Apeiron. Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego w Krakowie

Transkrypt

1 ZESZYT NAUKOWY Apeiron Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego w Krakowie Zeszyt Naukowy nr 6 Wyższej Szkoły Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego Apeiron w Krakowie jest zwieńczeniem programu naukowego Identyfikacja, zapobieganie i przeciwdziałanie dysfunkcjom w administracji i zarządzaniu bezpieczeństwem (2/KFiTB/ ). Redakcja naukowa Marta Grzybowska Juliusz Piwowarski Nr 6 Kraków, grudzień 2011 Zeszyt Naukowy WSBPI Apeiron w Krakowie znajduje się na liście czasopism punktowanych przez Index Copernicus (Index Copernicus Journal Master List IC Value: 1.88) oraz funkcjonuje w ramach współpracy ze środowiskiem naukowym European Association for Security (EAS), International Martial Arts and Combat Sports Scientific Society (IMACSSS) oraz Eastern European Development Agency (EEDA).

2 Rada Naukowa dr hab. Marta Grzybowska (KA, WSBPiI Apeiron w Krakowie) administratywista. prof. dr hab. Łukasz Trzciński (AGH, WSBPiI Apeiron w Krakowie) filozofia, kulturoznawstwo, logika prawnicza. dr Wojciech Czajkowski (UP, WSBPiI Apeiron w Krakowie) psychologia ogólna, psychologia w administracji systemami bezpieczeństwa, psychologia społeczna i kliniczna. dr Juliusz Piwowarski Założyciel WSBPiI Apeiron w Krakowie, psychologia i filozofia Budō, filozofia bezpieczeństwa; Prezes Polskiej Federacji All Style Karate. dr hab. prof. nadzw. Tadeusz Ambroży (AWF w Krakowie) doktor nauk o kulturze fizycznej; Wicemistrz Świata w karate. dr Jacek Dworzecki Katedra Filozofii i Teorii Bezpieczeństwa WSBPiI Apeiron w Krakowie. dr prof. ośw. Aleksander Staniszew profesor oświaty, Sekretarz Generalny Światowej Organizacji Shorin-Ryu Karatedō z siedzibą na Okinawie. prof. dr hab. Jerzy Ochmann filozof, religioznawca, socjolog, poliglota, długoletni kierownik Zakładu Filozofii Religii ( ) w Instytucie Religioznawstwa UJ. Recenzenci: dr hab. prof. nadzw. Tadeusz Ambroży, płk dr Jerzy Depo, dr Jacek Dworzecki, dr Adam Gołuch, dr Wojciech M. Hrynicki, dr hab. Kuba Jałoszyński, dr inż. Barbara Kaczmarczyk, dr hab. Krzysztof Kaganek, dr hab. prof. nadzw. Leszek F. Korzeniowski, dr Bogusław Płonka, doc. Samuel Uhrin. Opracowanie redakcyjne i korekta Agnieszka Wiczkowska Agnieszka Dudek Jacek Szewczyk Redakcja tekstów słowackojęzycznych dr Jacek Dworzecki Copyright for this edition by Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego Apeiron w Krakowie, 2011 Druk i oprawa Drukarnia GS, ul. Zabłocie 43, Kraków ISSN Wyższa Szkoła Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego Apeiron w Krakowie ul. Krupnicza 3, Kraków Tel. (012) Fax. (012) wydawnictwo@apeiron.edu.pl

3 Spis treści Słowo wstępne dr Juliusz Piwowarski... 5 Od Redakcji... 8 MARTA GRZYBOWSKA Administrowanie lokalne jako jeden z kluczowych czynników przeciwdziałania zagrożeniom dla porządku i bezpieczeństwa publicznego RP PAVEL SOUKOP, ROBERT ODLER Realizované výskumy na ochranu osôb a majetku na Akadémii Policajného zboru v Bratislave WOJCIECH MATEUSZ HRYNICKI Dysfunkcje administracji publicznej na przykładzie niewydolności pracy kierownika urzędu stanu cywilnego.. 57 JULIUSZ PIWOWARSKI, LESZEK KORZENIOWSKI Przydatność dalekowschodnich koncepcji filozofii bezpieczeństwa dla funkcjonowania służb mundurowych MICHAELA JURISOVÁ Legislatívne poňatie trestu smrti od roku 1950 až po súčasnosť v regióne Československej a Slovenskej republiky a argumenty za a proti trestu smrti ANDRZEJ CZOP, MAREK SOKOŁOWSKI Prawo Siedemnastu Artykułów. Zręby japońskiej kultury administracji i zarządzania bezpieczeństwem PAWEŁ PAJORSKI Aktywność agencji ochrony osób i mienia na rzecz bezpieczeństwa na poziomie lokalnym JULIUSZ PIWOWARSKI Społeczeństwo informacyjne a kultura bezpieczeństwa

4 JERZY DEPO Przestępstwa przeciwko ochronie informacji niejawnych i innych prawnie chronionych. 171 JULIUSZ PIWOWARSKI Etyczność funkcjonariusza Policji. 187 BARTOSZ SOLIŃSKI Partnerstwo publiczno-prywatne w inwestycjach z zakresu wykorzystania odnawialnych źródeł energii JULIUSZ PIWOWARSKI Bezpieczeństwo i samodoskonalenie jako elementy świętej Drogi Wojownika 231 TADEUSZ AMBROŻY Kultura fizyczna a bezpieczeństwo JULIUSZ PIWOWARSKI Prolegomena do rozważań na temat indyjskich korzeni kultury bezpieczeństwa i Drogi Wojownika JACEK DWORZECKI Współczesne modele szkolenia policyjnego w RP jako element zapobiegania dysfunkcjom w pełnieniu służby JERZY DEPO Bezpieczeństwo informacji niejawnych i innych prawnie chronionych Noty o autorach

5 Słowo wstępne Będący naszym udziałem zarówno jako kreatorów, jak i beneficjentów rozwój cywilizacji w znacznym stopniu opiera się na odnajdywaniu coraz doskonalszych form i metod uporządkowania, współdziałania pomiędzy jednostkami i różnymi grupami osób. Niezależnie od dysponowania bądź to znacznymi, bądź skromnymi środkami, jakie możemy przeznaczyć do tego celu, istotne jest, by środki te, wraz z zaangażowanym w administrację kapitałem ludzkim 1, po pierwsze: wykorzystane zostały efektywnie co odzwierciedla prakseologiczny punkt widzenia. Po drugie zaś ani skuteczność, ani wysoki budżet nie są warunkami koniecznymi i wystarczającymi dla uzyskiwania przez administrację wyników, które w sposób jednoznaczny i w długiej perspektywie czasowej będą zmierzać do wzrostu potencjału dobra wspólnego. Dochodzimy w tym miejscu do istotnej roli, jaką w rozwoju i w upadku organizacji, tworzonych przez człowieka, odgrywa moralność i opierający się na niej kapitał społeczny 2. Przedmiotem referatów II Sympozjum Naukowego pt. Identyfikacja, zapobieganie i przeciwdziałanie dysfunkcjom w administracji i zarządzaniu bezpieczeństwem jest więc zarówno spojrzenie prakseologiczne, zajmujące się skutecznością, jakością i perfekcjonizmem organizacji i zarządzania, jak również podstawowe elementy infrastruktury etycznej 3. Te dwa nurty rozważań i działań człowieka, które powinny się na nich opierać, mają wskazać nam 1 Kapitał ludzki pojęcie przede wszystkim ekonomiczne, oznaczające potencjał poszczególnych osób, na który składają się umiejętności, doświadczenia wiedza i energia życiowa. Por. P. Urbaniak, Mikroekonomia cz. 1, [w:] Podstawy ekonomii, EMPi2, Poznań 1996, ISBN Kapitał społeczny termin z pogranicza ekonomii i socjologii, oznaczający kapitał, którego wartość opiera się na wzajemnych relacjach społecznych i zaufaniu jednostek. Por. F. Fukuyama, Zaufanie: kapitał społeczny a droga do dobrobytu, PWN, Warszawa-Wrocław 1997, ISBN Por. I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN , s. 114 i inne. 5

6 kierunki postępowania, pozwalające na identyfikację i zapobieganie zaistnienia niechcianych w administracji dysfunkcji oraz sprzyjanie wszelkiej aktywności (twórczej, szkoleniowej, administracyjno-zarządczej) prowadzonej w wymiarach indywidualnych (arbitralnym) i kolektywnym (społecznym oraz instytucjonalnym) na rzecz podniesienia poziomu bezpieczeństwa egzystencji i zabezpieczenia procesów rozwoju człowieka. Tegoroczne sympozjum zostało ujęte w ramy programu naukowego Katedry Filozofii i Teorii Bezpieczeństwa (2/KFiTB/ ). W stosunku do ubiegłorocznej edycji (dotyczącej Dysfunkcji w administrowaniu i zarządzaniu) pojawiło się kilka nowych kroków rozwoju tej naukowej inicjatywy podjętej przez rektora Uczelni. Po pierwsze aktywne zainteresowanie projektem wykazali Prezydent Eastern European Deveopment Association dr Józef Zatko oraz prezesi Eureopen Association for Security prof. L. F. Korzeniowski (prezes EAS) i T. Ambroży (wiceprezes EAS). Po wtóre w projekcie wzięli udział pracownicy naukowi spoza naszej Uczelni. W gronie tych osób znaleźli się naukowcy słowaccy z Akadémii Policajného zboru w Bratysławie, co czyni coraz bardziej interesującą praktykę rozwoju współpracy naukowo-badawczej sąsiadujących ze sobą państw, należących jednocześnie do Unii Europejskiej. Niezależnie od wartości dodanej wynikającej z obecności na łamach obecnego Zeszytu zagranicznych kolegów, tegoroczna aktywność pracowników Wyższej Szkoły Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego Apeiron w Krakowie przyniosła wielowątkowy dorobek sekuritologiczny. Dorobek zgromadzony jako efekt programu naukowego (Identyfikacja, zapobieganie i przeciwdziałanie dysfunkcji w administracji i zarządzaniu bezpieczeństwem, 2/KFiTB/ ) jest w stosunku do analogicznego zeszłorocznego programu, znacznie obszerniejszy. Artykułem otwierającym materiały przedmiotowego opracowania jest artykuł autorstwa prof. Grzybowskiej znakomicie łączący tematykę administracyjną z problematyką porządku i bezpieczeństwa publicznego. Referat, którego efektem jest artykuł pani Profesor spotkał się także z dużym zainteresowaniem studentów członków Koła Naukowego Administracji Autonomicznym Systemem Bezpieczeństwa. 6

7 Na uwagę zasługują ponadto tematy policyjne (J. Dworzecki, L. F. Korzeniowski, J. Piwowarski), jak również aktualne (ze względu na nową ustawę) odniesienia do bezpieczeństwa informacji niejawnych, partnerstwo publiczno-prywatne (J. Depo, J. Piwowarski, B. Soliński), udział kultury fizycznej w eliminowaniu współczesnych dysfunkcji oraz zagrożeń (T. Ambroży), a także ważne zagadnienia prawne dotyczące administracji i prawa cywilnego (W. M. Hrynicki, M. Jurisova). Poruszona tu została również problematyka ochrony osób i mienia (P. Pajorski, P. Soukop) oraz inne zagadnienia mieszczące się w obszarze szeroko rozumianej kultury bezpieczeństwa (A. Czop, J. Piwowarski, M. Sokołowski). dr Juliusz Piwowarski 7

8 Od Redakcji W Zeszycie Naukowym Wyższej Szkoły Bezpieczeństwa Publicznego i Indywidualnego Apeiron w Krakowie publikowane są oryginalne artykuły naukowe (problemowe, sprawozdania) lub (w szczególnych przypadkach) przedruki dotyczące administracji, nauk o kulturze fizycznej, nauk społeczno-prawnych i nauk humanistycznych (filozofia, socjologia, historia, pedagogika i psychologia), zgodnie z profilem i misją leżącą u podstaw funkcjonowania Uczelni. Instrukcje dla autorów prac: Artykuł w języku polskim, angielskim lub słowackim. Słowa kluczowe w języku polskim i angielskim (3 5). Streszczenia (abstrakty) w języku polskim i angielskim ( słów), zawierające opis materiału tekstowego, wyniki badań oraz wnioski. Tłumaczeniu podlega również tytuł artykułu. Tekst: edytor Word, czcionka 12 Times New Roman, interlinia 1,5 wiersza, marginesy standardowe, pełna bibliografia alfabetyczna na końcu pracy, według wzoru: inicjał imienia autora, nazwisko autora, tytuł kursywą, wydawnictwo, miejsce wydania, rok wydania, nr ISBN. Tytuł czasopisma zapisujemy w cudzysłowie, następnie rok wydania i numer wydania. Nazwy stron internetowych pod bibliografią z datami odczytu w nawiasach. Zdjęcia i wykresy: rozdzielczość 600 dpi.; dodatkową kopię występujących w artykule zdjęć, wykresów, tabel i in. należy dostarczyć w odrębnym pliku. W tekście odmiana przypisów dolnych, według wzoru: ¹ R. Rosa, Filozofia bezpieczeństwa, Bellona, Warszawa 1995, ISBN

9 ² M. Kudelska, Filozofia Indii kilka uwag wstępnych, [w:] Filozofia Wschodu, t. I, B. Szymańska (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001, ISBN X. ³ S. Koziej, Bezpieczeństwo i obronność Unii Europejskiej, Myśl Wojskowa, 2005, nr 1. 4 Ofcjalna strona internetowa Ministerstwa Obrony Narodowej RP, ( ). Redakcja przyjmuje teksty o objętości od 10 do 20 stron znormalizowanego maszynopisu, przesłane pocztą elektroniczną na adres: wydawnictwo@apeiron.edu.pl (z informacją o autorze: imię i nazwisko, stopień bądź tytuł naukowy, piastowane stanowisko, dane kontaktowe: telefon, mail, adres korespondencyjny). Redakcja zastrzega sobie możliwość dokonywania skrótów i zmian oraz poprawek stylistycznych, językowych i interpunkcyjnych w tekstach przeznaczonych do publikacji. Materiałów niezamówionych nie zwraca. Honorariów dla autorów prac i recenzentów nie przewiduje się. Jednocześnie na chwilę obecną autorzy zwolnieni są z opłaty publikacyjnej. Prawa autorskie i wydawnicze po opublikowaniu artykułu przechodzą na Redakcję ZN WSBPI Apeiron w Krakowie. Zeszyt Naukowy WSBPI Apeiron w Krakowie znajduje się na liście czasopism punktowanych przez Index Copernicus (Index Copernicus Journal Master List). IC Value: Zapraszamy wszystkich do współpracy. 9

10

11 MARTA GRZYBOWSKA Administrowanie lokalne jako jeden z kluczowych czynników przeciwdziałania zagrożeniom dla porządku i bezpieczeństwa publicznego RP Local administration as one of key factors of counteracting threats of public order and safety of the Republic of Poland Abstract: At the beginning of her article on administration impact on the order and structure of the public state, the author explains what public safety means. Next to foreign policy, internal policy and monetary policy, this is the domain of the country as sovereign organization of society. In Poland the Council of Ministers is the chief body of state administration, which has to ensure internal security of the country and public order. Both of those terms are explained in this article, but it is also noticed, that we use them mostly intuitively, because the legislator doesn t clear their determination. It also describes how executive authorization administrate public order and security at local level. Despite decentralization of country administration at three levels, voivode is responsible for safety of his region. In this article you may read about his rights and obligations. The authorities of communes also participate in assurance of local safety, by deciding on the assembly, mass events or public collections. It s worth to notice, that important role at this level of administrations, fill Local Guard, Town Guard or local police stations. The author in this article also describes the part of county authorities in security area. She claims, that legislator wanted to leave most of these types of tasks to government administration emphasizing the cooperation of local authorities of each level, to ensure better system of protection of citizens rights. 11

12 Key Words: local administration, public order, public safety, the executive authorities Abstrakt: Na początku swojej pracy dotyczącej wpływu administracji na porządek i strukturę państwa publicznego, autorka wyjaśnia czym jest pojęcie bezpieczeństwa publicznego. Obok polityki zagranicznej i wewnętrznej oraz polityki monetarnej, stanowi ono domenę państwa jako suwerennej organizacji społeczeństwa. W Polsce Rada Ministrów to naczelny organ administracji państwowej, na którym spoczął konstytucyjny obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i porządku publicznego. Oba te pojęcia są w pracy wyjaśnione z zaznaczeniem, że najczęściej stosujemy je intuicyjnie, ponieważ ustawodawca nie przewidział jednoznacznego ich określenia. W pracy opisano jak kształtuje się administrowanie przez władzę wykonawczą porządkiem i bezpieczeństwem publicznym na poziomie regionu. Pomimo decentralizacji administrowania państwem na trzech poziomach, za bezpieczeństwo na poziomie regionu odpowiada wojewoda i w pracy tej ukazano jego obowiązki oraz prawa. Władze gminne również biorą czynny udział w zapewnieniu bezpieczeństwa, między innymi poprzez wydawanie decyzji w sprawie zgromadzeń, imprez masowych czy zbiórek publicznych. Warto tutaj wspomnieć, że ważną rolę na tym szczeblu administracji pełni staż gminna czy miejska czy lokalne posterunki policji. Autorka w swojej pracy opisuje również rolę władz powiatowych w zakresie dbania o bezpieczeństwo. Stwierdza także, że ustawodawca w znacznej mierze chciał pozostawić większość zadań z tego zakresu w gestii administracji rządowej kładąc nacisk na ścisłą współpracę władz znajdujących się na poszczególnych szczeblach, co ma zapewnić zwiększenie szczelniejszego i mocniejszego systemu ochrony praw obywateli w tym zakresie. Słowa kluczowe: administracja lokalna, porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, władza wykonawcza 12

13 Wstęp Na progu XXI wieku z Nowego Yorku popłynął w świat przerażający w swojej wymowie sygnał powodujący skokowy wzrost globalnego popytu na bezpieczeństwo. Całkiem niezależnie od tragicznych nowojorskich wydarzeń, towarzyszący współczesnemu człowiekowi ogromnych rozmiarów kryzys wartości 1, powoduje erozję kultury bezpieczeństwa już na poziomach społeczeństw lokalnych i całych państw 2. Stanowi to o istnieniu codziennych, stwarzanych często przez samego człowieka zagrożeń dla stanu naszego bezpieczeństwa. Bezpieczeństwo w tym stanie rzeczy staje się jednocześnie coraz bardziej dostrzeganą wartością 3. Istotnym elementem w tak postawionej problematyce jest bezpieczeństwo publiczne i rola, jaką pełni tu funkcjonalność współczesnych systemów administracyjnych z uwzględnieniem operatywności uzyskanej dzięki szerokiemu stosowaniu zasady subsydiarności 4 i jednocześnie realizacji wśród funkcjonariuszy publicznych potrzeby głębokiej etyczności 5, kompensującej efekty wspo- 1 Por. Z. Bauman, Szanse etyki w zglobalizowanym świecie, Znak, Kraków 2007, ISBN ; S. Kowalczyk, Współczesny kryzys ideowoaksjologiczny, Wydawnictwo KUL, Lublin 2011, ISBN Por. J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2009, ISBN Por. L. Korzeniowski, Securitologia. Nauka o bezpieczeństwie człowieka i organizacji społecznych, EAS, Kraków 2008, ISBN ; L. Korzeniowski, Securitologia jako postawa metodologiczna badań nad zagrożeniami, [w:] Bezpieczeństwo we współczesnej społeczności lokalnej, A. Szecówka, J. Dzieńdziora, S. Musioł (red.), Wydawnictwo PWSZ w Raciborzu, Racibórz 2008, ISBN , s ; J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość, [w:] Bezpieczeństwo jako wartość, Materiały z II Konferencji Naukowej Bezpieczeństwo jako wartość z 18 kwietnia 2008, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN Por. A. Pakuła, Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i refleksji), [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2009, ISBN Por. I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN ; M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby 13

14 mnianego kryzysu moralnego. Autorka w tej sprawie czuje się jednak w obowiązku zaznaczyć, iż nie zalicza się w swoich opiniach do zwolenników tzw. etyk zawodowych, optując za akcentem na codzienną dbałość o podnoszenie poziomu etyki ogólnej. Etyka ogólna jest bowiem daleka od fasadowości i łączy (a nie dzieli) oczekiwania ogólnospołeczne 6. Jest to jednak szeroki temat wart odrębnego opracowania, natomiast niniejsze opracowanie koncentruje się głównie na administracji lokalnej RP jako czynniku istotnym dla zapewniania bezpieczeństwa publicznego. Bezpieczeństwo w państwie Bezpieczeństwo publiczne obok polityki zagranicznej, wewnętrznej, polityki monetarnej stanowi domenę państwa, jako suwerennej organizacji społeczeństwa. Rzeczpospolita Polska, zgodnie z zapisami art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 7, między innymi zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli. Na mocy art. 126 Konstytucji Prezydent RP otrzymał uprawnienie i obowiązek stania na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium. W razie zagrożenia ustroju państwa oraz bezpieczeństwa obywateli lub porządku publicznego Prezydent RP ma prawo wprowadzenia stanu wyjątkowego (na wniosek publicznej, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, ISBN , J. Piwowarski, Etyka w administracji i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN Twierdzi się nieraz, że etyka zawodowa nie wprowadza co prawda innych obowiązków, ale inaczej określa hierarchię wśród tych samych obowiązków, które są uznawane również w etyce ogólnej. W. Galewicz, Moralność i profesjonalizm. Spór o pozycję etyk zawodowych, Universitas, Kraków 2010, ISBN , s. 24. Profesor Woleński twierdzi, że etyka zawodowa nie powinna zmieniać hierarchii poszczególnych norm etyki ogólnej. Trzeba pamiętać, że ogólnych moralnych norm nie jest znowu tak wiele. J. Woleński, Przeciw etyce zawodowej, Etyka, 1994, nr 27, s Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). 14

15 Rady Ministrów) na okres do 90 dni na terytorium całego kraju lub jego części. Konstytucja powołała Radę Bezpieczeństwa Narodowego jako organ doradczy Prezydenta Rzeczypospolitej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego (art. 135 Konstytucji). Na Radzie Ministrów, jako naczelnym organie administracji państwa spoczął obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i porządku publicznego (art pkt 7). Przy Radzie Ministrów działa od połowy 2002 r. Kolegium do Spraw Służb Specjalnych, organ opiniodawczo-doradczy w sprawach programowania, nadzorowania i koordynowania działań służb zajmujących się zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa w państwie 8. W rządzie szczególna rola przypadła ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, który realizując zadania zawarte w dziale: sprawy wewnętrzne 9 odpowiada za obronę cywilną, obronę przeciwpożarową, ochronę granicy, kontrolę ruchu granicznego i cudzoziemców, koordynację działań związanych z polityką migracyjną państwa, zarządzanie kryzysowe, przeciwdziałanie skutkom klęsk żywiołowych i innych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu. Nadzoruje on Policję, Państwową Straż Pożarną, Straż Graniczną, Obronę Cywilną, Biuro Ochrony Rządu. Oprócz tego ochrona zdrowia publicznego mieści się w dziale: zdrowie, ochrona przeciwpowodziowa w dziale: gospodarka wodna, zaś ochrona weterynaryjna w dziale: rolnictwo. Porządek publiczny i bezpieczeństwo publiczne Pojęcia: porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne są stosowane w aktach normatywnych, jednakże ustawodawca nie przedstawia ich 8 Kolegium zostało powołane na mocy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.). 9 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943 z późn. zm.). 15

16 definicji i właściwie rozumie się je intuicyjnie. Analizy różnych sposobów definiowania tych pojęć podjął się S. Pieprzny 10. I tak dla pojęcia bezpieczeństwo publiczne wskazał on jako element wspólny fakt, iż jest ono pewnym pozytywnym stanem w państwie. Gwarantuje go państwo, jego ustrój oraz służby państwowe, a wartością chronioną jest życie, zdrowie, mienie obywateli oraz środowisko. Bezpieczeństwo publiczne jest kształtowane przez dobre prawo, dobrze działającą administrację publiczną oraz przez społeczeństwo 11. Należy uznać, iż w dobie społeczeństwa obywatelskiego, uspołecznienia państwa poprzez wspólnoty lokalne zorganizowane społeczeństwo jak i pojedynczy obywatele muszą być elementem składowym systemu ochrony w państwie. Jak pisze Janusz Gierszewski 12 zapewnienie porządku publicznego należy do zadań własnych gminy. Zdaniem Gierszewskiego pojęcie porządku wydaje się być pojęciem niezbyt ostro zarysowanym w prawie administracyjnym 13. Ma ono jednak umożliwiać prawidłowy rozwój społeczny poprzez przestrzeganie zasad społecznego współżycia. Pojęcie porządek publiczny często jest używane łącznie z pojęciem bezpieczeństwo publiczne, tworząc pewną zbitkę pojęciową obejmującą szerszy zakres ochrony prawnej. Pojęcie to używane zamiennie z pojęciami: ład publiczny, ład społeczny, czy porządek społeczny, oznacza pozytywny stan rzeczy akceptowany przez większość ludzi na obszarze 10 Zob. S. Pieprzny, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2008, ISBN , s ; por. A. Misiuk, Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego, zagadnienia prawno-ustrojowe, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, ISBN ; A. Urban, Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, ISBN Ibidem, s J. Gierszewski, Kompetencje samorządu gminnego w zakresie porządku publicznego, [w:] Z problemów administracji. Administracja publiczna, T. Maciejewski, J. Gierszewski (red.), Zeszyt Naukowy PWSH Pomerania w Chojnicach, Kraków 2010, nr 2/1a, ISBN Por. J. Widacki, Konieczny drugi etap reformy policji, [w:] Bezpieczny obywatel bezpieczne państwo, J. Widacki, J. Czapska, Wydawnictwo KUL, Lublin 1998, ISBN , s

17 publicznym szerszym lub węższym (wieś, gmina, powiat, województwo czy państwo) 14. Porządek to czystość, prawidłowy stan sanitarny, dbałość o wspólne urządzenia techniczne, ład w miejscach gromadzenia się ludzi, dbanie o obyczajowość, obejmuje on więc szerokie spektrum sytuacji i działań publicznych. Są to pewne przyjęte reguły zachowania w miejscach publicznych dające, według podmiotów sprawujących władzę, podstawę do uporządkowania życia publicznego. Należy podnieść, iż zasady i reguły prawidłowego zachowania społecznego, tj. gwarantującego przestrzeganie porządku ewoluują wraz ze zmianami postaw społecznych i nie są stałe w danym czasie i miejscu. Ustawodawca spenalizował działania niezgodne z przyjętymi regułami zachowania porządku zarówno w kodeksie karnym ( przestępstwa przeciwko porządkowi publicznemu ) jak i te o mniejszym ciężarze gatunkowym w kodeksie wykroczeń. Istotnym elementem zapewnienia porządku publicznego jest penalizacja zachowań zagrażających porządkowi na drogach publicznych i w środkach transportu. Zakres przedmiotowy ochrony porządku publicznego stale się poszerza, wraz z uznawaniem przez państwo potrzeby regulacji ochronnej działania w nowych obszarach aktywności publicznej. Oba pojęcia, co wcześniej podkreślono, są używane przez ustawodawcę bez jednoznacznego ich określenia i stąd rozumiemy je i stosujemy intuicyjnie. Ich wzajemne powiązanie jest też pojmowane intuicyjnie: bez porządku publicznego nie ma bezpieczeństwa, a bez bezpieczeństwa nie ma stanu porządku społecznego, publicznego. Administrowanie przez władzę wykonawczą porządkiem i bezpieczeństwem publicznym na poziomie regionu Jak wcześniej wskazano główny ciężar odpowiedzialności za bezpieczeństwo i porządek w państwie spoczywa na władzy wykonawczej. Na poziomie administracji rządowej realizują ją tzw. służby mundurowe (Policja, ABW, Agencja Wywiadu, Służba Kontrwywiadu Wojskowego, Służba 14 Zob. Ibidem, s

18 Wywiadu Wojskowego, CBA, Straż Graniczna, BOR, Państwowa Straż Pożarna, Służba Więzienna).Wśród nich do służb ochrony państwa zalicza się ABW i Służbę Kontrwywiadu Wojskowego, zaś do służby państwowej niemundurowej, chroniącej bezpieczeństwo państwa wywiad skarbowy. Określenie zakresu administracji bezpieczeństwa państwa możliwe jest przy pomocy określenia działów administracji rządowej 15. Dział ustawy zatytułowany sprawy wewnętrzne obejmuje takie zadania jak: ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrona granicy państwa, zarządzanie kryzysowe, obrona cywilna, ochrona przeciwpożarowa, przeciwdziałanie skutkom klęsk żywiołowych i innych podobnych zdarzeń zagrażających bezpieczeństwu powszechnemu, nadzór nad ratownictwem górskim i wodnym. Przyjęło się używanie określenia administracja bezpieczeństwa wewnętrznego czy: administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego dla oznaczenia specyficznych zasad organizacji i administrowania zadaniami z tego zakresu. Niektóre podmioty mieszczące się w kategorii służb porządku i bezpieczeństwa publicznego znalazły swoje umiejscowienie w grupie: służb, inspekcji, straży działających na poziomie niższym niż ogólnopaństwowy. W związku z przeprowadzoną w latach decentralizacją administrowania państwem na trzech poziomach samorządowych wydawałoby się, iż zadania dotyczące obszaru lokalnego zostaną przez państwo przekazane tym korporacjom terytorialnym w całości. Tak się jednak nie stało. Administrowanie porządkiem i bezpieczeństwem na poziomie regionu (województwa) zostało powierzone wojewodzie, jako terenowemu organowi administracji rządowej. Służby, inspekcje i straże zarządzające porządkiem i bezpieczeństwem na obszarze terytorialnym województwa działają jako terenowe rządowe służby administracji bezpieczeństwa. W myśl ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie 16 wojewoda, jako organ terenowej administracji rządowej odpo- 15 Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.). 16 Zastąpiła ją nowa ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206, art. 29). 18

19 wiada za skutki działania administracji zespolonej w województwie, w tym służb, inspekcji oraz straży. Wchodzą one w skład rządowej administracji zespolonej w województwie, działającej pod jego zwierzchnictwem. Są to: Policja, Państwowa Straż Pożarna, Wojewódzka Inspekcja Handlowa, Urząd Ochrony Zabytków, Wojewódzka Inspekcja Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych, Wojewódzka Inspekcja Geodezyjno-Kartograficzna, Wojewódzki Inspektorat Farmaceutyczny, Wojewódzka Inspekcja Ochrony Środowiska, Wojewódzki Nadzór Budowlany, Wojewódzka Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa, Wojewódzka Inspekcja Weterynaryjna 17. Wojewoda, a nie samorząd województwa, ma również uprawnienie do wydawania na obszarze województwa przepisów porządkowych, w formie rozporządzeń porządkowych, w sytuacjach braku ogólnej regulacji prawnej stanu grożącego brakiem ochrony zdrowia, życia lub mienia oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego 18. Wojewoda posiada również uprawnienia koordynacyjno-nadzorcze w stosunku do organów administracji nie zespolonej, wynikające z realizowanej funkcji przedstawiciela Rady Ministrów na obszarze województwa, jak również szczególne uprawnienia wynikające z regulacji ustawowej dotyczące zarządzania kryzysowego 19. Jest to działanie organów administracji publicznej w sytuacjach zagrożeń bezpieczeństwa narodowego, które nie spełniają jeszcze przesłanki do wprowadzenia stanów nadzwyczajnych określonych w Konstytucji RP. Obejmuje ono elementy zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przejmowania nad nimi kontroli, reagowania, przywracania stanu pierwotnego. Jest to również kontrolowanie infrastruktury krytycznej, tj. obiektów i urządzeń zabezpieczających prawidłowe funkcjonowanie obszaru województwa. Wojewoda odpowiada również za tzw. planowanie cywilne oznaczające 20 całokształt działań pla- 17 Por. A. Misiuk, op. cit., s Zob. Ibidem, Art Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590). 20 Zob. Ibidem, art. 3 pkt 4. 19

20 nistycznych (w tym plany reagowania kryzysowego) i programowych, mających na celu optymalne wykorzystanie sił i środków dostępnych na terenie województwa dla wykorzystania go w sytuacjach kryzysowych i nadzwyczajnych, a nawet wojny i przygotowania przejmowania nad nimi kontroli, reagowania w sytuacjach kryzysowych, a także odtwarzania zniszczonej i zużytej infrastruktury. Ma on również za zadanie wykorzystanie Sił Zbrojnych RP do realizacji zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, a także wspomaganie ich w realizacji ich zadań. Warto wspomnieć iż plany reagowania kryzysowego są tworzone na poziomie krajowym, wojewódzkim ale także powiatowym i gminnym 21, a więc system zarządzania kryzysowego został podzielony na dwa segmenty: rządowy i samorządowy. W systemie podziału lokalnego na obszarze województwa odpowiedzialny jest za jego realizację wojewoda, na poziomie powiatu starosta, a na poziomie gminy wójt/burmistrz/prezydent miasta. Realizują oni swoje zadania poprzez właściwe komórki organizacyjne urzędów: wojewódzkiego, starostwa powiatowego, urzędu gminy oraz właściwe zespoły zarządzania kryzysowego i centra zarządzania kryzysowego: wojewódzkie, powiatowe i gminne. Administrowanie bezpieczeństwem i porządkiem lokalnym na poziomie regionalnym jest więc realizowane przez wojewodę, jako terenowy organ administracji rządowej, a szczebel regionalny samorządu został pozbawiony szerszej możliwości działania w tym zakresie na rzecz terenowej administracji rządowej. Samorząd województwa realizuje jedynie zadania ochronne, określone zapisami ustawy o samorządzie województwa. Są one określone jako zadania w zakresie gospodarki wodnej, w tym ochrony przeciwpowodziowej, w szczególności wyposażenia i utrzymania wojewódzkich magazynów przeciwpowodziowych; obronności; bezpieczeństwa publicznego 22. Ponadto na podstawie przepisów materialnych realizuje on zadania związane z zapewnienie porządku w przestrzeni (zagospodarowanie przestrzenne), z ochroną środowiska, transportem zbiorowym i drogami 21 Zob. Ibidem, art. 5 ust. 22 Art. 14, ust.1, pkt 9, 13 i 14 ustawy z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.). 20

21 publicznymi, które to działania również zapewniają szeroko pojęty porządek i bezpieczeństwo funkcjonowania na obszarze województwa samorządowego. W związku z tym samorząd województwa musi zapewnić w swoim budżecie określoną pulę środków na realizację tych zadań. Sprawami z zakresu zarządzania porządkiem i bezpieczeństwem zajmują się na bieżąco odpowiednie komórki urzędu marszałkowskiego jak i powołane resortowe komisje sejmiku województwa. Administrowanie porządkiem i bezpieczeństwem publicznym przez gminę W 1990 r. utworzono podstawową jednostkę samorządu terytorialnego i wspólnotę lokalną gminę. Została ona wyposażona ustawą ustrojową 23 w bardzo szeroki zakres zadań własnych. Wśród nich znalazły się sprawy: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania magazynu przeciwpowodziowego (art. 7, ust. 1, pkt 14). W zakresie administrowania porządkiem i bezpieczeństwem publicznym została przypisana gminie rola pomocnicza w stosunku do działań podejmowanych przez organy administracji rządowej 24. Nie posiada ona bowiem środków władczych umożliwiających zwalczanie powstałych zagrożeń na takim poziomie jak administracja rządowa. Dlatego działania podejmowane przez gminę mają charakter ochronny. Pomocna dla podejmowania działań z tego zakresu jest możliwość zajmowania się przez organ stanowiący radę gminy problematyką bezpieczeństwa w granicach upoważnienia ustawowego, poprzez pracę jej właściwych rzeczowo komisji. Musi ona, podobnie jak województwo samorządowe, zapewnić środki budżetowe w dziale dotyczącym administrowania porządkiem i bezpieczeństwem. 23 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, od połowy 1998 r, kiedy to powołano kolejne szczeble samorządu: powiatowy i województwa: o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późń. zm.). 24 Por. J. Gierszewski, Kompetencje samorządu, op. cit. 21

