzeganiem wszystkich wolności i praw ale jedynie w wojsku. 4 Nie wprowadzono jednak (i ten stan rzeczy trwa do dzisiaj), ombudsmana o generalnym zakresie właściwości. 5 1 J. L. Maiorano: Instytucja ombudsmana we współczesnym świecie, Spotkanie w dniu 13 maja 1999, Biuletyn RPO nr 38, s Dwa kryteria podziału przyjmuje I. Malinowska, a mianowicie: 1) czy ombudsman funkcjonuje na szczeblu centralnym czy lokalnym; 2) czy ma ogólne kompetencje czy też zajmuje się określoną kategorią spraw np. dotyczących wojska czy dzieci. Połączenie obydwu powyższych kryteriów pozwoliło na wyróżnienie czterech rodzajów instytucji ombudsmana. Patrz: I. Malinowska: Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie ochrony praw i wolności w Polsce, Warszawa 2007, s. 58. Bardziej rozbudowaną klasyfikację proponuje B. Banaszak. Patrz bliżej: B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Warszawa 2007, s I. Malinowska: op. cit., s W ramach nowelizacji Ustawy Zasadniczej RFN dokonanej dnia 19 marca 1956 r. w związku z remilitaryzacją państwa, dodano art. 45 b. Patrz: Konstytucja Niemiec, tłum. B. Banaszak, A. Malicka, wstęp B. Banaszak, Warszawa 2008, s L. Garlicki: Ewolucja instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich (ombudsmana) w świecie współczesnym, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich, red. L. Garlicki, Warszawa 1989, s. 11. Dyskusja w Niemczech na temat

2 Realizacja tematu podjętego w niniejszym komunikacie wymaga zastosowania metody porównawczej zewnętrznej, co zakłada konieczność odnoszenia się do rozwiązań instytucji ombudsmana w innych krajach. Wydaje się, iż zasadnym będzie ograniczenie się do określonej, wyraźnie wyodrębnionej kategorii państw (skoro badania całościowe obejmujące wszystkie państwa świata byłyby ze względu chociażby na rozmiary niniejszego opracowania bardzo utrudnione). Będą to państwa europejskie, a więc nie tylko Unii Europejskiej, choć rzeczywiście będą one stanowić najliczniejszą grupę. 6 Powyższe jest podyktowane faktem, iż ograniczenie się wyłącznie do państw Unii pozostawiłoby poza sferą rozważań takie państwa jak np. Rosja, Islandia, Albania, Mołdawia, Macedonia czy Norwegia, zwłaszcza, że niektóre z nich mają konstytucyjne umocowanie dla działania ombudsmana. 7 W państwach europejskich, najpierw Europy Zachodniej, najbardziej wyraziście instytucja ombudsmana nabrała charakteru uniwersalnego, przy czym jej upowszechnienie łączyło się z dyferencjacją przyjmowanych rozwiązań. Według L. Garlickiego Ombudsman stał się określeniem zbiorczym, odzwierciedlającym pewną ideę czy model abstrakcyjny, a w nader różny sposób rozwijany w poszczególnych państwach. 8 Przyjęcie powyższych założeń metodologicznych powoduje, iż w podjętej analizie nie będzie mowy o ombudsmanie włoskim, gdyż nie funkcjonuje on w tym kraju jako organ o centralnym usytuowaniu. Chociaż w dyskusji konstytucyjnej przewijała się problematyka wprowadzenia instytucji difensore civito (obrońcy obywatelskiego), to jednak nie została przewidziana w Konstytucji Włoch. 9 Niniejszy referat poprzez analizę rozwiązań przyjętych w krajach europejskich będzie próbą odpowiedzi na zasadnicze pytanie - na ile instytucje ombudsmanów europejskich działających na szczeblu centralnym i mających ogólne kompetencje są do siebie podobne, a więc jaki jest zakres konwergencji w kształtowaniu ich pozycji ustrojowej i sposobów za pomocą których chronią wolności i prawa człowieka, a na ile się od siebie różnią i czy te różnice mają charakter zasadniczy czy jedynie drugorzędne znaczenie. Odpowiedź na powyższe pytanie wymaga rozważenia szeregu zagadnień szczegółowych, o których będzie dalej mowa Podstawy prawne działania ombudsmana powołania nie była szczególnie ożywiona, gdyż uważano, że jest tam rozbudowany system sądownictwa administracyjnego i możliwość złożenia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Z. Kędzia: Pełnomocnik Parlamentu Związkowego dla Spraw Wojskowych RFN, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich...,, s spośród 27 państw Unii Europejskiej ma ombudsmanów krajowych. Spośród 47 członków Rady Europy 45 ma krajowego lub przynajmniej lokalnego ombudsmana. Dane za G. Kuscko Stadlmayer: The Legal Structures of Ombudsman Institutions in Europe Legal Comparative Analysis, [w:] European Ombudsman Institutions, Vien 2008, s Instytucja ombudsmana nie funkcjonuje na Białorusi. Do tej pory ombudsmana na szczeblu krajowym nie ma również w Monaco, San Marino, Lichtensteinie, Szwajcarii. 8 L. Garlicki: Ewolucja instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich..., s Z. Witkowski: Ustrój konstytucyjny współczesnych Włoch w aktualnej fazie jego przemian , Toruń 2004, s Na temat powyższej dyskusji patrz ibidem, s Dopuszczono natomiast możliwość ustanawiania ombudsmanów przez ustawy regionalne oparte na przepisach odpowiednich statutów regionalnych. Ibidem, s Zdaniem Z. Witkowskiego dowodem, iż zarówno doktryna jak i politycy przezwyciężyli po części swą niechęć do wykreowania difensore civito na szczeblu krajowym jest uchwalenie ustawy republikańskiej nr 127 z 1997 r. regulującej generalnie tę instytucję. Dopuszcza się tam w przyszłości możliwość powołania krajowego obrońcy obywatelskiego. Ibidem, s Zdaniem B. Banaszaka funkcje urzędu Rzecznika Praw Obywateli częściowo spełnia włoska Rada Stanu. P. Sarnecki: Ustroje konstytucyjne państw współczesnych, Kraków 2003, s. 160.

3 Nie ma wątpliwości, iż zamieszczenie instytucji ombudsmana w akcie rangi konstytucyjnej wzmacnia jego pozycję, wpływając na niezależność tej instytucji, zwłaszcza gdy konstytucja ma charakter sztywnej, a więc potrzebna jest kwalifikowana większość głosów do jej zmiany. W większości państw jest to instytucja rangi konstytucyjnej, którą w sposób bardziej szczegółowy regulują ustawy. 10 W niektórych krajach powyższa kwestia ulegała ewolucji, gdyż najpierw instytucja ombudsmana regulowana była ustawą na następnie dopiero znalazła się w konstytucji. Taka sytuacja miała miejsce np. w Austrii, w Polsce i Portugalii. 11 W Europie podstawę konstytucyjną dla instytucji ombudsmana (nazywanego wprost w ten właśnie sposób bądź specyficznym dla danego kraju określeniem, o czym będzie dalej mowa) odnaleźć można w Konstytucjach: Albanii 12, Austrii 13, Chorwacji 14, Danii 15, Estonii 16, Finlandii 17, Grecji 18, Hiszpanii 19, Holandii 20, Litwy 21, Macedonii 22, Niemiec 23, Norwegii 24, Polski 25, Portugalii 26, Rosji 27, Rumunii 28, Słowacji 29, Słowenii 30, Szwecji 31, Ukrainy 32, Węgier Według I. Malinowskiej umocowania konstytucyjnego dla instytucji ombudsmana nie ma m.in. we Francji, Holandii, Grecji i Irlandii. Malinowska: op. cit., s. 58. W przypadku Grecji i Holandii trudno zgodzić się z takim stanowiskiem. 11 Warto zwrócić uwagę, iż w Austrii miała miejsce niespotykany w innych krajach sposób procedowania, gdyż najpierw uchwalono ustawę, aby wypróbować nową instytucję przez okres 6 lat (ustawa wchodziła w życie 1 lipca 1977). Nie czekano jednak pełnego okresu próby, gdyż już 1 lipca 1981 r. uchwalono ustawę o zmianie Konstytucji i ponownie ogłoszono ustawę. M. Konarski: Obrońca Ludowy w Austrii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s Można przypuszczać, iż w naszym kraju ustanowienie jedynie ustawowej podstawy funkcjonowania Rzecznika była działaniem celowym, gdyż gdyby nowo utworzony urząd zaczął zbyt mocno oddalać się od wizji tej instytucji, jaką miały władze, a mianowicie ozdobnika bez znaczenia, łatwiej byłoby go zlikwidować. R. Balicki: Rzecznik Praw Obywatelskich, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s Dołączenie do podstaw działania RPO aktu ragi konstytucyjnej dokonało się już w nowej rzeczywistości ustrojowej. M. Zubik: Rzecznik Praw Obywatelskich (po 20 latach istnienia urzędu), Państwo i Prawo 2008, z. 11, s. 4. Faktem jest jednak, iż wprowadzenie instytucji RPO w Polsce miało miejsce u schyłku poprzedniego ustroju. A. Zoll: Problemy realizacji prawa każdego do pomocy Rzecznika Praw Obywatelskich, [w:] Wolności i prawa jednostki oraz ich gwarancje w praktyce, red. L. Wiśniewski, Warszawa 2006, s W Portugalii instytucja ombudsmana wprowadzona została w kwietniu 1975 roku a wpisana do Konstytucji w1976 roku. A. Łabno Jabłońska: Rzecznik Sprawiedliwości w Portugalii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s Rozdz. VI część druga Konstytucji Republiki Albanii Konstytucja Republiki Albanii uchwalona w dniu 21 października 1998 r., wstęp W. Milanowski, Warszawa 2001, s Obok Konstytucji obowiązuje ustawa Nr 8454 z dnia 4 lutego 1999 r. dotycząca zasad organizacji i funkcjonowania Adwokata Ludu. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi. Zbór regulacji prawnych (stan na dzień 1 września 2005 r.), Warszawa 2005, s Konstytucja Związkowej Republiki Austrii z dnia 1 lipca 1981 roku. Fragment tekstu Konstytucji Austrii [w:] Ombudsmani krajowi..., s Uchwalono również Ustawę Związkową z 1982 r. o Urzędzie Austriackiego Obrońcy Ludowego. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi...,s Art. 93 Konstytucja Republiki Chorwacji z 22 grudnia 1990 r., Wstęp A. i L. Garliccy, Warszawa 1995, s. 40. Ustawa z dnia 25 września 1992 r. o Ombudsmanie. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi...,, s Art. 55 Konstytucji Danii z dnia 5 czerwca 1963 r. oraz ustawa o Ombudsmanie (Ustawa Nr 473 z 12 czerwca 1996 r.). Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s Konstytucja Republiki Estonii. Konstytucja Estonii, wstęp L. Garlicki, P. Łossowski, Warszawa 2000, s Obowiązuje również ustawa o Kanclerzu Sprawiedliwości uchwalona 25 lutego 1999 r. obowiązująca od 1 czerwca 1999 r. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Przepisy konstytucyjne dotyczące Parlamentarnego Ombudsmana Finlandii z 11 czerwca 1999 r. (nr 731/1999). Jest też ustawa o Parlamentarnym Ombudsmanie z 1 kwietnia 2002 r. (197/2002). Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi...,, s Art. 101 A i 103 Konstytucji Grecji 6 kwietnia 2001 r. Obowiązuje również ustawa o Ombudsmanie (Nr 3094 z dnia 22 stycznia 2003 r. ). Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi...,, s Art. 54 Konstytucji Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r. Konstytucja Hiszpanii z dnia 27 grudnia 1978 r. znowelizowana 27 sierpnia 1992 r. tłumaczenie i wstęp T. Mołdawa, Warszawa 2008, s. 45. Obowiązuje