22 Należy wskazać na uprawnienie rady gminy do uchwalania przepisów porządkowych w sytuacji potrzeby ochrony życia, zdrowia obywateli czy zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz braku ogólnych regulacji państwowych w tym zakresie 25. W sytuacjach nie cierpiących zwłoki, prawo do ich wydania w formie zarządzenia posiada organ wykonawczy wójt/burmistrz/prezydent miasta, z zastrzeżeniem konieczności ich zatwierdzenia na najbliższej sesji rady. Uprawnienia tego nie ma samorząd województwa. W realizacji zadań zleconych gmina także wykonuje zadania z zakresu administrowania porządkiem i bezpieczeństwem. Ustawa Prawo o zgromadzeniach 26 nakazuje wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta wydanie decyzji zakazującej zgromadzenia, jeśli jego cel narusza zapisy ustaw karnych albo zagraża ono życiu, zdrowiu ludzi lub mieniu w znacznych rozmiarach (art. 8). Gmina może również delegować przedstawiciela obserwatora przebiegu zgromadzenia, uprawnionego do jego rozwiązania, gdy po wezwaniu przewodniczący nie rozwiązuje go, a jego przebieg zagraża wskazanym wcześniej dobrom (art. 11 i 12 ustawy). Ustawa o bezpieczeństwie imprez masowych 27 wskazuje jako organ właściwy udzielający zezwolenia na przeprowadzenie imprezy masowej wójta/burmistrza/prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia imprezy (art. 24). Możliwa jest odmowa zezwolenia w przypadku nie dołączenia przez organizatora do wniosku wymaganej dokumentacji lub nie wykonania ciążących na nim obowiązków z zakresu zapewnienia bezpieczeństwa imprezy (art. 29). Do negatywnej oceny może dołączyć się wojewoda, wprowadzając zakaz przeprowadzenia imprezy na terenie całego województwa lub jego części (art. 34.1). 25 Por. Ibidem, art. 40, ust. 3 i 4 oraz art Ustawa z dnia 15 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz. 297). 27 Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504). 22

23 Ustawa o zbiórkach publicznych 28 daje wójtowi (także staroście i wojewodzie) uprawnienie do wydawania pozwoleń na zbiórkę publiczną na obszarze gminy (powiatu, województwa). Może być ono cofnięte w każdym czasie, jeżeli prowadzenie zbiórki może zagrażać porządkowi i bezpieczeństwu publicznemu. Specjalistyczną instytucją gminną, uprawnioną do realizowania zadań z zakresu ochrony porządku i zapewnienia bezpieczeństwa publicznego jest straż gminna. Ustawa o strażach gminnych 29 wskazuje na możliwość tworzenia samorządowej służby umundurowanej, straży gminnej, powołanej do ochrony porządku publicznego 30. Terenem działania danej straży jest obszar gminy, choć przewidziano także możliwość powoływania jednej straży działającej na obszarach sąsiadujących gmin położonych w jednym województwie na podstawie zawartego porozumienia gmin (art.3 ustawy). Chociaż utworzenie straży stanowi suwerenną decyzję organu stanowiącego gminy, to jednak jej powstanie jest obwarowane obligiem zasięgnięcia opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji (służby państwowej) oraz zawiadomienia wojewody (organu administracji rządowej). Tak więc pomimo posiadania podmiotowości publiczno-prawnej gmina nie jest władna w pełni samodzielnie zadecydować o powołaniu tej służby, gdyż jest uzależniona od rezultatu oceny jej inicjatywy przez administrację i służby rządowe. Również decyzja rady gminy o rozwiązaniu tej służby wymaga dopełnienia tej samej procedury uzgodnień jak przy powołaniu, choć przy niedotrzymaniu terminu opiniowania (14 dni) ustawodawca zezwala na suwerenne podjęcie decyzji przez samorząd gminy (art. 4 ustawy). Straż gminna stanowi jednostkę organizacyjną gminy i jest przez nią utrzymywana z budżetu gminy. Dlatego też ostatnio, z uwagi na konieczność obniżania kosztów funkcjonowania, niektóre gminy uznały, że 28 Ustawa z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. z 1933 r. Nr 22, poz. 161, z późn. zm.). 29 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 123, poz. 779, z późń. zm.). Por. A. Urban, op. cit., s Por. Ibidem, art. 1. ust

24 działalność straży nie jest niezbędna do zapewnienia porządku na ich terenie i dokonały ich likwidacji (np. Chrzanów). Straż jest jednostką organizacyjną gminy, jednakże wójt/burmistrz/prezydent miasta zatrudniając komendanta straży na podstawie swojej decyzji (i będąc jego przełożonym) jest zobligowany do uprzedniego zasięgnięcia o nim opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego Policji, co także wskazuje na pewne uzależnienie od służb państwowych organu samodzielnego podmiotu samorządowego. Również nadzór nad działalnością straży został podzielony. I tak nadzór ogólny sprawuje wójt/burmistrz/prezydent miasta, ale już nad czynnościami określonymi w art. 12 ustawy, tj. dotyczącymi postępowań upominawczych i represyjnych, także z użyciem przymusu, użycia broni palnej oraz ewidencji etatów, wyposażenia i wyników działań nadzór został przekazany wojewodzie przy udziale wojewódzkiego komendanta Policji (art. 9 ust. 2 art. 9a, art. 12). Tak więc samorząd tworzy i utrzymuje służbę samorządową, która jest w znacznym stopniu uzależniona od zgody i oceny służb państwa. Straż gminna jak stanowi ustawa w art. 10 ust. 1 wykonuje zadania w zakresie ochrony porządku publicznego (nie ma tu określenia: bezpieczeństwo publiczne).w rozszerzeniu tego ogólnego postanowienia ustawowego przytoczony został przykładowy katalog zadań głównych (poprzez określenie: w szczególności ).Wymienionych zostało 9 sfer działania jak: ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych; czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego, w zakresie określonym prawem o ruchu drogowym; współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratownictwa medycznego, technicznego usuwania skutków klęsk żywiołowych i innych zagrożeń miejscowych; zabezpieczenie miejsca katastrofy, przestępstwa i innych miejsc zagrożonych przed dostępem osób postronnych do czasu przybycia służb właściwych; ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej; współdziałanie przy ochronie imprez publicznych; doprowadzanie osób nietrzeźwych do izb wytrzeźwień lub miejsca zamieszkania; informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń; podejmowanie działań zapobiegających przestępczo- 24

25 ści; konwojowanie dokumentów, pieniędzy, wartościowych przedmiotów dla potrzeb gminy (art. 11 ust. 1 pkt 1-9). Zakres uprawnień strażników gminnych jest więc znaczący. Ustawa zezwoliła na stosowanie przez strażników bardzo różnorodnych i groźnych środków interwencji i odpierania bezpośredniego ataku jak: chwyty obezwładniające, kajdanki, pałki obronne wielofunkcyjne, psy i konie służbowe, ręczne miotacze gazu, paralizatory elektryczne (art. 14), a nawet broń palną bojową do wykonywania ochrony obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej oraz konwojowania dokumentów, przedmiotów wartościowych oraz wartości pieniężnych na rzecz gminy 31. Pojawia się wątpliwość, czy używanie tego typu środków interwencyjnych odpowiada pojęciu straży pilnującej porządku publicznego, gdyż są to uprawnienia typowo policyjne, zaś straż policją nie jest. Na marginesie należy przypomnieć próby tworzenia w Polsce po 1989 r. policji lokalnej zajmującej się sprawami porządku i bezpieczeństwa lokalnego (z wyjątkiem spraw kryminalnych), stanowiącej odrębną formę działania policji państwowej i w takiej sytuacji używanie wskazanych powyżej środków represyjnych nie budziłoby wątpliwości prawnych. Jeżeli mowa o Policji należy wskazać, iż ustawa o strażach gminnych przewidziała konieczność merytorycznego współdziałania straży z Policją ( straż współpracuje z Policją art. 9 ust. 4). Dalej jednak niekonsekwentnie pozostawiła nawiązanie współpracy do decyzji wójta/burmistrza/prezydenta miasta poprzez możliwość (a nie obowiązek) zawarcia przez niego porozumienia o współpracy straży i Policji ( może zawierać porozumienie art. 9 ust. 4). Akt wykonawczy do tej ustawy 32 ustanawia w 1 obowiązek współpracy straży gminnych z Policją, wskazując na moment jego powstania chwilę utworzenia straży oraz przekazania 31 Por. Ibidem, art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 5 i Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie form współpracy straży gminnej (miejskiej) z Policją oraz sposobu informowania wojewody o tej współpracy (Dz. U. z 2009 r. Nr 220, poz. 1732). 25

26 uchwały ją powołującej właściwemu terytorialnie wojewódzkiemu komendantowi Policji. Formy współpracy obu formacji zostały wskazane w ustawie o strażach gminnych przykładowo ( w szczególności ). Są nimi: stała wymiana informacji o zagrożeniach występujących na danym terenie dotyczących bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego; stworzenie systemu stałej łączności pomiędzy jednostkami straży i Policji; koordynowanie rozmieszczenia obu służb przy uwzględnieniu zagrożeń występujących na ich obszarze działania; wspólne prowadzenie działań porządkowych w miejscach publicznych i w przypadku odbywania się imprez masowych, zgromadzeń; organizowanie wspólnych szkoleń i ćwiczeń obu służb; wymiana informacji wynikających z obserwacji miejsc publicznych i rejestracji obrazu zdarzeń 33. Z kolei cytowane rozporządzenie MSWiA ustala jako formy współdziałania: okresowe spotkania obu komendantów lub ich przedstawicieli mające na celu dokonywanie ocen zagrożeń występujących na ich obszarze działania oraz ustalanie zadań wspólnych (nie rzadziej niż raz na kwartał); bieżące konsultowanie się co do wykonywanych zadań; organizowanie wspólnych odpraw w razie podejmowania wspólnych działań; wyznaczenie strażników i policjantów do bieżącego utrzymywania kontaktów 34. Zwraca uwagę fakt, iż właściwy terytorialnie komendant Policji zobowiązany jest do wspierania straży w czynnościach, w których jej siły są niewystarczające oraz do zapewnienia, na wniosek komendanta straży lub wójta/burmistrza/prezydenta miasta, kadry do przeprowadzenia szkolenia podstawowego i specjalistycznego strażników ( 3). Szefowie obu służb muszą do dnia 31 stycznia każdego roku przekazać właściwemu komendantowi wojewódzkiemu Policji wspólną informację o współpracy ( 4), co zmusza obie służby do realnego współdziałania. W przypadku powszech- 33 Art. 9, ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 123, poz. 779, z późń. zm.) , pkt 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie form współpracy straży gminnej (miejskiej) z Policją oraz sposobu informowania wojewody o tej współpracy (Dz. U. z 2009 r. Nr 220, poz.1732). 26

27 nego zagrożenia bezpieczeństwa publicznego, katastrofy lub klęski żywiołowej wspólne działania obu służb może zarządzić wójt/burmistrz/prezydent miasta na czas nieokreślony ale na wniosek wojewody ( 5.1). W razie wystąpienia opisanych wyżej zagrożeń na obszarze województwa lub gminy ale bez określnika powszechnego, z wnioskiem o wspólne działania służb może wystąpić właściwy terytorialnie komendant Policji ( 5.2). W razie wystąpienia obu tych przypadków straże podlegają dowództwu właściwego terytorialnie komendanta Policji ( 5.3). Z przedstawionych rozwiązań wynika, iż na poziomie gminy straż gminna pełni rolę subsydiarną w stosunku do Policji, która jest zobowiązana ustawowo do zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na obszarze całego państwa. Art. 1 ustawy o Policji 35 wskazuje, iż jest to formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Warto zwrócić uwagę, iż na pierwszym miejscu ustawodawca wskazał na bezpieczeństwo zaś na drugim dbałość o porządek (w ustawie o strażach pojęcie bezpieczeństwo nie zostało użyte). Niemniej jednak zadania nałożone na Policję konsumują zadania przypisane do realizacji straży gminnej. Istnieje dość powszechna, niezbyt pochlebna ocena słabej skuteczności i jednostronności działań straży gminnych (słynne blokady na kołach aut). Rodzi się więc pytanie, czy lepszym rozwiązaniem poprawiającym skuteczność administrowania bezpieczeństwem lokalnym nie byłoby wspieranie finansowe i organizacyjne przez samorząd lokalny działań funkcjonującej od dziesięcioleci i lepiej wyszkolonej formacji policyjnej (co czynią niektóre samorządy) zamiast dublowania tych działań na jednym obszarze, a następnie ich koordynowania przez dwie służby oraz ponoszenia znacznie większych kosztów związanych z organizacją i utrzymaniem staży gminnej. Policja działa na całym obszarze państwa, a więc także na obszarze działania straży gminnej. Jej zadaniami są także, oprócz działalności związanej z zapobieganiem przestępstwom i ich ściganiem: ochrona życia, zdrowia i mienia, bezpieczeństwa i porządku publicznego; wykrywanie 35 Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.). 27

28 wykroczeń oraz kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 6) ustawy o Policji. Struktura terenowa Policji obejmuje komendę wojewódzką, komendę powiatową (miejską) oraz komisariaty działające na obszarze gmin (art. 6.1). Powołanie komendanta komisariatu podlega władztwu komendanta powiatowego (miejskiego) Policji przy zaopiniowaniu właściwego terytorialnie wójta/burmistrza/prezydenta miasta (art. 6d.1). Warto zwrócić uwagę na fakt, iż komendant powiatowy (miejski) może tworzyć rewiry dzielnicowych oraz posterunki Policji (art. 8a.1.), a więc jednostki organizacyjne obejmujące bardzo niewielki obszar działania. Dodatkowo kierownika rewiru bądź posterunku mianuje i zwalnia ze stanowiska komendant powiatowy Policji, po zasięgnięciu opinii wójta/burmistrza/prezydenta miasta. Policja nie działa więc poza wiedzą i wolą władz lokalnych i realizuje zadania na rzecz nawet najmniejszych obszarów lokalnych. Powiązanie Policji z administrowaniem lokalnym i jego władzami przejawia się także w obowiązku składania, przez odpowiednich miejscowo komendantów Policji, rocznych sprawozdań ze swojej działalności oraz informacji o stanie porządku i bezpieczeństwa publicznego wojewodom, starostom, wójtom/burmistrzom/prezydentom miasta oraz radom powiatów i radom gmin. W razie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego lub zakłócenia porządku publicznego obowiązek składania sprawozdań i informacji musi być realizowany niezwłocznie na żądanie tych władz lokalnych (art. 10). Policja ma również obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem prawnym, podjęcia działań zapobiegających naruszeniom prawa a także usuwających zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 11). Tak więc, niezależnie od powołania i działalności straży gminnej (miejskiej), Policja jest zobowiązania do realizacji zadań ochronno-prewencyjnych na obszarze gminy (miasta). Za brakiem konieczności działania straży gminnej może przemawiać także możliwość powiększenia, na wniosek rady gminy lub rady powiatu, liczby etatów ponad ustaloną normę w rewirach dzielnicowych i posterunkach Policji, pod warunkiem pokrywania przez gminę/powiat kosztów utrzymania dodatkowych etatów 28

29 przez okres 5 lat. Szczegóły współpracy określa porozumienie zawarte pomiędzy organem gminy lub powiatu oraz właściwym komendantem Policji (art. 13 ust. 4). Również te jednostki samorządowe mogą, na podstawie porozumienia, przekazywać Policji na rzecz policjantów z komend: powiatowej/miejskiej oraz komisariatów środki finansowe, stanowiące dochody własne. Mogą być one przeznaczone na rekompensatę pieniężną dla policjantów za ponadnormatywny okres służby oraz na nagrody za osiągnięcia w służbie, jeżeli wykonują oni zadania z zakresu służby prewencyjnej (art. ust. 4a). Przypomnieć wypada, iż służba prewencyjna stanowi domenę działania straży gminnej/miejskiej. Warto wskazać także na typologię zadań Policji dotyczących rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, ale i wykroczeń, obejmującą trzy rodzaje czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowośledcze oraz administracyjno-porządkowe (art. 14 ust. 1). W zakresie tych ostatnich, jak i wykrywania wykroczeń występuje niewątpliwa analogia w stosunku do roli straży gminnej. Podsumowując rolę sił policyjnych w podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa publicznego w wymiarze lokalnym, profesor Hołyst w swojej pracy Kryminologia, stwierdza, że zakres współdziałania policji z samorządem powinien zamykać się w sześciu aspektach: 1. Rozpoznania stanu zagrożenia i sytuacji w danym regionie; 2. Ścisłego współdziałania z administracja samorządową; 3. Informowania o faktycznym stanie zagrożenia i porównywania go odczuciami społecznymi; 4. Doradztwa w zakresie rozwiązań organizacyjno-technicznych zwiększających stopień bezpieczeństwa; 5. Organizowania działań zapobiegawczych zarówno w sferze technicznej i organizacyjnej, jak i budowa klimatu oraz zainteresowania społecznego problematyką bezpieczeństwa; 29

30 6. Współdziałania ze środkami masowego przekazu, na rzecz kształtowania polityki informacyjnej w zakresie bezpieczeństwa sytuacyjnego 36. Powiat jako ponadgminna jednostka zarządzająca porządkiem i bezpieczeństwem publicznym Jednostką samorządu lokalnego subsydiarną w stosunku do gminy jest utworzony w 1998 r. powiat. Jego zadania w zakresie administrowania porządkiem i bezpieczeństwem określa ustawa o samorządzie powiatowym stanowiąc, iż samorząd powiatowy wykonuje w tym zakresie zadania o charakterze ponadgminnym w zakresie: porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania powiatowego magazynu przeciwpowodziowego, ochrony przeciwpożarowej i zapobiegania innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska; obronności 37. Na poziomie powiatu (miasta na prawach powiatu) został utworzony system powiatowych służb, inspekcji i straży 38 zespolonych pod zwierzchnictwem osobowym (ale nie służbowym) starosty 39, których zadaniem jest ochrona szeroko rozumianego porządku i bezpieczeństwa danego obszaru 40. W skład służb wchodzą: komenda powiatowa Policji, komenda powiatowa Straży Pożarnej, powiatowy inspektorat nadzoru budowlanego, powiatowy inspektorat weterynaryjny, powiatowa stacja sanitarno-epidemiologiczna. Starosta ma wpływ na sposób ich działania poprzez powoły- 36 B. Hołyst, Kryminologia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, ISBN , s Art. 4 ust. 1 pkt 15, 16, 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.). 38 Por. Ibidem, art. 4 ust Ibidem, art Por. J. Gierszewski, Kompetencje i zadania samorządu powiatowego w działaniach na rzecz lokalnego państwa, [w:] Acta Pomerania, T. Meciejewski, T. Biernat, J. Gierszewski (red), Zeszyt Naukowy PWSH Pomerania w Chojnicach, Chojnice 2011, nr 3, ISBN

31 wanie i odwoływanie kierowników tych jednostek w uzgodnieniu z wojewodą, zatwierdzanie programów ich działania, uzgadnianie wspólnych działań na obszarze powiatu, a także kierowanie wspólnymi działaniami w sytuacjach szczególnych. Każda z tych służb, inspekcji i straży ma swoich merytorycznych przełożonych, jest zorganizowana i realizuje zadania na podstawie odrębnych ustaw, a jednocześnie dostosowuje je do potrzeb i specyfiki działania powiatu jako wspólnoty lokalnej. Powiatowa wspólnota lokalna, w trosce o zapewnienie porządku i bezpieczeństwa może wydawać przepisy porządkowe na podobnej zasadzie jak gmina. Uchwałę podejmuje rada powiatu, a w sytuacjach nagłych zarząd powiatu (rada zatwierdza następczo treść uchwały). Istotną różnicą w stosunku do działań gminy jest ustawowe ustanowienie komisji bezpieczeństwa i porządku w powiecie (w mieście na prawach powiatu), organu opiniodawczego powoływanego na kadencję 3 letnią (kadencja organów samorządowych trwa 4 lata). Ustawodawca określił skład komisji tak, aby zawierała ona w sobie przedstawicieli wszystkich służb i organizacji mogących przysłużyć się do tworzenia warunków bezpiecznego życia na obszarze powiatu. Komisję tworzą: przewodniczący starosta oraz członkowie: dwaj przedstawiciele komendanta powiatowego Policji; dwóch delegowanych radnych powiatu; trzy osoby posiadające dużą wiedzę o problemach wiążących się z pracą komisji oraz autorytet w społeczeństwie lokalnym, wyłonione spośród przedstawicieli samorządów gminnych, organizacji pozarządowych, pracowników oświaty, instytucji zajmujących się zwalczaniem patologii i zapobieganiu bezrobociu, powołane przez starostę, prokurator wskazany przez prokuratora okręgowego 41. Skład komisji może być fakultatywnie poszerzony przez przewodniczącego o funkcjonariuszy i pracowników innych niż Policja powiatowych służb, inspekcji i straży oraz pracowników innych organów publicznych działających w obszarze ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego na obszarze powiatu. 41 Zob. Ibidem, art. 38a ust. 5, 6, 9. 31

32 Komisji tej powierzono szeroki zakres zadań do wykonania. Zajmuje się ona bowiem: oceną zagrożeń porządku i bezpieczeństwa obywateli na terenie powiatu; opiniowaniem pracy Policji, innych powiatowych służb, inspekcji i straży, jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z tego zakresu na obszarze powiatu; przygotowuje projekt powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli; opiniuje projekty innych programów współdziałania służb oraz jednostek organizacyjnych w tym zakresie; opiniuje projekt budżetu powiatu w części dotyczącej zarządzania porządkiem i bezpieczeństwem; opiniuje projekty aktów prawa miejscowego z tego zakresu; opiniuje dodatkowe zagadnienia zlecone przez starostę, wiążące się z zakresem jej działania 42. W przypadku sąsiadowania ze sobą powiatu i miasta na prawach powiatu prezydent miasta i starosta mogą podjąć decyzję o powołaniu wspólnej komisji bezpieczeństwa i porządku (art. 38a ust. 3 u.s.p.). Ułatwieniem i urealnieniem efektywności pracy komisji jest ustawowe zapewnienie możliwości żądania przez jej przewodniczącego starostę od Policji oraz pozostałych powiatowych służb, inspekcji i straży, a także od powiatowych i gminnych jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu porządku i bezpieczeństwa publicznego informacji o ich pracy, z wyjątkiem materiałów zastrzeżonych lub tajnych (art. 38b.1). Dopuszcza się podejmowanie przez komisję współpracy z samorządami gmin z obszaru powiatu, ze stowarzyszeniami, fundacjami, kościołami i związkami wyznaniowymi, czyli ze sferą organizacji pozarządowych, a także z bliżej nieokreślonymi ( innymi ) instytucjami i organizacjami (art. 38b.2). Tak więc spektrum potencjalnych doradców i informatorów komisji jest bardzo obszerne. Powiat, podobnie jak i gmina, pełni rolę uzupełniającą (subsydiarną) w stosunku do struktur bezpieczeństwa państwowego w sferze zapewnienia porządku i bezpieczeństwa na swoim obszarze. 42 Zob. Ibidem, art. 38a ust

33 Konkluzje Przedstawiony system organów ochrony porządku i bezpieczeństwa w Polsce wskazuje na intencję jego twórców pozostawienia większości zadań z tego zakresu w gestii administracji rządowej. Formacje wyspecjalizowane, a wśród nich Policja, stanowią struktury podległe organom wykonawczym państwa. Przewidziano obowiązek współdziałania formacji o charakterze generalnym (Policja) z formacjami i instytucjami o charakterze lokalnym, co niewątpliwie sprzyja tworzeniu szczelniejszego i mocniejszego systemu ochrony praw obywateli w tym zakresie. Niewątpliwie w strukturze organów zapewniających bezpieczeństwo i porządek widoczna jest, jak i w pozostałych sferach administrowania, zasada tworzenia bardzo specjalistycznych formacji, wyszkolonych do realizacji specjalistycznych zadań z omawianego zakresu. Jednostkom samorządu terytorialnego, lokalnego przypadła tu rola uzupełniająca, polegająca głównie na zadaniach porządkowych i opiniodawczych. Wśród nich, zgodnie z zasadą subsydiarności najwięcej zadań wykonuje gmina, mogąca działać przy pomocy umundurowanej służby straży gminnej. Należałoby się zastanowić nad przejrzeniem zakresu zadań przez straż realizowanych (zwłaszcza, gdy jest to dublowanie działań Policji w zakresie ruchu drogowego kosztem innych działań prewencyjnych) lub też nad utworzeniem lokalnej policji opłacanej wspólnie przez państwo i samorząd, włączonej w struktury policji państwowej, o pełnym zakresie uprawnień władczych. Pomimo 13 lat istnienia, straż gminna jest często bowiem postrzegana jako formacja gorsza, czy tez mniej poważna formacja w stosunku do Policji i nierzadkie są postulaty nie wydawania pieniędzy na jej istnienie w tym kształcie. Powracając w konkluzjach od szczegółów do kompleksowego uogólnienia, zagadnienia poruszane w artykule są wąską częścią polityki administracji, kształtującej jednocześnie obszar polityki naszego państwa Zob. K. A. Wojtaszczyk, A. Masterska-Sosonowska (red.), Bezpieczeństwo państwa. Wybrane problemy, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2009, ISBN

34 dotyczącej bezpieczeństwa publicznego (wynik polityki bezpieczeństwa). Autonomia administracji jako proces przeciwstawny biurokratycznej patologii prowadzi do tego, że struktury i metody działania zbliżają część administracji publicznej do rozważań stosowanych od dawna w sektorze prywatnym 44. Chodzi tu głównie o poziom zaangażowania urzędników oraz powiązany z nim aspekt prakseologiczny (operatywność). Jak zauważa profesor Elżbieta Ura administracja nie jest w stanie prawidłowo funkcjonować bez pracowników. Administracja to przede wszystkim ludzie wykonujący zadania powierzone im przez prawo. Przepisy prawa funkcje organów władzy powierzają ludziom. Również ludzie stanowią aparat pomocniczy tych organów. Dlatego od tego, jak pracownicy wykonują swoje zadania, zależy jakość wykonywania zadań przez administrację 45. Sama z kolei nauka o polityce administracyjnej skierowana jest na przyszłość, zajmując się takimi zagadnieniami, jak planowanie czy przewidywanie 46, co powinno prowadzić do pożytecznych i twórczych rozważań dotyczących bezpieczeństwa 47, identyfikacji stosowanych do jego realizacji funkcji i w efekcie do sprawnego przeciwdziałania zagrożeniom oraz innym niepożądanym zjawiskom w obszarze porządku i bezpieczeństwa publicznego. 44 M. Janik, Patologie w administracji publicznej (wybrane zagadnienia), [w:] Patologie w administracji publicznej, P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009, ISBN , s E. Ura, Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN , s ; por. W. Tulibacki, Etyczne aspekty bezpieczeństwa na tle pewnych stałych cech natury ludzkiej, [w:] Edukacja dla bezpieczeństwa i pokoju w jednoczącej się Europie, R. Rosa (red.), WSRP, Siedlce 1999, ISBN X, s P. Szreniawski, Nauka o polityce administracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2008, ISBN , s Zob. J. Piwowarski, Rozważania na temat pojęcia bezpieczeństwo, [w:] Ponadczasowość idei kształtowania postaw w służbie bliźnim, wprowadzonej w polskim skautingu przez Andrzeja Małkowskiego, M. Niewiński (red.), Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN , s

35 Artykuł oparto na referacie wygłoszonym na I Sympozjum Naukowym WSBPI Apeiron w Krakowie; Dysfunkcje w administracji i zarządzaniu, M. Grzybowska, J. Piwowarski (red.), Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN , s Bibliografia 1. Z. Bauman, Szanse etyki w zglobalizowanym świecie, Znak, Kraków 2007, ISBN J. Boć, O bezpieczeństwie wewnętrznym, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2009, ISBN I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN W. Galewicz, Moralność i profesjonalizm. Spór o pozycję etyk zawodowych, Universitas, Kraków 2010, ISBN J. Gierszewski, Kompetencje samorządu gminnego w zakresie porządku publicznego, [w:] Z problemów administracji. Administracja publiczna, T. Maciejewski, J. Gierszewski (red.), Zeszyt Naukowy PWSH Pomerania w Chojnicach, Chojnice 2010, nr 2/1a, ISBN J. Gierszewski, Kompetencje i zadania samorządu powiatowego w działaniach na rzecz lokalnego państwa, [w:] Acta Pomerania, T. Meciejewski, T. Biernat, J. Gierszewski (red), Zeszyt Naukowy PWSH Pomerania w Chojnicach, Chojnice 2011, nr 3, ISBN B. Hołyst, Kryminologia, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007, ISBN , s M. Janik, Patologie w administracji publicznej (wybrane zagadnienia), [w:] Patologie w administracji publicznej, P. J. Suwaj, D. R. Ki- 35

36 jowski (red.), Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2009, ISBN L. Korzeniowski, Securitologia. Nauka o bezpieczeństwie człowieka i organizacji społecznych, EAS, Kraków 2008, ISBN L. Korzeniowski, Securitologia jako postawa metodologiczna badań nad zagrożeniami, [w:] Bezpieczeństwo we współczesnej społeczności lokalnej, A. Szecówka, J. Dzieńdziora, S. Musioł (red.), Wydawnictwo PWSZ w Raciborzu, Racibórz 2008, ISBN S. Kowalczyk, Współczesny kryzys ideowo-aksjologiczny, Wydawnictwo KUL, Lublin 2011, ISBN M. Kulesza, M. Niziołek, Etyka służby publicznej, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, ISBN A. Misiuk, Administracja porządku i bezpieczeństwa publicznego, zagadnienia prawno-ustrojowe, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2008, ISBN A. Pakuła, Bezpieczeństwo publiczne jako dobro wspólne (kilka uwag i refleksji), [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne w działaniach terenowej administracji publicznej, A. Chajbowicz, T. Kocowski (red.), Kolonia Limited, Wrocław 2009, ISBN S. Pieprzny, Administracja bezpieczeństwa i porządku publicznego, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2008, ISBN J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako stan oraz jako wartość, [w:] Bezpieczeństwo jako wartość, Materiały z II Konferencji Naukowej Bezpieczeństwo jako wartość z 18 kwietnia 2008, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN J. Piwowarski, Etyka w administracji i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN ; 18. J. Piwowarski, Rozważania na temat pojęcia bezpieczeństwo, [w:] Ponadczasowość idei kształtowania postaw w służbie bliźnim, wprowadzonej w polskim skautingu przez Andrzeja Małkowskiego, 36

37 M. Niewiński (red.), Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN P. Szreniawski, Nauka o polityce administracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2008, ISBN W. Tulibacki, Etyczne aspekty bezpieczeństwa na tle pewnych stałych cech natury ludzkiej, [w:] Edukacja dla bezpieczeństwa i pokoju w jednoczącej się Europie, R. Rosa (red.), WSRP, Siedlce 1999, ISBN X. 21. E. Ura, Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN A. Urban, Bezpieczeństwo społeczności lokalnych, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2009, ISBN J. Widacki, Konieczny drugi etap reformy policji, [w:] Bezpieczny obywatel bezpieczne państwo, J. Widacki, J. Czapska, Wydawnictwo KUL, Lublin 1998, ISBN K. A. Wojtaszczyk, A. Masterska-Sosonowska (red.), Bezpieczeństwo państwa. Wybrane problemy, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2009, ISBN J. Woleński, Przeciw etyce zawodowej, Etyka, 1994, nr Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483). 27. Ustawa z dnia 15 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1990 r. Nr 51, poz. 297). 28. Ustawa z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. z 1933 r. Nr 22, poz. 161, z późn. zm.). 29. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późń. zm.). 30. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.). 31. Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 1977 r. Nr 123, poz. 779, z późń. zm.) 37

38 32. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, (Dz. U. z 1997 r. Nr 141, poz. 943 z późn. zm.). 33. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 z późn. zm.). 34. Ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.). 35. Ustawa z dnia 9 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.). 36. Ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2002 r. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.). 37. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590). 38. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2009 r. Nr 31, poz. 206, art. 29). 39. Ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 62, poz. 504). 40. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie form współpracy straży gminnej (miejskiej) z Policją oraz sposobu informowania wojewody o tej współpracy (Dz. U. z 2009 r. Nr 220, poz. 1732). Recenzent Reviewer: dr Wojciech Mateusz Hrynicki pracownik Izby Skarbowej w Katowicach, adiunkt w Wyższej Szkole Zarządzania i Administracji w Opolu. 38

39 PAVEL SOUKOP, ROBERT ODLER Realizované výskumy na ochranu osôb a majetku na Akadémii Policajného zboru v Bratislave Research projects in the area of protection of persons and property implemented at Police Academy in Bratislava. Outline of the issue Abstract: Article presents basic directions of research work, which recently were implemented at Police Academy in Bratislava. The authors of this article works at organizational units (Cathedral of Criminology; Cathedral of Police Study) at above-mentioned state academy, which educates police officers and executives of Slovak police. It provides education Bachelor s, Master s and Doctor s degrees according with the Higher Education Act of this country. This article describes (in outline) assumptions of following research project: Forecast growth in the crime and the possibility of its control in Europe, Prevention of crimes and offenses in the national road traffic (in Slovakia), Safety of police officers in Republic of Slovakia, Forecast of crime development of police officers in Republic of Slovakia, Forecast of human trafficking after the Republic of Slovakia joined Schengen Agreement, Forms of the delinquency on human trafficking to slavery work. The results of all research works are published as reports, which were presented among other to: Scientific Council of Police Academy in Bratislava, the National Police Headquarters of Republic of Slovakia and Office of the Minister of Internal Affairs. The completed projects are presented as the monographs (concerns applicable in Republic of Slovakia research area Personals and property protection, equivalent in Poland is the Science of safety) and reviewed by regarded experts in the country and from abroad. The final result of every research of Police Academy in Bratislava are conclusions implementation to official pragmatic or current laws of take issue. 39

40 Key words: Slovak Police, The Police Academy in Bratyslava, reaserch project, human trafficking, security of police officers Abstrakt: Artykuł przedstawia podstawowe kierunki prac naukowobadawczych jakie w ostatnim okresie czasu były realizowane na Akademii Policyjnej w Bratysławie (Republika Słowacka). Autorzy artykułu są pracownikami komórek organizacyjnych (Katedra Kryminologii; Katedra Nauk Policyjnych) ww. państwowej uczelni wyższej, która zajmuje się kształceniem funkcjonariuszy i kadr kierowniczych słowackiej policji oraz prowadzi dydaktykę zgodnie z ustawą o szkolnictwie wyższym tego kraju na poziomie studiów licencjackich, magisterskich i doktoranckich. Omówione zostały (w zarysie) założenia następujących projektów badawczych: Prognoza wzrostu przestępczości kryminalnej i możliwości jej kontroli w Europie, Zapobieganie przestępstwom i wykroczeniom w krajowym ruchu drogowym (dot. Republiki Słowackiej), Bezpieczeństwo funkcjonariuszy policji w Republice Słowackiej, Prognoza rozwoju przestępczości funkcjonariuszy policji w Republice Słowackiej, Prognoza przestępczości handlu ludźmi po przystąpieniu Republiki Słowackiej do Układu z Schengen, Formy przestępczości dotyczącej handlu ludźmi do pracy niewolniczej. Wyniki wszystkich prac badawczych są publikowane w formie sprawozdań przedstawianych m.in. Radzie Naukowej Akademii Policyjnej w Bratysławie, Komendzie Głównej Policji Republiki Słowackiej lub Kancelarii Ministra Spraw Wewnętrznych Republiki Słowackiej. Ponadto podjęte i zakończone projekty naukowe są prezentowane w postaci monografii naukowych (dotyczą obowiązującego w Republice Słowackiej obszaru naukowo-badawczego Ochrona osób i majątku; odpowiednik w Polsce Nauki o Bezpieczeństwie), które recenzują uznani specjaliści z kraju jak i z zagranicy. Efektem końcowym każdego działania badawczego podejmowanego na Akademii Policyjnej w Bratysławie, jest implementacja wyników badań, wniosków do pragmatyki służbowej lub obowiązujących przepisów prawnych w obszarze odpowiadającym podejmowanemu zagadnieniu. 40