4 Wyłącznie podstawa ustawowa dla tejże instytucji znajduje się w: Belgii 34, Bośni i Hercegowinie 35, Bułgarii 36, na Cyprze 37, w Czechach 38, Francji 39, Irlandii 40, Islandii 41, Luksemburgu 42, Łotwie 43, Malcie 44, Mołdawii 45 i W. Brytanii 46. również ustawa zasadnicza 3/1981 z 8 kwietnia 1981 r. o Obrońcy Ludu. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi...,, s Art. 78 A Konstytucji Holandii z 28 marca 1814 r. Konstytucja Holandii, tłumaczenie i wstęp A. Głowacki, Warszawa 2003, s. 50. A. Obowiązuje również ustawa z 4 lutego 1981 r. o Narodowym Ombudsmanie Holandii. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 73 Konstytucji Litwy. Konstytucja Republiki Litewskiej, tłum. H. Wisner, wstęp A. B. Zakrzewski, Warszawa 1994, s. 45. Obowiązuje również ustawa o kontrolerach sejmowych z 3 grudnia 1998 r. nr VII-950. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 77 Konstytucji Republiki Macedonii z 17 listopada 1991 r. Konstytucja Republiki Macedonii, wstęp J. Jackowicz, Warszawa 1999, s. 77 i ustawa o Obrońcy Publicznym Republiki Macedonii z dnia 13 lutego 1997 r. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 17 i art. 45 Ustawa Zasadnicza z dnia 23 maja 1949 r. Konstytucja Niemiec: op. cit., s. 57, oraz ustawa z 26 czerwca 1957 r. o Rzeczniku ds. Wojskowych Niemieckiego Bundestagu. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 75 Konstytucji Norwegii z dnia 17 maja 1814, Ustawa o urzędzie Parlamentarnego Ombudsmana do spraw Administracji Publicznej z dnia 22 czerwca 1962 roku oraz Dyrektywa wobec Parlamentarnego Ombudsmana do spraw Administracji publicznej uchwalona przez Storting w dniu 19 lutego 1980 roki zgodnie z par. 2 Ustawy o urzędzie Ombudsmana. Teksty powyższych aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 80 i art Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) oraz ustawa dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (T. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 14, poz. 147 z późn. zm.) 26 Art. 23 W Konstytucji Republiki Portugalskiej. Konstytucja Portugalii z dnia 2 kwietnia 1976 r., wstęp J. Miranda, P. Kownacki, Warszawa 2000, s. 46 oraz ustawa Nr 9/91 z 9 kwietnia 1991 r. (zatwierdzona 2 kwietnia 1991 r.). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 103 pkt. e Konstytucji Rosji. Konstytucja Federacji Rosyjskiej, tłum. A. Kubik, wstęp A. Bosiacki, Warszawa 2000 r. oraz Federalne prawo konstytucyjne z dnia 24 lutego 1997 r. o Pełnomocniku do Spraw Praw Człowieka w Federacji Rosyjskiej. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 55, 56, 57 Konstytucji Rumunii z dnia 21 listopada 1991 r. Konstytucja Rumunii z 21 listopada 1991 r., wstęp W. Brodziński, Warszawa 1996, s oraz ustawa Nr 35 z dnia 13 marca 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu instytucji Adwokata Ludu (Ombudsmana). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa konstytucyjna nr 90/201. Zbiór Ustaw z 23 lutego 2001 r. zmieniająca Konstytucją Republiki Słowackiej nr 460/1992 Z.U. w zakresie brzmienia poniższych uregulowań.(art. 151 a ) oraz ustawa z dnia 4 grudnia 2001 r. o Publicznym Obrońcy Praw. Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 159 Konstytucji Republiki Słowenii z dnia 23 grudnia 1991 r. oraz ustawa z dnia 20 grudnia 1993 r. o Rzeczniku Praw Człowieka. Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 6; art. 10 w części 8, art. 8 w części 9 Konstytucji Królestwa Szwecji z 6 marca oraz Akt z 13 listopada 1986 r. zawierający instrukcje dla Parlamentarnego Ombudsmana. Tekst obu aktów [w:] Ombudsmani krajowi..., s Art. 101 Konstytucji Ukrainy z 28 czerwca 1996 roku. Konstytucja Ukrainy uchwalona na piątej sesji Rady Najwyższej Ukrainy 28 czerwca 1996 roku, wstęp i tłumaczenie E. Toczek, Warszawa 1999, s. 63 oraz ustawa z 23 grudnia 1997 r. o Pełnomocniku Rady Najwyższej do spraw Praw Człowieka. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s /B Konstytucji Republiki Węgierskiej. Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłumaczenie i wstęp H. Donath, Warszawa 1996, s. 38 oraz ustawa o Parlamentarnym Rzeczniku Praw Człowieka z dnia 1 czerwca 1993 r. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa z 22 marca 1995 roku wprowadzająca Ombudsmanów Federalnych. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa o Ombudsmanie Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny w mocy od 3 stycznia 2001 r. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa o Ombudsmanie (ogłoszona w Dzienniku Państwowym Nr 48 z 23 maja 2003 roku, obowiązuje od 1 stycznia 2004 roku). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa o Rzeczniku do spraw Administracji (styczeń 1991 r. ). Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s

5 Powyższe zestawienie świadczy o tym, iż pod względem ilościowym w niemal dwukrotnie większej liczbie państw europejskich ombudsman ma uregulowanie konstytucyjne. Należy jednak zauważyć, iż regulacje konstytucyjne mogą być bardzo enigmatyczne, odwołujące się jedynie do proklamacji istnienia takiego urzędu np. w Konstytucji Ukrainy czy Grecji lub dość rozbudowane, jak w przypadku Konstytucji Albanii, która wskazuje nawet jakie warunki powinien spełniać kandydat na to stanowisko, które to kwestie są z reguły wskazywane w ustawach. Jeżeli mowa jest o ustawach, które regulują instytucje ombudsmana, to mogą to być obok ustaw zwykłych również ustawy organiczne (jak w Rumunii i Hiszpanii) regulujące sprawy o szczególnie istotnym znaczeniu dla państwa Nazewnictwo Instytucja będąca przedmiotem rozważań występuje pod różnymi nazwami. 47 Według L. Garlickiego już sam ten fakt podkreśla jednak specyfikę przyjmowanych rozwiązań, co nie stoi na przeszkodzie do skonstruowania ogólnego zespołu cech tej instytucji składającego się na model o uniwersalnych odniesieniach. 48 W zakresie nazwy możliwe są następujące rozwiązania. Po pierwsze, najczęściej spotkane jest określenie ombudsman 49 (z ewentualnym przymiotnikiem, iż jest to ombudsman parlamentarny 50, co podkreśla jego związek z parlamentem). Po drugie, niektóre nazwy nawiązują do funkcji ombudsmana jaką jest obrona praw człowieka, stąd określenia mające w nazwie adwokat lub obrońca, Ustawa z dnia 8 grudnia 1999 roku o Publicznym Obrońcy Praw. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa Nr 73-6 z 3 stycznia 1973 roku ustanawiająca Mediatora Republiki Francuskiej. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa z 14 lipca 1980 r. o Ombudsmanie. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi...,, s Ustawa Nr 85/1997 o Ombudsmanie Althingu przyjęta w dniu 27 maja 1997 r. z mocą od 6 czerwca 1997 r. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa z dnia 22 sierpnia 2003 r. o Ombudsmanie Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa z 5 grudnia 1996 r. o Łotewskim Krajowym Biurze Praw Człowieka. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa Nr XXI z 1995 roku w sprawie powołania ombudsmana upoważnionego do badania działań administracyjnych podejmowanych w imieniu bądź przez Rząd oraz inne władze, jak również w sprawach z tym związanych. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa z dnia 17 października 1997 r. o Adwokatach Parlamentarnych. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi..., s Ustawa o Parlamentarnym Rzeczniku do spraw Administracji z 22 marca 1967 roku. Tekst ustawy [w:] Ombudsmani krajowi, s W literaturze można spotkać pogląd, iż ombudsmani w krajach Europy Południowej, Środkowej i Wschodniej określani byli jako human rights ombudsman lub hybryd ombudsman w przeciwieństwie do klasycznego ombudsmana, co nie znaczy że ci drudzy nie chronią praw człowieka. G. Kuscko Stadlmayer: op. cit., s L. Garlicki: Słowo wstępne, [do:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s Bułgaria Ombudsman; Chorwacja Ombudsman; Grecja Ombudsman; Irlandia Ombudsman; Irlandia Ombudsman; Luksemburg Ombudsman; Malta Ombudsman; Holandia Narodowy Ombudsman; Bośnia i Hercegowina Ombudsman ds. Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny; Belgia Ombudsmani federalni (Mediator Federalny i Ombudsman). 50 Szwecja Parlamentarny Ombudsman; Norwegia Parlamentarny Ombudsman ds. Administracji; Dania Parlamentarny Ombudsman; Finlandia Parlamentarny Ombudsman; Islandia Ombudsman Althingu. 51 Rumunia Adwokat Ludu; Słowacja - Publiczny Obrońca Praw; Albania Adwokat Ludowy; Austria Obrońca Ludowy (Adwokat Ludowy); Hiszpania Obrońca Ludu; Czechy Publiczny Obrońca Praw; Mołdawia Adwokaci Parlamentarni; Macedonia Obrońca Publiczny.