41 Słowa kluczowe: Słowacka policja, Akademia Policyjna w Bratysławie, projekty badawcze, handel ludźmi, bezpieczeństwo policjantów Na Akadémii Policajného zboru v Bratislave je realizovaná vedeckovýskumná práca, ktorej funkciou je poskytovať pôvodné, pre vedu nové a pre prax užitočné poznatky. Interdisciplinárna a odborne náročná povaha výskumných tém si vyžaduje vytváranie profesijne zmiešaných riešiteľských tímov zložených z vedecko-pedagogických pracovníkov akadémie, špičkových odborníkov z radov príslušníkov Policajného zboru Slovenskej republiky vo výkone, ako aj predstaviteľov policajných, právnych, humanitných, technických, prírodných a iných vied. Pri niektorých prioritných výskumných úlohách boli vytvorené medzinárodné tímy. Vedeckovýskumná práca je zameraná na systémové prepojenie jej pôvodnosti, rýchleho a čo najširšieho distribuovania jej výsledkov, ale najmä ich efektívneho uplatňovania v praxi. Z týchto dôvodov sme sa zamerali na realizáciu takých komplexných výskumných úloh, ktoré sú zložené z čiastkových vedeckovýskumných úloh, z ktorých je možné realizovať výstupy v krátkom čase do praxe. Prioritné vedeckovýskumné úlohy boli zamerané na bádateľské témy dlhodobého zámeru akadémie. Uvediem niektoré, ma ktorých sme v našich podmienkach realizovali. Medzi významné patrí vedeckovýskumná úloha Prognóza vývoja kriminality a jej kontroly v Európskom regióne. Je súčasťou prioritnej základnej bádateľskej témy dlhodobého zámeru vedeckej práce akadémie a je zaradená do Plánu vedecko-technického rozvoja MV SR na jednotlivé obdobia V rámci vedeckovýskumnej úlohy je riešené vypracovanie krátkodobej a strednodobej prognózy majetkovej, násilnej, hospodárskej a drogovej kriminality v Slovenskej republike 1. Ďalej je zameraná na 1 C. Kostík. a kol., Prognóza vývoja kriminality kriminality v Slovenskej republike do roku 2010, Akadémia Policajného zboru v Bratislave, Bratislava 2007, ISBN , s

42 analýzu možného ovplyvňovania kriminálnej scény SR kriminalitou v bližšom a vzdialenejšom zahraničí. Priebežne bol postup riešenia konzultovaný so zahraničnými členmi riešiteľského tímu s dôrazom na príslušníkov Policajnej akadémie Českej republiky a Inštitútu kriminológie a sociálnej prevencie v Prahe. Na základe získaných poznatkov sa precizuje projekt úlohy, najmä z hľadiska obsahového zamerania, použitia metodických postupov, štatistického spracovania získaných údajov a realizačných výstupov z plnenia úlohy v jednotlivých rokoch. V roku 2010 bolo realizované v poradí už 11. medzinárodné sympózium v rámci medzinárodného veľtrhu SECURITY. Ďalšou významnou úlohou, ktorú sme realizovali za účelom ochrany majetku občanov, bola vedeckovýskumná úloha Prevencia automobilovej kriminality na celoštátnej úrovni. Táto výskumná úloha bola zameraná na policajnú prax a riešila sa v spolupráci Akadémie Policajného zboru v Bratislave s Prezídiom Policajného zboru, policajnými útvarmi a firmou CarCode s.r.o. Výskumná úloha využila výhody spolupráce štátneho sektora so sektorom súkromným pre oblasť prevencie kriminality. V rámci tejto výskumnej úlohy bol vydaný spoločný metodický pokyn prezidenta Policajného zboru a rektora Akadémie Policajného zboru, ktorým sa usmerňuje činnosť policajných útvarov pri realizácii tejto úlohy. Za účelom analýzy a štatistického spracovania údajov bola novelizovaná databáza motorových vozidiel zapojených do projektu. Na overenie niektorých výsledkov bol realizovaný čiastkový prieskum, ktorí vykonali študenti akadémie v rámci praxe u dvoch okresných riaditeľstiev PZ. Príslušníci oddelenia Akadémie Policajného zboru v Bratislave riešili vedeckovýskumnú úlohu Vplyv kontroly originality motorových vozidiel na automobilovú kriminalitu Slovenskej republiky. Táto úloha bola riešená spoločne s civilným sektorom a s Prezídiom policajného zboru. Robil sa výskum vo viacerých oblastiach. Oslovili sme jednak vodičov motorových vozidiel, na internetovej stránke bol odkaz, potom sme oslovili policajtov zaoberajúcich sa automobilovou kriminalitou a tretí respondenti boli samotní zamestnanci pracovísk kontroly originality. Bol vykonaný 42

43 výskum na základe ktorého sme zisťovali také otázky že ako sa dívajú na vozidlá, ktoré môžu jazdiť po pozemných komunikáciách bez schopnosti a technického stavu vlastne kontroly originality. V prevažnej väčšine sa zistilo, že takmer 70a viac percent odpovedalo, že táto kontrola originality je potrebná len je škoda, že v súčasnosti neprešla úprava zákona, že by platila aj pre iné vozidlá ako tie čo sú individuálne dovezené z dovozu zo zahraničia, prípadne je pozmenená karoséria, alebo iné úpravy, ktoré sa stanú. Z pohľadu vývoja kriminality v oblasti autičkárstva a motorizmu situácia na Slovensku zlepšuje. Dalo sa povedať, že od roku 2004 každý rok sa počet odcudzených vozidiel zníži približne o 500 kusov, čo je dobrý trend. V rámci odcudzených vozidiel, pokiaľ sa týka odcudzených súčiastok, tak tam nie je až taký dobrý trend a ani z hľadiska škody pretože sa stále viac kradnú autá, luxusné, drahšie, preto sa spôsobená majetková škoda sa neznižuje. V rámci vedeckovýskumnej úlohy Ochrana policajta sme realizovali čiastkovú úloha Analýza registrovaných útokov na policajtov 2. Projekt vedeckovýskumnej úlohy riešil aktuálnu problematiku ochrany policajtov, ktorá nebola riešená komplexne. Taktiež bola reakciou na túto problematiku ako neoddeliteľnú súčasť spoločenského života. Vývoj situácie v spoločnosti je charakterizovaný predovšetkým rastom agresivity, násilia, korupcie a v niektorých prípadoch aj priameho zapojenia sa policajtov do páchanej tejto trestnej činnosti. Tieto skutočnosti sú predmetom diskusií a hodnotení rôznych politických subjektov, politológov, bezpečnostných analytikov, prognostikov, monitorovacích spoločností, domácich a zahraničných agentúr a ich komentátorov v masovokomunikačných prostriedkoch (tlači, rozhlase, televízii). Neúmerná publicita venovaná prípadom, v ktorých boli zainteresovaní policajti v činnej službe alebo bývalí príslušníci Policajného zboru, zdĺhavé vyšetrovanie a trestno-právne riešenie niektorých prípadov vedú k spochybňovaniu a diskreditácii ministerstva vnútra ako celku, jeho 2 P. Soukop a kol., Analýza registrovaných útokov na policajtov, Akadémia Policajného zboru v Bratislave, Bratislava 2007, ISBN , s

44 vrcholových riadiacich pracovníkov ale aj všetkých príslušníkov PZ. Predovšetkým dochádza k fyzickým, verbálnym alebo psychickým útokom voči radovým príslušníkom PZ vo výkone služby, ich majetku alebo ich rodinným príslušníkom. Súčasná platná legislatíva nevytvára dostatočné právne prostredie na zmenu myslenia a postojov obyvateľstva k Policajnému zboru ako celku, ale predovšetkým k obmedzeniu alebo maximálnej eliminácii útokov proti policajtom. Okrem ochrany bolo potrebné riešiť aj druhú stránku, negatívnu trestnú činnosť príslušníkov Policajného zboru. Jednou z najzákladnejších potrieb človeka sa stále viac javí potreba bezpečnosti 3. Celkový prudký nárast zločinnosti, ale najmä zmena jej charakteru, ktorá sa postupne prejavuje aj na Slovensku v jej vyšších organizovaných formách, spôsobuje podstatný posun v rebríčku hodnotenia významu kriminologickej prognostiky. Trestná činnosť príslušníkov Policajného zboru dosahuje v poslednom období kvalitatívne zmeny, ktoré svojím rozsahom a stupňom nebezpečenstva prekračujú hranicu možností jej riešenia doterajšími nástrojmi a postupmi. Okrem organizovanosti, intelektualizácii a sofistikovanosti dochádza k internacionalizácii trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru. Trestná činnosť príslušníkov Policajného zboru preniká aj cez štátne hranice, pričom niektoré organizované skupiny operujú na rozsiahlych teritóriách. To znamená, že vývoj trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru v Slovenskej republike bude ovplyvňovaný nielen vnútornými, ale aj vonkajšími faktormi. Vo všeobecnosti možno konštatovať, že trestná činnosť príslušníkov Policajného zboru je závažným negatívnym javom, ktorému je potrebné neustále venovať zvýšenú pozornosť najmä na úseku prevencie. Jej úplná eliminácia je však mimoriadne problematická, čo vyplýva i zo skúseností zahraničných partnerských bezpečnostných zložiek úradu inšpekčnej služby Policajného zboru. 3 J. Dworzecki, Policja w Polsce. Wybrane zagadnienia, Oficyna Drukarska Z. Spyra, Kraków 2011, s

45 Na základe uvedených skutočností bola riešená vedeckovýskumná úloha Prognóza vývoja trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru. Výskum bol realizovaný v spolupráci Akadémie Policajného zboru v Bratislave a Úradu inšpekčnej služby Policajného zboru 4. Vedeckovýskumná úloha reagovala na aktuálnu a závažnú tému, ktorá má právom ambíciu prispieť k riešeniu problematiky negatívneho spoločenského javu trestnej činnosti vo vlastnej práci jedného zo subjektov ochrancov zákona, príslušníkov Policajného zboru. Z uvedených dôvodov bola prijatá Úradom inšpekčnej služby Policajného zboru úloha vypracovať prognózu vývoja trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru za účelom eliminácie nimi páchanej trestnej činnosti a prijímania preventívnych opatrení. Vzhľadom na aktuálny stav a potreby kriminologickej a bezpečnostnej praxe bolo potrebné identifikovať, ale aj analyzovať aktuálny stav, najmä však hlavné tendencie a očakávania, ktoré sú podnetom na projektovanie preventívnych a represívnych opatrení, smerujúcich k eliminácii trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru. Je potrebné uviesť, že aktuálnosť riešenia problematiky prognózovania vývoja trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru spočíva v tom, že v rezorte Ministerstva vnútra Slovenskej republiky sú prognózy kriminality zamerané na kriminalitu obyvateľstva. Z uvedeného vyplýva, že v rezorte Ministerstva vnútra Slovenskej republiky a v Policajnom zbore doposiaľ absentovala prognóza vývoja trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru. Synergickým efektom tejto absencie je predovšetkým skutočnosť, že prevencia trestnej činnosti policajtov je riešená generálnou prevenciou, t.j. prevenciou prostredníctvom trestného práva, ktorá sa zakladá na odstrašujúcom účinku trestu. 4 S. Šišulák a kol., Prognóza vývoja trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru, Akadémia Policajného zboru v Bratislave, Bratislava 2008, ISBN , s

46 V súčasnej dobe riešime na Akadémii Policajného zboru v Bratislave rezortnú vedecko-výskumnú úlohu Prognóza páchania trestného činu obchodovania s ľuďmi s prihliadnutím na vstup SR do Schengenu 5. Obchodovanie s ľuďmi predstavuje v súčasnej dobe jednu z najrozšírenejších foriem medzinárodného organizovaného zločinu, ktorá je spojená so závažným porušovaním základných ľudských práv, slobôd a ľudskej dôstojnosti. Ide o fenomén, ktorý okrem iného výrazne súvisí s prebiehajúcim procesom globalizácie a ktorý v súčasnej dobe podľa niektorých zdrojov prináša jeho organizátorom vysoké zisky, ktoré však nie sú porovnateľné so ziskami z nelegálneho obchodu s drogami alebo zbraňami. V súvislosti s aktuálnou potrebou riešenia problematiky obchodovania s ľuďmi v Slovenskej republiky a úlohami vyplývajúcimi z Národného programu boja proti obchodovaniu s ľuďmi na roky vyplynula potreba riešiť výskumom otázky nútenej práce inej než za účelom sexuálneho vykorisťovania a informovanosti obyvateľstva o týchto otázkach. Taktiež bolo potrebné riešiť dopytovú stránku jednotlivých foriem nútenej práce. Vzhľadom na skutočnosť, že až 60 % obetí obchodovania s ľuďmi tvoria príslušníci rómskej komunity, vyvstala potreba riešenia tohto problému v tejto komunite. Bol spracovaný projekt čiastkovej vedeckovýskumnej úlohy Formy obchodovania s ľuďmi za účelom nútenej práce, ktorý bol realizovaný v závere roka Významný prvkom výskumu bolo porovnanie legálnej a nelegálnej migrácie po vstupe Slovenskej republiky do Schengenského priestoru a jej dopad na obchodovanie ľuďmi. Migrácia je jav, ktorý existuje ako jeden z mála v celej histórií ľudského spoločenstva. Dôvody migrácie sa vývojom spoločnosti postupne menili a v súčasnej dobe dosiahli celosvetový rozmer. Imigrácia 5 Projekt vedeckovýskumnej úlohy: Prognóza páchania trestného činu obchodovania s ľuďmi s prihliadnutím na vstup SR do Schengenu Bratislava: Akadémia PZ. 2008, Výsk P. Soukop, Formy obchodovania s ľuďmi za účelom nútenej práce, Akadémia PZ., Bratislava 2010, Výsk. 158, Prír. č. 34/2011, s

47 v modernom slova zmysle sa odvoláva na pohyb osôb z jedného štátu do druhého, ak nie sú občanmi tohto štátu, a z hľadiska súčasného usporiadania Európy ju možno definovať ako imigráciu občanov Európskeho hospodárskeho priestoru a imigráciu štátnych príslušníkov tretích krajín. Na jednej strane sa imigrácia pre mnohé európske krajiny stáva nástrojom na riešenie demografických a hospodárskych problémov a je vnímaná pozitívne. Na druhej strane imigrácia prináša do Európskeho priestoru množstvo nových aspektov, ktoré môžu v niektorých prípadoch predstavovať hrozbu. Súbor faktorov ovplyvňujúcich rozhodnutie ľudí migrovať je rozdelený na tzv. push a pull faktory, ktoré však navzájom úzko súvisia. Push faktory sú odstredivé, vytláčajúce faktory, ktoré podnecujú migrantov k opusteniu domovskej krajiny napr. ozbrojené konflikty, politická nestabilita, nízka životná úroveň, rasová diskriminácia, nesloboda, prírodné katastrofy a iné. Protipólom push faktorov sú pull faktory. Tieto sa vzťahujú k cieľovej krajine a motivujú migranta k tomu, aby imigroval práve do nej; ide o lepšie pracovné možnosti, ekonomické podmienky, politickú stabilitu, či lepšie životné podmienky. Samotná migrácia je teda ovplyvňovaná spolupôsobením push a pull faktorov. Problematika migrácie z celo európskeho hľadiska je rozsiahla a vo všeobecnosti je rozdelená na legálnu (žiadúcu) a nelegálnu (nežiadúcu). Obe kategórie spolu navzájom súvisia a vzájomne sa prelínajú, pričom sa v čase častokrát menia. Nelegálna migrácia je rovnako pre Slovensko ako aj pre ostatné krajiny Schengenu jav nežiaduci. Otvára priestor k obchodovaniu s ľuďmi, čiernej ekonomike, prípadne inej kriminálnej či protispoločenskej činnosti. Slovensko patrí podľa mnohých štúdií k tzv. nárazníkovým krajinám Schengenu. Vo svojej histórii bolo skôr krajinou emigrácie. Nové vývojové trendy však naznačujú, že po vstupe do Európskej únie a po vstupe do Schengenského priestoru sa od tejto emigračnej charakteristiky pomaly upúšťa a Slovensko už nie je vnímané len ako krajina emigrácie či tranzitná krajina, ale stáva sa pre migrantov aj krajinou cieľovou. Slovensko je plnohodnotným členom Európskej únie a Schengenského priestoru, čo okrem iného znamená, že migrácia je témou spoločnou a riešenie otázok a problémov s ňou spojených je potrebné riešiť 47

48 v súlade so záujmami všetkých členských štátov. Uvedomovaním si zodpovednosti za ochranu vonkajšej hranice a tiež za vývoj legálnej a nelegálnej migrácie na Slovensku, ktorý má dopad na nelegálnu migráciu v rámci Schengenu. Cieľom vývoja migrácie po vstupe Slovenskej republiky do Schengenského priestoru je zhodnotiť stav nelegálnej migrácie štátnych príslušníkov tretích krajín v rokoch 2008, 2009, 2010 identifikovať hrozby a riziká vyplývajúce z tejto migrácie Podrobnejšie opisuje jednotlivé základné kategórie legálnej a nelegálnej migrácie. Základným zdrojom údajov o legálne a nelegálnej migrácii na Slovensku, ktorý bol využitý pri spracovaní tohto dokumentu, bola databáza legálne a nelegálnej migrácie ÚHCP MV P PZ na základe denných situačných správ, spracovávaných operačným strediskom centra analýzy a strategického riadenia. Ďalším zdrojom informácií boli údaje poskytnuté jednotlivými útvarmi ÚHCP MV P PZ do Štatistického prehľadu legálnej a nelegálnej migrácie v Slovenskej republike za roky 2008 až Vývoj legálnej migrácie na Slovensku 2008 až 2010 Legálnou migráciou sa rozumie vstup osoby na územie Slovenskej republiky, opustenie územia Slovenskej republiky a pobyt na území Slovenskej republiky za podmienky, že sú splnené medzinárodné dohody a zákonné predpisy Slovenskej republiky. Legálna migrácia : 1. Počet osôb spolu, ktorý legálne prekročili štátnu hranicu do Slovenskej republiky Rok Pozemná hranica Vzdušná hranica Spolu

49 2. Povolené pobyty na území SR Rok Počet povolení na pobyt Povolené pobyty podľa krajín a celkovo spolu platných povolení k Rok Ukrajina Vietnam Čína Rusko Vývoj nelegálnej migrácie na Slovensku Pod pojmom nelegálna migrácia na Slovensku rozumieme neoprávnené prekročenie štátnej hranice SR a neoprávnený pobyt na území SR. Jedná sa o dve základné kategórie, ktoré určujú celkový vývoj nelegálnej migrácie na Slovensku. Neoprávnené prekročenie štátnej hranice SR a neoprávnený pobyt na území SR posudzujeme samostatne ale tiež vo vzájomnej interakcii, keďže v niektorých častiach úzko súvisia. Nelegálna migrácia na Slovensku sa za posledných niekoľko rokov vyznačuje klesajúcou tendenciou, pričom najvýraznejší pokles sa prejavil v roku 2008, ktorý je prvým rokom členstva Slovenskej republiky v Schengenskom priestore. Dynamika poklesu bola určovaná najmä opatreniami, ktoré Slovensko postupne uplatňovalo v dôsledku záväzkov vyplývajúcich z prístupového procesu do Schengenského priestoru. Boli prijímané Schengenské aquis, zintenzívnil sa boj proti organizovaniu nelegálnej migrácii a výrazne sa po stránke technickej, bezpečnostnej ako aj personálnej posilnila ochrana vonkajšej hranice. Vstupom Slovenska do Schengenu sa zároveň zrušilo vykonávanie hraničných kontrol na vnútorných hraniciach. 49

50 Podľa odhadov zhruba 90-95% migrantov pobývajúcich v SR neoprávnene, je ekonomicky aktívnych. Sú zamestnaní predovšetkým v odvetviach s nízkym podielom kvalifikovanej pracovnej sily a vysokým podielom fyzickej alebo sezónnej práce. Kým Ukrajinci a Moldavci pracujú primárne v stavebníctve, migranti z Ázie (Vietnam, Čína, India) sa venujú najmä maloobchodu a stravovacím službám, migranti z Balkánu (Kosova, Albánska, Srbska) najčastejšie nelegálne podnikajú. Nelegálnu migráciu môžeme rozdeliť na nedovolené prekročenie štátnej hranice a neoprávnený pobyt na území Slovenskej republiky 1. Nedovolené prekročenie štátnej hranice do Slovenskej republiky Rok Pozemná hranice Vzdušná hranica Neoprávnené prekročenie vnútornej hranice SR zahŕňa prípady, kedy štátni príslušníci tretích krajín neoprávnene prekročili alebo sa pokúsili neoprávnene prekročiť vnútornú hranicu, pričom boli zistení útvarmi PZ SR v pôsobnosti ÚHCP MV SR počas vykonávania náhodných kontrol v pohraničných oblastiach alebo na letiskách pre vnútorné linky. 2. Neoprávnený pobyt na území Slovenskej republiky (zistený na území SR a pri hraničnej kontrole) Rok Neoprávnený pobyt Neoprávnený pobyt na území SR je, ak sa cudzinec zdržiava na území Slovenskej republiky v rozpore s platnou legislatívou, bez ohľadu na skutočnosť, či vstúpil na územie Slovenskej republiky oprávnene (legálne) alebo neoprávnene (nelegálne). Neoprávnený pobyt po legálnom vstupe do tejto skupiny sú zaraďovaní cudzinci, ktorí boli zadržaní vo vnútrozemí z dôvodu neoprávneného pobytu na našom území, ktorí vstúpili (resp. 50

51 mohli vstúpiť) do Schengenského priestoru legálne, ale v čase zistenia sa nachádzali na našom území neoprávnene (prekročenie doby stanovenej vo víze, v povolení na pobyt, vykonávanie nelegálnej práce). Obvykle ide o cudzincov, ktorí sa na našom území zdržiavajú dlhodobejšie, a ktorí majú v cestovných dokladoch udelené vízum alebo povolenie na pobyt SR alebo akéhokoľvek iného členského štátu. 3. Falšovanie a pozmeňovanie cestovných, pobytových a iných dokumentov Rok Pozemná hranice Vzdušná hranica Nelegálna migrácia formou prevádzačstva Rok Počet podnetov Prevedení migranti Nelegálni migranti zadržaní pri neoprávnenom pobyte vo vnútrozemí po nelegálnom vstupe vo väčšine prípadoch požiadali o azyl, a to buď bezprostredne po zadržaní alebo v Útvaroch policajného zaistenia pre cudzincov, Ústavoch na výkon väzby alebo Ústave na výkon trestu odňatia slobody. Zo skúseností vieme, že väčšina z nich nemá skutočný záujem o udelenie azylu. Inštitút azylu zneužívajú so zámerom vyhnúť sa yhosteniu z územia SR. Zvyčajne po krátkom pobyte v azylovom zariadení, ak vôbec do neho prídu, toto svojvoľne opustia a pokračujú ďalej v smere do cieľových krajín najčastejšie opäť s asistenciou prevádzačských skupín. Táto skutočnosť zároveň potvrdzuje, že sa jedná najmä o tranzitujúcich migrantov, pre ktorých Slovensko nie je cieľovou krajinou a predstavujú zvýšenú hrozbu skôr pre vyspelé krajiny západnej Európy. Niektorí migranti boli umiestnení do Detského domova pre maloletých bez sprievodu (odovzdaní pracovníkom Úradu práce, sociálnych vecí a rodiny), 51

52 Útvarov policajného zaistenia pre cudzincov, Ústavov na výkon väzby a iné. V priamej súvislosti s hospodárskym vývojom vo svete. Možno tvrdiť, že je v príčinnej súvislosti s legálnou migráciou a prejavuje sa s určitým časovým oneskorením. Tento jav je možné sledovať na počte podaných a vyhovených žiadostí o pobyt u určitých štátnych príslušností a následne zvýšeným počtom zadržaných na neoprávnenom pobyte. Bolo zistené, že veľké množstvo cudzincov síce vykonáva na území Slovenskej republiky nelegálnu prácu, ale pre mnohé právne obštrukcie v preukazovaní, nie je možné túto činnosť preukázať základnými útvarmi cudzineckej polície. Z množstva zadržaných cudzincov priamo na staveniskách, v obchodoch pri predaji a pod. je nelegálna práca preukázaná len nepatrnému množstvu (zadržaní cudzinci sú zväčša riešení za iné porušenia zákona o pobyte cudzincov administratívnym vyhostením) a zdanlivo sa preto táto oblasť považuje za akceptovateľnú. Legálna migrácia prináša so sebou ďalšie riziko v podobe latentnej trestnej činnosti na úseku falšovania a pozmeňovania verejných listín, bankových výpisov a iných podporných dokladov. Táto hrozba je avizovaná viacerými štátmi Schengenu a je predpoklad, že sa vo zvýšenej miere bude vyskytovať aj na území Slovenskej republiky. Je zrejmé, že zvyšovanie bezpečnostných prvkov v cestovných dokladoch, povoleniach na pobyt a vízach, vedie k náročnejšiemu vyhotovovaniu falošných dokladov a preto sa stáva pre falšovateľov menej zaujímavým. Z tohto dôvodu je predpoklad, že falšovatelia obrátia svoju pozornosť na falšovanie dokladov potrebných pre udelenie niektorého druhu pobytov a s takýmito dokladmi bude dochádzať k podvodnému získavaniu povolenia na pobyt na území Schengenu. Tento modus operandi bol v minulých rokoch zaznamenaný viacerými krajinami, Slovensko nevynímajúc. Ďalším z možných modusov operandi je možnosť zmeny identity v domovskej krajine a následná zmena cestovného dokladu, čo umožňuje recidívne konanie nielen v oblasti nelegálnej migrácie. Je predpoklad, že túto možnosť budú využívať štátni príslušníci Ukrajiny. Obdobný postup je možné predpokladať u štátnych príslušníkov z krajín blízkeho východu. V týchto krajinách sa podrobnejšia identifikácia osoby nepreferuje a nie sú ojedinelé prípady, keď jedna osoba má viacero 52

53 dátumov narodenia. Zneužívanie legálnej migrácie, je v prevažnej miere situované do oblasti nelegálneho zamestnávania, no zároveň je potrebné taktiež upozorniť na zneužívanie inštitútu zlúčenia rodiny. Cudzinci pre tento účel využívajú možnosť uzatvorenia manželstva s občanom Slovenskej republiky a následne získaním trvalého pobytu. Podozrenie z účelového manželstva vzniklo u štátnych príslušníkov Nigérie, Pakistanu, Srbska a Turecka. Odhaľovanie týchto prípadov je však komplikované a nemá silnejšiu oporu v právnych normách Slovenskej republiky. V tých prípadoch, kedy konanie aj začalo, neboli tieto prípady uzatvorené ako účelové manželstvá z dôvodov, že cudzinci vstúpili do konaní o žiadosti o udelenie trvalého pobytu ako manželia občanov Slovenskej republiky a opierali svoje práva o dohovor o základných ľudských právach. Taktiež ostáva problematickou oblasťou preukazovanie účelu, nakoľko sobášne listy sú vydávané osobitou matrikou na základe dokladov vydaných v zahraničí a overenie ich pravosti je komplikované. Zhodnotenie nelegálnej migrácie na území Slovenskej republiky a možné dopady na obchodovanie s ľuďmi Za posledných niekoľko rokov evidujeme pokles celkovej nelegálnej migrácie. Obdobie po vstupe Slovenska do Schengenu sa vyznačuje tým, že Slovensko prestáva byť len tranzitnou krajinou, ale pre časť migrantov sa postupne stáva cieľovou krajinou. Zároveň evidujeme zmenu v používaných modus operandi nelegálnej migrácie v prospech zneužívania legálnych spôsobov pre vstup do SR, resp. Schengenu. Tranzitujúci migranti nepredstavujú pre Slovensko priamu hrozbu, lebo ich snahou je v čo najrýchlejšom čase prejsť naše územie a dostať sa do vytipovaných destinácií. Významnú pomoc im poskytujú prevádzači, ktorí sú medzinárodne prepojení a dobre organizovaní. Celková zaznamenaná nelegálna migrácia na území SR klesá (klesajúci trend pretrváva od roku 2001). Najväčší pokles bol zaznamenaný po vstupe SR do Schengenu. Po vstupe SR do Schengenu sa zmenil pomer základných kategórii nelegálnej migrácie neoprávnený pobyt tvorí väčší podiel ako nedovolené prekročenie štátnej hranice. V roku 2010 celková zaznamenaná nelegálna 53

54 migrácia na území SR medziročne poklesla. Tento pokles sa rovnomerne prejavil vo všetkých podkategóriách nelegálnej migrácie. Celková zaznamenaná nelegálna migrácia na území SR sa vyznačuje sezónnosťou. Okolo prelomu rokov sú zaznamenávané nižšie úrovne ako v ostatnom období roka. Táto sezónnosť sa prejavuje hlavne u dvoch najväčších podkategóriách nelegálnej migrácie: neoprávnený pobyt po nelegálnom vstupe a nedovolené prekročenie zelenej hranice. Pre väčšinu migrantov nie je Slovensko cieľovou krajinou. Cieľovými krajinami sú hlavne staré členské krajiny EU Nemecko, Taliansko, Rakúsko ale aj Švajčiarsko. Migranti, pre ktorých je Slovensko cieľovou krajinou, sú prevaţne z podkategórie neoprávnenom pobyte po legálnom vstupe (overstayeri). Zrušením hraničný kontrol, ktoré boli účinným filtrom sa otvorili hranice od Atlantického oceánu až po Baltické more. Je to obrovské územie, ktoré poskytuje organizovanému zločinu možnosť realizácie v rôznych oblastiach ich pôsobenia no najmä možnosťou, premiestňovania, ľudí využívaných na otrockú prácu a aj technológií z jednej krajiny EÚ do druhej. Z uvedených prehľadov nie je možné presne určiť, či osoby, ktoré sa neoprávnene zdržiavajú na území Slovenskej republiky, alebo neoprávnene prekročili štátnu hranicu, sú obeťami obchodovania s ľuďmi. Tak isto nie je možné na základe relevantných informácií potvrdiť, alebo vyvrátiť predpoklad zvýšenia, alebo zníženia podielu obchodovania s ľuďmi, po vstupe Slovenskej republiky do Schengenského priestoru. Nakoľko neexistuje žiadna štatistika venujúca sa problematike obchodovania s ľuďmi, ktorí neoprávnene prekročili štátnu hranicu, alebo sa neoprávnene zdržiavajú na území Slovenskej republiky, na základe, ktorej by sa dala vykonať komparácia relevantných údajov. Čiastočnú elimináciu obchodovania s ľuďmi, ktorí prekračujú štátnu hranicu vidíme v preškolení policajtov, ktorí vykonávajú hraničnú kontrolu, v identifikovaní možných obetí obchodovania s ľuďmi a následnej pomoci pre tieto obete. 54

55 Literatúra 1. J. Dworzecki, Policja w Polsce. Wybrane zagadnienia, Oficyna Drukarska Z. Spyra, Kraków C. Kostík, a kol. Prognóza vývoja kriminality kriminality v Slovenskej republike do roku 2010, Akadémia Policajného zboru v Bratislave, Bratislava 2007, ISBN P. Soukop a kol., Analýza registrovaných útokov na policajtov, Akadémia Policajného zboru v Bratislave, Bratislava 2007, ISBN P. Soukop, Formy obchodovania s ľuďmi za účelom nútenej práce, Akadémia PZ., Bratislava 2010, Výsk. 158, Prír. č. 34/ S. Šišulák a kol., Prognóza vývoja trestnej činnosti príslušníkov Policajného zboru, Akadémia Policajného zboru v Bratislave, Bratislava 2008, ISBN Projekt vedeckovýskumnej úlohy: Prognóza páchania trestného činu obchodovania s ľuďmi s prihliadnutím na vstup SR do Schengenu, Bratislava: Akadémia PZ. 2008, Výsk Recenzent Reviewer: doc. Samuel Uhrin profesor Akademii Policajneho Zboru w Bratysławie. 55

56

57 WOJCIECH MATEUSZ HRYNICKI Dysfunkcje administracji publicznej na przykładzie niewydolności pracy kierownika urzędu stanu cywilnego Insufficiency of work of the Head of Public Registry Office as an example of public administration dysfunctions Abstract: The author emphasize in his article that in modern public administration, despite its constantly improvement, a number of dysfunctions are identified. These include: inadequate information about the facts or the law given to citizens, incorrect decisions, irrational management of public funds, improper selection of the office s personnel, as well as inefficient and inadequate supervision and control, exercised over the public administration. Several of these anomalies can be found in the work of the Head of Public Registry Office and in the work of controlling authorities. Those dysfunctions and irregularities are closely related. For example inappropriate selection of personnel entails misinform the citizens. The first insufficiency can be effectively neutralized by increasing competence requirements for employees of those offices. This would also entail de-politicization trend and reduce the phenomenon of nepotism. The author also noticed, that the higher demands on office s personnel would not only raise the level of administrative work, but also cause positive reception of administration organs by the average citizen. Finally, it should be stressed, that a better and more transparent selection of personnel, should also include the inspection bodies monitoring the public administration. That way could be ensured a more objective, reliable and efficient control over them. The author points out that currently existing dysfunctions in public administration, should be eliminated as soon as possible, which is not only in the interest of the state itself, but primarily the state as a collectivity of citizens. 57

58 Key words: informative activities, supervision and control of the administration, staff competence, choice of the name Abstrakt: Autor w swojej pracy podkreśla, że we współczesnej administracji publicznej, pomimo bezustannego jej doskonalenia, identyfikowanych jest wiele dysfunkcji. Są to między innymi: niewłaściwe informowanie obywateli o stanie faktycznym lub prawnym różnych zjawisk publicznych, nieprawidłowe podejmowanie decyzji, zarówno w sensie formalnym, jak i w sensie materialnym, nieracjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, niewłaściwy dobór kadry urzędniczej, w tym przede wszystkim kadry kierującej, a także nieefektywne i niewłaściwy nadzór i kontrola, sprawowane nad organami administracji publicznej. Szereg z tych nieprawidłowości odnajdowanych jest w pracy kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oraz organów kontrolujących. Dysfunkcje te i nieprawidłowości są ściśle ze sobą powiązane, np. niewłaściwy dobór kadr w USC pociąga za sobą takie nieprawidłowości, jak niewłaściwe informowanie obywateli. Tę pierwszą niewydolność można by skutecznie niwelować poprzez podniesienie wymogów w zakresie wykształcenia dla pracowników tych urzędów. Pociągnęłoby to także nurt odpolitycznienia i graniczenia wpływu zjawiska nepotyzmu. Autor zauważa również, że wyższe wymogi stawiane kadrze urzędniczej pozwoliłyby nie tylko podnieść poziom pracy administracji, ale sprawiłoby że byłaby ona pozytywniej postrzegana przez przeciętnego obywatela, który często opiera swe wiadomości z zakresu prawa, właśnie na informacjach pozyskanych w różnych urzędach i instytucjach publicznych. W końcu należy podkreślić, że lepszy i bardziej transparentny dobór kadr powinien objąć także jednostki kontrolujące organy administracji publicznej, by w ten sposób zagwarantować bardziej obiektywne, rzetelne i sprawne sprawowanie kontroli nad nimi. Autor zaznacza, że występujące obecnie dysfunkcje i niewydolności w administracji publicznej, w tym w urzędach stanu cywilnego, powinny zostać jak najszybciej wyeliminowane, co nie tylko leży w interesie państwa jako takiego, ale przede wszystkim państwa jako zbiorowości obywateli. 58

59 Słowa kluczowe: działania informacyjne, nadzór i kontrola administracji, kompetencje kadry, wybór imienia Administracja publiczna z racji swojego istnienia winna nieustannie służyć społeczeństwu, w przeciwnym razie nie ma racji bytu. Ponieważ nie ma przedsięwzięć państwa i samorządów nieadresowanych w ostateczności do człowieka, uznać trzeba, iż dobro człowieka jest podstawowym celem działania administracji 1. Wydaje się, że wytarty frazes o konieczności służenia społeczeństwu przez dzisiejszą administrację publiczną, poprzez właściwą realizację nałożonych na nią zadań, w tym (w szczególności) poprzez zaspokajanie podstawowych potrzeb bytowych ludności, stał się już wszystkim znany. Nie sposób znaleźć podręcznik do nauki administracji (lub prawa administracyjnego), który pomijałby choć wspomnienie o tej najważniejszej funkcji administracji publicznej. Zwyczajowo funkcję tę określa się mianem funkcji świadczącej 2. Jak wprost zauważa E. Knosala, administracja w przeważającej mierze organizuje wytwarzanie świadczeń. Można tu wymienić świadczenia oświatowe, kulturalne, zdrowotne, komunalne, w zakresie bezpieczeństwa publicznego itd. 3. Centralizacja koncepcji i koncentracja sił, określone gwarancje prawne, odpowiedzialność organów, hierarchia, sztywność form organizacyjnych połączona z elastycznością działania, czy ciągłość poczynań zmierzających do urzeczywistnienia interesu publicznego, odróżnianego od interesu prywatnego, miały wpływ na administrację w ciągu całego jej historycznego rozwoju 4. Tym też interesem publicznym winna kierować się 1 Zob. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2007, ISBN , s Zob. W. Bednarek (red.), Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i judykatury, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2002, ISBN , s Zob. E. Knosala, Zarys nauki administracji, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, ISBN , s Zob. J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2003, ISBN , s