6 rzecznik, 52 pełnomocnik 53 czy kontroler 54 lub też inna nazwa podkreślająca jego walkę o prawa człowieka. 55 Po trzecie, nazwa mediator występująca we Francji. Nazewnictwo, jak wynika z powyższego, częściej nawiązuje do modelu skandynawskiego tej instytucji. Jak pisze A. Zoll tę instytucję nazywa się powszechnie w Europie ombudsmanem Organ jednoosobowy czy kolegialny? Ombudsmani w państwach europejskich występują jako organy monokratyczne bądź kolegialne. Niewątpliwie przeważa ten pierwszy rodzaj, a więc funkcję ombudsmana sprawuje jedna osoba, co nie znaczy, iż nie ma ona swojego zastępcy bądź zastępców. Niektórzy z nich zajmują się określoną kategorią spraw np. sprawami dzieci. 57 Ombudsman jako organ jednoosobowy występuje w ustroju większości państw. 58 Typowymi przykładami ombudsmanów jako organów kolegialnych jest sytuacja jaka ma miejsce w Austrii, gdzie Obrońca Ludowy (Adwokat Ludowy) działa w składzie trzyosobowym, przy czym funkcje przewodniczącego pełnią kolejno wszyscy członkowie danej kadencji. Podobnie Ombudsman ds. Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny to instytucja składająca się z trzech osób, które współpracują w wypełnianiu swoich funkcji, z tym zastrzeżeniem, iż podział zadań między nimi nie może opierać się na etnicznym pochodzeniu autora skargi. W Mołdawii trzech Adwokatów Parlamentarnych ma ten sam zakres praw i obowiązków. Na Litwie pięciu tzw. Kontrolerów Sejmowych razem tworzy Zarząd Biura Kontrolerów Sejmowych. 59 W Belgii jest dwóch działających kolegialnie Ombudsmanów federalnych (Mediator Federalny i Ombudsman) jeden francuskojęzyczny a drugi flamandzkojęzyczny. Szczególne rozwiązanie przyjęto na Łotwie, gdzie działa Łotewskie Krajowe Biuro Praw Człowieka będące osobą prawną, na którego czele stoi Dyrektor Kadencja Liczba lat stanowiących kadencję ombudsmana jest zróżnicowana: najkrótsza wynosi cztery lata (Finlandia, Islandia, Łotwa, Norwegia, Portugalia, Rumunia, Szwecja), najdłuższa 8 lat (Chorwacja, Luksemburg, Macedonia), przy czym możliwe są jeszcze powołania na 5 lat (Albania, Bośnia i Hercegowina, Bułgaria, Hiszpania, Litwa, Malta, Mołdawia, Niemcy, Polska, Rosja, Słowacja, Ukraina), na 6 lat (Austria, Belgia, Cypr, Czechy, Francja, Holandia, Irlandia, Słowenia, 52 Cypr Rzecznik ds. Administracji; Słowenia - Rzecznik Praw Człowieka; Węgry Parlamentarny Rzecznik Praw Człowieka; Wielka Brytania Parlamentarny Rzecznik ds. Administracji; Niemcy Rzecznik Parlamentu Związkowego ds. Wojskowych; Polska Rzecznik Praw Obywatelskich, Portugalia Rzecznik Sprawiedliwości. 53 Rosja Pełnomocnik ds. Praw Człowieka w Federacji Rosyjskiej; Ukraina Pełnomocnik Rady Najwyższej ds. Praw Człowieka. 54 Litwa Kontrolerzy Sejmowi. 55 Łotwa Łotewskie Krajowe Biuro Praw Człowieka. 56 A. Zoll: op. cit., s W Unii Europejskiej funkcjonuje ombudsman europejski, który w polskich tłumaczeniach aktów prawnych, nosi najczęściej nazwę Rzecznika Praw Obywatelskich Unii Europejskiej. 57 W Polsce pojawiają się głosy, iż obligatoryjnym zastępcą RPO powinien być Rzecznik Praw Dziecka, co pozwoliłoby na unikanie dublowania kompetencji obydwu rzeczników i wzmocniło działania tego ostatniego. A. Zoll: op. cit., s Patrz też: M. Zubik: op. cit., s Należą do nich: Albania, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Czechy, Dania, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Islandia, Luksemburg, Macedonia, Malta, Niemcy, Norwegia, Polska, Portugalia, Rosja, Rumunia, Słowacja, Słowenia, Ukraina, Węgry, Wielka Brytania. Na uwagę zasługuje sytuacja jaka ma miejsce w Szwecji, która jest przecież uważana za ojczyznę ombudsmana, i wzorzec dla rozwiązań przyjętych w innych krajach. Mamy tam do czynienia z czterema Parlamentarnymi Ombudsmani - jednym głównym oraz trzema pozostałymi. 59 Dwóch zajmuje się rozpatrywaniem skarg na działalność urzędników instytucji i organów państwowych a trzech skarg na działalność urzędników państwowej administracji lokalnej i instytucji i organów komunalnych.

7 Węgry), 7 lat (Estonia). Brak w powyższym wyliczeniu W. Brytanii nie jest przypadkowy, gdyż nie ma tam wskazanej kadencji ombudsmana Powyższe zestawienie pozwala na wniosek, iż najczęściej ombudsman powoływany jest na pięcioletnią kadencję. Odnosi się to również do ombudsmana Unii Europejskiej, który powoływany jest przez Parlament Europejski na okres pięciu lat, przy czym jego kadencja jest związana z kadencją organu powołującego. W państwach europejskich taka symetria nie musi mieć koniecznie miejsca, co ma swoje znaczenie dla niezależności ombudsmana. 60 Zasadą jest możliwość ponownego (przynajmniej jeszcze jednego) powołania tej samej osoby na ten urząd. Wyjątek od zasady dwukadencyjności ma miejsce w przypadku mediatora francuskiego i ombudsmanów w Luksemburgu i Hiszpanii Wymogi stawiane kandydatom Odnośnie wymogów stawianych kandydatom na stanowiska obmudsmańskie to można wyróżnić w tym względzie dwie zasadnicze sytuacje. Po pierwsze, mogą być określone wymogi dla osób ubiegających się o tę funkcję i taka sytuacja ma miejsce w zdecydowanej większości państw. Po drugie, nie wskazuje się na jakieś szczególne kwalifikacje, które te osoby powinny posiadać. Regułą jest określanie jakie warunki powinien spełniać kandydat na ombudsmana. Czyni się to znów na dwa różne sposoby: 1) niejako na skróty w sposób zbiorczy wskazuje się, iż powinien on spełniać wymogi dla osób zajmujących określone stanowiska np. sędziego, członka parlamentu czy pracownika w administracji. Taka sytuacja ma miejsce w Austrii, Czechach, Bułgarii, Portugalii, w Niemczech, Islandii, Norwegii, Rumunii, Macedonii. 61 2) Drugim, częściej stosowanym sposobem jest określenie poszczególnych przymiotów jakimi powinien się charakteryzować ombudsman. Wskazywane wymogi można podzielić na następujące grupy: a) wymóg obywatelstwa danego kraju. Jest to warunek najczęściej wymieniany. 62 Zdarza się, że jest on łączony jest ze stałym zamieszkaniem (Słowacja) czy przynajmniej zamieszkiwaniem przez określony okres czasu (ostatnie pięć lat zamieszkiwania na Ukrainie). Te dodatkowe wymogi spowodowane są zapewne potrzebą znajomości realiów życia w danym kraju. b) znajomość języków - nie jest to wymóg zdarzający się zbyt często, ale jednak zasługuje na uwagę. Ma to miejsce zazwyczaj w krajach wielojęzycznych: w Belgii, w Estonii, Luksemburgu, na Ukrainie. c) odpowiedni wiek - przy czym określana jest jego dolna bądź górna granica. Jeżeli jest określana dolna granica wieku, od którego można ubiegać się o urząd ombudsmana to jest to najczęściej 35 lat (Cypr, Mołdawia, Niemcy, Rosja, Słowacja). Powinien więc to być człowiek dorosły w pełni już ukształtowany, z określonym doświadczeniem życiowym. 63 Niejednokrotnie przepisy prawa wskazują również na górną granicę wieku, którego przekroczenie powoduje, iż nie można ubiegać się o urząd ombudsmana 64 lub powodującą zakończenie pełnienia 60 Przykładem jest chociażby Polska, w której RPO wybierany jest przez Sejm za zgodą Senatu na 5 lat, podczas gdy kadencja parlamentu trwa cztery lata. W pierwotnej wersji ustawy było to 4 lata. 61 I tak wymagania związane z wyborem do parlamentu powinien spełniać ombudsman w: Austrii, Bułgarii, Portugalii, Niemczech. W Czechach Publicznym Obrońcą Praw może być każdy posiadający czynne prawo wyborcze do Sejmu. W Islandii Ombudsman Althingu a w Norwegii Parlamentarny Ombudsman ds. Administracji powinni mieć kwalifikacje określone dla sędziego Sądu Najwyższego; w Rumunii Adwokat Ludu powinien spełniać wymagania dla sędziego Sądu Konstytucyjnego; w Macedonii Obrońca Publiczny spełniać wymogi określone w ustawie o zatrudnieniu w organach administracji państwowej. 62 Taka sytuacja ma miejsce (co wynika wprost z przepisów prawa) w Albanii, Belgii, Bośni i Hercegowinie, Bułgarii, Chorwacji, Estonii, Hiszpanii, Luksemburgu, Mołdawii, Niemczech, Polsce, Portugalii, Rosji, Słowacji, Słowenii (jedyny wymóg), Ukrainie, na Węgrzech. 63 Na Ukrainie kandydat na ombudsmana musi w dniu wyborów osiągnąć 40 lat. 64 W Irlandii ombudsman nie może w momencie powołania mieć powyżej 61 lat.

8 przez niego funkcji. 65 d) posiadanie pełni praw cywilnych i politycznych, co wiąże się ze spełnieniem szeregu warunków, tak aby była to osoba w odpowiednim wieku, nieubezwłasnowolniona, niepozbawiona praw publicznych. 66 e) niekaralność, f) odpowiednie przygotowanie do pełnienia funkcji ombudsmana polegające na posiadaniu wskazanego wykształcenia bądź wiedzy, co często wiąże się również z wymogiem określonej (również czasowo) praktyki zawodowej oraz działalności w dziedzinie obrony praw człowieka. 67 W przepisach dotyczących warunków jakie powinien spełniać kandydat na ombudsmana szczególne znaczenie przypisuje się doświadczeniu w walce o prawa człowieka. 68 g) odpowiednie cechy charakteru ten warunek należy uznać za szczególnie istotny zwłaszcza wobec faktu, iż ombudsmani nie mają z reguły możliwości podejmowania władczych działań. Im więc są to osoby bardziej cenione, im większym cieszą się prestiżem, tym ich działanie będzie skuteczniejsze. Powyższe cechy wskazywane są w większości przepisów, które ustanawiają warunki jaki powinien odpowiadać ombudsman, choć same sformułowania mogą być różnorodne. 69 Do powyższych warunków należy dodać również pewne negatywne przesłanki kandydowania na tę funkcję ombudsmana np. nie może to być członek parlamentu, czy osoba sprawującą określone w przepisach inne funkcje. Jak wyżej wskazano są również kraje, gdzie przepisy prawne nie stawiają żadnych wymagań kandydatom na urząd ombudsmana, jak we Francji, na Łotwie, w Szwecji i Wielkiej Brytanii. Nie oznacza to, że ombudsmanem zostaje przypadkowa osoba, zwłaszcza wobec faktu jak wielką rolę odgrywa w jego działalności autorytet urzędu wywodzący się często z prestiżu osoby, która go sprawuje. 70 Należy również zwrócić uwagę na takie sytuacje, w których wprawdzie nie ma wprost określonych wymogów dla kandydatów na ombudsmana, ale wynika to pośrednio z przyczyn na podstawie których mogą być oni odwołani przed upływem kadencji Na Cyprze Rzecznik ds. Administracji odchodzi na emeryturę gdy kończy 68 lat; w Danii Parlamentarny Ombudsman nie może pełnić urzędu po ukończeniu 70 lat; w Irlandii zwalnia urząd po ukończeniu 67 lat a w Wielkiej Brytanii gdy skończy 65 lat. 66 Wymogi dotyczące pełni praw cywilnych dla kandydata na ombudsmana wymieniają przepisy prawne w takich państwach jak: Belgia, Bośnia i Hercegowina (ale chodzi wyłącznie o wiek pozwalający na korzystnie z pełnych praw obywatelskich i politycznych), Luksemburg, Słowacja i Estonia (pełna zdolność do czynności prawnych), Hiszpania ( pełnia praw cywilnych i politycznych). 67 O wyższym wykształceniu (bez wskazania o jakie chodzi) stanowią przepisy albańskie, cypryjskie i bułgarskie. Wykształcenie prawnicze wymagane jest w Chorwacji, Danii, Macedonii, Mołdawii, na Węgrzech, na Litwie. W Belgii należy mieć wykształcenie pozwalające na zajęcie stanowiska z poziomu 1 w administracji państwowej; w Luksemburgu posiadanie dyplomu ukończenia studiów w jednej z dziedzin określonych przez Izbę Deputowanych; na Słowacji ombudsman powinien mieć wykształcenie, które pozwoli mu właściwie wykonywać swoją funkcję. Wyżej wskazano państwa, w których wymagane jest wykształcenie prawnicze, co należy odróżnić od tych regulacji, które wymagają wiedzy prawniczej (oczywiście te przymioty się ze sobą łączą, ale nie można ich utożsamiać). Taka sytuacja (wyróżnianie się wiedzą prawniczą), ma miejsce w Finlandii i w Polsce. W niektórych krajach wymagane jest doświadczenie zawodowe ( w Belgii, Chorwacji, na Cyprze; na Litwie, w Macedonii. 68 Taka sytuacja ma miejsce w: Albanii, Bośni i Hercegowinie, Chorwacji, Macedonii, Mołdawii; Rosji i na Ukrainie. 69 I tak wymagane są walory moralne (Albania, Bośnia i Hercegowina, Estonia, Litwa, Ukraina ), uczciwość czy zachowanie bez zarzutu, nieposzlakowana opinia, prawość (Cypr, Belgia, Mołdawia, Portugalia, Słowacja), wysoki autorytet czy szacunek społeczny (Polska, Węgry). 70 Na przykład w W. Brytanii pierwsi Rzecznicy nie wywodzili się z prawników, ale byli wyższymi urzędnikami administracji państwowej. R. Wieruszewski: Komisarze do spraw Administracji w Wielkiej Brytanii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s Podobnie pierwsi mediatorzy francuscy byli wybierani raczej na podstawie walorów osobistych. A. Kubiak: Mediator we Francji, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich..., s Np. w Grecji ombudsman może być odwołany gdy traci zdolności fizyczne i umysłowe do pełnienia obowiązków. W Holandii nie ma wymogów dla Narodowego Ombudsmana, ale są wskazane okoliczności