60 dzisiaj nowoczesna administracja. Czy jednak nie jest tak, że im konieczność służenia społeczeństwu przez administrację publiczną jest powszechniej znana coraz większej liczbie jego członków, jednocześnie coraz bardziej jej świadomych, tym częściej godzimy się z faktem jej swoistego pustosłowia? Biorąc pod uwagę ogrom nieprawidłowości, niewydolności i dysfunkcji (jakkolwiek by ich nie nazwać), z którymi na co dzień stykamy się w administracji, trudno choć w części się z tym twierdzeniem nie zgodzić. Współczesność wymaga od dzisiejszej administracji publicznej fachowości, mobilności, efektywności i nade wszystko sprawności oraz szybkości i prostoty działania. Podstawowym zagadnieniem sposobu funkcjonowania administracji jest jej elastyczność, zdolność strukturalnego i funkcjonalnego adaptowania się i dostosowywania do tworzących się nowych potrzeb i sytuacji społecznych, a jeśli tego nie czyni, może stać się hamulcem postępu, ogniskiem tendencji grożących społecznym konfliktem 5. Administracja publiczna już dawno przestała być jedynie instrumentem służącym do wykonywania prawa, a stała się raczej twórczą i swobodną działalnością w ramach prawa 6. Ograniczenie administracji do wykonywania ustaw jest nieuzasadnionym ścieśnieniem pojęcia administracji 7. Administracja publiczna, tak silnie podlegająca przeobrażeniom i idąca za trendami społeczeństwa obywatelskiego, nierzadko nie może złapać tchu, goniąc potrzeby współczesności. Nierzadko też nie dokłada odpowiedniej staranności, by jawić się owemu społeczeństwu jako fachowa, sprawna i efektywna. To zdaje się być jednym z jej kluczowych problemów. Często też współczesna administracja zdaje się zapominać o tym, że prócz swego charakteru wykonawczego, winna wykazywać inicjatywę i aktywność działania w obszarze realizacji potrzeb społecznych. Zresztą 5 Zob. J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, PWN, Warszawa 1990, ISBN , s A. Błaś, Studia z nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, ISBN , s Zob. W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego zagadnienia ogólne, Instytut Wydawniczy Biblioteka Polska, Warszawa 1924, s

61 realizacja tych potrzeb winna przyświecać wszelkim działaniom administracji. Zwłaszcza niezwiązana ustawowo administracja może działać z własnej inicjatywy i według własnych koncepcji, ale oczywiście w ogólnych granicach prawa i z uwzględnieniem powiązań prawnych 8. Poza tym, pojęcie kompetencji administracyjnej zawiera w sobie obowiązek korzystania z tej kompetencji 9. Jak wspomniano, nierzadko zdarza się, że poszczególne organy administracji publicznej działają jednak niewydolnie i tym bardziej istotnym wydaje się zbadanie przyczyn tego stanu rzeczy, i w ślad za tym zaproponowanie odpowiednich rozwiązań. Założenie bowiem idealnego działania administracji publicznej jest utopijne. Trzeba pamiętać o tym, że działalność administracji bada się głównie z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem lub polityką państwa, celowości, rzetelności, zasad sprawiedliwości społecznej itd. 10. Na co dzień środki masowego przekazu bombardują nas informacjami na temat ujawnionych nieprawidłowości w działaniu choćby naczelników urzędów skarbowych i celnych, dyrektorów oddziałów Zakładów Ubezpieczeń Społecznych, Narodowego Funduszu Zdrowia czy choćby poszczególnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Najczęściej nieprawidłowości te wiążą się z takimi zagadnieniami, jak: nieprawidłowym informowaniem obywateli o stanie faktycznym lub prawnym ich sprawy oraz o innych zjawiskach publicznych; nieprawidłowym podejmowaniem decyzji, zarówno w sensie formalnym (nieprawidłowym procedowaniu), jak i w sensie materialnym (niewłaściwym rozstrzyganiu); nieracjonalnym gospodarowaniem środkami publicznymi; 8 Zob. H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2003, ISBN , s Zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, ISBN , s Zob. M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009, ISBN , s

62 niewłaściwym doborze kadry urzędniczej, w tym (przede wszystkim) kadry kierującej; nieefektywnymi, czy niewłaściwymi nadzorem i kontrolą (przede wszystkim wewnętrznej), sprawowanymi nad organami administracji publicznej. Rzadko zdarza się jednak, by nieprawidłowości działania organu administracji publicznej teoria omawiała na przykładzie pracy kierownika urzędu stanu cywilnego. To, że o kierowniku urzędu stanu cywilnego możemy mówić dzisiaj jak o odrębnym od wójta (burmistrza, prezydenta miasta) organie administracji publicznej jest oczywiste 11. Niewydolności w pracy tego organu administracji publicznej zaobserwować można zwłaszcza w obszarze decydowania o dopuszczalności nadawania imion oraz zmiany imion i nazwisk w systemie naszego prawa. Niewydolności te identyfikuje się głównie w aspekcie wymienionych wyżej dwóch pierwszych problemów występujących w administracji publicznej, to jest w aspektach: nieprawidłowego informowania obywateli o stanie faktycznym lub prawnym ich sprawy oraz nieprawidłowego podejmowania decyzji. Nadto zwraca uwagę również problem niewłaściwego doboru kadry w USC oraz nieefektywnego nadzoru nad nimi. Wszystkie wymienione problemy należy jednak omówić po kolei. Za E. Knosalą przypomnieć należy, że działania administracji powinny zmierzać do pozytywnego załatwienia sprawy obywatela. Powinien on być traktowany jako obywatel, konsument, któremu administracja publiczna powinna zapewnić zaspokojenie minimalnych potrzeb życiowych. Nie ulega wątpliwości, że skomplikowanie administracji może rodzić dla obywatela trudności. Występują sytuacje, w których na skutek braku odpowiednich informacji, nie może uzyskać należnego mu prawnie świadczenia 12. Podzielając ten pogląd trzeba podkreślić, że odpowiednia informacja 11 Szerzej por. M. Ura, Kierownik USC w systemie organów administracji publicznej, Studia Iuridica Lublinensia, 2007, Nr 10, s (passim). 12 Zob. E. Knosala, Rozważania z teorii nauki administracji, Śląskie Wydawnictwo Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Nauk Społecznych, Tychy 2004, ISBN , s

63 jest niezbędna dla załatwienia w optymalny sposób sprawy obywatela, a obowiązek jego odpowiedniego informowania w tym zakresie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej, w tym na kierowniku USC. Informowanie obywateli należy niewątpliwie do swoistego rodzaju instrumentów działania administracji publicznej, zwanych w doktrynie prawnymi formami działania administracji 13. Przyjąć można, że podstawowym, w pełni zaakceptowanym przez doktrynę kryterium podziału działań administracji jest podział na czynności faktyczne i prawne 14. Z pewnością działania informacyjne administracji publicznej należą do czynności faktycznych. W obrębie działań informacyjnych możemy wyróżnić dwie grupy: działania informacyjne podejmowane w obrębie struktury organizacyjnej administracji publicznej, działania informacyjne podejmowane wobec adresatów spoza struktury organizacyjnej administracji publicznej, głównie zaś wobec obywateli 15. Zasada udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej uznawana jest za jeden z istotnych czynników wpływających na umacnianie zasady praworządności w działaniach administracji publicznej. Stanowi także doniosły element realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa 16. Dla polepszenia stosunków między administracją a obywatelem w pierwszym rzędzie niezbędna jest wyczerpująca informacja 17. W obrębie prawidłowości działania kierownika USC wyróżnić należy przede wszystkim działania informacyjne podejmo- 13 Zob. L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin prof. Ernesta Knosali, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, ISBN , s Zob. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Wydawnictwo Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Poznań 2005, ISBN , s Zob. J. Boć (red.), op. cit., s Zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2010, s Zob. E. Knosala, Rozważania z teorii, op. cit., s

64 wane wobec obywateli, które mogą wiązać się zarówno z konkretnym postępowaniem administracyjnym, jak i występować poza nim. Nieprawidłowości w tym zakresie zidentyfikować można w szczególności w obszarze dopuszczalności nadawania imion oraz zmiany imion i nazwisk. Dla przypomnienia trzeba wskazać, że pierwszą z nich reguluje przede wszystkim art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego 18, a drugą przepisy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska 19. Ponieważ poinformowanie obywateli o normach materialnoprawnych zawartych w obu wymienionych wyżej ustawach, bezwzględnie jest sprzężone z możliwością ewentualnego prowadzenia postępowania w tym zakresie, trzeba postawić tezę, że informowanie obywatela o skutkach związanych z próbami obejścia norm prawnych zawartych w tych aktach prawnych, jest informowaniem sprzężonym z samym postępowaniem administracyjnym. Zasada ogólna informowania stron zobowiązuje organy administracji do udzielania im informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i na tej podstawie można wysnuć wniosek, że cechą charakterystyczną informacji w postępowaniu administracyjnym jest pokrywanie się interesu strony w ich otrzymaniu z interesem w uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia końcowego 20. Jeżeli zatem organ administracji publicznej informuje rodzica (rodziców) o niemożności przyjęcia oświadczenia o wyborze dla dziecka imienia ośmieszającego, nieprzyzwoitego, niepozwalającego na odróżnienie płci, w formie zdrobniałej lub po prostu więcej niż dwóch imion, działając zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego 21, wówczas takie 18 Ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz z późn. zm.). 19 Ustawa z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. Nr 220, poz z późn. zm.). 20 Zob. W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław-Warszawa-Kraków 1992, ISBN , s Szerzej por. W. M. Hrynicki, Nadawanie oraz zmiana imion i nazwisk. Komentarz, Gaskor, Wrocław 2010, ISBN , (passim). 64

65 jego działanie będzie mieściło się w granicach właściwego działania informacyjnego administracji, skierowanego do obywateli. Takie działanie organu administracji publicznej jest prawnie dopuszczalne, a wręcz prawnie pożądane, oprócz bowiem funkcji informacyjnej, wypełnia także znamiona funkcji prewencyjnej, zapobiegając ewentualnej konieczności wydania decyzji na podstawie wymienionego art. 50 ust. 1. Podobnie rzecz ma się z informowaniem obywatela o przesłankach uprawniających go do zmiany imienia lub nazwiska, na podstawie przepisów ustawy o zmianie imienia i nazwiska. A więc możliwością zmiany np. imienia lub nazwiska: ośmieszającego albo nielicującego z godnością człowieka, na imię lub nazwisko używane, na imię lub nazwisko, które zostało bezprawnie zmienione, na imię lub nazwisko noszone zgodnie z przepisami prawa państwa, którego obywatelstwo również się posiada. Jeżeli jednak organ administracji publicznej dopuści się w stosunku do rodzica (rodziców) działań informujących o niemożności przyjęcia oświadczenia o wyborze dla dziecka imienia z powodu przesłanek niewystępujących w art. 50 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego, (co jak wykazały prowadzone przeze mnie badania zdarzało się na przestrzeni ostatnich lat często), a zatem np. imienia o pochodzeniu zagranicznym (nieprzyswojonego przez język polski), pochodzącego od nazwy pospolitej czy innego oryginalnego imienia, choćby stanowiącego neologizm imienny lub innego imienia niezalecanego przez Radę Języka Polskiego, wówczas takie jego działanie nie będzie się mieściło w granicach działania informacyjnego administracji. Podobnie, gdy kierownik urzędu stanu cywilnego poinformuje np. o niemożności zmiany nazwiska nielicującego z godnością człowieka lub ośmieszającego albo niemożności zmiany imienia na imię przez obywatela używane. W takich przypadkach organ ten wykracza bowiem poza obowiązujące normy prawne. Niestety takie działanie organów administracji publicznej jest identyfikowane. To działanie często nie ogranicza się jedynie do informowania, ale rozrasta się do rangi działania perswazyjnego, kiedy to kierownik USC (czy też pracownik USC) wręcz przekonuje rodzica (rodziców) co do niemożności nadania określonego imienia lub informuje obywatela o niemoż- 65

66 ności zmiany imienia lub nazwiska, wykraczając poza obowiązujące normy prawne. Takie działanie organu administracji publicznej zasługuje na potępienie, jako działanie nie tylko pozaprawne, ale także naganne etycznie 22. Działanie to wprowadza jednostkę w błąd, co do obowiązujących przepisów prawa, wykorzystując niewiedzę obywatela. W omawianych przypadkach nie wynika ono co prawda ze złej woli organu administracji publicznej i chęci wprowadzenia obywatela w błąd, lecz raczej z jego błędnego przekonania o obowiązujących normach prawa. Tak zatem dla przykładu wskazać można liczne odmowy kierowników USC przyjęcia oświadczeń woli o wyborze określonego imienia, które nie zaowocowały wydaniem decyzji, a zatem nie były skutkiem formalnie prowadzonego postępowania administracyjnego w tym zakresie, bowiem po błędnej informacji, rodzice odstąpili od nadania określonego imienia. Dotyczy to np. odmowy przyjęcia oświadczenia o wyborze takich imion, jak np.: Dante (USC w K.); Nikolas (USC w K.), Nicole (USC w K.), Robin (USC w K.), Sade (USC w Ł.), Pio (USC w N.), Alexander (USC w O.), Unia i Europa (USC w S.), Andrew, Samanta, Victoria, Oliver (USC w T.), Dagny, Oscar, Attika, Nitay, Maia, Luthien, Michał Anioł (USC w W.), Nicol (USC w Z.). Takie praktyki są jednak nieprawidłowością, zwłaszcza w świetle norm prawnych prezentowanych przez Europejski Kodeks Dobrej Administracji 23, w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę zasady: uczciwości, obiektywizmu i zakaz nadużywania uprawnień, wymienione w tym kodeksie 24. Jak słusznie zauważa B. Jastrzębski, znaczna część obywateli nigdy w życiu nie będzie miała kontaktu z sądem czy prokuratorem, ale inaczej rzecz się ma przy terenowych organach administracji publicznej, w szczególności gminnej, z którymi każdy obywatel ma kontakt od urodzenia do 22 Szerzej por. E. Kochan, Etyka w pracy administracji, [w:] Podstawy nauki o administracji, B. Ziemianin (red.), Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji w Szczecinie, Szczecin 1998, ISBN , s Europejski Kodeks Dobrej Administracji (uchwalony 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski). 24 Zob. J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji: tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2002, (passim.). 66

67 końca życia. Dla społeczeństwa kontakt ten jest z reguły źródłem informacji o prawie. Mało tego, urzędnicy administracji publicznej powinni należycie i wyczerpująco informować załatwiających w urzędzie publicznym sprawę o prawach, jakie im przysługują, i czuwać nad tym, aby nie ponieśli szkody z powodu ich nieznajomości. W tym celu mają obowiązek udzielania im niezbędnych prawnych wyjaśnień i wskazówek 25. Informacja powinna natomiast, spełniać wymóg obiektywności 26. Niestety niewłaściwe informowanie obywateli o obowiązujących normach prawnych ma swoje późniejsze konsekwencje w negatywnej ocenie funkcjonowania administracji przez obywateli, jako pewnej całości z jednej strony oraz elementu państwa z drugiej strony. Patologie w administracji to element będący przedmiotem krytycznych refleksji zarówno korzystających z jej usług obywateli, jak i samych administratywistów 27. Należy stanowczo podkreślić, że zarówno informowanie obywateli o nieistniejących normach prawnych (np. zakazie nadawania imion obcojęzycznych lub wbrew tradycjom narodowo-chrześcijańskim), jak i zabiegi perswazyjne (nacechowane nierzadko czynnikiem emocjonalnym) mające na celu doprowadzenie do zmiany zadania obywatela na temat wybranego dla dziecka imienia, zasługują na potępienie i nie mieszczą się w kanonach prawidłowego informowania obywateli przez administrację publiczną. Podobnie rzecz się ma z nieprawidłowym informowaniem na temat możliwości zmiany imienia lub nazwiska dorosłego obywatela. Jak widać nieprawidłowe informowanie obywateli przez kierownika USC, jest typowym przykładem dysfunkcji (czy niewydolności) występujących w administracji publicznej. Nieprawidłowość ta może występować samodzielnie (to znaczy niezależnie od właściwego postępowania administracyjnego) albo stać się zarzewiem kolejnej dysfunkcji identyfikowanej 25 Zob. B. Jastrzębski, O podstawowych zagadnieniach świadomości prawnej społeczeństwa, [w:] Ewolucja, L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), op. cit, s Zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan (red.), op. cit., s Zob. J. Piwowarski, Etyka w administracji publicznej i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN , s

68 w administracji publicznej, a mianowicie nieprawidłowego podejmowania decyzji administracyjnych. Obie te dysfunkcje mogą zatem występować jednocześnie w obszarze działania kierownika USC, a właściwie pierwsza z nich, może wywoływać drugą. Jeśli bowiem informowany obywatel zakwestionuje prawidłowość przekazywanych mu przez pracownika organu administracji publicznej w tym wypadku kierownika USC lub pracownika USC wiadomości (najczęściej o obowiązujących normach prawnych), wówczas dojdzie do klasycznego konfliktu między obywatelem a organem administracji publicznej, który powinien zostać rozstrzygnięty w drodze decyzji administracyjnej. Jak przecież zauważa E. Knosala, decyzja jest aktem wyboru między różnymi interesami i wartościami, a zatem rozstrzyga często o sprzecznych interesach oraz wartościach między jednostkami, organizacjami, a także między jednostkami a organizacjami. Dokonywana przez decydenta ocena ma charakter subiektywny i dokonywana jest niekiedy w sposób naruszający czyjeś interesy 28. Tak też w tym przypadku podejmowana decyzja administracyjna (np. odmawiająca zmiany imienia obywatela), będąca skutkiem niewłaściwego informowania obywatela o obowiązujących normach prawnych i konsekwentnie skutkiem niewłaściwego zastosowania tych norm prawa materialnego przez kierownika USC, byłaby jednocześnie decyzją naruszającą interesy tego obywatela. Takie działanie może występować zarówno w obszarze uznania za niedopuszczalne nadanie imienia dziecku, jak i uznania za niedopuszczalną zmianę imienia lub nazwiska dorosłego obywatela. Jeśliby np. kierownik USC uznał za niedopuszczalne dla dziecka imię stanowiące neologizm imienny (lub imię obcojęzyczne) i wydał w tym zakresie decyzję administracyjną odmawiającą przyjęcia oświadczenia o wyborze takiego imienia, wbrew art. 50 ust. 1 Prawa o aktach stanu cywilnego, lub gdyby organ ten wydał decyzję odmawiającą zmiany imienia lub nazwiska z ważnego powodu innego niż wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie imienia 28 Zob. E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej. Studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomii i Administracji, Bytom 2003, ISBN , s

69 i nazwiska, naraziłby się na zarzut działania nieprawidłowego i niezgodnego z obowiązującymi przepisami prawa. Decyzja wydana wbrew obowiązującym przepisom prawa mogłaby zostać uchylona lub uznana za nieważną. Co prawda, stronie przysługuje prawo odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, jak i prawo zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji do sądu administracyjnego, tym niemniej celem działania organu administracyjnego jest prawidłowe (przede wszystkim zgodne z prawem) rozstrzyganie. Nawet jeśli w doktrynie zauważa się, że odwołanie jest środkiem prawnym odformalizowanym, nie wymagającym osobnego uzasadnienia; wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji 29. Niestety odnotowywane przypadki podjętych nieprawidłowo decyzji przez kierowników USC w zakresie dopuszczalności nadawania imion lub zmiany imion i nazwisk świadczą o tym, że dysfunkcje w tym obszarze występują. Świadczą one także o tym, że kierownikom USC zdarza się występować poza obowiązujące normy prawne. I tak dla przykładu wskazać można kilka decyzji kierowników USC z ostatnich lat w obszarze dopuszczalności nadawania imion: decyzje uznające imiona Alex i Ola (USC w P.) oraz Kuba i Max (USC w B.) za zdrobniałe (decyzja w sprawie imienia Kuba została uchylona przez WSA w Białymstoku 30 ; decyzja w sprawie imienia Max została uchylona przez NSA 31 ); decyzje odmawiające dopuszczalności imion Xavery i Victoria (USC w P.) oraz imienia Vesna (USC w R.) ze względu na użycie niepolskich liter x i v ; decyzje uznające imiona Luthien i Jennifer (USC w W.) za niepozwalające na odróżnienie płci ze względów językowych oraz prak- 29 J. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2005, ISBN , s Wyrok WSA w Białymstoku z r., Sygn. akt II SA/Bk 431/04 ( 31 Wyrok NSA z r., Sygn. akt OSK 1471/04 ( 69

70 tycznych (decyzja w sprawie imienia Jennifer została uchylona przez WSA we Wrocławiu 32 ); decyzja uznająca imię Nikolas (USC w R.) za imię naruszające zasady języka polskiego; decyzja odmawiająca dopuszczalności imienia Dąb (USC w K.), jako imienia drugiego dla chłopca o pierwszym imieniu Tadeusz, jako imienia pochodzącego od rzeczy pospolitej (decyzja uchylona przez NSA 33 ); decyzja odmawiająca dopuszczalności imienia Nicole (USC w K.), jako imienia niepozwalającego odróżnić płci dziecka; decyzja także w sprawie imienia Nicole (USC w L.), tym razem uznająca to imię za niedopuszczalne jako imię obcojęzyczne. Wskazać też można przykłady błędnych decyzji odmawiających zmiany imienia, takich jak: decyzja w sprawie odmowy dodania drugiego imienia Junior (USC w P.), wydana wskutek negatywnej opinii Rady Języka Polskiego 34 i następnie uchylona przez Wojewodę Łódzkiego; decyzja w sprawie odmowy zmiany drugiego imienia z Sebastian na Bastian (USC w R.), jako imienia zdrobniałego; decyzja w sprawie odmowy zmiany imienia na imię Andrew (USC w T.), wydana wskutek negatywnej opinii Rady Języka Polskiego. Zobrazowane przykłady dowodzą, że problemu dysfunkcji organu administracji publicznej w tym obszarze nie można nie zauważać. Nie można go bagatelizować. Niewłaściwe podejmowanie decyzji administracyjnych (w ww. przypadkach na skutek niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego) skutkuje istnieniem poważnej dysfunkcji w pracy kierownika USC. Jest to tym bardziej niepokojące, że decyzja stanowi 32 Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia r., Sygn. akt II SA/Wr 2838/03 ( 33 Wyrok NSA z r., Sygn. akt II OSK 614/06 ( 34 Szerzej por. W. Hrynicki, Materialnoprawne aspekty nadawania imion w systemie prawa polskiego a wybrane zagadnienia ochrony języka polskiego, Ius Et Administratio, 2006, nr 1(9), s

71 istotny instrument sterowania procesami społeczno-gospodarczymi i możemy ją traktować jako akt woli organu administracji publicznej, którego celem jest organizowanie społeczeństwa 35. Nie należy zapominać, że każda decyzja merytoryczna wywołuje podwójne skutki prawne, załatwia bowiem sprawę in merito, a ponadto wywołuje skutek proceduralny, gdyż kończy postępowanie w danej instancji 36. W końcu decyzja jest oświadczeniem woli organu administracji publicznej, i to oświadczeniem w imieniu państwa 37. Zatem niejako państwo firmuje opisaną dysfunkcję w pracy kierownika USC, co tym bardziej jest niepokojące, zważywszy na rolę jaką imiona i nazwiska pełnią dla człowieka, charakteryzując i indywidualizując go w mniejszych i większych społecznościach. Skłania to do postawienia zarzutu działania organów państwa wbrew konstytucyjnym zasadom praworządności oraz demokratycznego państwa prawnego. Jak wspominają I. Bogucka i T. Pietrzykowski, podstawową praktyczną konsekwencją zasady praworządności jest obowiązek starannego przestrzegania przez urzędnika prawa we wszelkich działaniach służbowych, podejmowanych w imieniu państwa czy reprezentowanego organu. Chodzi tu zarówno o dbałość o to, aby wszelkie urzędowe czynności prawne dokonywane były na należytej podstawie prawnej, a także aby podstawa ta była dla zainteresowanych obywateli znana i zrozumiała 38. Dokonując analizy dysfunkcji w administracji publicznej na polu nieprawidłowego informowania obywateli o stanie faktycznym lub prawnym, a także nieprawidłowego podejmowania decyzji, zarówno w sensie formalnym, jak i materialnym, nie sposób pominąć problemu źródeł tych nieprawidłowości. Wydaje się, że obie z omówionych dysfunkcji są owocem innych niewydolności identyfikowanych w administracji publicznej, a mianowicie niewłaściwego doboru kadry urzędniczej (w tym, przede wszyst- 35 Zob. E. Knosala, Zarys nauki, op. cit., s Zob. J. Jendrośka, op. cit., s Zob. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, TNOiK Dom Organizatora, Toruń 2000, ISBN , s Zob. I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN , s

72 kim kadry kierującej) oraz nieefektywnego, czy niewłaściwego nadzoru i kontroli (przede wszystkim wewnętrznej), sprawowanymi nad organami administracji publicznej i ich pracownikami. Prawidłowe i najkorzystniejsze funkcjonowanie administracji zależy od jakości kadr pracujących w organach administrujących, od urzędników (co nie zmniejsza roli podstaw prawnych działania administracji), struktur czy innych czynników mających wpływ na efekty tej pracy 39. Poziom i kierunek wykształcenia oraz doświadczenie zawodowe powinny mieć zatem znaczny wpływ na jakość pracy wykonywanej przez pracowników administracji publicznej. Niewydolności nie powinna w tym zakresie przejawiać zarówno kadra dokonująca selekcji kandydatów do pracy w organach administracyjnych, jak i kadra kierownicza zarządzająca personelem. Istotnym też wydaje się właściwy podział zadań pomiędzy urzędnikami wykonującymi różne funkcje i zajmującymi różne stanowiska. W celu efektywnej realizacji merytorycznych zadań urzędu, należy dokonać odpowiedniego podziału pracy między urzędników zatrudnionych w urzędzie 40. Nad podziałem zadań powinno czuwać kierownictwo urzędu (nie tylko szef urzędu). Ilość zadań kierowniczych jest z reguły tak duża, że kierownik musi być wspomagany przez sztab 41. Jednak na czoło nieprawidłowości w obszarze działania kierownika i pracowników USC wyłania się problem samego doboru kadry tego urzędu. Od wielu lat, na podstawie art. 6 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego, kierownikiem USC jest organ wykonawczy w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta). To rozwiązanie funkcjonuje w naszym ustawodawstwie od 1945 roku i przenoszone jest sukcesywnie z aktu prawnego do aktu prawnego regulującego problematykę aktów stanu cywilnego (z niewielką przerwą) 42. Rozwiązanie to dziwi, bowiem z założenia osoby te nie posia- 39 Zob. J. Szreniawski, op. cit., s Zob. E. Knosala, Zarys nauki, op. cit., s Zob. E. Knosala, Organizacja administracji publicznej. Studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Zarządzania i Marketingu, Sosnowiec 2005, ISBN , s Poprzednio: Art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 25 września 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 1945 r. Nr 48, poz. 272 z późn. zm.) stanowił, że urzęd- 72

73 dają przygotowania prawniczego lub administracyjnego, a nawet nie muszą posiadać wykształcenia wyższego, jako wybierane w wyborach powszechnych. Tym niemniej wydaje się, że zadania z zakresu administracji rządowej (nawet te zlecone gminie) wykonywać powinny osoby właściwie do tego przygotowane, czyli z odpowiednim wykształceniem. Dobrze się stało, że ustawodawca dostrzegł tę niewydolność i końcem 2008 roku, nowelizując art. 6 Prawa o aktach stanu cywilnego 43 postanowił, że w gminach powyżej 50 tys. mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) zatrudnia, a w gminach do 50 tys. mieszkańców może zatrudnić inną osobę na stanowisku kierownika USC, a także w każdej gminie zatrudnia inną osobę na stanowisku zastępcy kierownika USC. Dodatkowo w tym samym czasie ustawodawca określił w art. 6a Prawa o aktach stanu cywilnego, wymogi dla kierownika i zastępcy kierownika USC, zatrudnianych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), wskazując na konieczność ukończenia studiów prawniczych lub administracyjnych i posiadanie tytułu magistra (względnie ukończenie podyplomowych studiów administracyjnych) oraz posiadanie łącznie co najmniej pięcioletniego stażu pracy na stanowiskach urzędniczych (lub pokrewnych). Nadto, poprzez art. 6c Prawa o aktach stanu cywilnego, nabór na te stanowiska związał z przepisami o pracownikach samorządowych. nikiem stanu cywilnego jest przełożony gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), a jego zastępcą podwójci, wiceburmistrz, wiceprezydent miasta. Następnie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 8 czerwca 1955 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 1955 r. Nr 25, poz. 151 z późn. zm.) stanowił, że kierownikiem USC jest przewodniczący prezydium rady narodowej, a jego zastępcą sekretarz prezydium. Jedynie od 1 marca 1987 r. do 26 maja 1990 r. kierownik USC był względnie niezależnym organem terenowym organem administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego. Następnie art. 39 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198) powrócił do związania stanowiska kierownika USC ze stanowiskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). 43 Ustawa z dnia 19 września 2008 r. o zmianie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 182, poz. 1121), weszła w życie r. 73

74 Jakkolwiek wprowadzone w 2008 roku zmiany uznać należy za znaczące dla oceny właściwego wyboru kierownika USC i jego zastępcy, a nawet rzec by można, krok milowy w stronę wyrwania stanowiska kierownika USC ze związania go ze stanowiskiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie są wystarczające dla wyeliminowania dysfunkcji w doborze kadry w USC. Po pierwsze zwrócić należy uwagę na fakt, że tylko w gminach do 50 tys. mieszkańców wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie jest kierownikiem USC ex lege i jest zobowiązany zatrudnić innego kierownika USC, będącego fachowcem specjalistą z zakresu nauk prawnych lub administracyjnych. Niestety w gminach do 50 tys. mieszkańców jedynie może to uczynić. Pomijając zasadność (a właściwie brak tej zasadności) ustalenia granicy 50 tys. mieszkańców, zauważyć należy, że obsadzenie stanowiska kierownika i zastępcy kierownika USC osobą z odpowiednim przygotowaniem zawodowym, powinno dotyczyć wszystkich bez wyjątków urzędów stanu cywilnego, także tych w małych miejscowościach, gdzie świadomość prawna obywateli jest niższa, aniżeli w większych ośrodkach miejskich. Po drugie, możliwość uzupełnienia wiedzy fachowej (prawniczej i administracyjnej), niezbędnej dla zapewnienia prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć (w tym decyzji z zakresu nadawania imion oraz zmiany imion i nazwisk) przez kierownika i zastępcę kierownika USC jedynie podyplomowymi studiami administracyjnymi wydaje się dalece niesatysfakcjonujące. Najczęściej studia te poruszają jedynie ogólne zagadnienia prawne i administracyjne, gwarantując uzyskanie jedynie powierzchownej wiedzy z zakresu administracji i prawa administracyjnego. Lepszą jakość w zakresie wykonywanych przez kierownika USC i jego zastępcę zadań, w tym podejmowanie decyzji administracyjnych, gwarantowałby wymóg posiadania przez nich wykształcenia magisterskiego prawniczego lub administracyjnego (bez możliwości uzupełnienia innego wykształcenia wyższego podyplomowymi studiami administracyjnymi). Po trzecie w końcu, wydaje się koniecznym wprowadzenie wymogu posiadania przez pracowników USC wykształcenia administracyjnego co najmniej na poziomie licencjatu, aby zagwarantować wyeliminowanie takich dysfunkcji w pracy tego urzędu, jak nieprawidłowe informowanie obywateli o stanie 74

75 faktycznym lub prawnym oraz przygotowywanie wadliwych decyzji administracyjnych. W tym ostatnim zakresie wydaje się, że wymogi zawarte w art. 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych 44 nie są wystarczające dla pracowników USC. Trzeba podkreślić, że właściwe wykształcenie dla osób zajmujących poszczególne stanowiska urzędnicze, gwarantuje właściwe działanie administracji publicznej, w tym podejmowanie niewadliwych decyzji administracyjnych. Sposób doboru kadry w aparacie administracji publicznej ma o tyle doniosłe znaczenie, że od jego przeprowadzenia zależeć będzie w przyszłości praca tego aparatu 45. Podniesienie wymogów w zakresie wykształcenia (i jego ukierunkowania) zarówno dla kierowników i zastępców USC, jak i pracowników tych urzędów, pozwoliłoby także nieco odpolitycznić i ograniczyć występujące zjawiska nepotyzmu i kumoterstwa w obsadzaniu tych stanowisk. W tym zakresie słuszny wydaje się postulat unikania przez urzędników manifestowania swoich poglądów, sympatii i antypatii politycznych, a także unikanie popadania w zbyt bliskie stosunki zażyłości z osobami znanymi z działalności politycznej, gospodarczej religijnej bądź lobbystycznej 46. W końcu trzeba podkreślić, że na występowanie zjawisk pejoratywnych w administracji publicznej (na przykładzie kierownika i pracowników USC), takich jak opisane dysfunkcje w obszarze nieprawidłowego informowania obywateli o stanie faktycznym lub prawnym, nieprawidłowego podejmowania decyzji, jak też niewłaściwego obsadzania kadry urzędniczej determinowane jest kolejną niewydolnością współczesnej administracji, jaką są niewłaściwy nadzór i niewłaściwa kontrola. Właściwie sprawowana kontrola, czyli właściwe badanie stanu istniejącego i porównywanie go ze stanem idealnym (postulowanym) oraz ustalanie zakresu i przyczyn zidentyfikowanych rozbieżności, a także właściwie sprawowany 44 Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz z późn. zm.). 45 Zob. Z. Leoński, Nauka administracji, C. H. Beck, Warszawa 2002, ISBN , s Zob. I. Bogucka, T. Pietrzykowski, op. cit., s

76 nadzór, a więc nie tylko właściwa kontrola, ale i dysponowanie odnośnymi instrumentami o charakterze władczym, mającymi moc modyfikowania zidentyfikowanych u kontrolowanego niewydolności, stanowią podstawy właściwie funkcjonującej współcześnie administracji publicznej. System kontroli, jeśli ma spełniać swoje zadania, musi nie tylko wykrywać błędy, ale i określać, jakie sytuacje rodzą błędy, a ponadto musi zapewniać zapobieganie powstawaniu błędów 47. Dobrą administrację charakteryzuje duża efektywność, co oznacza, że działa ona sprawnie przy minimalnych nakładach kosztów, wykonując stawiane przed nią cele i zadania, a podstawowym celem kontroli jest przede wszystkim usprawnienie działań administracji, a więc pozwala osiągnąć ową efektywność 48. W teorii prawa administracyjnego wyróżnia się środki kontroli, a ściślej mówiąc środki nadzoru o charakterze prewencyjnym, które umożliwiają oddziaływanie organu nadzorczego w trakcie kształtowania treści rozstrzygnięcia oraz środki kontroli stosowane ex post, których celem jest skorygowanie już podjętego rozstrzygnięcia, a także środki ad personam 49. Dysfunkcje występujące w pracy kierownika USC i obsługującego go urzędu można zidentyfikować w obszarze nadzoru i kontroli sprawowanymi nad tymi jednostkami właśnie posiłkując się ww. podziałem środków kontroli. I tak niewłaściwe informowanie obywateli o istniejącym stanie faktycznym, bądź obowiązującym stanie prawnym oraz związane z tym niewłaściwe podejmowanie decyzji mają swe źródło m.in. w niewłaściwym doborze kadry obsługującej USC. Sprawny nadzór wojewody nad USC powinien podjąć środki prewencyjne w postaci aktów wewnętrznych stawiających wymogi formalne dla potencjalnych pracowników USC, takie które po pierwsze zminimalizowałyby ryzyko występowania dwóch pierwszych dysfunkcji oraz po drugie dążyłyby do wyeliminowania negatyw- 47 Zob. J. Starościak (red.), Prawo administracyjne, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 1965, s Zob. M. Chmaj (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Wydawnictwo Wyższa Szkoła Handlu i Prawa im. R. Łazarskiego, Warszawa 2004, ISBN , s Zob. J. Starościak, Decentralizacja administracji, PWN, Warszawa 1960, s