9 1.7. Powoływanie i odwoływanie Zagadnienie sposobu powoływania i odwoływania ombudsmanów jest jednym z najczęściej podawanych przykładów różnic jakie istnieją pomiędzy tzw. modelem skandynawskim a modelem brytyjsko francuskim tej instytucji. W pierwszym przypadku, który ma miejsce w zdecydowanej większości państw, organem, który powołuje ombudsmana i najczęściej również w przypadkach wskazanych w przepisach prawa (z reguły enumeratywnie, choć niektóre okoliczności można bardzo szeroko interpretować) odwołuje przed upływem kadencji jest parlament. Niejednokrotnie potrzebna jest do tego, zwłaszcza przy odwołaniu, kwalifikowana większość głosów. 72 Są również kraje (choć nieliczne), gdzie ombudsmani powoływani są przez głowę państwa, tak jak na Cyprze, na Malcie, w Luksemburgu. 73 We wszystkich tych państwach chociaż ombudsmana powołuje głowa państwa, to przy znaczącym udziale parlamentu. Na uwagę zasługują rozwiązania przyjęte we Francji i W. Brytanii, gdzie sposób powoływania i odwoływania ombudsmanów czyni z nich instytucje, bardziej niż w innych krajach europejskich, związane w kiedy rozwiązuje się z nim zatrudnienie do których należą m.in. ubezwłasnowolnienie, uznanie za niewypłacalnego czy uzyskanie moratorium na spłatę długów. 72 Ombudsman wybierany jest i odwoływany przez parlament w: Albanii (3/5 członków Zgromadzenia), Austrii (Rada Narodowa w obecności co najmniej połowy swojego składu z rekomendacji Komisji Głównej), Belgii (mianowanie i odwoływanie przez Izbę Reprezentantów); Bośni i Hercegowinie (powoływanie i decyzja o wakacie na tym stanowisku przez Izbę Reprezentantów i Izbę Narodowości większością 2/3 w każdej izbie na podstawie wspólnej propozycji Prezydenta), Bułgarii (powołuje i odwołuje Zgromadzenie Narodowe) Chorwacji (wybieranie i odwoływanie przez Izbę Przedstawicieli Parlamentu), Czechach (wybieranie jest przez Sejm, a odwołanie przez Marszałka Sejmu, który powiadamia o tym Senat, Prezydenta Republiki, Sejm i opinię publiczną), w Danii (wybiera i odwołuje Folketing), w Finlandii (powoływanie przez Parlament a odwoływanie po zasięgnięciu opinii Komisji Prawa Konstytucyjnego na podstawie decyzji co najmniej 2/3 głosów oddanych w tej sprawie), Grecji (wybieranie i odwoływanie zgodnie z orzeczeniem Konwentu), Hiszpanii (wybieranie przez Kortezy Generalne i odwoływanie 3/5 głosów przedstawicieli obu izb), Holandii (wyznaczanie, zawieszanie i odwoływanie przez Niższą Izbę Stanów Generalnych), Islandii (wybieranie przez Althing i przez niego usuwany, co wymaga głosów 2/3 członków); na Litwie (powoływanie przez Sejm; ponad połowa posłów może zgłosić wobec nich votum nieufności wobec Kontrolera); na Łotwie (Sejm na wniosek Gabinetu Ministrów;), w Macedonii (powołanie i odwoływanie przez Parlament); w Mołdawii (powoływanie większością głosów parlamentarzystów, a odwołanie większością dwóch trzecich składu Parlamentu), Niemczech (wybieranie i odwoływanie przez Parlament Federalny większością swoich członków; odwołuje Przewodniczący PF), Norwegii (wybieranie przez Storting; pozbawienia urzędu przez Storting większością dwóch trzecich głosów), Polsce (powołanie przez Sejm za zgodą Senatu; odwoływanie przez Sejm), Portugalii (powoływanie jest przez Parlament większością 2/3 głosów, przy czym większość ta musi przewyższać absolutną większość członków parlamentu uprawnionych do głosowania; Parlament bada przyczyny ustąpienia z urzędu), Rosji (mianowanie i zwalnianie z urzędu przez Dumę Państwową), Rumunii (powoływanie i usuwanie z urzędu przez Senat); Słowacji ( wybieranie i odwoływanie przez Radę Narodową), Słowenii (wybieranie i odwoływanie przez Parlament większością 2/3 głosów wszystkich deputowanych): Szwecji (wybieranie i zwalnianie z mandatu przez Riksdag); na Ukrainie (powoływanie i odwoływanie przez Radę Najwyższą Ukrainy), na Węgrzech (wybieranie na wniosek Prezydenta większością 2/3 członków; usunięcia z urzędu również dokonuje Parlament). 73 Na Cyprze Rzecznika ds. Administracji powołuje Prezydent na wniosek Rady Ministrów oraz za uprzednią zgodą Izby Reprezentantów. Odwołanie następuje z tych samych przyczyn, z których są odwoływani członkowie Sądu Najwyższego. Podobnie Prezydent powołuje ombudsmana w Irlandii, ale w drodze rezolucji przyjętej przez obie izby Parlamentu, rekomendującej osobę na ten urząd. Podobna procedura dotyczy usunięcia z urzędu. Na Malcie ombudsmana wyznacza Prezydent zgodnie z rezolucją Izby Reprezentantów przyjętą co najmniej 2/3 głosów jej członków. Usuwa go Prezydent na wniosek co najmniej 2/3 członków Izby Reprezentantów. W Luksemburgu Ombudsmana mianuje Wielki Książę na postawie wyboru dokonanego przez Izbę Deputowanych większością głosów obecnych deputowanych. Izba Deputowanych do Wielkiego Księcia wnioskuje o zakończenie mandatu.

10 władzą wykonawczą, 74 ( we Francji Mediator Republiki powoływany jest dekretem Rady Ministrów, zaś odwoływany dekretem Rady Państwa, zaś w W. Brytanii Parlamentarnego Rzecznika ds. Administracji powołuje i odwołuje Jej Królewska Wysokość). Jednak sposób składania skarg w tych krajach wyłącznie za pośrednictwem parlamentarzystów, czyni działających tam ombudsmanów organami powiązanych również z parlamentem. Związki ombudsmanów z parlamentem przejawiają się nie tylko poprzez sposób ich powoływania i odwoływania, ale również poprzez obowiązki jakie ciążą na ombudsmanach wobec parlamentu (ślubowanie, składanie sprawozdań) oraz poprzez uprawnienia parlamentu wobec ombudsmanów np. dotyczące uchylania immunitetu. Analiza rozwiązań przyjętych w przepisach odnoszących się do ombudsmanów uprawnia do wniosku, iż istnieje ścisły związek pomiędzy podmiotem powołującym na tę funkcję a tym, przed którym składane jest ślubowanie (czy przysięga) przed objęciem funkcji. Z tego względu, iż ombudsmani powoływani są najczęściej (jak już była o tym wyżej mowa przez parlament), to również tam odbywa się ślubowanie. Treść tego ślubowania jest ściśle określona bądź w konstytucji bądź w ustawie regulującej status ombudsmana. Na uwagę zasługuje również z reguły szczegółowe określenie obowiązku ombudsmana składania sprawozdań ze swej działalności, przy czym ich zakres przedmiotowy czasami jest szerzej ujęty i dotyczy stanu spraw w zakresie przestrzegania praw i wolności. 75 Najczęściej są to sprawozdania roczne choć zdarzają się przepisy wymagające raportów składanych w krótszych odstępach czasu. 76 Szczegółowość regulacji odnośnie sprawozdań może polegać albo na ścisłym określeniu co się powinno znaleźć w nim zaleźć, a także na wskazaniu momentu do którego powinno być ono złożone. 77 Chociaż w W. Brytanii ombudsmana powołuje głowa państwa, to jednak ogólny raport na temat sprawowania funkcji a od czasu do czasu też inne raporty składa on co roku przez obiema izbami Parlamentu. W niektórych państwach parlamenty nie są jedynymi podmiotami do których ombudsmani mają sprawozdawać swoją działalność. Mogą to być również Prezydent, rząd czy inne podmioty Zadania ombudsmana Zadania ombudsmana obejmują przede wszystkim przyjmowanie od obywateli skarg na działalność administracji (w niektórych przypadkach także sądownictwa), podejmowania kroków w celu ich wyjaśniania oraz naprawy nieprawidłowości. Druga sfera działań ombudsmana ogranicza się do informowania parlamentu a niekiedy i opinii publicznej o stanie praworządności (przestrzegania prawa) w funkcjonowaniu administracji (obowiązek przedstawienia parlamentowi corocznego raportu 74 We Francji faktycznie mediator jest wyznaczany przez Prezydenta, a ten sposób powołania czyni go organicznie związanym z egzekutywą; A. Kubiak: op. cit., 57. Natomiast w Wielkiej Brytanii powoływanie przez koronę oznacza, że w praktyce o nominacji decyduje rząd. R. Wieruszewski: op. cit., s Taka sytuacja ma miejsce w: Polsce, Finlandii, Estonii. 76 W Czechach ombudsman składa Sejmowi co najmniej raz na trzy miesiące informację o swej działalności oraz sprawozdania w tym sprawach, w których nie osiągnięto dostatecznych środków naprawczych. 77 Np. w Bułgarii do 31 marca, w Grecji w marcu, na Litwie do 15 marca, w Mołdawii do 20 stycznia. W Belgii raport składany jest w październiku. 78 W Bośni i Hercegowinie raport składany jest również Prezydentowi. We Francji mediator składa sprawozdanie Prezydentowi i Parlamentowi. Na Cyprze ombudsman składa coroczne sprawozdanie Prezydentowi, którego kopie są przekazywane Radzie Ministrów i Izbie Reprezentantów. W Holandii raporty roczne ze swej działalności ombudsman składa dowolnej izbie parlamentu i ministrom. Największa ilość podmiotów, którym ombudsman składa sprawozdanie przewidziana jest w przepisach obowiązujących w Rosji, gdyż obejmuje ona Prezydenta, Radę Federacji, Dumę Państwową, Rząd, Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy, Sąd Arbitrażowy oraz Prokuratora Generalnego.

11 ze swojej działalności) 79. W literaturze zwraca się uwagę, iż instytucję ombudsmana należy traktować jako uzupełnienie zasadniczego systemu ochrony praw człowieka, jakim są sądy. Ombudsman nie zastąpi bowiem prawidłowo działającego systemu sądowego oraz prawidłowo działających wewnętrznych mechanizmów kontroli w ramach administracji. Zarazem jednak ombudsman może owe systemy i mechanizmy w istotny sposób uzupełnić, zwłaszcza gdy wykazują one różnego rodzaju słabości 80. Szczegółowy zakres zadań urzędu ombudsmana zależy od tego, z jakim rodzajem tej instytucji mamy do czynienia w konkretnym przypadku czy o właściwości ogólnej czy też ombudsmanów wyspecjalizowanych, 81 działających na szczeblu centralnym czy też na szczeblu lokalnym. Cztery zasadnicze rodzaje tych instytucji jakie powstaną poprzez połączenie powyższych kryteriów istotnie różnią się zakresem powierzonych im zadań. 82 Ombudsmani o centralnym usytuowaniu i kompetencjach ogólnych (tzw.,,klasyczni ), którym poświęcony jest niniejszy komunikat podejmują się interwencji w sprawach indywidualnych oraz wystąpień generalnych dotyczących problematyki ochrony praw i wolności człowieka i obywatela w państwie. Do zadań ombudsmana należy kontrola działalności, a także bezczynności organów władzy wykonawczej, w tym organów administracji. Kontrola ta w zasadzie dotyczy całej administracji państwowej i samorządowej 83 Spośród organów władzy wykonawczej nie podlegającej kontroli ombudsmana najczęściej wyłączona jest głowa państwa 84, parlament 85, parlamentarzyści 86, Prezes Rady Ministrów 87, Rada Ministrów 88. Niekiedy ombudsmani nie mają również kompetencji w zakresie spraw wojskowych. W niektórych krajach (np. we Francji, Wielkiej Brytanii) ombudsman w ogóle nie jest właściwy w tych kwestiach, w Norwegii i Niemczech specyfikę spraw wojskowych podkreślono powierzając je wyspecjalizowanym ombudsmanom, w innych krajach ograniczone są środki działania ombudsmana lub kontroli podlegają tylko niektóre dziedziny życia wojskowego (np. w Portugalii, na Malcie) 89. Z reguły spod kontroli instytucji ombudsmana wyłączone są również sądy (np. w Danii, Islandii). Od zasady tej istnieją jednak pewne wyjątki. Przykładem może być Szwecja i Finlandia, w których w określonym zakresie przedmiotem kontroli ombudsmana jest również działalność sądów związana z rozpoznawaniem spraw karnych i cywilnych. Nie ma ona charakteru planowego badania orzecznictwa sądowego i dotyczy zawsze określonej sprawy, na którą zwróciła uwagę ombudsmana np. strona występująca w 79 L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 15; M. Krauzowicz, Parlamentarny rzecznik praw obywatelskich w Europie Środkowej prawne podstawy funkcjonowania [w:] Zagadnienia konstytucjonalizmu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, red. T. Mołdawa, Warszawa 2003, s. 148; M. Cichosz, Instytucja rzecznika praw obywatelskich w wybranych krajach postkomunistycznych [w:] Prawa człowieka w systemie prawa krajowego, red. A. Florczak, B. Bolechów, Toruń 2006, s L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s M. Krauzowicz: op. cit., s A. Zieliński, Międzynarodowi ombudsmani na Bałkanach [w:] Prawo pracy a wyzwania XXI-go wieku. Księga jubileuszowa Profesora Tadeusza Zielińskiego, red. M. Matey-Tyrowicz, L. Nawacki, B. Wagner, Warszawa 2002, s. 69; I. Malinowska: op. cit., s Wyjątki m.in. Wielkiej Brytanii i Holandii. 84 Np. w Czechach, Portugalii, na Cyprze, Litwie, Malcie, Słowacji. 85 Np. w Czechach, Islandii, Portugalii, na Cyprze, Malcie. 86 Np. na Litwie. 87 Np. na Litwie. 88 Np. w Wielkiej Brytanii, Czechach, Portugalii, Szwecji, na Cyprze, na Litwie a także w pewnym zakresie w Portugalii, a wyjątkowo poszczególni ministrowie (np. na Cyprze). I. Malinowska: op. cit., s. 62; A. Łabno- Jabłońska, Rzecznik sprawiedliwości w Portugalii [w:] Zagadnienia ochrony praw konstytucyjnych obywateli, red. J. Iwanek, Katowice 1993, s. 39; M. Cichosz: op. cit.., s L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 19.

12 procesie 90. W niektórych państwach, kontroli ombudsmanów podlegają również pewne uchybienia w działalności organów sądowych. Należą do nich m.in. przewlekłość postępowania, niewłaściwe postępowanie sędziów jako funkcjonariuszy publicznych. W państwach skandynawskich (np. w Danii) ombudsman ma również prawo kontrolowania działalności kościołów (poza sprawami nauczania wiary i liturgii) jako instytucji wykonujących określone funkcje publicznoprawne 91. Pod względem przedmiotowym zakres uprawnień ombudsmana obejmuje wszelkie naruszenia praw i wolności obywateli w różnych sferach życia społecznego. Ombudsman może podejmować interwencje jedynie w przypadku działania lub zaniechania organów władzy publicznej, prowadzących do naruszenia praw i wolności człowieka i obywatela. Działania ombudsmana nie mogą natomiast dotyczyć naruszenia praw i wolności dokonanych przez inne rodzaje podmiotów, ponieważ istotą praw i wolności jest występowanie wyłącznie w relacji jednostka władza publiczna 92. Przedmiotem kontroli ombudsmana są więc przede wszystkim rozstrzygnięcia lub działania administracji dotyczące obywatela. Kontrola dokonywana jest nie tylko z punktu widzenia legalności, ale też przy zastosowaniu szerszych kryteriów. Przepisy mówią więc o badaniu przypadków,,maladministration (Wielka Brytania, Francja, Holandia),,,o niedomaganiach lub,,złym stanie rzeczy w administracji (Austria), o,,niesprawiedliwościach w Norwegii i Portugalii, o,,arbitralnych lub nierozsądnych decyzjach w Danii, o,,działaniach lub zaniechaniach organów, organizacji i instytucji naruszających prawo w Polsce. Zdaniem L. Garlickiego, sformułowaniom tym świadomie nadano wieloznaczny zakres pojęciowy, dążąc do umożliwienia ombudsmanowi podjęcia wszelkich spraw, gdzie obywatel czuje się skrzywdzony przez administrację, i to niezależnie od tego czy krzywda ta dokonała się z naruszeniem prawa, czy w jego majestacie Zakres podmiotowy skargi i sposób jej składania. Postępowanie wszczynane w urzędzie ombudsmana wolne jest od wymogów formalnych towarzyszących z reguły odbywającemu się przed sądem. 94 Inicjatywa przeprowadzenia przez ombudsmana kontroli wynika przede wszystkim z wniosków zgłaszanych przez obywateli, przy czym w niektórych państwach możliwe jest podjęcie działania również na podstawie wniosku składanego przez osobę prawną. 95 Obecnie do uprawnionych podmiotów zalicza się także na ogół cudzoziemców. 96 Na Ukrainie i w Rosji mogą to być nie tylko cudzoziemcy, ale również osoby nie posiadające obywatelstwa. Od zasady tej istnieją jednak w dalszym ciągu pewne wyjątki. Na przykład 90 E. Hansen: op. cit., s I. Malinowska: op. cit., s. 63; E. Hansen: op. cit., s. 213, M. Krauzowicz: op. cit., s L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 20. J. Malinowska: op. cit., s. 63. Na temat zakresu zadań wyspecjalizowanych ombudsmanów o centralnym usytuowaniu, ombudsmanów lokalnych o kompetencjach ogólnych oraz wyspecjalizowanych ombudsmanów lokalnych patrz bliżej: I. Malinowska: op. cit., s ; A. Filipowicz, Instytucja ombudsmana w systemie administracji lokalnej w Wielkiej Brytanii [w:] Państwo. Prawo. Obywatel. Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej profesora Adama Łopatki, red. J. Łętowski, W. Sokolewicz, Wrocław 1989, s ; R. Wieruszewski, op. cit., s Z. Witkowski, Obrońca obywatelski we Włoszech stan obecny i perspektywy [w:] Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci profesora Janusza Trzcińskiego, red. J. Góral, Warszawa 2007, s , E. Hansen, op. cit., s J. Malinowska, op. cit., s. 61; W. Szyszkowski, Instytucja ombudsmana w nowoczesnym państwie, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu. Nauki Humanistyczno-Społeczne 1969, zeszyt 37, prawo IX, s. 46; L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 15, 22; B. Szepietowska, Obrońca ludowy w Hiszpanii (w:) Rzecznik Praw Obywatelskich..., s Np. w Czechach, Francji, Hiszpanii, Luksemburgu, Słowacji, czy na Litwie. 96 Np. w Albanii, Bośni i Hercegowinie, Bułgarii, Czechach, Danii, Hiszpanii, Polsce, Rumunii.

13 w Chorwacji, ombudsman podejmuje interwencje wyłącznie w sprawie skarg wnoszonych przez obywateli 97. Zazwyczaj skarżący może działać tylko we własnej sprawie, przy czym konieczne jest wykazanie przez niego legitymacji do wszczęcia postępowania 98. W niektórych ustawodawstwach przewiduje się możliwość wystąpienia do ombudsmana w sprawach dotyczących innych osób. Ombudsman może również wszcząć postępowanie z własnej inicjatywy jeżeli stwierdzi naruszenie praw i wolności w działalności różnych organów i instytucji. 99 Z reguły wniesienie skargi jest łatwe a dostępność do ombudsmana swobodna. Nie wymaga się zachowania jakichkolwiek form proceduralnych. Zazwyczaj złożenie skargi wymaga formy pisemnej, choć w niektórych państwach dopuszczalna jest forma ustna. 100 Skarga powinna zawierać oznaczenie osoby ją wnoszącej, a także niezbędne informacje dotyczące sprawy, której dotyczy. Działania ombudsmana są na ogół wolne od opłat 101 i nie wymagają pomocy adwokata Ustawodawstwa niektórych państw przewidują termin, po upływie którego nie jest możliwe zwrócenie się do ombudsmana. Biegnie on od dnia zdarzenia, faktu lub decyzji będącej przedmiotem skargi (ewentualnie od dnia w którym osoba poszkodowana dowiedziała się o kwestiach, których skarga dotyczy) i wynosi sześć miesięcy (np. w Grecji, na Malcie), dwanaście miesięcy (np. w Czechach, Belgii, Danii, Francji, Hiszpanii, Holandii, Islandii, Litwie, Norwegii, Rosji, Słowenii, Wielkiej Brytanii), dwa lata (np. w Bułgarii, Finlandii, Szwecji), czy trzy lata (np. w Słowacji), o ile nie zajdą inne szczególne okoliczności. W większości krajów europejskich nie wymaga się od skarżącego, aby przed zwróceniem się do ombudsmana wyczerpał wszelkie przysługujące mu środki prawne. W niektórych państwach (np. w Austrii, Holandii, Słowenii, na Węgrzech) wprowadzono jednak takie ograniczenie. 103 Regułą jest wnoszenie skargi indywidualnej bezpośrednio do ombudsmana. Szczególne ujęcia prawa do skargi przyjęto w Wielkiej Brytanii i we Francji. Ombudsman nie jest tam uprawniony do podejmowania kontroli w oparciu o skargi wnoszone bezpośrednio przez obywatela konieczne jest, by skarga została wniesiona za pośrednictwem deputowanego do parlamentu, który może ją (jeżeli uzna, że skarga ta leży w jego kompetencjach i wymaga interwencji) z kolei przekazać do ombudsmana. Rozwiązanie to w sposób istotny ogranicza dostępność ombudsmana dla obywatela i poważnie oddala taki model od tych stosowanych w innych krajach europejskich 104. Warto zauważyć, że we Francji nie występuje konieczność wniesienia skargi za pośrednictwem deputowanego z okręgu wyborczego tożsamego z miejscem zamieszkania ewentualnego wnioskodawcy. Członkowie Parlamentu oraz stałe komisje parlamentarne mogą również z własnej inicjatywy przekazać francuskiemu ombudsmanowi sprawy, które leżą w jego kompetencjach i wymagają jego 97 M. Krauzowicz: op. cit. s L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s Np. w Albanii, Austrii, Bośni i Hercegowinie, Chorwacji, Czechach, Danii, Finlandii, Grecji, Hiszpanii, Holandii, Islandii, na Litwie, na Łotwie, Estonii, Macedonii, na Malcie, Norwegii, Polsce, Portugalii, Rumunii, Słowenii, Słowacji, Szwecji, na Ukrainie, na Węgrzech. 100 Np. w Belgii, Bułgarii, Czechach, Portugalii, Estonii, Słowacji, na Malcie. 101 Np. w Albanii, Austrii, Hiszpanii, Chorwacji, Czechach, Gruzji, Bułgarii, Portugalii, Rosji, Rumunii, Słowenii. 102 Np. w Hiszpanii, Słowenii. 103 J. Malinowska, op. cit., s. 61; R. Wieruszewski, op. cit.s. 140; L. Garlicki, Ombudsman w Holandii [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich...,, s. 251; B. Szepietowska, op. cit., s L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s. 21; A. Kubiak, op. cit., s. 162.