77 nych praktyk stosowanych przy doborze kadry (jak nepotyzm czy kumoterstwo), a więc próbowałyby eliminować także trzecią wymienioną dysfunkcję. Sprawny nadzór powinien także wykorzystywać środki o charakterze naprawczym (czyli te występujące ex post), by na bieżąco korygować np. niewłaściwie przekazywane informacje, podejmowane rozstrzygnięcia czy nawet decyzje kadrowe. W końcu nadrzędnym celem administracji publicznej jest służenie społeczeństwu obywatelskiemu w poszczególnych dziedzinach życia codziennego, pozostających pod opieką bądź nadzorem tej administracji. Postulować także trzeba, by właściwie (sprawnie, rzetelnie, obiektywnie) sprawowana kontrola (i ta wewnętrzna i ta zewnętrzna sprawowana np. przez NIK lub MSWiA) pozwalała usprawnić funkcjonujący system rejestracji stanu cywilnego zarówno ex post, jak i tworząc odnośne wzorce na przyszłość. Sprawność prowadzonych nadzoru lub kontroli, a w związku z tym nieistnienie dysfunkcji w tym obszarze administracji publicznej sprzężone jest także z nieistnieniem dysfunkcji w zakresie doboru kadr, także w samej jednostce kontrolującej. Skuteczność kontroli wymaga spełnienia określonych warunków, w szczególności dotyczących kontrolera 50. Jeśli bowiem pracownicy organu kontrolującego dobierani są niewłaściwie, a więc z niedostatecznym przygotowaniem zawodowym (z niewłaściwym wykształceniem lub bez właściwego doświadczenia) lub na zasadzie nepotyzmu i kumoterstwa, wówczas niewłaściwie też sprawowane będą nadzór i kontrola. Jeśli do tego identyfikowane będą powiązania o charakterze personalnym, rodzinnym czy towarzyskim pomiędzy pracownikami organu kontrolowanego i organu kontrolującego, prawidłowości kontroli i nadzoru, nic i nikt nie zagwarantuje. Obiektywizm i niezależność w takich przypadkach, są mocno zachwiane. Tak zatem nieistnienie dysfunkcji i niewydolności w obszarze kontroli i nadzoru nad organami administracji publicznej (np. kierownikiem USC) uzależnione jest w znacznej mierze od nieidentyfikowania dysfunkcji w procesie doboru kadr (tak w samym organie, jak i jednostkach kontrolujących ten organ). Nieistnienie, albo przynajmniej 50 Zob. E. Knosala, Zarys nauki, op. cit., s

78 minimalizowanie tych dwu niewydolności, w efekcie zmniejsza z kolei ryzyko wystąpienia innych dysfunkcji identyfikowanych w administracji publicznej takich, jak niewłaściwe informowanie obywateli o istniejącym stanie faktycznym lub obowiązującym stanie prawnym oraz niewłaściwe podejmowanie decyzji administracyjnych. Nie wolno zapominać, że jednym z kanonów państwa prawnego jest dbałość o zgodność z prawem funkcjonowania administracji publicznej i ochrona obywatela przed jej aktami i działaniami, które mogłyby to prawo naruszać 51. Konkludując należy podkreślić, że współcześnie identyfikowanych jest w administracji publicznej wiele dysfunkcji i niewydolności, takich jak: niewłaściwe informowanie obywateli o stanie faktycznym lub prawnym ich sprawy (oraz o innych zjawiskach publicznych), nieprawidłowe podejmowanie decyzji, zarówno w sensie formalnym (nieprawidłowe procedowanie), jak i w sensie materialnym (niewłaściwe rozstrzyganie), nieracjonalne gospodarowanie środkami publicznymi, niewłaściwy dobór kadry urzędniczej, w tym przede wszystkim kadry kierującej, a także nieefektywne i niewłaściwy nadzór i kontrola, sprawowane nad organami administracji publicznej. Szereg z tych nieprawidłowości identyfikuje się w pracy kierownika USC oraz urzędu go obsługującego. Dysfunkcje te i nieprawidłowości są ściśle ze sobą powiązane i determinują swe wzajemne występowanie. Niewłaściwy dobór kadr w USC pociąga za sobą tak istotne nieprawidłowości, jak niewłaściwe informowanie obywateli oraz niewłaściwe rozstrzyganie przez administrację publiczną. Tę pierwszą niewydolność trzeba by niwelować poprzez podniesienie wymogów w zakresie wykształcenia (i jego ukierunkowania), zarówno dla kierowników i zastępców USC, jak i pracowników tych urzędów, które pociągnęłoby także nurt odpolitycznienia i ograniczenia zjawisk nepotyzmu i kumoterstwa. Wyższe wymogi stawiane kadrze urzędniczej (w tym kadrze kierowniczej) pozwoliłyby nie tylko podnieść poziom pracy administracji (także USC), w tym przede wszystkim poziom podejmowanych rozstrzygnięć, ale sprawiłoby że administracja byłaby pozytywniej postrzegana przez przeciętnego oby- 51 Zob. J. Zimmermann, op. cit., s

79 watela, który często opiera swe wiadomości z zakresu prawa, właśnie na informacjach pozyskanych w różnych urzędach i instytucjach publicznych. W końcu należy podkreślić, że lepszy i bardziej transparentny dobór kadr powinien objąć także jednostki kontrolujące organy administracji publicznej (także USC), by w ten sposób zagwarantować bardziej obiektywne, rzetelne i sprawne przeprowadzanie kontroli i sprawowanie nadzoru nad nimi. Występujące obecnie dysfunkcje i niewydolności w administracji publicznej, w tym w urzędach stanu cywilnego, powinny zostać jak najszybciej wyeliminowane, co nie tylko leży w interesie państwa jako takiego, ale przede wszystkim państwa jako zbiorowości obywateli. Bibliografia 1. W. Bednarek (red.), Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje w świetle źródeł prawa, doktryny i judykatury, Wydawnictwo UWM, Olsztyn 2002, ISBN A. Błaś, Studia z nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, ISBN J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2007, ISBN I. Bogucka, T. Pietrzykowski, Etyka w administracji publicznej, LexisNexis, Warszawa 2010, ISBN M. Chmaj (red.), Prawo administracyjne. Część ogólna, Wydawnictwo Wyższa Szkoła Handlu i Prawa im. R. Łazarskiego, Warszawa 2004, ISBN W. M. Hrynicki, Materialnoprawne aspekty nadawania imion w systemie prawa polskiego a wybrane zagadnienia ochrony języka polskiego, Ius Et Administratio, 2006, nr 1(9). 7. W. M. Hrynicki, Nadawanie oraz zmiana imion i nazwisk. Komentarz, Gaskor, Wrocław 2010, ISBN

80 8. I. Jendrośka, Ogólne postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2005, ISBN B. Jastrzębski, O podstawowych zagadnieniach świadomości prawnej społeczeństwa, [w:] Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin prof. Ernesta Knosali, L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, ISBN W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego zagadnienia ogólne, Instytut Wydawniczy Biblioteka Polska, Warszawa E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej. Studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Ekonomii i Administracji, Bytom 2003, ISBN E. Knosala, Organizacja administracji publicznej. Studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Zarządzania i Marketingu, Sosnowiec 2005, ISBN E. Knosala, Rozważania z teorii nauki administracji, Śląskie Wydawnictwo Naukowe Wyższej Szkoły Zarządzania i Nauk Społecznych, Tychy 2004, ISBN E. Knosala, Zarys nauki administracji, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, ISBN E. Kochan, Etyka w pracy administracji, [w:] Podstawy nauki o administracji, B. Ziemianin (red.), Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji w Szczecinie, Szczecin 1998, ISBN Z. Leoński, Nauka administracji, C. H. Beck, Warszawa 2002, ISBN G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa I. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, PWN, Warszawa 1990, ISBN H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2003, ISBN

81 20. E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, TNOiK "Dom Organizatora", Toruń 2000, ISBN J. Piwowarski, Etyka w administracji publicznej i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN J. Starościak (red.), Prawo administracyjne, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa J. Starościak, Decentralizacja administracji, PWN, Warszawa J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, Oficyna Wydawnicza Verba, Lublin 2003, ISBN J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji: tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław-Warszawa-Kraków 1992, ISBN I. Ura, Kierownik USC w systemie organów administracji publicznej, Studia Iuridica Lublinensia, 2007, Nr J. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009, ISBN L. Zacharko, A. Matan, G. Łaszczyca (red.), Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin prof. Ernesta Knosali, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, ISBN K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Wydawnictwo Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Poznań 2005, ISBN J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2010, ISBN Dekret z dnia 25 września 1945 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 1945 r. Nr 48, poz. 272 z późn. zm.) 81

82 33. Dekret z dnia 8 czerwca 1955 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 1955 r. Nr 25, poz. 151 z późn. zm.) 34. Ustawa z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 161, poz z późn. zm.). 35. Ustawa z dnia 19 września 2008 r. o zmianie ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2008 r. Nr 182, poz. 1121). 36. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1990 r. Nr 34, poz. 198). 37. Ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. Nr 220, poz z późn. zm.). 38. Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz z późn. zm.). 39. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia r., Sygn. akt II SA/Wr 2838/03 ( 40. Wyrok WSA w Białymstoku z r., Sygn. akt II SA/Bk 431/04 ( 41. Wyrok NSA z r., Sygn. akt OSK 1471/04 ( 42. Wyrok NSA z r., Sygn. akt II OSK 614/06 ( Recenzent Reviewer: dr Adam Gołuch pracownik Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego na Uniwersytecie Śląskim. 82

83 JULIUSZ PIWOWARSKI, LESZEK KORZENIOWSKI Przydatność dalekowschodnich koncepcji filozofii bezpieczeństwa dla funkcjonowania służb mundurowych The usefulness of the concept of the Far East safety philosophy for functioning of the uniformed services Abstract: Article shows the specificity of the Far East ideas of risk prevention, maintenance, recovery and improvement of security. The authors focus mainly on the Japanese concept. The processes of globalization and intercultural exchange give at the whole humanity s disposal various traditions. They can also be used from the viewpoint of securitology. A very important thing is to explain, why the historical museum of ideas does not includes the samurai tradition. Instead, it continuously transforms in the history of Japan, and currently even in the modern history of the majority of cultural ranges. The other thing is the explanation of the phenomenon of particularly high interest in Japanese security philosophy concept concerning, which is taking place in Poland (and other countries of the former Warsaw Pact). This popularity was aroused in the 70 s by huge interest in Budō the Far Eastern martial arts which took place in the Middle East Europe. They were extremely attractive element for societies immersed in the grim reality of totalitarian communist regimes. This element combines safety philosophy and spirituality. This article shows how and to what extent the old Japanese tradition, which has survived to the present time. Also there are discussed the historical components of the code of ethics Bushidō, such as the Seven Virtues of Bushidō or the Confucian Four Beginnings. Finally, there are shown Japanese solidarity and patriotism of self-sacrifice (jikogisei) to the homeland, from the perspective of contemporary history (Meiji period) and present day (Fukushima). 83

84 Key words: securitology, Budō, bushi, self-sacrifice Abstrakt: Artykuł ukazuje specyfikę dalekowschodnich idei związanych z zapobieganiem zagrożeniom, utrzymaniem, odzyskiwaniem i poprawianiem stanu bezpieczeństwa. Autorzy artykułu koncentrują się głównie na koncepcji japońskiej dotyczącej przedmiotu pracy. Niezależnie od powyższego procesy wymiany międzykulturowej i globalizacji dają całej ludzkości do dyspozycji różnorodne tradycje. Są one do wykorzystania także z securitologicznego punktu widzenia. Istotnym elementem jest wyjaśnienie, a nawet uzasadnienie dlaczego samurajska tradycja nie trafiła do historycznego skansenu idei, lecz przeobraża się bezustannie i rewitalizuje w kolejnych odsłonach historii Japonii, a obecnie także we współczesnej historii rozwoju większości kręgów kulturowych na świecie. Odrębnym elementem może być uzasadnienie fenomenu szczególnie wysokiego zainteresowania japońskimi koncepcjami dotyczących filozofii bezpieczeństwa w Polsce (i innych krajach byłego bloku Układu Warszawskiego). Popularność tę rozbudziło w latach 70. ogromne zainteresowanie dalekowschodnimi sztukami walki Budō, jakie miało miejsce na terenie Europy Środowowschodniej. Były one powiązanym z filozofią bezpieczeństwa i z duchowością, niezwykle atrakcyjnym dla wymienionych społeczeństw elementem. Społeczeństwa te bowiem, były do niedawna pogrążone w ponurej rzeczywistości totalitarnych reżimów komunistycznych. Artykuł ten pokazuje, na ile i w jaki sposób stara japońska tradycja przetrwała do obecnego czasu, o czym pisał w Polsce już w okresie międzywojennym major Ślósarczyk. Ukazano także historyczne składowe kodeksu etycznego Bushidō, pochodzące głównie z Cesarstwa Chin i starożytnej tradycji Yamato (dawniej Japonia), takie jak Siedem Cnót Bushidō, czy konfucjańskie Cztery Początki. Ukazano wreszcie japoński solidaryzm (solidarność) klasowy i patriotyzm w samopoświęceniu (jikogisei) na rzecz ojczyzny, z punktu widzenia historii współczesnej (okres Meiji) i dnia dzisiejszego (Fukushima). Słowa kluczowe: securitologia, Budō, bushi, samopoświęcenie 84

85 Artykuł ukazuje specyfikę dalekowschodnich idei związanych z zapobieganiem zagrożeniom, utrzymaniem, odzyskiwaniem i poprawianiem stanu bezpieczeństwa. Autorzy artykułu koncentrują się głównie na koncepcji japońskiej. Procesy wymiany międzykulturowej i globalizacji stawiają do dyspozycji całej ludzkości różnorodne tradycje. Są one do wykorzystania także z securitologicznego punktu widzenia. Artykuł ten pokazuje, na ile, i w jaki sposób, stara japońska tradycja przetrwała do obecnego czasu, o czym pisał w Polsce już w okresie międzywojennym major Ślósarczyk. Jak twierdzi profesor Mahbubani w I wieku naszej ery Azja wytwarzała zaledwie 76,3 procent światowego PKB, a Europa Zachodnia zaledwie 10,8 procent. Tysiąc lat później osiągi te były podobne i wynosiły odpowiednio 70,3 i 8,7 procent 1. Do argumentów przemawiających za rozważaniem źródeł moralnej siły płynącej w świat z azjatyckich społeczeństw należy dorzucić efekty oddziaływania wspomnianej siły, jakie przynosiła i nadal niesie w wymierzę gospodarczym. Przez większą część udokumentowanych dziejów ludzkości Azja, najludniejszy kontynent świata, miała zarazem największą gospodarkę. Jest to jeden z elementów podstawowych dla bezpieczeństwa ludzkiego 2. W świetle tych faktów nie powinna zaskakiwać następująca prognoza banku Goldman Sachs: w 2050 roku w pierwszej czwórce największych gospodarek świata znajdują się obok Stanów Zjednoczonych trzy państwa azjatyckie, a mianowicie Chiny, Indie i Japonia. Rzecz jasna, nie stanie się to bez wydatnego udziału ich administracji. Także administracji porządkiem i bezpieczeństwem publicznym, bazującej na ich najlepszych wzorcach i historycznych doświadczeniach. Winny być one rozpatrywane z securitologicznego i z globalnego punktu widzenia. Dla całości założeń, w tym komplementarności metod uzyskiwania, a także badania zjawiska bezpieczeństwa, w opinii autorów, istotne jest po- 1 Kishore Mahbubani, Zachód traci przywództwo w świecie ( ); zob. także A. Giddens, Europa w epoce globalnej, PWN, Warszawa 2009, ISBN , s Zob. G. Michałowska, Bezpieczeństwo ludzkie, [w:] Świat wobec współczesnych wyzwań i zagrożeń, J. Symonides (red.), Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2010, ISBN

86 dejście securitologiczne. W polskim środowisku naukowym filozofią bezpieczeństwa, mającą swoje odniesienia do securitologii, czyli nauki o bezpieczeństwie zajmują się Korzeniowski 3, Rosa 4, Świniarski 5, Ambroży 6 i Piwowarski 7. Filozofia dalekowschodnia i jej idee to elementy znakomicie służące zapobieganiu zagrożeniom, utrzymywaniu, odzyskiwaniu i podnoszeniu poziomu bezpieczeństwa. Autorzy artykułu skupiają się tutaj głównie na koncepcji japońskiej. Nabierająca dynamiki globalizacja 8 implikuje procesy międzykulturowej wymiany. Społeczeństwa różnych kręgów kulturowych odnajdują w odległych wydaje się tradycjach, analogie tworzenia własnych systemów wartości, podtrzymywanych i wykorzystywanych z użyciem różnorodnych sposobów i metod. Są one do wykorzystania także z securitologicznego punktu widzenia. Artykuł zmierza do ukazania, na ile i w jaki sposób stary samurajski etos przetrwał aż do obecnych czasów, o czym pisał w Polsce już w okresie międzywojennym major Ślósarczyk 9, a w Japonii na samym progu XX wieku profesor Nitobe Inazō ( ) 10. Tradycja ta stanowi bowiem bardzo praktyczny i niezwykle komplementarny sposób realizowania filozofii, w tym filozofii bezpieczeństwa, w codziennej praktyce. Szczególnie żywiołowy rozwój japońskich sztuk walki Budō po II wojnie światowej stał się nośnikiem japońskiej filozofii bezpieczeństwa. Rozpo- 3 Zob. L. Korzeniowski, Securitologia: nauka o bezpieczeństwie człowieka i organizacji społecznych, EAS, Kraków 2008, ISBN Zob. R. Rosa, Filozofia bezpieczeństwa, Bellona, Warszawa Zob. J. Świniarski, O naturze bezpieczeństwa, ULMAK, Warszawa-Pruszków 1997, ISBN Zob. T. Ambroży, Trening holistyczny metodą kompleksowej uprawy ciała, EAS, Kraków 2004, ISBN Zob. J. Piwowarski, Samodoskonalenie i bezpieczeństwo w samurajskim kodeksie Bushidō, Collegium Columbinum, Kraków 2011, ISBN Por. Z. Bauman, Globalizacja, PIW, Warszawa 2006, ISBN Zob. A. Ślósarczyk, Samuraje (japoński duch bojowy), Towarzystwo Wiedzy Wojskowej, Warszawa Zob. I. Nitobe, Bushido dusza Japonii, Keiko Publishers, Warszawa 1993, ISBN

87 czął się on na zachodzie w latach 50. ubiegłego stulecia, zaś w krajach zaliczanych do tzw. demoludów w latach 70. Tu odbiór społeczny był jeszcze silniejszy niż na Zachodzie. Idee Budō wnoszone do Polski dzięki karate-dō oraz Jū-jutsu (gałęzie Budō) upowszechniły się wśród, najpierw dziesiątków, potem setek tysięcy młodzieży szkół średnich i studentów. Wiele z tych osób z czasem zasiliło szeregi służb mundurowych, także jako instruktorzy walki wręcz. Historyczny rozwój Japonii możemy w skrótowym ujęciu podzielić na cztery okresy. Należy zaznaczyć, że osoby zawodowo historią dokonują bardziej szczegółowego podziału 11. Okres starożytny z wpływami religii shintō i późniejszymi chińskimi wpływami opartymi na filozofii społecznej konfucjanizmu i buddyzmu, okres średniowiecza z hegemonią rodzimej kultury i administracji rycerskiej oraz okres nowożytny rozpoczynający się całkowitym zjednoczeniem Japonii w 1600 r., przechodzący w nowoczesność w drugiej połowie XIX wieku. To trzy okresy, w których ukształtowały się podstawy honorowego kodeksu wojowników Bushidō i następnie zostały wystawione na próbę w konfrontacji z nowoczesnością. Mówiąc dokładniej, nowoczesność zagościła na Wyspach Japońskich z początkiem okresu Meiji, wraz z modernizacyjną reformą, rozpoczętą na przełomie roku. Za czwarty okres historii Japonii możemy uznać lata, które nastąpiły po II wojnie światowej. Zaczęła wtedy obowiązywać nowa konstytucja przyjęta w 1947 roku pod naciskiem okupujących wówczas Japonię Amerykanów. W początkowym starożytnym okresie pojawili się pierwsi politycznowojskowi przywódcy z cesarzem na czele i z protoplastami samurajów, znanymi już w VI w. p.n.e. jako mononofu. Wojownicy mononofu walkę przestrzegali jako cześć religii 12, jak dowiadujemy się z pracy Tanaki The Samurai Fighting Arts Zob. M. Melanowicz, Historia literatury japońskiej, PWN, Warszawa 2011, ISBN , s F. Tanaka, Sztuki walki samurajów, Diamond Books, Bydgoszcz 2005, ISBN , s Zob. F. Tanaka, Samurai Fighting Arts. The Spirit and the Practice, Kodansha International Ltd., Tokio 2003, ISBN

88 Po mitycznym panowaniu pierwszych legendarnych cesarzy na czele z Jimmu (VII w. p.n.e.), nasilił się w Krainie Wschodzącego Słońca wpływ stojącej wówczas bardzo wysoko cywilizacji Chin oraz rozwijających się zgodnie ze wzorami chińskimi królestw Półwyspu Koreańskiego 14. Kluczowe są tutaj, ze społecznego punktu widzenia, dwa prądy filozoficzno-religijne. Jeden to nauki Konfucjusza ( p.n.e.) i jego następców, takich jak Zi Si ( p.n.e.) czy Mencjusz ( p.n.e.), ze szczególnym elementem inicjującym aplikację tych nauk stanowiły tak zwane Cztery Początki. Drugim były nauki buddyjskie. Ich psychologiczna strona miała znaczący wpływ na wzbogacenie i siłę duchowego wnętrza jednostek, a w szczególności klasy wojowników. Pod względem społecznym oba te systemy miały ogromny wpływ na mieszkańców Yamato 15, przy czym konfucjanizm miał prawdopodobnie nieco większe znaczenie w rozumieniu państwowotwórczym ze względu na mocno zarysowaną filozofię społeczną 16. A oto Cztery Początki i mające się pojawiać dzięki nim pożądane efekty: 1. Współodczuwanie generuje humanitarność (ren); 2. Poczucie wstydu i dezaprobata w odniesieniu do zachowań kreuje sprawiedliwość (yin); 3. Szacunek przynosi w wyniku dobre obyczaje (li) i godność; 4. Rozróżnianie dobra od zła rozwija mądrość (zhi). Należy pamiętać, iż od VI wieku (538 r.) równolegle z nauką społeczną Konfucjusza w Japonii rozwijał się buddyzm (butsudō) z jego filozofią, religią, nauką społeczną i psychologią pomagającą przetrwać najtrudniejsze momenty, których nie brakuje u osób pełniących służbę mundurową. 14 Zob. K. G. Henshall, Historia Japonii, Bellona, Warszawa 2011, ISBN , s Yamato dawna nazwa Japonii. Por. P. Varley, Kultura japońska, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, ISBN , s Por. Y. Xinzhong, Konfucjanizm. Wprowadzenie, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego. Kraków 2009, ISBN ; J. Pawłowski, Państwo we wczesnej filozofii konfucjańskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010, ISBN

89 W okresie tym powstała już pierwsza konstytucja Japonii, która otrzymała nazwę Prawo Siedemnastu Artykułów (jap. Jūshichi jō-kenpō). Powstała ona w 604 r. z inspiracji księcia Shōtoku. Głównym przesłaniem, które przewija się przez cały tekst 17 artykułów, jest idea, iż moralność winna podążać przed prawem i pomimo ważności tego drugiego, postawy moralno-etyczne funkcjonariuszy państwa są rzeczą najważniejszą 17. W okresie drugim, którego początek zbiega się ze średniowieczem 18, na Wyspach Japońskich zarysowała się polityczna hegemonia bushi klasy rycerskiej, której przedstawicieli nazywano też samurajami. Słowo samuraj oznacza człowiek, który służy. Od XII w. aż po wiek XIX, krajem administrował rząd wojskowy bakufu ( rządy spod namiotu ) z wodzem naczelnym shōgunem, na pierwszym planie. Cesarz pozostawał osobą panującą, rządy sprawował jednak w jego imieniu shōgun. On także dbał o sprawy związane z bezpieczeństwem państwa. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo wewnętrzne, ważną rolę odgrywał poza poglądami filozoficzno-religijnymi, przyjęty przez rody wojskowe system wychowawczy. Dominującą koncepcja wychowawczą każdego, czy to zamożnego, czy bardzo ubogiego bushi stało się tennogaku. Słowo to oznacza wychowanie na cesarza, zastępowane często innym, ale ekwiwalentnym terminem shōgungaku wychowanie na shōguna. Idea ta miała prowadzić dojrzewanie bushi w duchu przywództwa pozwalającego na bycie cesarzem, czyli władcą panującym nad przebiegiem swej egzystencji w tym także swojej kariery oraz czuwającym nad losem i rozwojem założonej przez siebie rodziny. W indywidualnym rozwoju odpowiadającym za poziom bezpieczeństwa osobistego (indywidualnego) 19 samuraja dominujące zalety to Siedem Cnót Bushidō. Należą do nich Zob. M. Kanert, Buddyzm japoński, Wydawnictwo TRIO, Warszawa 2004, ISBN , s. 44 i Starożytność i średniowiecze w rozumieniu japońskim nie do końca pokrywają się na osi czasu z europejskimi okresami o analogicznych nazwach. Dla uściślenia por. K. G. Henshall, op. cit.; C. Totman, Historia Japonii, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009, ISBN Zob. L. Korzeniowski, Securitologia na początku XXI wieku, Securitologia, 2007, nr 5. 89

90 1. Prawość Gi i Mądrość Chi, 2. Odwaga Yusha, 3. Życzliwość Jin, 4. Szacunek, Uprzejmość Rei i Honor Meiyo, 5. Lojalność Chūgi, Chujitsu, 6. Szczerość, Uczciwość Makoto, Shin, 7. Pietyzm rodzinny (nabożność synowska) Kō. W wymiarze społecznym upowszechniła się dbałość o pielęgnowanie konfucjańskich kanonów określanych jako Pięć Relacji Społecznych: Relacja władca urzędnik implikuje sprawiedliwość; 2. Relacja ojciec syn (rodzic dziecko) wiąże się z miłością; 3. Relacja mąż żona powoduje szacunek; 4. Relacja starszy brat młodszy brat rodzi porządek; 5. Relacja przyjaciel przyjaciel wzmacnia lojalność. Japoński Wojskowy wchodząc w rolę cesarza, podczas wypełniania zadań bojowych, policyjnych czy obowiązków rodzinnych, swoje postępowanie regulował konsekwentnie poprzez Dziewięć Kanonów Rządzenia Cesarstwem. Bez większych trudności można owe kanony zinterpretować na użytek współczesny, w miejscu cesarza stawiając oficera służb mundurowych bądź menagera poważnych przedsięwzięć. 1. Kształtowanie siebie samego, poprzez budowanie siły woli, właściwych i konsekwentnie realizowanych postanowień, oczyszczenie psychiczne i fizyczne także przez odpowiednią dietę i okresowy post; 2. Szanowanie wartości polegające na docenianiu i autentycznym kultywowaniu cnót oraz prostoty pozwalającej na nieuleganie ostentacyjnemu zbytkowi; 3. Rodzinna zażyłość, której efektem jest poświęcanie należytej uwagi krewnym, uczestniczenie w radościach i trudnych chwilach, jakie są udziałem całej rodziny i jej poszczególnych członków; 20 Zob. W. Czajkowski. J. Piwowarski, Kreowanie bezpieczeństwa według koncepcji japońskich, Zeszyt Naukowy WSBPI Apeiron w Krakowie, 2010, nr 4, s Zob. Ibidem, s

91 4. Szanowanie dostojników państwowych poprzez obdarzanie ich zaufaniem i właściwe delegowanie kompetencji; 5. Identyfikowanie się z korpusem urzędniczym [stawianie się w czyjejś sytuacji, korzystając z własnych doświadczeń aut.], któremu towarzyszy zachęcanie do szczerości i jej utrwalanie w atmosferze sprzyjającej budowaniu godności ludzkiej; 6. Traktowanie narodu (podwładnych) jak swoje własne dzieci, między innymi zatrudnianie w odpowiednim czasie i sprawiedliwe wynagradzanie, okazywanie troski w sprawach służbowych i osobistych; 7. Wspieranie rzemieślników, stworzenie warunków dla rozwoju ich kunsztu i kreatywności poprzez codzienną kontrolę oraz weryfikację osiągnięć raz na miesiąc i jednocześnie uczciwe wynagradzanie, adekwatne do efektów pracy; 8. Okazywanie przychylności i pobłażliwości obcokrajowcom, ponieważ, jak uczył Konfucjusz, rzeczy winny mieć swój początek oraz koniec zatem należy pamiętać o stosownych powitaniach i pożegnaniach gości oraz wykazywać wyrozumiałość, co do nieznajomości miejscowych obyczajów; 9. Okazywanie uprzejmości książętom feudalnym 22. Kiedy ostatecznie w 1600 roku doszło do zjednoczenia Japonii, którego dokonał Tokugawa Ieasu 23 (zwany Wielkim), w piętnaście lat później spisano i wprowadzono w życie Artykuły Rodów Wojskowych Buke Shohatto (1615 r.). Powstały one na rozkaz shōguna Tokugawy pod redakcją komisji, której przewodniczył mnich buddyjski Sūden Ishin. Pierwszy artykuł Buke Shohatto odzwierciedlał, pomimo występowania na przestrzeni dziejów drobnych modyfikacji, najistotniejszą myśl przewodnią etosu munduru, którą skreślić można zwięźle słowami samuraj podąża 22 Zisi, Doktryna Środka (Zhongyong), [w:] Filozofia Wschodu. Wybór tekstów, M. Kudelska (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2002, ISBN X s ; por. J. Piwowarski, Etyka w administracji i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN , s Bitwa pod Sekigaharą ostatecznie przesądziła o zjednoczeniu Japonii. Por. J. Piwowarski, Samodoskonalenie, op. cit., s

92 drogą miecza i literatury 24. Koncepcja ta określana mianem bunbu nidō znana była przynajmniej od czasów Minamoto Yoritomo, czyli od XII wieku. Tak pisał o niej już później, bo w 1645 roku, znany szermierz Musashi: samuraj odnajduje swoją Drogę w umiłowaniu dwóch umiejętności bunbu nidō, Drogi Oręża i Drogi Nauki. Nawet jeśli do żadnej z nich nie ma zdolności, to musi usilnie pracować (...) nad tym, by opanować żołnierskie rzemiosło 25. Równowaga umysłu i ciała, zdolność do użycia w walce zarówno uzbrojenia, jak i wiedzy, to podstawa skutecznego funkcjonowania służb mundurowych nie tylko w Japonii. Równowaga ta ma ogromne znaczenie dla możliwości uporania się zarówno z zagrożeniami zewnętrznymi, jak i wewnętrznymi 26, z jakimi niejednokrotnie zmierzyć się musi policjant albo wojskowy. Ci, którzy kroczyli kiedyś, oraz Ci, którzy obecnie podążają tzw. Drogą Wojownika mogą dowiedzieć się, jak pouczał samurajów Konfucjusz: Zamiłowanie do nauki zbliża do wiedzy [mądrości aut.]. Usilny trening zbliża do cnoty humanitarności. zaś pojąć wstyd to zbliżyć się do męstwa. Kto poznał te trzy, poznał jak siebie samego kształtować 27. W społeczeństwie kultywującym konsekwentnie od tysiąca lat, jeżeli nie dłużej, właśnie te wzorce, można oczekiwać, iż jego członkowie nie będą chować się w trudnych chwilach za plecami tłumu w jego bezimiennej masie, unikając podjęcia stosownych działań. Tym sposobem świadomy członek zdrowego organizmu społecznego wiedział, wychowywany od stuleci na cesarza, jak rządzić cesarstwem jak o nie dbać i jak je ochraniać. Trzeci z omawianych okresów historycznych Japonii nastąpił w trakcie przeprowadzania reformy modernizacyjnej w okresie Meiji, która rozpoczęła się w 1868 roku. Nastał wtedy moment wielkiej próby dla rodów wojskowych i ich samurajskiej moralności, opartej na lojalności i samopoświęceniu. Zniesiony bowiem został dekretem dotychczasowy ustrój oparty na supremacji klasy bushi i najwyższych jej dostojnikach daimyō. Powstał nowocze- 24 D. F. Draeger, Tradycyjne budo, Diamond Books, Bydgoszcz 2006, s M. Musashi, Gorin-no Sho: Księga pięciu kręgów, Diamond Books, Bydgoszcz 2001, ISBN , s Zob. L. Korzeniowski, Securitologia. Nauka, op. cit., s M. Kudelska (red.), op. cit., s

93 sny rząd, natomiast wysokie stanowiska w administracji mogli otrzymywać dotychczasowi daimyō będący elitą rycerstwa, a także pozostali samuraje, odtąd właściwie nazywani shizoku 28. Byli oni spadkobiercami tradycji Bushidō i posiadali odpowiednie wykształcenie oraz wychowanie i umiejętności, pozwalające na pełnienie służby publicznej także w naznaczonych przyniesioną z Zachodu nowoczesnością warunkach. Wręcz nieprawdopodobne było jednak to, że w zbiorowym akcie woli wywodzącym się z samurajskiej idei samopoświęcenia, wszyscy daimyō przekazali swoją ziemię na rzecz cesarza i państwa. Jak odnotowuje Andressen: Kiedy powołano nowy rząd, zmiany nadeszły bardzo szybko. Jedną z pierwszych była decyzja podjęta przez rody daimyō [najwyższych wojskowych dostojników aut.], najpierw z większych księstw, a za nimi z pozostałych, o zrzeczeniu się ziemi, (i kontroli nad ludźmi), na rzecz cesarza 29 będącego w XIX wieku uosobieniem nowoczesnego japońskiego tworu państwowego Nierzadko gubernatorem nowo powstałej prefektury zostawał dawny daimyō danego obszaru. Zaangażowanie w unowocześnienie japońskiej administracji i struktur mundurowych, wywodzących się przy tym ze starej samurajskiej tradycji, działającej zgodnie z regułami honorowego kodeksu Bushidō, pokazuje między innymi kierunek zmian dotyczący nowych pensji rządowych. Gubernatorzy przyjęli pensje wynoszące tylko 10% ich poprzednich dochodów z okresu, gdy byli oni jeszcze daimyō. Pensje pozostałych urzędników z samurajskich rodów zmniejszyły się o połowę czyli o całe 50%. Dwa miliony samurajów stanowiło znaczną siłę, zdolną do rozpętania w tamtych latach groźnej wojny domowej. Gdyby w owym czasie doszło do takich wydarzeń, Japonia pogrążyłaby się wówczas w kolonialnym niebycie. Społeczeństwo japońskie i jego publiczni funkcjonariusze, wywodzący się z armii, pokazali jednak, że oparta na Bus- 28 Shizoku były samuraj, człowiek, który służył. W odróżnieniu od samuraj człowiek, który służy. Z chwilą nastania reformy Meiji zlikwidowano system feudalny i samuraje stali się shizoku, nie tracąc jednak swej tożsamości związanej z Bushidō i świadomością etosu japońskiego rycerza, samuraja. 29 C. Andressen, Krótka historia Japonii, Wydawnictwo Akademickie Dialog, Warszawa 2004, ISBN , s