14 interwencji 105. W przypadku złożenia skargi bezpośrednio do ombudsmana, może on albo przekazać skargę na ręce deputowanego w celu jej formalnego złożenia do ombudsmana, albo poinformować obywatela, aby ze swoją skargą zwrócił się do deputowanego 106. Dla skandynawskiego ombudsmana charakterystyczna jest z kolei możliwość działania z inicjatywy samego parlamentu, nawet gdy u źródeł tej inicjatywy nie znajduje się żadna skarga indywidualna. 107 Są takie kraje, w których obok skargi wnoszonej bezpośrednio do ombudsmana dopuszczane są również inne możliwości, a mianowicie przekazanie mu skargi przez parlamentarzystę, gdy do niego została wniesiona (jak w Czechach), lub z własnej inicjatywy parlamentarzysty (jak w Luksemburgu, na Ukrainie czy w Mołdawii) 1.9. Funkcje i środki działania ombudsmana Nie ma wątpliwości, iż skuteczność działania ombudsmana zależy od tego jakim środkami dysponuje, w jakie instrumenty wyposażyły go przepisy prawa. Jak będzie o tym niżej mowa wiele z tych środków jest wspólnych dla regulacji prawnych w wielu krajach, co świadczyć może o przejawach konwergencji w ich kształtowaniu. Biorąc pod uwagę środki jakimi dysponują ombudsmani można je połączyć z funkcjami, jakie oni wykonują. 108 W ramach funkcji dochodzeniowej ombudsmani mają prawo w szczególności dostępu do akt, pozyskiwania informacji, sięgania do pomocy ekspertów, wysłuchiwania wnioskodawców i przesłuchiwania świadków. Ustalenie czy doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela wymaga zapoznania się z dokumentami, związanych z przedmiotem postępowania. We wszystkich regulacjach dotyczących ombudsmanów w krajach europejskich przewidziane jest takie prawo, co najwyżej sformułowania różnią się między sobą stanowczością z jaką mogą się oni tego domagać. 109 Jednym z podstawowych praw jakie przepisy przyznają ombudsmanom jest ich prawo do informacji. Najczęściej regulacje europejskie ustanawiają to prawo w sposób ogólny, ewentualnie wskazując, iż chodzi o informacje niezbędne do wykonywania przez nich obowiązków (Estonia, Norwegia), wyjaśnienia sprawy bądź też poprzez wskazanie, iż chodzi o wszelkie informacje (Chorwacja), czy też dane od określonych podmiotów np. od organów władzy (Austria). 110 Wieloaspektowość spraw, którymi zajmują się ombudsmani powoduje potrzebę sięgania do pomocy ekspertów, niezależnie od tego, iż w ich biurach często zatrudniane są osoby dysponujące specjalistyczną wiedzą. 105 Z. Mendel, Model francuski rzecznika praw obywatelskich, jego geneza i specyfika [w:] Zagadnienia ochrony praw konstytucyjnych obywateli, red. J. Iwanek, Katowice 1993, s , A. Kubiak, op. cit., s J. Malinowska, op. cit., s L. Garlicki, Ewolucja instytucji rzecznika praw obywatelskich..., s Funkcje wyróżniam za A. Kubiakiem, dodając też inne: A. Kubiak: op. cit., s I. Malinowska wyróżnia następujące funkcje: ochronną, innowacyjną (kreacyjną), integracyjna, interpretacyjna. I. Malinowska: op. cit., s Jest to bowiem prawo do zapoznania się z dokumentami na miejscu (Albania), do ich pozyskiwania (Belgia), żądania (Bośnia i Hercegowina, Czechy, Francja, Malta, Norwegia, Portugalia, Słowacja, W. Brytania ), wglądu (Chorwacja), studiowania (Hiszpania), występowania o nie (Holandia, Mołdawia), dostępu ( Polska, Rumunia, Ukraina). Warto zwrócić uwagę, iż uprawnienie ombudsmanów do zapoznania się z dokumentami obejmuje zazwyczaj również dokumenty tajne, zwłaszcza objęte tajemnicą państwową (Albania, Bośnia i Hercegowiny). Czasami wskazuje się nawet, iż dostęp do dokumentów jest nieograniczony (Estonia, Słowenia). 110 Niektóre przepisy przyznają prawo do uzyskania informacji w sposób jaki ombudsman uzna za stosowny (Cypr); dopuszczają żądanie informacji o polityce rządu (Holandia), od prokuratora lub sądu (Albania, Polska ), od wszystkich podmiotów z wyjątkiem sędziów (Rosja). Niejednokrotnie wyraźnie jest zaznaczone, iż ombudsman ma prawo żądania wyjaśnień pisemnych (Bośnia i Hercegowina, Węgry).

15 Zbadanie zasadności zgłaszanych do ombudsmana skarg często wymaga zbadania sprawy na miejscu. Stąd trudno przecenić przyznawanie ombudsmanom możliwości wejścia i przebywania w siedzibie organów władzy, różnego rodzaju organizacji czy instytucji na które rozciągają się kompetencje ombudsmana, aby była możliwość bezpośredniego wglądu w ich działalność. Przepisy regulujące instytucję ombudsmana dają prawo dokonywania ustaleń na miejscu, wizytowania, wkraczania do pomieszczeń, dokonywania inspekcji, wejścia na teren instytucji. Na szczególną uwagę zasługują te miejsca odosobnienia w rodzaju więzień, zamkniętych zakładów leczniczych, sierocińców czy innych tego typu ośrodków, a gdzie potencjalna możliwość naruszania praw człowieka jest szczególnie wysoka. 111 Wśród innych środków jakimi dysponują ombudsmani w ramach wykonywanej przez nich funkcji dochodzeniowej należy wymienić prawo do wzywania i prowadzenia przesłuchań świadków oraz, co jest oczywiste, choć podkreślane w niektórych regulacjach do wysłuchiwania skarżących. 112 Z prawem ombudsmana do dokonania przesłuchania wiążą określone konsekwencje dla osób, które się nie wywiązały z tego obowiązku. Skutki niestawiennictwa określone są albo w sposób bardzo ogólny, odsyłając do odpowiednich przepisów (np. na Ukrainie), bądź poprzez wskazanie konkretnych sankcji w postaci grzywny lub kary surowszej. 113 Ze względu na fakt, iż stawienie się przed ombudsmanem i złożenie zeznań może pociągać za sobą określone koszty, niektóre przepisy przewidują możliwość ich zrekompensowania. 114 W niektórych krajach przewidziane są również inne jeszcze rozwiązania by umożliwić ombudsmanowi przesłuchanie. 115 Funkcja określona wyżej jako dochodzeniowa 116 przechodzi w kolejną nazwaną przez A. Kubiaka korekcyjną. Jej wykonywanie umożliwia szereg środków, którymi dysponują ombudsmani. W toku prowadzonego postępowania ombudsmani mogą dowiedzieć się o kwestiach, które powinny stać się przedmiotem odrębnych postępowań kompetentnych do tego organów. Chodzi tutaj o prawo ombudsmana (a często też obowiązek) zawiadamiania czy zalecenia wszczęcia postępowania karnego lub dyscyplinarnego oraz kontrolnego gdy zostaną ujawnione okoliczności stanowiące ich podstawę. W tym drugim przypadku należy odróżnić sytuacje wszczęcia postępowania 111 Chodzi tutaj o prawo kontaktów ze wszystkimi przebywającymi tam osobami bez obecności kierownictwa placówki (Albania, Słowacja, w Słowenii), wizytowania (Chorwacja, Ukraina, Finlandia) i wejścia do pomieszczeń nawet bez wcześniejszego powiadamiania (Czechy, Niemcy). 112 Regulacje europejskie zwracają uwagę na możliwość swobodnego wypowiedzenia się skarżących czy świadków, co jest osiągane poprzez prowadzenie rozmów bez nadzoru lub ingerencji ( Bośnia i Hercegowina), zwolnienie od obowiązku zachowania milczenia (Czechy, Cypr - dowody czy oświadczenia zebrane przez Rzecznika nie mogą być wykorzystywane w trakcie postępowania sądowego) czy poprzez szczególne traktowanie świadków np. w Irlandii osoba wezwana do ombudsmana jest traktowana jak świadek Sądu Najwyższego, a na Malcie świadek korzysta z takich przywilejów jak świadek zeznający przed sądem). 113 W Szwecji Parlamentarny Ombudsman może nałożyć grzywnę do określonej wysokości. W Portugalii jeżeli po raz drugi nie stawi się osoba wezwana przez Rzecznika Sprawiedliwości jest to kwalifikowane wykroczenie nieposłuszeństwa. Najsurowsze kary grozą na Malcie, gdzie za niestawiennictwo lub odmowę zeznań grozi grzywa lub kara pozbawienia wolności do 3 miesięcy lub obie te kary łącznie. 114 Taką sytuację przewidują przepisy w Estonii, w Hiszpanii, Holandii, Irlandii, W. Brytanii, na Cyprze, w Portugalii. Jest to rekompensata za stracony czas, za nieobecność w pracy lub zaniechanie zwykłej działalności oraz zwrot kosztów podróży. 115 Na Łotwie pracodawca nie może osobie wezwanej przeszkodzić w stawieniu się. W Holandii ombudsman może żądać doprowadzenia wezwanych osób przez policję. W Islandii Ombudsman Althingu ma prawo do spowodowania wezwania osoby przez sędziego okręgowego w celu złożenia zeznań. 116 Według A. Łabno Jabłońskiej można wyróżnić dwie fazy postępowania ombudsmana przygotowawczą i konstytutywną. Ta druga wiąże się z podjęciem decyzji co do ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. A. Łabno Jabłońska: Rzecznik Sprawiedliwości w Portugalii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich...,, s. 191.

16 dyscyplinarnego za naruszenie wolności i praw od jego podstaw związanych z utrudnianiem prowadzenia postępowania przez ombudsmana, co wiąże się z konsekwencjami, jakie wiążą przepisy z tym faktem. Współpraca ombudsmana z prokuratorem polega najczęściej właśnie za zaleceniu, czy poinformowaniu go o stwierdzeniu faktu, który może być przestępstwem lub wykroczeniem. Na uwagę zasługują te przepisy, które wymagają określonej reakcji ze strony organów prokuratorskich. 117 Ombudsmani mają również prawo domagać się wszczęcia wobec winnych różnego rodzaju naruszeń powstępowania dyscyplinarnego wobec urzędników, przy czym są to wyłącznie inicjatywy do odpowiednich organów. Obok postępowania karnego i dyscyplinarnego ombudsmani mogą domagać się również wszczęcia postępowań o charakterze kontrolnym. 118 Postępowania prowadzone przez ombudsmanów, jeżeli w ich trakcie ustalone zostanie, iż faktycznie doszło do naruszenia wolności i praw człowieka i obywatela prowadzą do określonych konsekwencji. Charakterystyczne dla analizowanych regulacji europejskich jest to, iż ombudsmanów nie wyposażono we władcze formy reagowania na stwierdzone nieprawidłowości. Najczęstszym sformułowaniem zawartym w przepisach dotyczących działania ombudsmanów jest stwierdzenie, iż mogą oni kierować zalecenia odnośnie sposobu załatwienia sprawy. 119 To co różni poszczególne regulacje to: forma i terminy w jakich organ powinien zareagować na zalecenie, do kogo jest ono kierowane (czy bezpośrednio do organu, w którego działalności wykryto nieprawidłowości czy najpierw do innego np. nadrzędnego), kto jeszcze obok winnego zostanie poinformowany, konsekwencje braku reakcji, niewypełnienia zalecenia bądź zastosowania go jedynie w części. Przepisy francuskie stanowią, iż mogą to być wszelkie zalecenia, które mediator uzna za stosowne dla rozwiązania przedstawionych mu trudności, jeżeli uzna, że skarga jest uzasadniona. Najczęściej występującą sytuacją jest ta, w której organ do którego kieruje ombudsman zalecenie powinien na nie w odpowiednim czasie zareagować. 120 Niektóre regulacje (jest ich jednak niewiele) zawierają możliwość wystąpienia o wstrzymanie danej czynności, 121 czy też żądania uznania ją za nieważną. 122 Dość daleko idące skutku (w 117 Prokurator ma obowiązek powiadomić o podjętych środkach w Słowacji i na Węgrzech. 118 Ombudsmani mogą wnioskować o skorzystanie w uprawnień kontrolnych przez kompetentne organy (Bośnia i Hercegowina), poprosić o pomoc inspektorów z organów kontroli administracji publicznej lub z innych organów ds. audyt administracyjnego (Grecja), ponaglać o przeprowadzenie inspekcji (Hiszpania). W Rosji Pełnomocnik ds. Praw Człowieka może też prowadzić kontrolę samodzielnie. 119 Zalecenie i raporty określane są jako miękkie sankcje. Patrz G. Kuscko Stadlmayer: op. cit., s Czas reakcji na zalecenie ombudsmana może być zróżnicowany, najczęściej jednak wynosi 30 dni czy miesiąc (Chorwacja, Czechy, Łotwa, Węgry, Rumunia, Polska, Macedonia, Mołdawia, Rosja, Ukraina), choć mogą być też terminy dłuższe (60 dni lub 8 tygodni jak w Austrii, Portugalii) lub nawet krótsze (14 dni w Bułgarii). Jeżeli organy do których zwraca się ombudsman nie odpowiedzą lub nie zastosowują się do zaleceń to konsekwencją jest najczęściej zwrócenie się do organu nadrzędnego oraz powiadomienie parlamentu i opinii publicznej. W Austrii Obrońca Ludowy ma prawo do wydawania zaleceń przy czym organ albo się do nich stosuje i o tym informuje ombudsmana albo powinien pisemnie oświadczyć dlaczego tego nie uczynił. Zdaniem M. Konarskiego polecenia nie są wiążące, ale odmowa ich wypełnienie wymaga formalnego sprzeciwu i prowadzi do jawnego konfliktu z obrońcą, i wiąże się ze świadomością konieczności publicznej obrony swego stanowiska. M. Konarski: Obrońca Ludowy w Austrii, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich...,, s W Macedonii Obrońca Publiczny może wystąpić z wnioskiem do kompetentnego organu o wszczęcie sporu w drodze administracyjnej lub o czasowe wstrzymanie danej czynności prawnej. Ombudsman ds. Praw Człowieka Bośni i Hercegowiny ma prawo do żądania od organy rządowego zawieszenia wykonania decyzji administracyjnego na okres do 10 dni jeżeli jej wykonanie może skutkować nieodwracalnym naruszeniem praw osoby skarżącego. Władza w ciągu 3 dni może odmówić wykonania zalecenia w pisemnym oświadczeniu zawierającym powody odmowy.

17 porównaniu do rozwiązań przyjętych w innych krajach) powoduje nierozpatrzenie zalecenia w Albanii, na co organ nadzorujący organ administracyjny, który dopuścił się ich złamania ma 30 dni. Taka sytuacja powoduje zawieszenie aktu lub nieprawidłowego działania. We Francji mediator ma prawo nakazać, aby urząd lub instytucja zastosowała się do decyzji w wyznaczonym przez niego terminie gdy orzeczenie sądu nie zostało wykonane, ale sankcja polega wyłącznie na tym, iż fakt ten jest przedmiotem raportu publikowanego w Dzienniku Urzędowym. Niektóre przepisy przewidują, iż ombudsman powiadamia (zwykle obok organu nadrzędnego) również inne władze np. ministra czy premiera (Belgia, Bośnia i Hercegowina, Hiszpania, Malta). W zaleceniach ombudsmani mogą proponować działania prowadzące do poprawienia sytuacji skarżącego, w tym zapłacenie mu odszkodowania (np. Bośnia i Hercegowina), Wśród innych uprawnień ombudsmanów przewidzianych przez przepisy prawa należy wymienić: 1) prawo do prowadzenia mediacji 123 2) do wszczęcia postępowania administracyjnego jak w Albanii, Polsce, Macedonii, 124 3) do decydowania o sposobie reprezentacji danej osoby przez adwokata lub radcę (jak na Cyprze, w Irlandii) czy też wnioskowania w sprawie bezpłatnej pomocy prawnej (Dania, Irlandia, Estonia), 5) do pewnych nietypowych dla ombudsmanów czynności związanych z określonymi kategoriami osób zajmujących znaczące pozycje w państwie, w tym w odniesieniu do przedstawicieli władzy sądowniczej, ustawodawczej, rządu a nawet prezydenta 125 6) do samodzielnego stosowania sankcji np. grzywny za niestawiennictwo 7) do wnoszenia powództw, występowania przed sądem wydaje się, iż polskie rozwiązania są pod tym względem wyjątkowo bogate. 126 Nie ma potrzeby przekonywać jak znaczącą rolę we współczesnym państwie odgrywają sądy konstytucyjne. Niektóre regulacje (w nieco mniej niż jednej trzeciej państw europejskich) dają 122 Ombudsman norweski ma prawo do stwierdzeniem iż wydana decyzja musi zostać uznana za nieważną lub jest ona w oczywisty sposób nieuzasadniona lub wyraźnie sprzeczna z dobrą praktyką administracyjna. 123 Na mediacyjną funkcję ombudsmana zwracają uwagę przepisy bułgarskie, mołdawskie, litewskie, luksemburskie. Szczególną rolę odgrywa Kanclerz Sprawiedliwości w Estonii, który rozstrzyga spory dotyczące dyskryminacji pomiędzy osobami fizycznymi. Jeżeli doprowadzi do ugody na którą strony się zgodzą, to jest ona przekazywana sądowi i wykonywana stosownie do obowiązujących procedur sądowych. Ugoda jest ostateczna i co do zasady nie może być zaskarżona w sądzie. Mediacyjny aspekt działań ombudsmana podkreśla J. L. Maiorano według którego Współczesny ombudsman (...) jako element państwa może (...) tworzyć <<antygeny>> konieczne do uniknięcia napięć społecznych i inicjować nowe formy mediacji i koncyliacji. J. L. Maiorano: op. cit., s Adwokat Ludowy w Albanii ma prawo do wszczęcia postępowania administracyjnego i występowania w nim jako strona. Polski RPO może zwrócić się o wszczęcie postępowania administracyjnego, wnosić skargi do sądu administracyjnego a także uczestniczyć w tych postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. W Macedonii Obrońca Publiczny ma prawo do wystąpienia z wnioskiem do kompetentnego organu o wszczęcie sporu w drodze administracyjnej lub o czasowe wstrzymanie danej czynności prawnej. 125 Uprawnienia w stosunku do sędziów ma ombudsman w Finlandii (może wnieść oskarżenie o niezgodne z prawem postępowanie w ramach pełnionego urzędu), w Szwecji (do inicjowania postępowania przeciwko członkom Sądu Najwyższego lub Najwyższego Sądu Administracyjnego), w Estonii (do wniesienia oskarżenia w sprawie karnej przeciwko Przewodniczącemu Sądu Najwyższego lub sędziemu); w stosunku do członków rządu: w Estonii, Szwecji; członkom parlamentu: Estonia (do wniesienia sprawy karnej), do prezydenta (w Finlandii ombudsmanowi przysługuje prawo do przekazania wiadomości parlamentowi, iż prezydent jest winny zdrady lub zdrady stanu lub przestępstwa przeciwko ludzkości; W Estonii Kanclerz Sprawiedliwości może przedłożyć Sądowi Najwyższemu w pełnym składzie wniosek o uznanie Prezydenta za niezdolnego pełnić obowiązki przez dłuższy czas). 126 RPO może żądać wszczęcia postępowania w sprawach cywilnych i wziąć udział w każdym toczącym się już postępowaniu na prawach przysługujących prokuratorowi, wnieść kasację od prawomocnego orzeczenia, zgłosić udział w postępowaniu przez Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skarg konstytucyjnych i brać udział w tym postępowaniu, występować do SN o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce lub których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie.

18 ombudsmanom uprawnienia do występowania do sądów konstytucyjnych. bezpośrednio bądź jedynie poprzez zwrócenie się do odpowiednich organów, by się tego podjęły. 127 Najczęściej przedmiotem wniosków ombudsmana jest potrzeba zbadania konstytucyjności prawa, w tym o ustalenie tzw. niekonstytucyjności przez zaniechanie (Portugalia, Węgry), ale również o wyjaśnienie innych jeszcze istotnych kwestii. 128 Na funkcję korekcyjną składa się również możliwość odwołania się do opinii publicznej, co A. Kubiak uważa za najsilniejszą broń ombudsmana. 129 Niewątpliwie jest to sposób zwiększenia jego skuteczności. Niejednokrotnie przepisy regulujące status ombudsmana i środki jakimi może dysponować dają mu wyraźnie uprawnienie do upubliczniania swojego stanowiska. Mogą to być zarówno sytuacje, w których podanie do wiadomości opinii publicznej jest konsekwencją niezastosowania się do propozycji ombudsmana, rodzajem sankcji, jak też sytuacje, w których ombudsman uważa, iż opinia publiczna powinna poznać jego stanowisko. 130 Warto zwrócić uwagę, iż upublicznienie jest często ostatnim lub jednym z ostatnich sposobów jakim może się posłużyć ombudsman, zwłaszcza gdy inne zawodzą. 131 Kolejna to funkcja inspiratorska. Wiąże się ona z czuwaniem nad tym by nie naruszano wolności i praw człowieka. Ombudsmani czynią to przede wszystkim pod postacią uprawnienia do inicjowania zmian niejednoznacznym czy prowadzącym do niesprawiedliwych rozwiązań prawodawstwie. Może być to uprawnienie wskazane w sposób ogólny, jak np. w Chorwacji, Mołdawii czy na Litwie lub w sposób bardziej szczegółowy. Najczęściej ombudsman może zwracać się bezpośrednio do tych organów, które mają wpływ na tworzenie prawa. Do wyjątków należy sytuacja jaka ma miejsce np. w Polsce gdzie RPO ma jedynie prawo do występowania do właściwych organów o podjęcie inicjatywy ustawodawczej lub o wydanie lub zmianę innych aktów prawnych w sprawach dotyczących wolności i praw człowieka i obywatela, a sam tego prawa nie posiada. 132 Powyższe rozwiązanie pozbawia go możliwości bezpośredniej ingerencji w proces tworzenia prawa. Na uwagę zasługuje sytuacja w Albanii, gdzie Adwokat Ludowy może zalecać organom mającym inicjatywę ustawodawczą złożenie wniosku o zmianę lub poprawienie ustawy, rządowi o zmianę lub poprawienie aktów niższego rzędu. Nieuwzględnienie jego propozycji powoduje zawieszenie tych 127 Np. w Bułgarii ombudsman może zwrócić się do wymienionych w Konstytucji organów o wystąpienie do TK, gdy uzna że konieczne jest zinterpretowanie Konstytucji lub orzeczenie o niezgodności ustawy z Konstytucją. Na Litwie zgłasza Sejmowi propozycję zwrócenia się do Sądu Konstytucyjnego w sprawach zgodności regulacji prawnych z Konstytucją i prawem Litwy. 128 Ombudsman może zwrócić się o oficjalną interpretację konstytucji (Węgry), czy obok konstytucji również ustaw (Ukraina). W Rosji Pełnomocnik ds. Praw Człowieka może zwrócić się do TK ze skargą na łamanie praw konstytucyjnych i swobód obywateli zaś w Albanii Adwokat Ludowy - zalecić Trybunałowi Konstytucyjnemu unieważnienie aktów, których treść (a nie stosowanie), prowadzi do łamania praw człowieka. Zwraca się uwagę, iż w polski RPO może wystąpić do TK z własnym wnioskiem lub przyłączyć się do sprawy ze skargi konstytucyjnej, ale nie ma możliwości przyłączyć się do spraw wszczętych na wniosek innych podmiotów lub w przypadku zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego przez sąd z pytaniem prawnym. M. Zubik: op. cit., s A. Kubiak: op. cit., s Pierwsza z opisanej wyżej sytuacji ma miejsce w Hiszpanii, gdzie Obrońca Ludu natychmiast podaje do wiadomości fakt, iż powiadomiony o treści prośby wynikającej ze skargi organ nie przedstawił sprawozdania. Podobnie w Grecji. Druga sytuacja przewidziana jest w przepisach odnoszących się do ombudsmana bułgarskiego, portugalskiego czy norweskiego, którzy ma prawo do publicznego wygłaszania swych opinii i oświadczeń, w tym w środkach masowego przekazu. 131 Jako przykład można podać regulacje w Macedonii czy Rosji, ale na szczególną uwagę zasługują rozwiązania przyjęte w Słowenii gdzie Rzecznik Praw Człowieka może powiadomić opinię publiczną na koszt wezwanego organu, jeżeli ten po ponownym wezwaniu nie dostosował się do jego propozycji lub zaleceń. 132 W podobnej sytuacji jest Pełnomocnik ds. Praw Człowieka w Federacji Rosyjskiej.