94 hidō filozofia 30 i wynikający z niej patriotyzm oraz wspierający je solidaryzm klasowy wydźwignęły Kraj Kwitnącej Wiśni w przeciągu czasu krótszego aniżeli pół wieku z pozycji marginalnego pod względem technologicznym państwa do poziomu światowego mocarstwa, które w 1905 roku rzuciło na kalana euroazjatyckiego rosyjskiego giganta. Potomkowie samurajów potrafili, nie ujmując nic ze swej dumy, czerpać także siłę z kultywowanej prze siebie cnoty pokory, podążając do swych obowiązków i zadań od wieków zgodnie z tradycją określaną jako Droga Cesarza (tennōgaku). Noszą oni w pamięci przesłanie swych przodków, jak również najnowsze wydarzenia z historii Wysp i z troską myślą o wielowymiarowym bezpieczeństwie swego państwa. Zarówno przywódcy polityczni, oficerowie służb mundurowych czy kadra kierownicza firm autentycznie stosują się do tennōgaku 31, pamiętając, iż będąc przywódcą jest się tylko coraz większym sługą, służy się bowiem coraz większej liczbie osób i jest się odpowiedzialnym za szeroko rozumiane bezpieczeństwo ludzkie 32. O nieprzemijającej koncepcji władcy odbieranej zapewne tak, jak rozumie to dzisiaj każdy z 50-ciu samurajów bohaterskich ratowników z Fukus- 30 Zob. H. G. Blocker, C. L. Starling, Japanese Philosophy, State University of New York Press, Nowy Jork 2001, ISBN F. Tanaka, op. cit., s. 97: Aby lepiej zrozumieć prawa rządzące ludzką egzystencją, wojownik nie powinien stronić od nauk humanistycznych i filozofii. Wystarczy rzucić garść tematów: tendō (Prawo Wszechświata), chidō (Prawo Ziemi), jindō (Prawo Ludzi), shintō, buddyzm, [butsudō aut.], astrologia, wydarzenia bieżące, geografia, chemia i przyroda. Krzepkie ciało i nieugięta wola przydają się w wielu dziedzinach życia, łącznie z polityką, gospodarką, kulturą i sztuką. Ten proces nosi nazwę tennōgaku (teiōgaku) uczenie się na cesarza. 32 Bezpieczeństwo ludzkie to wolność od konfliktów międzypaństwowych i konfliktów wewnętrznych, wolność od zagrożenia przestępczością, wolność od chorób, głodu, zagrożeń wynikających z degradacji środowiska, czy od naruszeń praw człowieka ze strony aparatu państwowego; jest to także posiadanie perspektyw na realizację aspiracji życiowych jednostki poprzez edukację i pracę. Zob. A. Amouel, What's human security?, Human Security Journal, 2006, Vol. 1, p ; T. Dahl- Eriksen, Human security: A new concept which adds new dimension to human rights discussions, Human Security Journal, 2007, Vol ; P. Ogonowski, Niedorozwój, głód, choroby, Konferencja Naukowa Organizacja Narodów Zjednoczonych bilans i perspektywy, Warszawa 22 września ( ); G. Michałowska, op. cit. 94

95 himy, dowiadujemy się między innymi z pism znanego przedstawiciela administracji wojskowej okresu Edo, Daidōji Yūzan (XVII w.), który mówi, iż Bushi czyli rycerz, to całkiem coś innego [aniżeli zwykły pracownik aut.], bo on służy także swoim życiem. Co więcej, jego pan jest takim samym sługą i wasalem, tylko na większa skalę, bo on także musi odpowiednio do swojej rangi wypełniać rozkazy na wypadek kłopotów w kraju 33. Szczególna pasja, jaką przejawiają Japończycy, i którą próbują naśladować przedstawiciele wielu nacji na całym świecie 34, wiąże się z konsekwentnym utrzymywaniem przez wieki ciągłości przekazu Bushidō. Chcąc zrozumieć specyfikę tej pasji, należy, w opinii autorów, zgłębić istotę pojęć karada de oboeru oraz kotodama. Pierwsze z tych pojęć oznacza dosłownie uczenie się całym ciałem i prowadzi do jedności ciała i umysłu. Owa harmonię uzyskuje się poprzez fizyczny trening, prowadzony z pełnym mentalnym zaangażowaniem. Komplementarny psychofizyczny regularnie kultywowany trening pozwala przekroczyć dualizm ciała i umysłu 35, tak jak dzieje się to w dziedzinie sztuk walki Budō, gdzie obowiązuje holistyczna koncepcja samodoskonalenia i bezpieczeństwa 36. Drugim ze wspomnianych pojęć 33 Daidōji Yūzan, Kodeks młodego samuraja. Budō Shoshinshu, Diamond Books. Bydgoszcz 2005, ISBN , s. 75; por. F. Tanaka, op. cit. 34 W. J. Cynarski uważa, że w międzynarodowym środowisku martial arts funkcjonują grupy pasjonatów idealistów, którzy uwewnętrzniają (internalizują) wartości kultur wojowników, co stanowi wyraz ich sprzeciwu wobec dominującej w świecie kapitalizmu ideologii dorabiania się i dogadzania własnym zachciankom. Osoby wybierające trudna drogę wojownika, jako formę samodoskonalenia, wyżej cenią określone zasady etyczne niż sam trening, a względy samorealizacyjne od utylitarnego wymiaru znajomości technik walki. W. J. Cynarski, Teoria i praktyka dalekowschodnich sztuk walki w perspektywie europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004, ISBN X, s The mind-body problem dylemat psychofizyczny zwany też problemem psychofizycznym lub problemem stosunku duszy do ciała. W czasach nowożytnych dyskusje na temat stosunku duszy do ciała zapoczątkował Kartezjusz. Zagadnieniem tym zajmowali się później również T. Hobbes, B. Spinoza czy Zou Yan. 36 Zob. T. Ambroży, Wpływ aktywności fizycznej na realizacje potrzeby bezpieczeństwa osobistego i społecznego, Wydawnictwo European Association for Security, Kraków 2005, ISBN ; T. Ambroży, Trening, op. cit.; J. Harasymowicz, Filozoficzne aspekty Budō oraz źródła ich inspiracji, [w:] Humanistyczna teo- 95

96 jest kotodama (pojęcie mające swój niezwykły udział w ontologii słowa ), czyli duch słowa. Słowo wypowiedziane przez człowieka funkcjonującego w społeczności, w której funkcjonuje dalekowschodnia filozofia organizmu społecznego 37, oddziałuje z niezwykłą siłą. Stanowi ono niejako odrębny byt, dysponujący mocą sprawczą pozwalającą na indukowanie określonego przesłania, tożsamego ze znaczeniem wypowiedzianego wyrazu. Jeżeli współczesny samuraj wypowiada słowo kinbensei pilność, to nie ma na myśli tego, że należy być pilnym, tylko jest pilny. Kiedy pisze lub mówi jin życzliwość, nie mówi o tym, że powinno się być życzliwym, lecz realizuje życzliwość. Słowo gisei lub jikogisei oznacza gotowość do samopoświęcenia. W dzisiejszej Fukushimie, w której niestabilność reaktora atomowego zagraża krajowi, i być może części ludzkości, gisei oznacza, iż sześć zespołów liczących po 50 współczesnych samurajów podjęło decyzję, że są gotowi ofiarować swe życie, by dzięki temu przeżyły tysiące innych ludzi. Ratownicy z Fukushimy pożegnali się już ze swoimi bliskimi i nie żałują podjęcia tego postanowienia. Swojej decyzji nie zmienią dopóki ofiarowane działanie będzie prowadziło ich jako współczesnych bushi do wytyczonego celu jakim jest powstrzymanie nuklearnego niebezpieczeństwa. Zmierzając do wniosków, można zauważyć następujące prawidłowości: 1. Tradycja oparta na etosie munduru może stanowić o poziomie kultury etycznej danego środowiska. Sadząc po przykładzie japońskim, rzutuje ona na postawy wielu członków społeczeństwa, także tych, którzy nie należą do służb mundurowych. ria sztuk i sportów walki, W. J. Cynarski, K. Obodyński (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2003, ISBN Filozofia organicystyczna to filozofia zakładająca, iż społeczeństwo funkcjonuje i rozwija się jak żywy organizm, a instytucje społeczne są ze sobą powiązane tak jak części organizmu (od ich wzajemnej współpracy zależy sprawne funkcjonowanie społeczeństwa). Jako pierwsi myśliciele, którzy zastosowali metaforę społeczeństwa jako organizmu w zachodnim kręgu kulturowym byli Platon oraz Arystoteles. Natomiast na Wschodzie analogiczna koncepcje przedstawił m.in. Konfucjusz. Postrzeganie tej koncepcji jako anachronizmu byłoby, w opinii Autorów, błędem, gdyż ogromna cześć ludzkiej populacji kieruje się nadal organicystyczną wizją społeczną. Współcześnie nawiązują do tego rodzaju filozofii socjologowie Parsons, Luckmann, Bellah, Tanquerey. 96

97 2. Ogromna popularność japońskiej filozofii bezpieczeństwa, czy też kultury bezpieczeństwa, opartej na etycznym kodeksie Bushidō dotarła do Polski na przełomie lat 70. i Należy zauważyć, jak wielką siłę może stanowić poważnie traktowana tradycja określana jako rycerskość. Gdy pojawia się wielkie zagrożenie i w tym czasie zdarzy się, że zawiodą ludzie, wtedy nie pomoże nam w żaden sposób wysoko zaawansowana i sprawnie funkcjonująca technika i technologia. Ale gdy w przypadku ciężkiego kryzysu odmówią posłuszeństwa środki techniczne, można jeszcze liczyć na skuteczny ratunek wtedy, gdy nie zawiedzie moralnie uzbrojony czynnik ludzki. To istotna nauka płynąca na cały świat z Fukushimy i spełniającej się tam współczesnej aplikacji zasad kodeksu Bushidō. Szczególnie ważna jest ona dla tych, którzy zajmują się zawodowo i z powołania dbałością o porządek i bezpieczeństwo traktowane zarówno jako pożądany stan a także uznawane za wartość. Do Formacji, od których owo bezpieczeństwo zależy zaliczamy w pierwszym rzędzie Policję i Wojsko 38. Zapewne należałoby sobie życzyć, aby ich członkowie podążali uwspółcześnioną wersją Drogi Cesarza. 4. Doniosłą rolę w propagowaniu Modern Bushidō odegrali samuraje katolicy. Należeli do nich Nitobe Inazō ( ). Miyabe Kingo ( ) oraz Kanzō Uchimura ( ) 39. Uznawali oni Shin Bushidō (Modern Bushidō) za rodzaj Nowego Przymierza w wydaniu japońskim. 5. Zjawisko ciągłości przekazu i jego stabilności (np. kodeks administracyjny Goseibai Shikimoku obowiązywał w Japonii przez 635 lat ( ) to jeden z elementów ustanawiania polityki i filozofii bezpieczeństwa Zob. L. Korzeniowski, Securitologia. Nauka, op. cit., s. 71-l Por. P. Nowak, The Way of the Christian Samurai: Reflections for Servant Warriors of Christ, Publ. R.A.G.E. Media, Londyn 2007, ISBN R. Rosa, Zarys polskiej filozofii bezpieczeństwa na tle europejskiej myśli polemologicznej i irenologicznej, Wydawnictwo Akademia Podlaska Siedlce 2009, ISBN

98 6. Kolejnym czynnikiem mającym znaczenie z securitologicznego punktu widzenia jest utrzymywanie tożsamości narodowej czy szerzej świadomości obywatelskiej. Filozofia tożsamości 41 to taki wątek filozofii bezpieczeństwa, a więc i securitologii, który pozwala z korzyścią i bez obaw absorbować obce kulturowo, ale istotne systemy myślenia i działania. W kończącej konkluzji autorzy niniejszej pracy odwołują się do przesłania Musashi Miyamoto, który powiedział rzecz następującą: ludzie [błędnie aut.] sądzą, że nauka prawa i taktyki walki w praktyce nie zdają się na nic. I właśnie dlatego tak istotne dla [prawdziwego aut.] zrealizowania tej Drogi są dwie rzeczy trening i nauczanie, aby znajomość taktyki o każdym czasie i we wszystkich spawach przyniosła korzyści 42. Referat wygłoszony podczas I Ogólnopolskiego Zjazdu Przedstawicieli Nauki o Bezpieczeństwie Szczytno, czerwca 2011 r. Bibliografia 1. T. Ambroży, Wpływ aktywności fizycznej na realizację potrzeby bezpieczeństwa osobistego i społecznego, Wydawnictwo European Association for Security, Kraków 2005, ISBN T. Ambroży, Trening holistyczny metodą kompleksowej uprawy ciała, Wydawnictwo European Association for Security, Kraków 2004, ISBN A. Amouel, What's human security?, Human Security Journal, 2006, Vol Zob. J. Kojkoł (red.), Filozofia tożsamości, Wydawnictwo Harmonia, Gdańsk 2007, ISBN M. Musashi, Gorin-no Sho, op. cit., s. 24; por. H. Nakamura, Ways of thinking of Eastern People: India China Tibet Japan, University of Hawaii Press, London 1964, ISBN

99 4. C. Andressen, Krótka historia Japonii, Wydawnictwo Akademickie Dialog, Warszawa 2004, ISBN Z. Bauman, Globalizacja, PiW, Warszawa 2002, ISBN H. G. Blocker, C. L. Starling, Japanese Philosophy, State University of New York Press, Nowy Jork 2001, ISBN W. J. Cynarski, Teoria i praktyka dalekowschodnich sztuk walki w perspektywie europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2004, ISBN X. 8. W. Czajkowski, J. Piwowarski, Kreowanie bezpieczeństwa według koncepcji japońskich, Zeszyt Naukowy WSBPI Apeiron w Krakowie, 2010, nr T. Dahl-Eriksen, Human security: A new concept which adds new dimension to human rights discussions, Human Security Journal, 2007, Vol Daidōji Yūzan, Kodeks młodego samuraja. Budō Shoshinsu, Diamond Books, Bydgoszcz 2004, ISBN D. F. Draeger, Tradycyjne budo, Diamond Books, Bydgoszcz 2006, ISBN A. Giddens, Europa w epoce globalnej, PWN, Warszawa 2009, ISBN J. Harasymowicz, Filozoficzne aspekty Budō oraz źródła ich inspiracji, [w:] Humanistyczna teoria sztuk i sportów walki, W. J. Cynarski, K. Obodyński (red.), Wydawnictwo Uniwersytetu Rzeszowskiego, Rzeszów 2003, ISBN M. Kanert, Buddyzm japoński, Wydawnictwo TRIO, Warszawa 2005, ISBN J. Kojkoł (red.), Filozofia tożsamości, Wydawnictwo Harmonia, Gdańsk 2007, ISBN L. Korzeniowski, Securitologia na początku XXI wieku, Securitologia, 2007, nr L. Korzeniowski, Securitologia. Nauka o bezpieczeństwie człowieka i organizacji społecznych, EAS, Kraków 2008, ISBN

100 M. Kudelska (red.), Filozofia Wschodu, Wybór tekstów, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2002, ISBN X. 19. Kishore Mahbubani, Zachód traci przywództwo w świecie ( ). 20. M. Melanowicz, Historia literatury japońskiej, PWN, Warszawa 2011, ISBN G. Michałowska, Bezpieczeństwo ludzkie, [w:] Świat wobec współczesnych wyzwań i zagrożeń, J. Symonides (red.), Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2010, ISBN M. Musashi, Gorin-no Sho: Księga pięciu kręgów, Diamond Books, Bydgoszcz 2001, ISBN H. Nakamura, Ways of thinking of Eastern People: India China Tybet Japan, University of Hawaii Press, Londyn 1964, ISBN L. Nitobe, Bushido dusza Japonii, Keiko Publishers, Warszawa 1993, ISBN P. Nowak, The Way of the Christian Samurai: Reflections for Servant- Warriors of Christ, Publ. R.A.G.E. Media, Londyn 2007, ISBN P. Ogonowski, Niedorozwój, głód, choroby, Konferencja Naukowa Organizacja Narodów Zjednoczonych bilans i perspektywy, Warszawa 22 września J. Pawłowski, Państwo we wczesnej filozofii konfucjańskiej, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010, ISBN J. Piwowarski, Etyka w administracji i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN J. Piwowarski, Samodoskonalenie i bezpieczeństwo w samurajskim kodeksie Bushido, Collegium Columbinum, Kraków 2011, ISBN R. Rosa, Zarys polskiej filozofii bezpieczeństwa na tle europejskiej myśli 100

101 polemologicznej i irenologicznej, Wydawnictwo Akademia Podlaska Siedlce 2009, ISBN A. Ślósarczyk, Samuraje (japoński duch bojowy), Towarzystwo Wiedzy Wojskowej, Warszawa F. Tanaka, Samurai Fighting Arts. The Spirit and the Practice, Kodansha International Ltd., Tokio 2003, ISBN F. Tanaka, Sztuki walki samurajów, Diamond Books, Bydgoszcz 2005, ISBN C. Totman, Historia Japonii, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009, ISBN P. Varley, Kultura japońska, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2006, ISBN Y. Xinzhong, Konfucjanizm. Wprowadzenie, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2009, ISBN Zisi, Doktryna Środka (Zhongyong), [w:] Filozofia Wschodu. Wybór tekstów, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2002, ISBN X. Recenzent Reviewer: dr hab. prof. nadzw. Tadeusz Ambroży Kierownik Katedry Teorii i Metodyki Gimnastyki (Akademia Wychowania Fizycznego w Krakowie). 101

102 102

103 MICHAELA JURISOVÁ Legislatívne poňatie trestu smrti od roku 1950 až po súčasnosť v regióne Československej a Slovenskej republiky a argumenty za a proti trestu smrti Legislative concepts for the death penalty in Czechoslovakia and the Slovak Republic since 1950 to the present day arguments pro and conra the death penalty Abstract: Existing research data are not able to give a convincing proof that the death penalty deters people from committing crimes more efficiently than other punishments. However, in many countries, including European Union countries, the restoration of this strictest kind of penalty is under discussion. In 1966 there was passed the International Pakt on Civil and Political Rights, which included the right of every human being to the nherent right to live. As a consequence of that, in many countries the death penalty for the most serious crimes has been abolished. To 1998, in 167 countries the death penalty was ablished and 14 other anounce this verdict it only for war crimes. In 24 countries executions ceased to take place in practice (de facto amnesty) despite the existence of capital punishment in domestic legislation. Currently, death sentences are used in over 60 countries worldwide. Within European countries the death penalty is carried out only in Belarus. In Czechoslovakia, the death penalty was abolished in The article presents the way of the legislation of the death penalty applicable in the Czech Republic and in the territory of Slovakia. Author cites various stages of evolution of sanctions in the form of capital punishment in the legislation of Czechoslovakia since 1950 to the current interpretation of the prohibition of the death penalty in the Penal Code in the Republic of Slovakia. As a conclusion, after the presentation of arguments pro and contra, the author declares the death penalty as unacceptable. 103

104 Key words: death penalty, legislation, miscarriage of justice, criminology Abstrakt: Dotychczasowe wyniki badań naukowych nie są w stanie wskazać w przekonywujący sposób dowodu na to, iż kara śmierci odstrasza od popełnienia zbrodni bardziej niż inne kary. Niemniej w wielu krajach, w tym w państwach Unii Europejskiej, trwają dyskusje dotyczące przywrócenia tego najsurowszego rodzaju kary. W 1966 r. uchwalono Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, w którym zawarto prawo każdej istoty ludzkiej do przyrodzonego prawa do życia. W następstwie tego w wielu krajach zniesiono karę śmierci za najcięższe zbrodnie. Do 1998 r. karę śmierci zniosło 167 państw, 14 innych zasądza ją jedynie za zbrodnie wojenne, w 24 następnych zaprzestano wykonywania egzekucji w praktyce (abolicja de facto) mimo istnienia tej kary w wewnętrznych uregulowaniach prawnych. Obecnie wyroki śmierci stosuje się w ponad 60 krajach na świecie. Z państw europejskich kara śmierci wykonywana jest tylko na Białorusi. W Czechosłowacji kara śmierci została zniesiona w 1990 r. Artykuł przedstawia drogę, jaką pokonała legislacja u naszych południowych sąsiadów, której efektem finalnym było całkowite zniesienie kary śmierci, obowiązujące do chwili obecnej w obu nowych organizmach państwowych powstałych po rozpadzie Czechosłowacji tj. w Republice Czech i Republice Słowacji. Autorka przytacza poszczególne etapy ewolucji sankcji w postaci kary śmierci w ustawodawstwie Czechosłowacji od 1950 r. do aktualnie obowiązującej interpretacji zakazu kary śmierci w Kodeksie karnym obowiązującym w Republice Słowacji. W konkluzji po przedstawieniu argumentów za i przeciw, Autorka zajmuje jednoznaczne, nieakceptujące kary śmierci stanowisko. Słowa kluczowe: kara śmierci, prawdowawsto, pomyłki sądowe, kryminologia Môj príspevok by som rada začala slovami, že i v dnešnom demokratickom svete dochádza častokrát k porušeniu základného práva človeka práva na život, a preto by sme sa mali všetci spoločne zamyslieť a bojovať aby tomu tak nebolo a hlavne zamyslieť sa nad tým, že život je 104

105 len jeden a je potrebné ho chrániť za každú cenu. A podľa môjho názoru, pokiaľ bude trest smrti ako absolútny trest vo svete existovať, má diskusia v akomkoľvek rozmere stále hlboký význam a zmysel, a práve preto Vám ponúkam v nasledujúcich riadkoch fakty a informácie o jednej z časti tejto problematiky. Ako to potvrdili dlhoročné diskusie prívržencov i odporcov, trest smrti, je jedným z najrozporuplnejších inštitútov trestného práva. Dôležitá je jeho samotná podstata, ale i najvhodnejší prístup a spôsob ako s trestom smrti naložiť. Otázka, na ktorú mnohí hľadajú odpoveď, znie: Je nevyhnutné podriadiť právne a kriminologické aspekty trestu smrti výhradne filozofickým a morálnym úvahám? Zachovať alebo zrušiť trest smrti? Túto dilemu možno vraj prekonať len vtedy, ak sa trest smrti nebude posudzovať iba ako inštitút trestného práva, ale predovšetkým aj ako kategória etická a ako výraz mravných postojov k hodnote ľudského života 1. Mnohé kriminologické štúdie poukazujú na to, že zločinnosť obvykle nezávisí na tvrdosti trestu. Ide vraj iba o mylnú právnickú predstavu, že zločinec, predtým ako niečo spácha, sa najprv pozrie do trestného zákona, aby vedel, čo ho prípadne čaká a neminie, respektíve čo sa mu môže stať, ak mu bude jeho protiprávny čin dokázaný 2. I keď sa na jednej strane do určitej miery s týmto názorom stotožňujem, na strane druhej, úplné bezprávie a anarchia by v tomto smere neboli vôbec prípustné, a tak v tomto príspevku poukazujem na prierez legislatívy upravujúcej podmienky trestu smrti, počnúc rokom 1950 až po súčasnosť a aktuálnu právnu úpravu. Koniec-koncov, v Slovenskej republike je ústavnoprávna rovina týkajúca sa absolútneho trestu celkom jednoznačná. Trest smrti zakazuje Ústava Slovenskej republiky článkom č. 15 ods. 3, ako aj Protokoly č. 6 1 R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s I. Zoubková, J. Straus, Je trest smrti prevencí před zločinem?, In Kriminalistická společnost, 1996, roč. 5, č. 1, s

106 a č. 13 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Ak by sme čo i len na chvíľku rozmýšľali o zrušení zákazu trestu smrti uvažovali by sme o zmene ústavy a medzinárodnej zmluvy! Avšak v demokraciách ani zmena ústavnej normy či medzinárodnej zmluvy nie je vylúčená 3. Vyššie uvedené je však iba akýmsi teoretickým náčrtom, ja sa ale takejto hypotetickej predstave v mojom príspevku nevenujem a spracúvam fakty týkajúce sa trestu smrti, ktoré sú historicky a pevne dané. Zákon č. 86/1950 Zb. Trestný zákon Dňa 12. júla 1950 bol vydaný trestný zákon č. 86/1950 Zb., v ktorom ostal trest smrti v porovnaní s predchádzajúcou právnou úpravou nedotknutý. Trest smrti sa vykonáva obesením a v dobe zvýšeného ohrozenia štátu aj zastrelením, uvádza 29 tohto zákona. Okrem nepolitických trestných činov, napríklad vrážd, bolo použitie spomenutého zákona rozšírené aj na delikty politického charakteru. Trest smrti vystupoval v tomto trestom zákone ako jeden z troch hlavných trestov, a to na prvom mieste ( 18). Podľa tohto zákona, súdy mohli uložiť trest smrti v dvadsiatich piatich prípadoch, pričom pri mnohých trestných činoch bol absolútny trest jedinou sankciou bez akejkoľvek alternatívy trestu odňatia slobody. Trest smrti sa podľa 29 ods. 1 vykonával obesením a v dobe zvýšeného ohrozenia štátu zastrelením. Pozornosť si v tomto zákone zasluhuje i inštitút trestu odňatia slobody na doživotie. Súd mohol rozhodnúť a uložiť namiesto trestu smrti, odňatie slobody na doživotie alebo trest odňatia slobody na 15 až 25 rokov. Bolo to možné ale iba v prípade, ak podľa 29 ods. 2 citovaného zákona by bol trest smrti vzhľadom na osobu páchateľa, alebo na závažnosť poľahčujúcich okolností neprimerane prísny. Ako jediná možnosť vystupoval trest odňatia slobody na doživotie v pätnástich prípadoch. V rokoch prišlo v Československu o život viac ako dvesto ľudí, odsúdených na trest smrti prevažne za politické delikty. 3 D. Lipšic, Trest smrti predsudky a otázniky, In Justičná revue, 2008, roč. 60, č. 8-9, s

107 Posledná politická poprava bola vykonaná v roku Obeťou sa stal Ján Bočan. Do roku 1955 sa zväčša popravovalo v Prahe, Brne či Uherskom Hradišti. Po roku 1955 bolo vykonávanie popráv centralizované do Prahy a Bratislavy. V tomto roku došlo aj k zmene takej, že samotné exekúcie sa preniesli do vnútorných priestorov, pretože dovtedy sa vykonávali zväčša von a verejne 4. Zákon č. 63/1956 Zb. 5 Uvedený zákon zrušil trest odňatia slobody na doživotie a nahradil ho trestom odňatia slobody na dvadsaťpäť rokov. Tento trest stanovil vedľa trestu smrti v prípadoch, kde bol absolútny trest v osobitnej časti Trestného zákona trestom jediným. Možnosť uloženia trestu smrti sa tak stala fakultatívnou 6. Trestný zákon č. 140/1961 Zb. Na vyššie uvedenú právnu normu (zákon č. 63/1956 Zb.), nadväzuje po niekoľkých rokoch Trestný zákon č. 140/1961 Zb. Priporovnaní tejto zákonnej úpravy s trestnoprávnou úpravou z roku 1950 (Trestný zákon č. 86/1950 Zb.), vrátane významnej novelizácie v roku 4 M. Monestier, Histórie trestu smrti, Vydavateľstvo Rybka Publishers Praha a Knižní klub Praha, Praha 1998, ISBN , s R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s. 46. O. Liška, a kol., Tresty smrti vykonané v ČSR v letech , 2. vyd., Úřad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2006, ISBN X, s J. Vorel, a kol., Československá justice v letech v dokumentech Sešity č. 9, 2. díl., Vydal Úrad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2004, ISBN , s pozn. autora ide o zákon č. 86/1950 Zb. v znení novely č. 63/1956 Zb. 6 R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s. 49. O. Liška, a kol., Tresty smrti vykonané v ČSR v letech , 2. vyd., Úřad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2006, ISBN X, s

108 1956, je evidentné, že počet skutkových podstát trestných činov sankcionovaných trestom smrti sa výrazne zvýšil. Absolútny trest tu bolo možné uložiť až za tridsaťtri druhov trestných činov (v predchádzajúcom trestnom zákone bolo vytýčených len dvadsaťpäť druhov trestných činov, za ktoré bolo možné uložiť absolútny trest) 7. Je však nevyhnutné podotknúť, že možnosť uloženia trestu smrti za spomínané trestné činy bola rigorózne obmedzovaná. To znamená, že ani u jedného z týchto trestných činov nevystupoval trest smrti ako jediná alternatíva. Trest smrti vystupoval ako tá prísnejšia alternatíva trestu odňatia slobody. Napríklad: sankcia za trestný čin vraždy bolo odňatie slobody na rokov alebo trest smrti. Ustanovenie 29 Výnimočný trest, zákona č. 140/1961 Zb., bolo zárukou toho, že trest smrti sa bude ukladať naozaj iba vo výnimočných prípadoch. To znamená, že absolútny trest bol uložený za spáchanie trestného činu s mimoriadne vysokým stupňom nebezpečnosti pre spoločnosť. Taktiež musela byť splnená aspoň jedna z podmienok uvedených v 29 ods. 1 tohto zákona, a síce, uloženie trestu smrti vyžadovala účinná ochrana spoločnosti alebo nebola nádej, že by páchateľa bolo možné napraviť trestom odňatia slobody do pätnásť rokov. 7 Citovaný zákon obsahoval (až do 1. júla 1990) tieto skutkové podstaty trestných činov sankcionovateľných trestom smrti: teror, záškodníctvo, sabotáž, poškodzovanie štátu svetovej socialistickej sústavy, vyzvedačstvo, vyzvedačstvo a ohrozenie štát. tajomstva na škodu štátu svetovej socialistickej sústavy, vojnová zrada, všeobecné ohrozenie, ohrozenie bezpečnosti vzdušného dopravného prostriedku, zavlečenie vzdušného dopravného prostriedku do cudziny, vražda, genocídium, používanie zakázaného bojového prostriedku, vojnová krutosť, plienenie v priestore vojnových operácií, neuposlúchnutie rozkazu, sprotivenie a donútenie porušiť vojenskú povinnosť, násilie voči nadriadenému, vyhýbanie sa výkonu vojenskej služby, zbehnutie, zbehnutie do cudziny, porušovanie povinnosti strážnej služby, porušovanie povinnosti služby pri ochrane vzdušného priestoru, ohrozovanie politického a morálneho stavu jednotky, zbabelosť pred nepriateľom, nesplnenie bojovej úlohy, opustenie bojových prostriedkov, vydanie bojových prostriedkov nepriateľovi. Tieto trestné činy sú jednotlivo vymedzené v rozsahu 93 až 292 zákona č. 140/1961 Zb. R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

109 Bezprostredne dotýkajúce sa trestu smrti bolo i ustanovenie zákona č. 140/1961 Zb., podľa ktorého nebolo možné trest smrti uložiť tehotnej žene alebo osobe, ktorá v čase, keď spáchala trestný čin, neprekročila osemnásty rok svojho veku 8. Zákon č. 45/1973 Zb. Novelizácia Trestného zákona č. 140/1961 Zb. zákonom č. 45/1973 Zb. priniesla zmeny najmä v 29 (porovnaj s vyššie uvedeným). Podľa novelizácie z roku 1973 mohol súd namiesto trestu smrti uložiť trest odňatia slobody od 15 do 25 rokov. Dôvody, ktoré viedli zákonodarcov k takejto zmene, spočívali vo veľmi veľkom rozdiele medzi maximálnou prípustnou hranicou trestu odňatia slobody, a síce 15 rokov, a trestom smrti. Z praktického hľadiska teda dochádzalo k prípadom, že súd považoval 15 rokov odňatia slobody za neprimerane mierny trest a na druhej strane, trest smrti považoval za už neprimerane prísny. Myšlienka postupného ústupu trestu smrti, sa s novelizáciou Trestného zákona č. 140/1961 Zb. zákonom č. 45/1973 Zb., stávala čoraz reálnejšou. Tento priaznivý výsledok bol viditeľný už za prvých päť rokov účinnosti opisovaného zákona, kedy súdy v celej ČSSR uložili až v 64 prípadoch namiesto trestu smrti iba výnimočný trest odňatia slobody 9. Zákon č. 175/1990 Zb. novelizácia Trestného zákona č. 140/1961 Zb. a Trestného poriadku č. 141/1961 Zb. s účinnosťou od 1. júla Zákonom č. 175/1990 Zb., ktorým sa mení a dopĺňa Trestný zákon č. 140/1961 Zb 10 bol trest smrti zrušený pre všetky trestné činy. Ako 8 R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s. 50. O. Liška, a kol., Tresty smrti vykonané v ČSR v letech , 2. vyd., Úřad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2006, ISBN X, s R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s Trestný zákon č. 140/1961 Zb. bol od nadobudnutia účinnosti viac ako 30-krát novelizovaný, pričom ani týmito početnými zmenami sa nedosiahol stav úplného 109

110 výnimočný trest sa začal používať trest odňatia slobody na 15 až 20 rokov a trest odňatia slobody na doživotie. Prijatím tohto zákona, s výnimkou rokov , sa končí teda niekoľko storočná éra ukladania a vykonávania trestu smrti na našom území. Výnimočným trestom sa rozumie jednak trest odňatia slobody nad 15 až do 25 rokov, jednak trest odňatia slobody na doživotie. Výnimočný trest môže byť uložený len za trestný čin, u ktorého to tento zákon v zvláštnej časti dovoľuje, 29 menovaného zákona 12. Listina základných práv a slobôd z 9. januára 1991, je práve tou bodkou za trestom smrti, pretože vo svojom článku č. 6 ods. 3 uvádza, že trest smrti sa nepripúšťa. Rovnakú definíciu prevzala do článku 15 aj Ústava Slovenskej republiky 13, a to s účinnosťou od 1. októbra Možno je zaujímavosťou, že žiadna významná abolicionistická kampaň, zrušeniu trestu smrti v bývalom Československu nepredchádzala. Táto situácia skôr vyvolávala dojem, že odborná právnická verejnosť zosúladenia Trestného zákona s princípmi nového ústavného zriadenia SR, ako aj s novými požiadavkami na kvalitu trestnoprávnej ochrany spoločenských vzťahov. Celý tento legislatívny proces bol zavŕšený prijatím nového Trestného zákona č. 300/2005 Z.z. a Trestného poriadku č. 301/2005 Z.z. J. Ivor, a kol., Trestné právo hmotné, 2. vyd. Vydavateľstvo IURA EDITION, Bratislava 2010, ISBN , s Pozn. autora od roku 1787 platil Všeobecný zákonník o zločinoch a trestoch, zákonník Jozefa II., kedy absolútny trest nebol ukladaný ani vykonávaný, avšak v roku 1796 nastal zlom, kedy František II. vydal dekrét umožňujúci trest smrti opäť začať ukladať a vykonávať. 12 O. Liška, a kol., Tresty smrti vykonané v ČSR v letech , 2. vyd., Úřad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2006, ISBN X, s Zákon č. 460/1992 Zb., čl. 15: (1) Každý má právo na život. Ľudský život je hodný ochrany už pred narodením. (2) Nikto nesmie byť pozbavený života. (3) Trest smrti sa nepripúšťa. (4) Podľa tohto článku nie je porušením práv, ak bol niekto pozbavený života v súvislosti s konaním, ktoré podľa zákona nie je trestné. 110

111 prijala tento krok s určitým nesúhlasom a to len teda potvrdzovalo názor o tom, že ide o výsostne politické pozadie riešenia otázky trestu smrti 14. Podľa R. Fica, pri zrušení trestu smrti v Československu jednoznačne zohrala najvýznamnejšiu úlohu úzka politická reprezentácia sústredená okolo vtedajšieho prezidenta Václava Havla. Táto reprezentácia si veľmi dobre uvedomovala, že Československo potrebuje čo najrýchlejšie vytvoriť dojem demokratického štátu a abolícia trestu smrti vraj bola, okrem iných, jedným z vhodných spojovacích článkov s vyspelými právnymi systémami západnej Európy. Snaha pripojiť sa v čo najkratšom čase k významným medzinárodným organizáciám združujúcim krajiny bez trestu smrti bola i v bývalom Československu tou významnou skutočnosťou pre pochopenie zrušenia trestu smrti. Predkladatelia novelizácie návrhu Trestného zákona priznali otvorene: Jedným z argumentov (za zrušenie trestu smrti) je i to, že nášmu štátu bráni zatiaľ uzákonený trest smrti v prístupe do niektorých medzinárodných organizácií. Je v rozpore s Medzinárodným paktom o ľudských a politických právach. Predkladatelia návrhu zákona mali na mysli Radu Európy. Z toho však vyplýva, že navrhovatelia situáciu tak povediac trošku prikresľovali, pretože v tom čase pre vstup do Rady Európy existencia trestu smrti, samozrejme primerane upraveného, nebola prekážkou 15. Súčasnosť V Súčasnosti sa v oblasti trestného práva riadime aktuálne platným Trestným zákonom č. 300/2005 Z. z. a Trestným poriadkom č. 301/2005 Z. z., pričom tieto rekodifikované trestné kódexy nadobudli účinnosť 1. januára Avšak platnosti a účinnosti i týchto trestných 14 M. Monestier, Histórie trestu smrti, Vydavateľstvo Rybka Publishers Praha a Knižní klub Praha, Praha 1998, ISBN , s R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

112 kódexov predchádzalo od roku 1990 a účinnosti posledného vyššie spomenutého zákona č. 175/1990 Zb. niekoľko novelizácií v tejto oblasti. Išlo konkrétne o zákon č. 177/1993 Z.z. 16 a zákon č. 248/1994 Z. z. 17 V týchto zákonoch sa však v definíciách týkajúcich sa trestu smrti nič nezmenilo 18. Druhy trestov odňatia slobody sú vymedzené v 46 Trestného zákona č. 300/2005 Z. z. nasledovne: Trest odňatia slobody možno uložiť ako trest na určitú dobu, najviac na dvadsaťpäť rokov alebo ako trest odňatia slobody na doživotie. Podmienku trestu odňatia slobody na doživotie nájdeme v 47 tohto zákona: Trest odňatia slobody na doživotie môže súd uložiť iba za trestný čin, za ktorý to tento zákon v osobitnej časti dovoľuje, a len za podmienok, že: a) uloženie takého trestu vyžaduje účinná ochrana spoločnosti b) nie je nádej, že by páchateľa bolo možné napraviť trestom odňatia slobody na dobu do dvadsaťpäť rokov 19. Každý zo spôsobov výkonu trestu smrti musí byť a je právne upravený. Niekedy ide o komplikované právne úpravy zachádzajúce do najmenších detailov, ako je to napríklad v prípade používania smrtiacej injekcie v USA. Na druhej strane môže ísť i o právnu dikciu. Príklad nachádzame v iránskom trestnom zákone a to v súvislosti s úpravou výkonu trestu smrti ukameňovaním Zákon č. 177/1993 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa Trestný zákon. 17 Zákon č. 248/1994 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa Trestný zákon a zákon o priestupkoch. 18 J. Ivor, a kol., Trestné právo hmotné, 2. vyd. Vydavateľstvo IURA EDITION, Bratislava 2010, ISBN , s ( kotva=k1&skupina=1). 20 Podľa tejto iránskej právnej dikcie o výkone trestu smrti ukameňovaním kamene používané na usmrtenie nesmú byť také veľké, aby odsúdený skonal po zasiahnutí jednou alebo dvoma ranami, nesmú byť ale ani také malé, aby ich nebolo možné nazývať kameňmi. R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

113 S vyššie uvedenou legislatívnou týkajúcou sa trestu smrti veľmi úzko súvisia aj argumenty hovoriace za alebo proti trestu smrti, pričom tieto sú zväčša totožné v celosvetovom meradle, a to aj vtedy ak ide o názory odborníkov či laickej verejnosti z rôzneho teritoriálneho územia. V odbornej verejnosti i medzi laikmi existuje mnoho názorov na ukladanie a vykonávanie absolútneho trestu, pričom sa líšia minimálne tým, že určitá časť z nich je za a určitá proti trestu smrti. V tejto časti predkladám jednotlivé argumenty a niektorým z nich sa venujem aj podrobnejšie. Najčastejšie používanými argumentmi sú: za trest smrti hovorí jeho odstrašujúci účinok pre ďalších možných páchateľov, taktiež odplata páchateľa takzvaná sociálna pomsta, ochrana spoločnosti pred páchateľom vykonaním jeho popravy, ekonomický faktor, hovoriaci, že vykonanie trestu smrti je finančne výhodnejšie pre štát ako doživotný trest odňatia slobody a napokon je to verejná mienka, z ktorej na základe niekoľkých i časovo odstupňovaných prieskumov vyplýva, že spoločnosť sa prikláňa viac k ukladaniu a vykonávaniu trestu smrti ako proti nemu, proti trestu smrti hovorí samotná brutalita vykonávania tohto trestu, časte justičné omyly, najmä v USA, nehumánnosť a ponižujúci efekt, taktiež nedemokratickosť a nemorálnosť, v mnohých krajinách i veľmi časté politické zneužívanie tohto absolútneho trestu a napokon argument, že vykonanie trestu smrti vraj nemá odstrašujúci účinok. Verejná mienka Verejná mienka je určité tvrdenie alebo názor spoločnosti, verejnosti na danú záležitosť či situáciu, a práve z tohto dôvodu niektoré štáty a krajiny tvrdia, že verejnosť je silne naklonená trestaniu páchateľov najzávažnejších trestných činov smrťou a teda zastáva názor, že je za ukladaniu a vykonávaniu trestu smrti v ich krajine, štáte. Ide napríklad 21 R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

114 o Japonsko, niektoré štáty Stredného východu alebo severnej Afriky, ktoré argumentujú tým, že štát musí pri prijímaní závažných rozhodnutí vyjadrovať vôľu ľudu a že je nedemokratické, ak zákonodarcovia ignorujú verejné cítenie. Akceptovaním verejnej mienky v tejto oblasti sa pravdepodobne riadili i niektoré štáty USA, keď umožnili to, aby o tom, či trest smrti bude ukladaný za najzávažnejšie trestné činy, rozhodli voliči celonárodným hlasovaním. Takto hlasovali napríklad voliči štátu Kalifornia v novembri 1972, pričom jednoznačne referendom schválili zmenu trestného zákona, podľa ktorej sa trest smrti stal povinným a jediným trestom napríklad za krivú výpoveď s následkom smrti nevinnej osoby, vlastizradu... V roku 1978 hlasovali i voliči štátu Oregon, kde išlo o opätovné zavedenie trestu smrti. Podľa môjho názoru, na jednej strane by krajiny a štáty mali rešpektovať názor a postoj verejnosti na ukladanie a vykonávanie trestu smrti, avšak na strane druhej, je potrebné si uvedomiť a možno si aj určitým spôsobom a do určitej miery overiť, či je názor verejnosti založený na objektívnych a dostatočných informáciách o treste smrti. V žiadnom prípade by sa však verejná mienka nemala zanedbávať. V Československu došlo k preskúmaniu postoja verejnosti k trestu smrti prvýkrát v máji Československý výskumný ústav položil ľudu otázku: Taliansky parlament práve odhlasoval zrušenie trestu smrti. Myslíte si, že by mal byť trest smrti zrušený aj v Československu? Proti zrušeniu trestu smrti sa vyslovilo 54% opýtaných, 25% bolo za jeho zrušenie a 21% opýtaných nevedelo jednoznačne odpovedať. Prieskum verejnej mienky bol zopakovaný hneď v tom istom roku, v júli 1947, krátko po zrušení trestu smrti v ZSSR. Výsledky hovorili jasne, proti zrušeniu trestu smrti sa vyjadrilo 44%, za jeho zrušenie bolo 36% opýtaných a 20% opýtaných ľudí nevedelo jednoznačne odpovedať. Podľa môjho názoru, ak porovnáme tieto dva prieskumy verejnej mienky, tak dospejeme k tomu, že ľudia boli pri svojich odpovediach pravdepodobne ovplyvnení, okrem svojho vlastného názoru na trest smrti, i sympatiami k jednotlivým krajinám, v ktorých sa tesne predtým trest smrti zrušil. 114

115 Občania bývalého Československa prechovávali pravdepodobne väčšie sympatie k ZSSR ako k Taliansku, čo je viditeľné i na tom, že za tak krátky časový odstup medzi jednotlivými prieskumami, kleslo percento zachovania trestu smrti z 54% na 44% a stúplo percento ľudí, ktorí boli proti trestu smrti z 25% na 36%. Percento ľudí, ktorí sa nevedeli vyjadriť jasne za alebo proti trestu smrti je porovnateľné, a síce 21% a 20%. Ďalší z prieskumov podobného druhu bol zrealizovaný v Prahe, v roku , na výskumnej vzorke manuálne pracujúcich obyvateľov, ktorých počet bol iba 300, teda išlo o podstatne menší výskum v porovnaní s tými vyššie uvedenými. V tomto prieskume sa za zachovanie trestu smrti vyjadrilo až 91% opýtaných a zvyšných 9% bolo za jeho zrušenie. V rámci tohto prieskumu verejnej mienky došlo k takémuto výsledku podľa môjho názoru preto, že išlo o vzorku ťažko fyzicky pracujúcich respondentov. V júli 1969 sa taktiež uskutočnil veľmi rozsiahly a komplexný prieskum názorov verejnosti na trest smrti. Išlo o spoluprácu Výskumného ústavu kriminologického pri Generálnej prokuratúre ČSSR a Ústavu pre výskum verejnej mienky Československej akadémie vied. Výsledky tohto prieskumu hovoria, že za zachovanie trestu smrti sa vyjadrilo 51% opýtaných, proti 33% opýtaných a 16% ľudí sa nevedelo jednoznačne vyjadriť. V roku 1990 hovoria prieskumy verejnej mienky nasledovne: za trest smrti sa vyjadrilo 49% opýtaných, proti trestu smrti 33% a 18% opýtaných nevedelo jednoznačne odpovedať. Pred občanov bola postavená otázka: V minulých dňoch rokovala federálna vláda o treste smrti. Ste za alebo proti používaniu trestu smrti? V roku 1990 sa uskutočnil posledný prieskum verejnej mienky tohto druhu a to aj z toho dôvodu, že práve v tomto roku bol zákonom č. 175/1990 Zb., ktorý dopĺňal zákon č. 140/1961 Zb., trest smrti zrušený definitívne pre všetky druhy trestných činov a nahradený trestom odňatia slobody na určitú dobu alebo na doživotie, a tak už pravdepodobne verejnosť nevidela dôvod na úvahy o treste smrti R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

116 Justičné omyly Nebezpečenstvo justičného omylu je jedným z najčastejšie opakovaných a najpresvedčivejších argumentov odporcov trestu smrti. Zrušenie trestu smrti by bolo najúčinnejšou cestou vylúčenia možnosti justičného omylu, čoho zástancom je enormne veľký počet ľudí. Niekoľko slávnych matematikov 19. storočia, ako napríklad Laplace, Cournot alebo Poisson, skúšalo na základe počtov pravdepodobnosti vypočítať, aký je pomer medzi justičnými omylmi a rozsudkami, ktoré boli vynesené právom. Matematická pravdepodobnosť justičného omylu je teda u hrdelných rozsudkov 1 ku 257. Americkí profesori Hugo Bedau a Michael Radelet ukázali, že iba v 20. storočí 23 bolo v Spojených štátoch 349 ľudí uznaných vinnými za zločiny, ktoré nespáchali, pričom rozsudok znel na trest smrti. Za rovnaké obdobie bolo nakoniec z tohto počtu nevinných ľudí, 23 popravených. Tieto čísla pritom zahŕňajú iba prípady, kedy bol skutočný vrah odhalený a kedy justičný orgán omyl uznal. Americké združenie pre občianske slobody odhaduje, že v skutočnosti je počet nevinne popravených 25. Jedným z najznámejších prípadov justičného omylu je takzvaná guildfordská štvorka. Dňa 20. októbra 1989 anglická vláda zrušila odsudzujúce rozsudky štyroch ľudí uväznených na doživotie za bombové atentáty v Guildforde a Woolwichi v roku Takmer 15 rokov trestu odňatia slobody týchto ľudí, za trestné činy, ktoré nespáchali. Noviny The Times v tejto súvislosti uviedli: Vďaka Bohu a Parlamentu za zrušenie trestu smrti za vraždu. Pokiaľ by trest smrti existoval aj v roku 1975, niektorí, ak nie všetci z tzv. guildfordskej štvorky, by boli bývali popravení. Zástancovia trestu smrti majú samozrejme protiargumenty a tvrdia: Keďže tolerujeme smrť nevinných v baniach alebo na diaľniciach ako cenu vývoja alebo vo vojnách ako nevyhnutný dôsledok plošného bombardovania a podobne, nemôžeme presvedčivo tvrdiť, že riziko popravy nevinného, udržiavané inak na minime, je stále tak veľké zlo, aby R. Fico, Verejná mienka o treste smrti, In Justičná revue, s Išlo konkrétne o roky 1900 až

117 prevážilo všetky ostatné úvahy (musí existovať hranica, na ktorej by bol počet zachránených obetí dostatočne veľký na to, aby odôvodnil a ospravedlnil riziko popravy nevinného, a to najmä tam, kde súdny proces a odvolacie konanie poskytnutím všetkých výhod vyplývajúcich zo zásady in dubio pro reo 24 redukujú takéto riziko na minimum). Za posledných približne 150 rokov nie je známy prípad, pokiaľ ide o problematiku justičného omylu na území Slovenska/Československa 25. Odstrašujúci účinok trestu smrti áno alebo nie? K najdiskutovanejším otázkam spojeným s trestom smrti patrí, či má trest smrti odstrašujúci účinok alebo nie. Pokiaľ by sa odborníkom v ktorejkoľvek oblasti a akýmikoľvek metódami podarilo presvedčivo a bez pochybností dokázať, že trest smrti má výnimočný odstrašujúci účinok alebo naopak, že preventívny účinok trestu smrti je viac ako zanedbateľný, zástancovia, alebo na druhej strane odporcovia absolútneho trestu, by získali argument, ktorým by veľmi úspešne mohli presadzovať svoje postoje. Takýto dôkaz je však veľmi ťažké získať, a možno práve preto je ukladanie a vykonávanie trestu smrti stále tak atraktívnou a diskutovanou témou. Z mnohých zahraničným poznatkov vieme, že niektoré krajiny odôvodňujú používanie trestu smrti potrebou odplatiť páchateľovi zlo a utrpenie, ktoré svojím konaním spôsobil obeti. Na druhej strane, v iných krajinách sveta, kde sa trest smrti zachoval dodnes, sa výnimočný trest najčastejšie ospravedlňuje práve poukazovaním na jeho odstrašujúci účinok, bez ktorého by nebolo možné udržať nárast najzávažnejšej kriminality, a práve takéhoto názoru je napríklad Čína, Japonsko, USA či 24 In dubio pro reo z latinčiny v prípade pochybností treba rozhodnúť v prospech obžalovaného. S. Šaling, M. Ivanová-Šalingová, Z. Maníková, Veľký slovník cudzích slov, 5. vyd., Vydavateľstvo SAMO, Prešov 2008, ISBN , s M. Monestier, Histórie trestu smrti, Vydavateľstvo Rybka Publishers Praha a Knižní klub Praha, Praha 1998, ISBN , s R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

118 niektoré štáty Afriky. Uznávanie generálno-preventívnej funkcie trestu smrti bolo typické aj pre bývalé socialistické štáty, a teda i Československo, aj keď sa práve vo vtedajšej československej vedeckej literatúre objavovali pochybnosti o úrovni odstrašujúceho účinku trestu smrti. Opakom vyššie uvedenej preventívnej koncepcie trestu smrti je brutalizujúca koncepcia, ktorá vychádza z hypotézy, že takzvané hrdelné trestné činy (najmä vraždy) môžu byť popravami páchateľov skôr stimulované ako potláčané. Podľa tejto brutalizujúcej koncepcie môžu vraj štáty, ktoré trest smrti zachovali a používajú ho, očakávať viac vrážd ako v krajinách, ktoré trest smrti zrušili, či už de iure alebo de facto. Podľa R. Fica práve táto koncepcia získava čím ďalej, tým viac na popularite. Veľmi opatrný a váhavý postoj zaujala k problematike odstrašujúceho účinku trestu smrti i vysoko profesionálna správa anglickej kráľovskej komisie z roku 1953 kde je uvedené, Trest smrti zjavne zlyháva ako odstrašujúci prostriedok, pokiaľ dôjde k spáchaniu vraždy. Ale my však nemôžeme merať jeho úspechy. Nikto nevie povedať, koľko ľudí ustúpilo od spáchania vraždy zo strachu z tohto trestu. Preto sa musíme spoliehať na nepriame a neúplné dôkazy. Bolo nám povedané, že prvá vec, na ktorú sa vrah spýta, keď je zatknutý, často je: Obesia ma za to? A čo z toho vyvodiť? Že v bežných predstavách ľudí existuje silná asociácia medzi vraždou a trestom smrti. Všeobecný záver, ktorý sme dosiahli po podrobnom zhodnotení všetkých dôkazov, ktoré sme mali k dispozícii, možno formulovať nasledovne. Trest smrti má predpoklady byť účinnejším odstrašujúcim prostriedkom vo vzťahu k normálnym ľudským bytostiam ako ktorýkoľvek iný druh trestu a existujú aj určité dôkazy, že tomu tak v skutočnosti aj je. Ale tento odstrašujúci efekt nepôsobí univerzálne alebo jednotne. Sú páchatelia, na ktorých vplýva iba obmedzene alebo dokonca iba nepatrne. Je preto dôležité hľadieť na túto otázku zo správneho uhla a nezakladať trestnú politiku postihu vrážd na zveličovaných odhadoch výnimočnej preventívnej sily trestu smrti. A aká je reakcia na takmer neriešiteľnú dilemu odstrašujúceho efektu absolútneho trestu? Výsledkom a teda zároveň aj reakciou je snaha preniesť riešenie otázky opodstatnenosti alebo neopodstatnenosti trestu 118

119 smrti najmä do oblasti politiky a filozofie. Podľa mnohých autorov sa práve tu nachádzajú nedozerné zdroje ďalších diskusií o absolútnom treste. Mnohí odborníci taktiež tvrdia, že diskusie o treste smrti sa preniesli z roviny penologickej a kriminologickej do roviny politickej, filozofickej a morálnej, pretože o zrušení alebo zachovaní trestu smrti sa vraj nemôže rozhodovať na pôde trestného práva a kriminológie, pretože ide o otázku politickej a etickej voľby 26. Účelom daného príspevku bolo stručné oboznámenie čitateľa s danou problematikou či rozšírenie jeho obzoru o problematike legislatívy týkajúcej sa trestu smrti v minulosti a taktiež argumentoch za a proti trestu smrti, pričom pevne verím, že tento účel som splnila. Literatúra 1. R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN J. Ivor, Trestné právo hmotné, 2. vyd. Vydavateľstvo IURA EDITION, Bratislava 2010, ISBN D. Lipšik, Trest smrti predsudky a otázniky. In Justičná revue, 2008, roč. 60, č O. Liška, a kol. Vykonané tresty smrti v Československu v letech , 2. vyd., Úřad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2006, ISBN X, s. 294 s. 5. M. Monestier, Historie trestu smrti Dějiny a techniky hrdelního trestu od počátku po současnost, Vydavateľstvo Rybka Publishers Praha a Knižní klub Praha, Praha 1998, ISBN S. Šaling, M. Ivanová-Šalingová, Z. Maníková, Veľký slovník cudzích slov, 5. vyd., Vydavateľstvo SAMO, Prešov 2008, ISBN R. Fico, Trest smrti, Vydavateľstvo KÓDEXPRES, Bratislava 1998, ISBN , s

120 7. J. Vorel, A. Šimáková, L. Babka, Československá justice v letech v dokumentech Sešity č. 9, 2. díl., Vydal Úrad dokumentace a vyšetřovaní zločinu komunismu, Praha 2004, ISBN , s I. Zoubková, J. Straus, Je trest smrti prevencí prěd zločinem? In Kriminalistická společnost, 1996, roč. 5, č. 1, s Recenzent Reviewer: doc. Samuel Uhrin profesor Akademii Policajneho Zboru w Bratysławie. 120

121 ANDRZEJ CZOP, MAREK SOKOŁOWSKI Prawo Siedemnastu Artykułów. Zręby japońskiej kultury administracji i zarządzania bezpieczeństwem The Seventeen-Article Constitution. Foundations of Japanese Culture Administration and Security Management Abstract: The authors of this article hopes to show the essential meaning of the Japanese perspective on law, order and security. Since 50 s in the USA and European countries we are witnessing the global expansion and popularity of Budō (the Far East martial arts). Those martial arts positively influence the improvement of security culture. The authors want to show that it is worthwhile to study Japanese culture s achievements, not only because of their different characteristics, but mainly because they emphasize the honor and tradition, which are the specificities of uniformed and public services. The purpose of the creation of The Seventeen-Article Constitution was the implementation of ethical principles, which can ensure the security of the state and its residents. This document was based not only on Buddhism, already firmly rooted in Japan, but also on the Confucianism. In this work we can read, that the Constitution included the principle stating that each person is part of a particular group, and should live in harmony with other members. Besides that, each person should worship the Buddha. Thus it means to show the respect toward all people and to get rid of negative thoughts, emotions and actions. In The Seventeen-Article Constitution are also included the foundations of central management. It is also considered to be the initial Constitution of Japan. Key words: morality, security, law, uniformed service, public service 121

122 Abstrakt: Autorzy niniejszego artykułu mają nadzieję przyczynić się do ukazania podstawowego sensu japońskiego spojrzenia na prawo, porządek i bezpieczeństwo. W USA i w krajach Europy jesteśmy już od lat 50. świadkami mającej wymiar globalny, ekspansji oraz popularności dalekowschodnich sztuk walki Budō. Oddziałują one w pozytywny sposób na całym świecie wpływając na podniesienie poziomu kultury bezpieczeństwa. Autorzy chcą pokazać, że warto studiować osiągnięcia kultury Japonii, nie tylko z powodu ich odmiennej specyfiki, ale przede wszystkim dlatego, że zawierają one analogiczny ładunek kultury honoru oraz tradycji, które są z kolei specyfiką każdej służby mundurowej i służby publicznej. Celem stworzenia Prawa Siedemnastu Artykułów było wdrożenie zasad etycznych, których respektowanie zapewni bezpieczeństwo państwu i jego mieszkańcom. Dokument ten opierał się nie tylko na buddyzmie, mocno już zakorzenionym w tym kraju, ale także na naukach konfucjanizmu, który funkcjonował w Chinach już od tysiąca lat. W pracy tej można przeczytać, że Prawo zawierało między innymi zasady mówiące o tym, że każdy człowiek jest częścią określonej grupy i powinien żyć w harmonii z innymi jej członkami. Poza tym, powinien oddawać cześć Buddzie usposabiającym prawo naturalne. Tym samym ma wykazywać się szacunkiem wobec wszystkich ludzi oraz wyzbyć się negatywnych myśli, emocji i czynów. W Prawie Siedemnastu Artykułów zawarte są również postawy centralnego zarządzania. Jest ono także uważane za proformę konstytucji Japonii. Słowa kluczowe: moralność, bezpieczeństwo, prawo, służba mundurowa, służba publiczna Autorzy niniejszego artykułu, jako pracownicy naukowi Zakładu Modern Bushidō w Katedrze Filozofii i Teorii Bezpieczeństwa WSBPI Apeiron w Krakowie, mają nadzieję przyczynić się do ukazania podstawowego sensu japońskiego spojrzenia na prawo, porządek i bezpieczeństwo. Jak zauważył profesor Liker (University of Michigan), jeszcze w latach 80. i 90. nierównowaga bilansu wymiany uczenia się była 122

123 olbrzymia: wiedza płynęła przede wszystkim ze Stanów Zjednoczonych do Japonii, a przepływ w przeciwnym kierunku właściwie nie istniał. Wiele było przyczyn tego stanu rzeczy. Jedna z nich było to, że Stany Zjednoczone [podobnie jak inne kraje zachodu aut.] nie chciały słuchać 1. Pomimo, iż Liker koncentrował się na zasadach zarządzania w produkcji (mających odniesienie do ekonomicznego wymiaru bezpieczeństwa), to w innych dziedzinach podobnie przepływ wiedzy i umiejętności na linii Japonia Zachód wydaje się być na stosunkowo niskim poziomie. W USA i w krajach Europy jesteśmy już od lat 50. świadkami mającej wymiar globalnej ekspansji, popularności dalekowschodnich sztuk walki Budō. Oddziałują one w pozytywny sposób na całym świecie, podnosząc poziom kultury bezpieczeństwa. Zjawisko omawianej ekspansji Budō uzyskało swą ogromną skalę po zakończeniu II wojny światowej, w czasie kiedy miała miejsce amerykańska obecność na Wyspach Japońskich. Wieloaspektowa atrakcyjność koncepcji Budō, która szybko dała się poznać w latach 70., w takich krajach jak Słowacja, Czechy, Polska czy Węgry, sprawiła, że bardzo szybko, podobnie jak miało to miejsce w USA i w Europie zachodniej, sztuki walki dotarły w utylitarnej formie do szeregów służb mundurowych. Ale Budō, poza swoją niewątpliwą praktyczną przydatnością o charakterze, manualnym, niesie ze sobą spory ładunek głębokiej filozofii oraz potencjał opierającej się na niej kultury bezpieczeństwa. Potencjał ten zbudowany w oparciu o dyrektywy indywidualnego samodoskonalenia oraz perfekcyjnego współdziałania w kolektywie, może być bardzo użyteczny dla formowania i zarządzania systemami bezpieczeństwa nie tylko w krajach, które przechodzą obecnie okres dynamicznej transformacji społeczno-ustrojowej. Warto studiować osiągnięcia kultury Japonii, nie tylko dzięki jej odmiennej od naszej specyfice, ale przede wszystkim dlatego, że zawierają ona analogiczny ładunek kultury honoru oraz tradycji, które są z kolei specyfiką każdej służby mundurowej i służby publicznej. Nawet tych, które odpowiadają 1 J. K. Liker, Droga Toyoty, MT Biznes Ltd., Warszawa 2005, ISBN , s

124 wysoki poziom stanu bezpieczeństwa Dzięki takim wysiłkom czynionym z pełnym emocjonalnym zaangażowaniem można odnaleźć we wzorach japońskich inspirację, dającą moc zrewitalizowania oraz intensyfikacji tego, co w naszym systemie wartości uległo zrutynizowaniu i w dalszym efekcie, niepotrzebnemu osłabieniu. Bezpieczeństwo to szerokie pojęcie, które charakteryzuje się bardzo szerokim spektrum aspektów. Holistyczny z natury charakter fenomenu bezpieczeństwa implikuje nie tylko definiowanie go jako pożądany stan, lecz także jako istotną, niezwykle poszukiwaną przez człowieka wartość. Jego obecność lub brak są powszechnie odczuwane. Bezpieczeństwo uznawane jest za jedną z podstawowych potrzeb człowieka, której zaspokojenie jest niezbędne w jego codziennej nie zaburzanej destrukcyjnymi zagrożeniami egzystencji. Stąd tak ważną rzeczą jest sprawne administrowanie bezpieczeństwem w jego wieloaspektowym wymiarze. Interesującym przykładem takich systemowych działań jest tradycja japońska, w której ciągłość i zmiana nie są uważane za pojęcia przeciwstawne 2. Wspierają się one, począwszy od obszaru spraw rodzinnych i społecznych, poprzez skuteczną administrację organizację i zarządzanie państwem 3. Podobnie jest jeśli chodzi o japońską dbałość o prawo i porządek 4. Znamiennym rysem tradycji leżącej u podstaw japońskiej kultury bezpieczeństwa były pierwsze, konstytuujące funkcjonowanie Cesarstwa akty prawa, jakie pojawiły się na Wyspach Japońskich. W 604 roku n.e. książę Shotoku jako regent cesarzowej Suiko ogłosił w imieniu monarchini zaprojektowaną przez siebie konstytucję pod tytułem Prawo Siedemnastu 2 Por. M. Aluchna, P. Płoszajski, Zarządzanie japońskie. Ciągłość i zmiana, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2008, ISBN Por. W. Czajkowski, J. Piwowarski, Administracja z ludzką twarzą, Zeszyt Naukowy WSBPI Apeiron w Krakowie, 2008, nr 2, s ; J. Piwowarski, Wybrane elementy filozofii organizacji, Zeszyt Problemowy WSBPI Apeiron w Krakowie, 2011, nr 2, s Por. W. Czajkowski, J. Piwowarski, op. cit., 64-70; B. Hołyst, Japonia przestępczość na marginesie cywilizacji, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1994, ISBN

125 Artykułów 5, która była najprawdopodobniej pierwszym tej rangi zbiorem zaleceń prawnych, będących podstawowym drogowskazem dla urzędników piastujących funkcje publiczne w Cesarstwie Japonii. Protokonstytucja ta ustanawiała jednocześnie system wartości dla poddanych japońskiego władcy, bowiem z założenia obowiązkiem urzędników było kształtowanie właściwych postaw zarówno swoich, jak i poprzez przykład własny wszystkich poddanych Cesarza. Jednym z celów księcia Shotoku, znanego także jako książę Umayado oraz utworzonego przezeń Prawa Siedemnastu Artykułów było wdrożenie takich zasad, których respektowanie zapewni bezpieczeństwo państwu i jego mieszkańcom. Dokument ten opierał się nie tylko na buddyzmie mocno już zakorzenionym w tym kraju, ale także na naukach konfucjanizmu, który funkcjonował w Chinach już od tysiąca lat równolegle z buddyzmem, choć nieco od niego wolniej ulegał inkorporacji w obszar kultury japońskiej. Konfucjanizm w swym głęboko humanistycznym podejściu szeroko zajął się człowiekiem w moralnym aspekcie jego funkcjonowania w społeczeństwie. Istotny nacisk na mentalny trening związany z filozofią buddyjską i jej centralnymi dewizami zmierzającymi do czynienia dobra na rzecz wszystkich odczuwających istot znakomicie uzupełniał się z naukami Konfucjusza. Taki też charakter miała owa Konstytucja, Jushichijokempo, która moralność będącą manifestacją prawa naturalnego stawiała ponad stosowanie kar i sankcji. Zawierała ona wskazówki mające na celu rozwój duchowy i kształtowanie właściwych postaw etycznych człowieka, który postępując zgodnie z nimi będzie dobrym urzędnikiem sprawnie budującym kulturę bezpieczeństwa państwa. Artykuły Shotoku to także podwaliny zmierzające do wprowadzenia centralnego zarządzania administracją państwową na wzór chiński. A oto najważniejsze artykuły, które znalazły się w omawianym akcie prawa: Artykuł Pierwszy miał kluczowe znaczenie, wskazując na harmonię jako podstawowy czynnik determinujący prawidłowe funkcjonowanie 5 Por. J. Piwowarski, Samodoskonalenie i bezpieczeństwo w samurajskim kodeksie Bushido, Collegium Columbinum, Kraków 2011, ISBN , s

126 człowieka w społeczeństwie. Podkreślono w tym Artykule, że każdy człowiek jest częścią określonej grupy. Jeśli zaś nie jest posłuszny swojemu ojcu lub władcy to popada w konflikt z mieszkańcami innych osiedli. Brak zgody rodzi konflikty, których należy unikać dążąc do rozwiązywania sytuacji spornych w drodze dyskursu. Rozwój, dobrobyt i bezpieczeństwo daje właśnie harmonia, która powinna być główna troską wszystkich ludzi. Artykuł Drugi głosił by oddawać cześć Trzem Klejnotom wskazując, że są nimi Budda, Prawo (Dharma) rozumiane jako prawo naturalne i Sangha (Gmin) czyli wspólnota religijna. Artykuł ten jest pochwałą zasad moralnych które uosabia Budda, istota oświecona będąca wzorem cnót, a także święte prawo, które reguluje wzajemne relacje pomiędzy ludźmi i społecznościami w których żyją. Wymieniona w Artykule Gmina podkreśla rolę budowania wspólnoty, która ma charakter nadrzędny jako dobro wspólne w stosunku do jednostki będącej jej integralną częścią korzystającą z potencjału wspólnoty. Sangha (Gmina) oznacza jednak coś więcej chodzi tu również o pomagającą zwykłym zjadaczom chleba świętą Wspólnotę bodhisattwów, oświeconych istot (jakimi mogą poprzez samodoskonalenie stać się wszyscy ludzie usilnie praktykujący Dharmę) opiekujących się wyznawcami Buddy, a także wszystkimi odczuwającymi istotami w całym wszechświecie. Artykuł Trzeci nakazuje by ministrowie byli posłuszni rozkazom cesarza jako najwyższego suwerena. To właśnie podstawa centralnego zarządzania administracją państwa, w którym zależności służbowe schodzą hierarchicznie w dół, a lojalność i oddanie to podstawowe cnoty jakimi musi się wykazać dobry poddany wobec swego pana. Artykuł Czwarty wzywa do stosownego zachowania się, które ma cechować się szacunkiem wobec wszystkich ludzi, służyć rozwojowi cnót i kształtowaniu siły charakteru. To zapis podkreślający znaczenie właściwych relacji między członkami społeczeństwa. Artykuł Piąty przestrzega przed chciwością i zachłannością, a także nakazuje by sprawujący władzę nie ulegali pokusie korupcji, ale rozstrzygali sprawy poddanych sprawiedliwie nie uzależniając swoich decyzji od dodatkowych korzyści. 126

127 Artykuł Ósmy nakazuje urzędnikom samodyscyplinę przypominając im, że na dworze winni stawiać się wcześnie rano, tak by móc jak najwięcej swego czasu poświęcić na służbę państwu. Nakazuje dyspozycyjność i przypomina, że gnuśność i lenistwo są występkami, które nie przystoją sługom cesarza. Artykuł Dziesiąty przestrzega przed złością i gniewem, i każe pozostawać otwartym na innych ludzi nawet tych, którzy mają inne zdanie. Przypomina, że każdy człowiek ma prawo do swoich poglądów i wyrażania swojej opinii. Nie należy więc być przekonanym wyłącznie do swojej racji, ale poprzez koncyliację dążyć do wypracowywania kompromisów i stanowiska, które będzie do przyjęcia dla większości ludzi. Artykuł Czternasty nakazuje urzędnikom by nie kierowali się zazdrością i zawiścią, które natychmiast rodzą takie same zachowania u innych ludzi i stwarzają dysharmonię, będąc tym samym powodem niepotrzebnych konfliktów. Artykuł Siedemnasty Siedemnastu Artykułów nakłania do takiego sposobu załatwiania ważnych spraw by opierał się on na uzgadnianiu poglądów i istotnych społecznie decyzji z innymi. Trzeba korzystać przy rozstrzyganiu ważnych spraw z mądrości i doświadczenia innych ludzi. Taka konsultacja zapewni trafność decyzji oraz szerokie poparcie i w konsekwencji powodzenie podejmowanego przedsięwzięcia. Widać wyraźnie, że Prawo Siedemnastu Artykułów jest zbiorem wskazań jak rządzić kierując się moralną postawą, nie uciekając się do systemu kar, zakazów i nakazów. Prawo to silnie bazuje na dyrektywach moralnych i ma charakter perswazji. Tym różni się od tendencji europejskich regulacji, które już w najwcześniejszej historii opisywały naganne zachowania, przypisując im konkretne, z reguły bardzo surowe kary. Książę Shotoku odwołuje się zaś do uniwersalnych wartości duchowych, które bez względu na upływ czasu pozostają aktualne odwołując się do prawa naturalnego. Konstytucja Siedemnastu Artykułów zawiera bardzo wyraźne przesłanie, iż moralność powinna występować przed prawem, jeśli to ostatnie ma być aplikowane właściwie oraz skutecznie. Dokument ten mówi jak żyć i w jaki sposób zapewnić pomyślne funkcjonowanie państwa. 127

128 Punktem wyjścia jest jednak człowiek, zarówno jako jednostka ale przede wszystkim umiejscowiona w kontekście społecznym. Takie podejście generowało dojrzałą odpowiedzialność. Trzeba pamiętać, że dokument ten nigdy nie został uchylony i formalnie ma w dalszym ciągu moc obowiązującą. Wpisał się on bardzo mocno w mentalność Japończyków, zarówno tych z okresu gdy powstawał jak i tych współczesnych, którzy w dalszym ciągu żyją zgodnie z duchem zapisanych w nim wskazań. W 646 roku rozpoczęły się reformy Taika, w trakcie których stworzono na wzór chiński kilka kodeksów tworząc system ritsu-ryo 6. Ale tu także normy prawne miały jednocześnie charakter wskazań moralnych. Celem tych uregulowań było pouczanie i wychowywanie nie zawsze w pełni świadomych potrzeby pielęgnowania wspólnego dobra poddanych oraz prowadzenie ich do ideałów, które ukazano w naukach Buddy i Konfucjusza. Chodziło o to, by o ile tylko to możliwe, nie trzeba było rozstrzygać sporów, ale by im skutecznie zapobiegać. Ważne było jednak nie tylko stanowienie i promulgowanie prawa, ale także jego propagowanie. Stąd powstał już w 702 r. Departament Wielkiej Nauki Daigakuriō (przy Ministerstwie Ceremonii Shikikushō), odpowiadający za elitarne nauczanie przygotowujące do służby w administracji publicznej odpowiedzialna za kształcenie urzędników szczebla centralnego. W 1232 roku ogłoszono kodyfikację Joei-shikimoku. Kodeks ten zawierał 51 artykułów i odnosił się wyłącznie do samurajów. On także w znacznym stopniu posiadał naturę prawa naturalnego odwołując się do zasad jori. Tłumaczono je jako zasady słuszności i zdrowego rozsądku. Tu także moralność implikowała prawo, które było jej naturalną konsekwencją. Okres Kamakura ( ) to dalszy, bardzo dynamiczny rozkwit buddyzmu w Japonii, który zawładnął nie tylko mentalnością klasy poszukującej bezustannie metod doskonalenia samodyscypliny bushi, ale także ludzi prostych. Samuraje starali się żyć, myśleć i działać zgodnie z etycznymi kanonami buddyzmu i oferowanymi przezeń metodami treningu psychiki (medytacja). 6 Por. A. Kość, Filozoficzne podstawy prawa japońskiego w perspektywie historycznej, Wydawnictwo KUL, Lublin 2001, ISBN