19 przepisów naruszających prawa i podstawowe wolności człowieka. Jest to daleko idący skutek w porównaniu do innych regulacji, które zazwyczaj nie zawierają konsekwencji zignorowania wniosków ombudsmana. Co najwyżej, organ do którego się zwraca ma obowiązek powiadomić o swoim stanowisku, jak to ma miejsce na Węgrzech czy w Czechach. Warto również zwrócić uwagę na przykład Estonii, gdzie Kanclerz Sprawiedliwości ma prawo do wnioskowania do organu, który przyjął ustawodawstwo sprzeczne z Konstytucją lub obowiązującymi przepisami prawa o doprowadzenie do ich zgodności w ciągu 20 dni. Jeżeli nie zostanie zmienione ombudsman wnioskuje do Sądu Najwyższego o ogłoszenie nieważności takiego ustawodawstwa. 133 Niektóre regulacje wskazują przed jakimi organami może występować ombudsman ze swoją inicjatywą ustawodawczą (np. w Słowenii - przed parlamentem oraz radą ministrów) czy upoważniają ombudsmana do reprezentowania sprawy zagadnienia zmian legislacyjnych lub innych działań w przypadku braków legislacyjnych (Szwecja).Ombudsman może inicjować zmiany w prawodawstwie już przyjętym lub też wskazywać jak należy tworzyć nowe prawo. 134 mogą Sugestie ombudsmana czasami są ograniczone przedmiotowo. Np. w Luksemburgu dotyczyć do sugerowania zmian w przepisach prawa, gdy w ramach skargi ombudsman dostrzeże nierówności traktowania. Dbałość o właściwe prawodawstwo może polegać również na informowaniu odpowiednich organów o wadach, lukach czy niedostatkach w ustawodawstwie, 135 a także na zgłaszaniu postulatów dotyczących stosowania prawa. 136 Wyróżnić można jeszcze funkcję informacyjną, polegającą na rozpowszechnienie raportów ombudsmana przez środki masowego przekazu, jak też informacji o obowiązującym prawie. Uprawnienia ombudsmana rozciągają się również na działania mające charakter bardziej generalny, a związane są z działalnością na rzecz praw człowieka. Może ona przybierać różne formy: współdziałania z różnymi organizacjami, 137 uczestniczenia w przygotowywaniu sprawozdań na temat praw człowieka wymaganych przez organizacje międzynarodowe, 138 inicjowania powstawania specjalnych komisji do spraw zbadania faktów łamania praw i swobód obywatelskich oraz uczestniczenia w jej pracach 139 czy też innych działań. 140 W ramach funkcji informacyjnej można też 133 Na Słowacji Publiczny Obrońca Praw może wnieść petycję o nowelizację lub anulowanie regulacji łamiącej podstawowe wolności i prawa, zaś organ do którego się zwrócił ma 30 dni na informację podjętych środkach. 134 Np. w Hiszpanii ombudsman może sugerować modyfikacje kryteriów używanych do tworzenia aktów i uchwał administracji publicznej czy Finlandii gdzie może kierować do rządu lub innego organu odpowiedzialnego za projekty aktów prawnych dotyczące wad legislacyjnych a także udzielać zaleceń dotyczących rozwoju legislacji i usuwania wad prawnych a także do zgłaszania uwag i podejmowania innych środków gdy ma wątpliwości co do legalności decyzji lub środka przedsięwziętego przez rząd, ministra lub Prezydenta. 135 W Islandii ombudsman powiadomienia o tym Althing, Ministra lub zainteresowany organu władzy lokalnej, w Norwegii odpowiednie ministerstwo, w Rumunii Adwokat Ludu przedstawia raportu Marszałkom obu Izb Parlamentu lub Premierowi jeżeli stwierdzi istnienie luk w ustawodawstwie. Na Litwie Kontrolerzy Sejmowi informują o znaczących naruszeniach prawa, sprzecznościach i lukach w prawie. 136 Na Litwie Kontrolerzy Sejmowi mogą zwrócić się do sądu administracyjnego o zbadanie zgodności administracyjnych regulacji prawnych z prawem lub uchwałą rządu. W Szwecji Parlamentarny Ombudsman może wydawać oświadczenia zmierzające do ujednolicenia i właściwego stosowania prawa, w Portugalii Rzecznik Sprawiedliwości może udzielać zaleceń odnośnie interpretacji prawa. 137 W Polsce RPO współdziała ze stowarzyszeniami, ruchami obywatelskimi, dobrowolnymi zrzeszeniami i fundacjami na rzecz ochrony wolności i praw człowieka i obywatela. Może przedstawiać właściwym organom, organizacjom i instytucjom oceny i wnioski zmierzające do zapewnienia skutecznej ochrony wolności i praw człowieka i obywatela. 138 Takie uprawnienie przysługuje na Ukrainie Pełnomocnikowi Rady Najwyższej ds. Praw Człowieka. 139 Z taką propozycją może zwrócić się do Dumy Państwowej Pełnomocnik ds. Praw Człowieka Rosji.

20 wyróżnić funkcję wychowawczą, która może polegać na informowaniu o samej instytucji ombudsmana, o celach jego działania, o prawach przysługujących obywatelom, jak to ma miejsce w Portugalii i Macedonii. Dużą rolę odgrywa w tym zakresie współpraca z organizacjami pozarządowymi i środkami masowego przekazu Stosunek organów państwowych do ombudsmana i jego pozycja Jeżeli chodzi o pozycję ombudsmana wśród organów państwowych, to powyższy problem niesie ze sobą, co najmniej dwa, istotne aspekty. Po pierwsze, do jakiej kategorii organów należy sam ombudsman i jakie jest jego miejsce wśród innych organów, a po drugie jakie powinny być relacje między nim a pozostałymi organami państwowymi. Odpowiedź na pierwsze pytanie determinuje w znacznym stopniu odpowiedź na drugie. Nie ma wątpliwości, iż ombudsman nie mieści się w tradycyjnej koncepcji trójpodziału władzy, gdyż nie ma wystarczającego uzasadnienia, by zaliczyć go do władzy ustawodawczej, wykonawczej lub sądowniczej. Łatwiej jest wskazać od której z wymienionych władz powinien być w maksymalnym stopniu niezależny, a mianowicie od władzy wykonawczej. Jako wspólną cechę ombudsmanów L. Garlicki wskazuje, iż jego pozycja ukształtowana jest wszędzie na zasadzie niezależności od pozostałych organów państwowych, a w każdym razie od rządu i administracji. 141 W europejskiej doktrynie wypowiadano się na temat istotny ombudsmana, a mianowicie Francuska Rada Stanu w orzeczeniu z 1981 uznała, iż mediator należy do organów administracji, ale jego decyzje nie mają charakteru decyzji administracyjnych, stąd nie można skarżyć do sądu odmowy przez niego prowadzenia postępowania. 142 W doktrynie francuskiej pojawiło się określenie, iż mediator stanowi w znaczeniu funkcjonalnym swoistą przeciwwładzę. 143 Wydaje się, iż na uwagę zasługuje usytuowanie polskiego Rzecznika w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., gdzie jest on zaliczony do organów kontroli państwowej i ochrony prawa. 144 Zdaniem Z. Jarosza polski RPO to jako organ: państwowy, ochrony prawnej, samoistny, 145 niezależny organizacyjnie i funkcjonalnie, od wszystkich poza Sejmem organów państwa. 146 Instytucja ombudsmana jest specyficzną instytucją kontrolną, mającą służyć dodatkowej ochronie praw obywatelskich w sytuacji, kiedy zawodzą standardowe procedury naprawiania naruszeń prawa przez organy państwowe 147. Ombudsman jest niezależny i samodzielny w wykonywaniu swoich obowiązków, zwłaszcza w odniesieniu do podjęcia się załatwienia sprawy i sposobów jej rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie podkreśla się, iż jest on instancją nadzorczą i upominawczą, bez 140 W Słowenii Rzecznik Praw Człowieka ma prawo do przestawiania sugestii odnośnie poprawy pracy i traktowania petentów przez organy państwowe i instytucje pełniące funkcje publiczne a w Bułgarii do przedstawiania propozycji i zaleceń w sprawie usunięcia przyczyn i okoliczności stwarzających warunki dla naruszania praw i wolności. 141 L. Garlicki: Ewolucja instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich..., s A. Kubiak: op. cit., s Również w Polsce działania RPO nie podlegają orzecznictwu sądownictwa administracyjnego. Wykaz orzeczeń w tej sprawie patrz S. Trociuk: Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Komentarz, Warszawa 2005, s Ibidem, s W literaturze wyrażony jest pogląd, że nie jest to organ kontroli w ścisłym tego słowa znaczeniu. W. Taras, A. Wróbel: Poglądy prawne Rzecznika Praw Obywatelskich w rozpatrywanych sprawach, Państwo i Prawo 1989, z. 7, s Z. Jarosz: Ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich, [w:] Rzecznik Praw Obywatelskich, s Ibidem, s. 53. Patrz też A. Pieniążek: Rzecznik Praw Obywatelskich w systemie organów państwa, [w:] Ustrój i struktura aparatu państwowego i samorządu terytorialnego, red. W. Skrzydło, Warszawa 1995, s B. Oliwia-Radzikowska, Rzecznik Praw Obywatelskich założenia ustawowe i praktyka działania [w:] Szkoła Praw Człowieka. Teksty wykładów, Zeszyt 2, red. E. Łabęcka, Warszawa 1998, s. 75.