129 W okresie Edo ( ) rząd centralny wprowadził do uregulowań prawnych zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego nowe metody, które miały za zadanie odstraszyć naruszających prawo mieszkańców. O ile system ritsu-ryo dbał o wychowanie poddanych i sprawował wobec nich funkcję kontrolną podnosząc ich świadomość prawną o tyle rząd Tokugawa stanął przed innym kluczowym zadaniem. Chodziło przede wszystkim o użycie wszelkich sposobów zmierzających do zdławienia wojen domowych. Były one dotychczas próbą sił pomiędzy daimyō (książęta) mającą wyłonić hegemona spośród najwyżej stojących w stratyfikacji wojskowej samurajami 7. Z okresu tego pochodzą między innymi Artykuły Rodów Wojskowych Buke Shohatto (1615), będące wówczas ogólnojapońską, ponadklanową interpretacją kodeksu rycerskiego Bushidō. Nie ulega wątpliwości, że istniejący od wieków etyczny kodeks postępowania samurajów Bushidō wywodzi swe korzenie między innymi z filozofii określającej kulturę etyczną, zawartej w konstytucji Siedemnastu Artykułów. W niej właśnie sformułowane zostały niezbędne do osiągnięcia przez zarządzających w imieniu Cesarza cnoty. Zasady te ukształtowała z czasem późniejsza już, wojskowa administracja Japonii shogunat w tak zwane Siedem Cnót Drogi Wojowników Gi: Prawość, rodząca mądrość, sprawiedliwość, etyczność i praworządność. 2. Yusha: Męstwo, niezbędne nie tylko do walki ale niejednokrotnie i do bycia uczciwym. 3. Jin: Życzliwość wobec wszystkich ludzi, budująca kulturę zaufania oraz pomagająca w byciu bezstronnym. 4. Reigi: Szacunek, budujący dobre obyczaje i rozwój płynący z zasobów naturalnej hierarchii. 7 Por. J. Piwowarski, Samodoskonalenie, op. cit., s Por. J. Piwowarski, Samurajska tradycja w zarządzaniu kryzysowym, [w:] Riešenie krizových situácií v špecifickom prostredí, Wydawnictwo Uniwersytetu w Żylinie, Żylina 2011, s

130 5. Makoto: Szczerość, nadająca kulturze zaufania i wymiar kultury bezpieczeństwa w tak budowanym kapitale społecznym. 6. Chugi, Meiyo: Lojalność i Honor, jako solidne filary kapitału społecznego całego narodu oraz społeczności lokalnych, jako fundament architektury tworzącej zręby kultury bezpieczeństwa. 7. Ko: Pietyzm Rodzinny jako podstawowa i najważniejsza szkoła uczuć wyższych, dalej świadomości społecznej oraz szeroko pojętej moralności zawartej we wszystkich powyższych Cnotach Bushidō. Siedem Cnót Bushidō, to twórcze rozwinięcie zapisów dotyczących filozofii prawa w kształcie jaki pierwotnie wyłonił się z koncepcji prawa afirmowanej na początku VII wieku przez księcia Shotoku. Legła między innymi u podstaw dojrzałej motywacji jednostek do wdrażania w codziennej pracy i w zarządzaniu szeroko obecnie na świecie znanej japońskiej koncepcji kaizen, którą można określić jako proces ciągłego doskonalenia za równo samego siebie jak i funkcji wielu różnych elementów swego otoczenia. Wyraża ją popularna w Japonii sentencja: Dziś muszę zwyciężyć tego człowieka, którym byłem wczoraj, oparta na starej samurajskiej tradycji. Tradycja ta mówiła między innymi o tym, że bushi egzystuje po to by w swym życiu dokonać chociaż jeden raz jakiegoś wielkiego czynu, który rozsławi jego samego, oraz jego rodzinę. Moralność, pilność i ciągła gotowość do samopoświęcenia, pieczołowicie kultywowane przez bushi miały dopomóc temu heroizmowi. Przenieśmy się teraz w obserwacji zjawisk prawości i prawa w kraju samurajów z wieku VII, XII i XVII-XIX w do czasów późniejszych, do drugiej połowy wieku XIX. Przełomowym, niezwykle ważnym okresem w historii japońskiej państwowości i prawodawstwa był okres Meiji, który rozpoczął się na przełomie 1867/1868 i prowadzona w tym czasie ogromnych rozmiarów reforma modernizacyjna 9 rozpoczęta jak wspomniano 9 Por. R. Hartmann, Geschichte des modernen Japan: Von Meiji bis Heisei, Oldenbourg Akademieverlag, Berlin 1996, ISBN ; J. Piwowarski, Samodoskonalenie, op. cit., s ; J. Piwowarski, Rýchlo se rozvijajúce Japonsko na rázcesti. Niekol ko vybraných aspektom bezpečnosti východnej Ázie, [w:] Bez- 130

131 w latach przez tak zwaną rewolucję samurajów (pozbawioną jednak syndromu morderczej gilotyny i mającą w sobie wiele elementów z obszaru konsensusu). Aby stawić czoła presji mającej nawet cechy inicjowania amerykańskiej i europejskiej kolonialnej ekspansji skierowanej na Wyspy Japońskie, przestał funkcjonować shogunat (bakufu), pełnia władzy powróciła do cesarza, jako głowy państwa, a nowy rząd japoński zdecydował się na budowanie nowoczesnego kapitalizmu z jednoczesnym wprowadzeniem prawa na wzór obowiązujący od początku XIX wieku w Europie. W 1880 roku promulgowano, a w 1882 roku weszły w życie Kodeks Karny i Kodeks Postępowania Karnego. W tym samym zresztą czasie (1882 r.) nastąpiło w Japonii odnowienie Bushidō poprzez orędzie Cesarza w formie Reskryptu do Żołnierzy i Żeglarzy 10. Wracając do nowoczesnych modyfikacji prawa karnego w Cesarstwie Japonii, to de facto zastosowano tu przetłumaczone na język japoński francuskie Kodeksy Napoleońskie. Kodeks Karny wprowadził nieznaną dotąd w Japonii zasadę równości wobec prawa. Poprzednie rządy, w tym także rząd Tokugawa Bakufu wymierzał kary w zależności od klasowej przynależności podsądnego. Wprowadzona też została zasada indywidualnej odpowiedzialności za przestępstwo w miejsce feudalnej zasady kolektywnej odpowiedzialności karnej osób spokrewnionych ze sprawcą czynu. Rewolucyjną zmianą było także przyjęcie zasad Nullum crimen, nulla poena sine lege oraz lex retro non agit. Takich reguł postępowania nie znał dotąd japoński wymiar feudalnego sądownictwa. W 1893 roku wszedł w życie opracowany na potrzeby Japończyków wzorowany na francuskim nowy Kodeks Cywilny. Opracował go Francuz, pečnostné Fórum, J. Ušiak, J. Lasicová (red.), UMB, Bańska Bystrzyca 2011, ISBN , s Reskrypt cesarski do żołnierzy i żeglarzy, z roku 1882 w piętnastym roku trwania Reformy Meiji, którego tekst w przedwojennym przekładzie majora Antoniego Ślósarczyka znajduje się w jego książce Samuraje (japoński duch bojowy), Towarzystwo Wiedzy Wojskowej, Warszawa 1939, s , za: J. Piwowarski, Kodeks samuraja administracja w kulturze honoru, Zeszyt Naukowy Wydawnictwo WSPBI Apeiron w Krakowie, 2008, nr 2, s (przedruk z Przegląd Religioznawczy, 2007, nr 3/225). 131

132 Gustave E. Boissonade ( ) wybitny paryski prawnik. Był on entuzjastą, podobnie jak Hugo Grotius ( ), jak najszerszego zakresu stosowania reguł prawa naturalnego, którego manifestacją była wysokiej klasy moralność 11. Uważał on, że system prawa pozytywnego musi jednocześnie odzwierciedlać wartości prawa naturalnego, które człowiek odkrywa w procesie poznania intelektualnego. Wyrażał nawet przekonanie, że prawo pozytywne pozostające w sprzeczności z naturalnym jest jedynie korupcją prawa. Prawo natury opiera się na przekonaniu, że istnieją prawa niezmienne, nadrzędne i absolutne. To przekonanie G. Boissonade miało swe źródło w prawnych koncepcjach epoki oświecenia i co bardzo ważne było ono bardzo bliskie mentalności Japończyków dającej pierwszeństwo prawości (moralności) przed artykułami prawa stanowionego. Ułatwiło to w znacznym stopniu recepcję idei znakomitego francuskiego legislatora, który jako ekspert japońskiego Ministerstwa Sprawiedliwości spędził w Cesarstwie 21 lat ( ). Koncepcja Boissonade, zakładając dla systemów prawa nadrzędność Jus Naturale, była dla Japończyków jednocześnie spójna z chińską ideą drogi Nieba 12. Źródłem stanowienia prawa czyli legislatorem był wprawdzie cesarz, ale obowiązywanie stanowionych przez niego uregulowań wynikało z tego, że były one ucieleśnieniem uniwersalnego prawa Absolutu, symbolem którego było Niebo. Podejście francuskiego legislatora, które eksponowało ważność prawa natury, przyczyniło się do sprawnej recepcji Kodeksu Napoleona na gruncie japońskim. Na podobnej zasadzie udało się w 1890 roku wprowadzić w życie Konstytucję Meiji, która opierała się na pochodzącej z 1850 roku Konstytucji Królestwa Pruskiego. Absolutna władza cesarza została wpisana w nowoczesne ramy prawne dając impuls do ukształtowania się japońskiej monarchii konstytucyjnej. Jednocześnie cesarz Mutsuhito promulgował reskrypt w którym przypominał stare konfucjańskie zasady takie jak miłość dzieci w stosunku do rodziców 11 Por. J. Piwowarski, Etyka administracji i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN , s Por. A. Kość, Prawo, a etyka konfucjańska w historii myśli prawnej Chin, Wydawnictwo KUL, Lublin 1998, ISBN

133 i podporządkowanie się z pełnym oddaniem cesarzowi, przywódcy, który w państwie traktowanym niczym wielka rodzina był ojcem narodu. Niezależnie od nawiązania do tradycji Japonia szybko wkroczyła na drogę nowoczesności. Przenosząc się w czasie dochodzimy do okresu po zakończeniu II wojny Światowej. Gdy Japonia poniosła w niej klęskę taki stan rzeczy jaki miał miejsce dotąd jeśli chodzi o stan prawny, w tym też i ustawę zasadniczą jeszcze z epoki Meiji, musiał ulec zmianie. W 1946 roku cesarz Shōwa promulgował nową konstytucję, która została de facto narzucona przez Amerykanów. Podobno w jeden tydzień dwudziestokilkuosobowy zespół prawników powołanych jako zespół ekspercki decyzją generała McArthura, opracował ustawę zasadniczą powierzając Japończykom jedynie tłumaczenie gotowego już tekstu 13. Najwyższym organem Cesarstwa Japonii stał się parlament, który poprzez ustawy stanowi prawo. Cesarz pozostał wprawdzie Księciem Nieba zachowując wielki respekt i szacunek u swoich poddanych, ale obecnie jego rola sprowadza się do kwestii ceremonialnych i przywództwa moralnego związanego z bogatą i długotrwałą tradycją Cesarstwa. W dalszym ciągu jednak Cesarz uosabia siłę moralną i jedność państwa, będąc dumą Japończyków, którzy mają świadomość, iż są spadkobiercami tradycji samurajskich. Patrząc na współczesną Japonię, można się zastanowić, co takiego sprawia, że Cesarstwo poza tym, że stanowi jedną z czołowych potęg gospodarczych na świecie, to na dodatek jest dziś krajem bardzo bezpiecznym na tle danych pochodzących z innych uprzemysłowionych i rozwiniętych państw świata? Należy przypomnieć, że w 1987 roku współczynnik zabójstw wyniósł Japonii 1,4 podczas gdy w Wielkiej Brytanii 4,3 we Francji 4,4 w Niemczech 4,5 a w USA aż 8,6. W przypadku rozboju współczynnik ten kształtował się w Japonii na poziomie 1,6 w Niemczech 46,8 Wielkiej Brytanii 60,1 Francji 91,8 a w USA 225,1. Analizując przestępstwa zgwałcenia odnotowujemy, że współczynnik dla Japonii wyniósł 1,4 we Francji 5,3 w Niemczech 9,2 w wielkiej Brytanii 10,4 a w USA 37,5. W kategorii 13 Por. J. Izydorczyk, Hanzai znaczy przestępstwo, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, ISBN

134 kradzieże mienia współczynnik dla Japonii określono na 1,13 dla Francji 3,7 Niemiec 4,45 USA 4,86 zaś najwyższy dla Wielkiej Brytanii 5,8. ( White paper on police 1988r. National Police Agency, Tokio 1989 r). Jak wynika z przedstawionej tu statystyki, a proporcje te w dalszym ciągu są wyjątkowo korzystne dla Japonii i panują tam bardzo wysokie standardy bezpieczeństwa, a poziom zagrożenia podstawowymi kategoriami przestępczości jest dla Kraju Kwitnącej Wiśni relatywnie niski. Wydaje się, że przyczyną takiego stanu rzeczy jest prawo moralne w dalszym ciągu silnie zakorzenione w świadomości Japończyków. Prawo Siedemnastu Artykułów, oraz ponadczasowy w swojej etycznej i heroicznej wymowie Kodeks Bushidō i zawarte w nich wartości są stale obecne w japońskiej kulturze bezpieczeństwa. Bardzo ważne znaczenie ma tu także mocne poczucie wspólnoty i tożsamości Japończyków kierujących się wciąż zasadą wywiedzioną z praktyki Ko oznaczającej Pietyzm Rodzinny, znaną jako relacja senpai kōhai. Powoduje ta relacja występowanie zjawiska naturalnej hierarchii, pokrywającej się przeważnie z hierarchią kompetencji i związanych z nią szacunkiem i ciągłością przekazu 14. Osobowość Japończyka może się w pełni realizować jedynie wewnątrz grupy. Jest on przez kolektyw, do którego przynależy zawsze oceniany, a pozycja jego zależy od przydatności i posłuszeństwa okazywanego w obrębie danej społeczności. Dla Japończyka kluczową sprawą jest akceptacja ze strony członków kolektywu, którego jest on częścią. Motywacją jego działania jest lojalność wobec grupy. To wszystko powoduje, że jednostka bardzo silnie odczuwa kontrolę zachowania jaką wobec niego sprawuje otoczenie. Nie pozwala to jednostce na łamanie ustalonych zasad i działanie przeciwne grupie i uznawanemu przez nią systemowi wartości. Gdyby jednak pojawiło się takie naruszenie zasad przyzwoitości, wtedy może spowodować wykluczenie z grupy, utratę twarzy i wstyd, które są często gorsze aniżeli surowa kara. Co ciekawe nawet w przypadku popełnienia przez członka określonej grupy społecznej (rodziny, społeczności lokalnej, zawodowej etc.) poważnego przestępstwa, czy nawet wykroczenia bądź choćby nietaktu, grupa czując 14 Por. J. Piwowarski, Samodoskonalenie, op. cit., s

135 się odpowiedzialna za swojego członka, stara się sama rozstrzygnąć jak wyregulować zaistniałą sytuację i jak najlepiej załatwić sprawę za równo z winowajcą, jednocześnie zapewniając zadośćuczynienie ofiarom niewłaściwego zachowania, bądź ich rodzinom. Takie postępowanie wpływa oczywiście na fakt, że bardzo wiele przestępstw nie jest zgłaszanych policji ale wpływa także prewencyjnie, w znacznym stopniu redukując występowanie niepożądanych działań. Stąd, z jednej strony tzw. ciemna liczba może być w Japonii stosunkowo wysoka 15, ale z drugiej strony z pewnością przeważają tu pożytki płynące ze zmniejszenia kosztów społecznych oraz wymiernych budżetowych obciążeń, które są związane ze specyficzną japońską kulturą bezpieczeństwa i stosowaną w jej obrębie rodzinnospołeczną prewencją. Równie istotne jak edukacyjna i kontrolna funkcja grupy, jest nadal, podobnie jak przed wiekami dążenie członków określonych grup do harmonii społecznego współżycia. Od najmłodszych lat każdy Japończyk uczy się zasad, jakich winien przestrzegać nie w obawie o karę, ale by nie przyczynić się do burzenia tak ważnej dla bezpieczeństwa społecznej harmonii, sam jednocześnie zachowując w ten sposób godność. Stąd Japończycy starają się reagować na przejawy nagannych zachowań czyniąc to dla zachowania ładu i porządku publicznego, a także dla tzw. zachowania twarzy, co jest mechanizmem charakterystycznym dla wysokiego poziomu kultury honoru. Ludzie wzrastający w takim klimacie społecznym nie odwracają głowy i nie przechodzą obojętnie, gdy widzą naganne czy bezprawne działanie. Wówczas interweniują. Tak silne, kultywowane od wieków zasady i powiązane z nimi nawyki moralne określają także skuteczność japońskiej wspólnotowej koncepcji zapobiegania przestępczości. Już w czasach feudalnych, w Kraju Kwitnącej Wiśni funkcjonowały społeczności (zespoły) złożone z pięciu rodzin tzw. gonin-gumi, które same dbały o swoje bezpieczeństwo udzielając sobie wzajemnego wsparcia w sytuacji zagrożenia. Ten system przetrwał aż do czasów Restauracji Meiji. Później dalej jednak funkcjonowały większe ugrupowania (kolektywy) 15 Por. B. Hołyst, op. cit. 135

136 na wsiach buraku-kai, a w miastach chōnai-kai 16. Podczas II wojny światowej tworzone były tzw. tonari-kumi składające się z dziesięciu rodzin. Pełniły one funkcje porządkowe oraz przekazywały władzom informacje istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa. System ten pomimo, że formalnie został zniesiony, to zwyczajowo funkcjonuje nadal i generuje dbałość o właściwe zachowania uczestniczącej w nim dobrowolnie większości obywateli. Ma to znaczenie także w sferze profilaktyki kryminalnej. W Japonii aktywnie działa również Stowarzyszenie Zapobiegania Przestępczości, które ma swoje oddziały w większości miast. Członkowie patrolują miejsca zagrożone, tworzą systemy sygnalizacji występowania określonych patologii, starając się by każda w tym zakresie istotna informacja sprawnie docierała do policji. Japończycy propagują także w swoich lokalnych środowiskach bezpieczne zachowania, ucząc jak nie stać się ofiarą przestępstwa i jak minimalizować jego skutki gdy już się ono wydarzy. Bezpieczeństwa w ruchu drogowym pilnuje blisko pół miliona społecznych kontrolerów, których można spotkać pod szkołami czy na skrzyżowaniach ulic. W Japonii ludzie nie wstydzą się wspierać policji mając świadomość, że w ten sposób realizują uniwersalną ideę harmonii, która w efekcie pozwala im jak się okazuje egzystować niezwykle bezpiecznie. Nikt nie nakłada na tych ludzi formalnego obowiązku stania na straży bezpieczeństwa, ale wielowiekowa tradycja stawiająca moralność na pierwszym miejscu, jeszcze przed prawem stanowionym, jest dla obywateli moralnym nakazem, powinnością, a nawet zaszczytem. W tym duchu są ukształtowani potomkowie samurajów od wieków, a efektem takiej postawy są niskie wskaźniki przestępczości. Idzie za tym poczucie autentycznie wysokiego, a dla ludzi Zachodu, wręcz niewiarygodnie imponującego poziomu stanu bezpieczeństwa wewnętrznego 17 w Kraju Kwitnącej Wiśni. 16 Por. W. Clifford, Crime control in Japan, Lexington Books, Toronto-Londyn 1976, ISBN Por. J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako pożądany stan oraz jako wartość, [w:] Bezpieczeństwo jako wartość, Materiały z II Konferencji Naukowej Bezpieczeństwo jako wartość z 18 kwietnia 2008 r., Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN , s

137 Bibliografia 1. M. Aluchna, P. Płoszajski, Zarządzanie japońskie. Ciągłość i zmiana, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2008, ISBN W. Clifford, Crime control in Japan, Lexington Books, Toronto-Londyn 1976, ISBN W. Czajkowski, J. Piwowarski, Administracja z ludzką twarzą, Zeszyt Naukowy Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, 2008, nr R. Hartmann, Geschichte des modernen Japan: Von Meiji bis Heisei, Oldenbourg Akademieverlag, Berlin 1996, ISBN B. Hołyst, Japonia przestępczość na marginesie cywilizacji, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1994, ISBN J. Izydorczyk, Hanzai znaczy przestępstwo, Oficyna Wolters Kluwer, Warszawa 2008, ISBN A. Kość, Filozoficzne podstawy prawa japońskiego w perspektywie historycznej, Wydawnictwo KUL, Lublin 2001, ISBN A. Kość, Prawo, a etyka konfucjańska w historii myśli prawnej Chin, Wydawnictwo KUL, Lublin 1998, ISBN J. K. Liker, Droga Toyoty, MT Biznes Ltd., Warszawa 2005, ISBN J. Piwowarski, Wybrane elementy filozofii organizacji, Zeszyt Problemowy. Nauka Praktyka Refleksje, 2011, nr J. Piwowarski, Samodoskonalenie i bezpieczeństwo w samurajskim kodeksie Bushido, Collegium Columbinum, Kraków 2011, ISBN , s J. Piwowarski, Rýchlo se rozvijajúce Japonsko na rázcesti. Niekol ko vybraných aspektom bezpečnosti východnej Ázie, [w:] Bezpečnostné Fórum, J. Ušiak, J. Lasicová (red.), UMB, Bańska Bytrzyca 2011, ISBN J. Piwowarski, Samurajska tradycja w zarządzaniu kryzysowym, [w:] Riešenie krizových situácií v špecifickom prostredí, Wydawnictwo Uniwersytetu w Żylinie, Żylina

138 14. J. Piwowarski, Etyka administracji i jej źródła, Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2011, ISBN J. Piwowarski, Bezpieczeństwo jako pożądany stan oraz jako wartość, [w:] Bezpieczeństwo jako wartość, Materiały z II Konferencji Naukowej Bezpieczeństwo jako wartość z 18 kwietnia 2008 r., Wydawnictwo WSBPI Apeiron w Krakowie, Kraków 2010, ISBN A. Ślósarczyk, Samuraje (japoński duch bojowy), Towarzystwo Wiedzy Wojskowej, Warszawa Recenzent Reviewer: dr hab. Kuba Jałoszyński pracownik Instytutu Badań nad Przestępczością Kryminalną i Terroryzmem Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie. 138

139 PAWEŁ PAJORSKI Aktywność agencji ochrony osób i mienia na rzecz bezpieczeństwa na poziomie lokalnym Activity of individuals and property protection agencies in the field of security at the local level Abstract: The Author in his article takes up the topic of local crime prevention and concentrates on the role of specialized armed security formations (SUFO), which can and should fill in this subject. Commercial protection has a relatively short tradition in Poland. In 1989 the Government began to slowly withdraw from the area of security by giving a large part of it into private hands. One of the consequences of the statutory mandate of licensed security agency is the emergence of possibility of local crime prevention with the support of these agencies. Extracted human communities living in a small territory, more often cooperate with professional agencies of individuals and property protection. Protection of Individuals and Property Act, which was proclaimed in 1997, set a range of rights and obligations for firms performing the tasks of licensed operator of protection. It left however, undeveloped area of security. In early 90 s of the last century, private firms very quickly began to explore the field of physical protection of individuals and property. The author is of the opinion, that (from the perspective of local communities) satisfactory performing tasks of individuals and property protection, includes two basic elements. One of them is to see the possibilities of allies in the struggle for peace and order of our settlements. Second one concerns SUFO (Specialized Armed Security Formations) itself their personnel has to have appropriate qualifications, both professional and ethical, which are supposed to be supported by proper organizational level and specialized technical equipment. 139

140 Key Words: security of local communities, SUFO, technical protection, physical protection, information exchange Abstrakt: Autor w swojej pracy zajmuje się tematem zapobiegania przestępczości lokalnej, koncentrując się na roli specjalistycznych uzbrojonych formacji ochronnych (SUFO), jaką mogą i powinny pełnić w przedmiotowym temacie. Funkcjonowanie komercyjnej ochrony w polskich współczesnych realiach ma stosunkowo krótką tradycję. W 1989 r. państwo powoli zaczęło wycofywać się z obszaru bezpieczeństwa oddając sporą jego część w prywatne ręce. Jedną z konsekwencji ustawowego umocowania koncesjonowanych agencji ochrony jest pojawianie się możliwości zapobiegania przestępczości lokalnej przy wsparciu ze strony tychże agencji. Wyodrębnione społeczności ludzkie zamieszkujące niewielkie terytorium coraz częściej nawiązują współpracę z profesjonalnymi agencjami ochrony osób i mienia. Ustawa o ochronie osób i mienia, która została ogłoszona w 1997 r. wyznaczyła zakres praw i obowiązków podmiotów gospodarczych realizujących zadania koncesjonowanych podmiotów ochrony. W latach 90. ubiegłego wieku powstało wiele prywatnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie ochrony fizycznej takich osób i mienia. Autor artykułu wyraża opinię, że satysfakcjonujące z punktu widzenia lokalnych społeczności pełnienie zadań ochrony osób i mienia wymaga dwóch podstawowych elementów. Pierwszy z nich to dostrzeżenie możliwości jakie za sobą niosą sojusznicy w walce o ład i porządek naszych osiedli. Drugi element dotyczy samych SUFO (Specjalistycznych Uzbrojonych Formacji Ochrony) ich personel musi posiadać odpowiednie kwalifikacje profesjonalne i etyczne, poparte odpowiednim poziomem organizacyjnym i specjalistycznym sprzętem technicznym. Słowa kluczowe: bezpieczeństwo społeczeństw lokalnych, SUFO, ochrona techniczna, ochrona fizyczna, wymiana informacji 140

141 W chwili kiedy autor pisze te słowa mijają 23 lata od momentu pojawienia się w Polsce pierwszych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie fizycznej ochrony osób i mienia 1, natomiast od momentu ukazania się ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia 2 upłynęło ponad 14 lat. Pomimo tak długiego funkcjonowania na terenie naszego kraju, rynku usług ochrony osób i mienia, i blisko już 15 letniego funkcjonowania ustawy o ochronie osób i mienia, określającej między innymi formy ochrony, agencje ochrony kojarzone są jedynie z ochroną fizyczną i techniczną obiektów oraz ochroną transportów wartości pieniężnych. Takie postrzeganie agencji ochrony jest spowodowane charakterem oferowanych usług przez większość z nich. Do nieco mniej eksponowanego zakresu usług zaliczana jest ochrona osób i zabezpieczenie imprez masowych 3. Praktycznie w niewielkim stopniu lub wcale dla zwykłego człowieka nie są zauważalne takie formy działalności, jak ochrona osiedli oraz wydzielonych enklaw mieszkaniowych, transportów przedmiotów wartościowych i niebezpiecznych, ochrona transportów dokumentów i innych nośników informacji, ochrona obszarów i urządzeń podlegających, na mocy wyżej wymienionej ustawy, obowiązkowej ochronie 4. Niewiele osób zdaje sobie sprawę z tego, nie wyłączając również właścicieli i osób zarządzających agencjami ochrony, że aktywność profesjonalnych agencji ochrony może, a nawet powinna być skierowana również w inną stronę. Istnieje wiele rodzajów przedsięwzięć, które mogą 1 Pierwsze podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie ochrony osób i mienia zwane potocznie firmami ochrony lub agencjami ochrony powstawały na podstawie obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1988 r. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.). 2 Ustawa z dnia 22 grudnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 1997 r. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.). 3 J. Dworzecki, Podstawy prawne wykonywania zadań ochrony osób i mienia. Wybrane zagadnienia, Wydawnictwo GWSP, Gliwice 2009, ISBN , s Por. Art. 5 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 1997 r. Nr 114, poz. 740 z późn. zm.). 141

142 i powinny być realizowane z uwzględnieniem celu jaki stanowi poprawa bezpieczeństwa społeczności lokalnych 5. Do przedsięwzięć tych zaliczamy: 1. W przypadku katastrof 6 poznanie, informowanie, ratownictwo techniczne (w miarę posiadanych sił i środków), pierwszą pomoc przedmedyczną udzielaną ofiarom katastrof. 2. W przypadku kataklizmów 7 ostrzeganie informowanie, rozpoznanie, pierwszą pomoc przedmedyczną udzielaną ofiarom kataklizmu, ratownictwo techniczne (w miarę posiadanych sił i środków). 3. W przypadku zagrożeń aktami terrorystycznymi profilaktykę, informowanie, ostrzeganie, pierwszą pomoc przedmedyczną udzielaną ofiarom aktu terrorystycznego, ratownictwo techniczne (w miarę posiadanych przez agencje ochrony sił i środków), współpracę z Policją, Strażą Pożarną, Obroną Cywilną, Strażą Miejską oraz innymi służbami ratowniczymi. 4. W zakresie zwalczania przestępczości szeroko rozumianą profilaktykę, współpracę z Policją, Strażą Pożarną, Strażą Miejską oraz innymi służbami zaangażowanymi w zwalczanie przestępczości. 5. W przypadku zagrożeń epidemiologicznych ostrzeganie i informowanie, współpracę z Policją, Strażą Pożarną, Obroną Cy- 5 Społeczność lokalna zbiorowość zamieszkująca wyodrębnione, stosunkowo niewielkie terytorium, jak np. parafia, wieś, czy osiedle, w której występują silne więzi wynikające ze wspólnoty interesów i potrzeb, a także z poczucia zakorzenienia i przynależności do zamieszkiwanego miejsca. 6 Katastrofa wydarzenie nagłe, tragiczne w skutkach, powodujące straty materialne, w którym ktoś ucierpiał lub poniósł śmierć. J. Pawłowski (red.), Słownik terminów z zakresu bezpieczeństwa Narodowego, AON, Warszawa 2002, ISBN , s Kataklizm (Klęska żywiołowa) katastrofa naturalna lub awaria techniczna, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem. Za: art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.). 142

143 wilną, Strażą Miejską oraz innymi państwowymi służbami ratowniczymi. 6. W przypadku konfliktów zbrojnych 8 ochronę i obronę obiektów obowiązkowej ochrony (zgodnie z art. 5 UOOiM 9 ), współpracę z Policją, Strażą Pożarną, Obroną Cywilną, Strażą Miejską oraz Obroną Terytorialną, 7. Inspirowanie oraz inicjowanie technicznej i fizycznej ochrony osób i mienia, podnoszenie poziomu wiedzy społeczności w zakresie ochrony mienia i osób. Moim zdaniem, w zakresie wyżej wymienionych przedsięwzięć profesjonalna agencja ochrony, zatrudniająca świadomych swej roli i odpowiedzialności, wykwalifikowanych pracowników ochrony jest w stanie sprostać tego typu wyzwaniom. Niestety, jak wspomniano na wstępie, większość agencji ochrony osób i mienia ze względu, czy to na brak świadomości szerokiego spektrum możliwych zagrożeń, czy też ze względu na brak jasno sprecyzowanego ustawowo obowiązku, a co za tym idzie finansowego zabezpieczenia podjętych przez agencję ochrony działań w tym zakresie, nie jest zainteresowana realizacją tego typu zadań. Istnieje jednakże potrzeba i możliwości włączenia agencji ochrony w tworzenie bezpieczeństwa społeczności lokalnych. Pamiętać przy tym należy, że bezpieczeństwo lokalne to stan, w którym mieszkańcy danej społeczności lokalnej czują się niezagrożeni w swoim bezpośrednim otoczeniu miejscu zamieszkania. Przy czym w celu prowadzenia dalszych rozważań nad bezpieczeństwem społeczności lokalnych należy zauważyć, że poprzez pojęcie bezpieczeństwo rozumiemy stan, który daje poczucie pewności i gwarancje jego zachowania oraz szansę na doskonalenie. Jedna z podstawowych potrzeb człowieka to sytuacja odznaczająca się brakiem ryzyka utraty czegoś co człowiek szczególnie ceni, np.: zdrowia, pracy, szacunku, uczuć, dóbr 8 Konflikt zbrojny rodzaj przemocy zbrojnej polegającej na dążeniu do osiągnięcia celów państwa (koalicji, grupy społecznej) przez wzajemne działanie przy użyciu sił zbrojnych lub zorganizowanych i uzbrojonych grup. J. Pawłowski (red.), op. cit., s UOOiM skrót od: Ustawa o ochronie osób i mienia. 143

144 materialnych 10. Zatem bezpieczeństwo pojmowane jako stan niezagrożenia, spokoju i pewności zależy od siły oddziaływania dwóch tak podstawowych czynników jak: poziom zagrożenia dóbr prawnie chronionych, rozumiany jako wynik bezprawnego działania innego człowieka (czyny zabronione) lub stanowiący skutek zjawisk losowych m. in. takich, jak działania sił wyższych (powódź, wichura, pożar itp.) oraz poziom zabezpieczenia technicznego i ochrony fizycznej. Przy czym przez zagrożenie należy rozumieć sytuację, w której pojawia się prawdopodobieństwo powstania stanu niebezpiecznego dla otoczenia 11 lub też możliwość wystąpienia zdarzenia, którego naturalnym skutkiem jest naruszenie określonej poprzednio integralności chronionego obiektu lub bezpieczeństwa ludzi w nim przebywających 12. Sposób wzajemnych oddziaływań w/w czynników można zobrazować tzw. trójkątem bezpieczeństwa wskazującym między innymi na to, że wraz ze wzrostem poziomu zagrożenia wzrastać powinien, co najmniej w takim samym stopniu poziom zabezpieczenia i ochrony 13. Oczywistym tutaj wydaje się nawet istnienie nadwyżki poziomu zabezpieczenia i ochrony nad poziomem zagrożenia. Istnieje również potrzeba poszukiwania obiektywnych kryteriów oceny stanu wszystkich elementów trójkąta. 10 Zob. J. Pawłowski (red.), op. cit., s Zob. Ibidem, s Zob. R. Płaczkowski, Odbiór i konserwacja instalacji sygnalizacji pożarowej, Systemy alarmowe, 2003, Nr 4, s Zob. Z. T. Nowicki, Alarm o przestępstwie, Wydawnictwo Dom Organizatora, Toruń 1997, ISBN , s

145 Rys. 1 Trójkąt bezpieczeństwa 14 Bezpośrednią przyczyną spadku poczucia bezpieczeństwa obywateli w Polsce, jest wzrost przestępczości oraz inne zjawiska, niekiedy takie, które nawet nie są zagrożone karą, mające, w opinii społecznej, wpływ na bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Subiektywne odczucie zagrożenia kojarzy się obywatelowi przede wszystkim, z przestępczością, istnieją natomiast jeszcze inne formy zagrożeń. Zwróćmy uwagę, iż J. Czapska zagrożenia dzieli według źródeł ich pochodzenia na trzy podstawowe typy, takie jak: zagrożenia naturalne i cywilizacyjne (natura i technika), zagrożenia pochodzące ze strony państwa, jego organów i funkcjonariuszy, zagrożenia pochodzące ze strony innych ludzi i organizacji 15. Wspomniane inne poza przestępstwami formy zagrożeń, spychane są na plan dalszy gdyż nie dotyczą przeciętnego Kowalskiego w sposób bezpośredni i zdają się być dla niego bardzo odległe lub wręcz irracjonalne. Pomimo to, wpisują 14 Zob. Z. T. Nowicki, Jak chronić?, Polska Oficyna Wydawnicza BGW, Warszawa 1994, ISBN , s Zob. J. Czapska, Bezpieczeństwo obywateli. Studium z zakresu polityki prawa, Polpress, Kraków 2004, ISBN , s