Projekt. 2. Siedzibą Biura jest Warszawa. 3. Siedzibą Sekretariatu jest Warszawa.

Transkrypt

1 Projekt Ustawa z dnia. o Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz o Sekretariacie Wspólnoty Demokracji. Art. 1 Ustawa określa zdolność prawną, a także przywileje i immunitety: 1) Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, zwanego dalej Biurem ; 2) Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, zwanego dalej Sekretariatem ; oraz przywileje i immunitety ich funkcjonariuszy. Art Biuro oraz Sekretariat w zakresie wykonywania zadań, o których mowa w art. 3 korzystają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze zdolności prawnej i w tym zakresie mogą we własnym imieniu i na własną rzecz nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. 2. Siedzibą Biura jest Warszawa. 3. Siedzibą Sekretariatu jest Warszawa. Art Biuro wykonuje zadania oraz działa zgodnie z zasadami określonymi przez państwa uczestniczące w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz zawartymi w dokumentach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie. 2. Sekretariat wykonuje zadania oraz działa zgodnie z zasadami określonymi przez państwa uczestniczące we Wspólnocie Demokracji oraz zawartymi w dokumentach Wspólnoty Demokracji. Art. 4 Biuro i Sekretariat korzystają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przywilejów i immunitetów, o których mowa w Konwencji dotyczącej przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych zatwierdzonej przez Ogólne Zgromadzenie Narodów Zjednoczonych dnia 13 lutego 1946 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 39, poz. 286). Art Szef Biura, Zastępcy Szefa Biura, Doradcy i Szefowie Departamentów Biura oraz Dyrektor Sekretariatu, Zastępca Dyrektora i Doradcy oraz osoby delegowane do pracy w Sekretariacie przez inne państwa uczestniczące we Wspólnocie Demokracji lub Wspólnotę Demokracji, a także członkowie ich rodzin pozostający z nimi we wspólnocie domowej, o ile nie posiadają obywatelstwa polskiego, korzystają na terytorium Rzeczpospolitej z przywilejów i immunitetów przyznanych przedstawicielom dyplomatycznym, o których mowa w Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961 roku (Dz. U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232).

2 2. Inni pracownicy Biura i Sekretariatu, a także członkowie ich rodzin pozostający z nimi we wspólnocie domowej, o ile nie posiadają obywatelstwa polskiego, korzystają na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej z przywilejów i immunitetów, o których mowa w Konwencji dotyczącej przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych zatwierdzonej przez Ogólne Zgromadzenie Narodów Zjednoczonych dnia 13 lutego 1946 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 39, poz. 286). Art. 6 Przywileje i immunitety, o których mowa w art. 5 przysługują pod warunkiem notyfikowania przyjazdu członka personelu Biura lub Sekretariatu oraz uzyskania zgody ministra właściwego do spraw zagranicznych na ich przyjazd i podjecie pracy. Art. 7 Osoby delegowane przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, jej instytucje lub jej państwa członkowskie, uczestniczące w spotkaniach, konferencjach organizowanych przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie lub jej instytucje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub biorące udział w pracach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie lub jej instytucji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz osoby delegowane przez państwa uczestniczące we Wspólnocie Demokracji lub przez Wspólnotę Demokracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celach służbowych związanych z pracą na rzecz Wspólnoty Demokracji, w trakcie trwania ich misji urzędowych w Polsce, korzystają z przywilejów i immunitetów, o których mowa w Konwencji o przywilejach i immunitetach Narodów Zjednoczonych sporządzonej w Nowym Jorku 13 lutego 1946 r. Art. 8 Zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wobec Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Wspólnoty Demokracji związane z funkcjonowaniem Biura i Sekretariatu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pokrywane są ze środków budżetu państwa w części 45 sprawy zagraniczne. Art. 9 W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, Nr 17, poz. 95, Nr 21, poz. 125, Nr 115, poz. 792, Nr 115, poz. 793, Nr 176, poz. 1243, Nr 112, poz. 769 i Nr 115, poz. 791 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 169, poz. 1412) w art. 5 dodaje się ust. 3 w brzmieniu: 3. Członkowie personelu Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, będący obywatelami polskimi w okresie od dnia nawiązania stosunku pracy w tym Biurze do dnia jego ustania mogą dokonać wyboru pomiędzy systemem ubezpieczeń gwarantowanym przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie albo obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu, określonemu w ustawie. Art. 10 Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia.

3 Uzasadnienie do projektu ustawy o Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz o Sekretariacie Wspólnoty Demokracji. Spis treści: I. Podstawy i aktualny stan realizacji zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wobec OBWE i Wspólnoty Demokracji. II. Potrzeba wydania aktu. III. Obecny stan prawny. IV. Omówienie zasadniczych rozwiązań projektu. I. Podstawy i aktualny stan realizacji zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wobec OBWE i Wspólnoty Demokracji. I. 1. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE. Na przestrzeni ostatnich lat, organizacje międzynarodowe kilkakrotnie podejmowały decyzje o zlokalizowaniu swoich przedstawicielstw czy biur w Polsce. Siedzibę na terytorium RP mają już agendy NATO 1, Unii Europejskiej 2 oraz OBWE, której agendą jest Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka. Przypadek Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy Europie pozostaje przypadkiem szczególnym z uwagi na brak formalnej podmiotowości prawnomiedzynarodowej tej organizacji 3. Należy zatem przyjąć, że stosunki między OBWE a państwami członkowskimi nie mają za podstawę tradycyjnych norm prawa międzynarodowego dotyczących traktatów, a zasadnicze znaczenie w ich kształtowaniu zyskuje jednostronna praktyka państw członkowskich w kwestii istnienia bądź braku określonych zobowiązań. Brak uregulowania statusu samej OBWE spowodował, że OBWE nie mogła zawrzeć z państwami, w których usytuowano stałe instytucje OBWE (np. Austria, Czechy, Holandia oraz Polska), formalnych umów międzynarodowych, regulujących ich status oraz przywileje i immunitety. W związku z zaangażowaniem się OBWE w wygaszaniu konfliktów, głównie na Bałkanach i na Zakaukaziu, OBWE wyszła z założenia, że bez zapewnienia swym misjom określonego stopnia bezpieczeństwa oraz prerogatyw koniecznych do wypełniania ich funkcji i zadań, postawione przez OBWE cele nie będą mogły być realizowane. Decyzja Rzymskiej Rady Ministerialnej z roku 1993 najwyższego organu OBWE dotycząca przywilejów i immunitetów, nie posiada prawnie wiążącego charakteru, jaki posiadają umowy międzynarodowe. Decyzja ta pozostawia państwom członkowskim wybór sposobu implementacji jej postanowień do krajowych porządków prawnych zgodnie z ich konstytucyjnymi i prawnymi wymogami. W związku z tym, przyznanie przywilejów i immunitetów członkom Sekretariatu ODIHR przez Królestwo Szwecji, Republikę Włoską, 1 Centrum Szkolenie Połączonych Siła NATO (JFTC) w Bydgoszczy 2 Agencja Unii Europejskiej ds. Granic zewnętrznych (FRONTEX) w Warszawie. 3 Od kilku prowadzone są rokowania w sprawie nadania OBWE charakteru (formalnej) klasycznej organizacji międzynarodowej oraz wyposażenie jej, na podstawie wielostronnej umowy międzynarodowej (konwencji) w osobowość prawną, odpowiedni zakres przywilejów i immunitetów oraz prawo do zawierania umów międzynarodowych. Na takim stanowisku stoi Unia Europejska. Jednakże w kwestii tej utrzymują się rozbieżności natury politycznej

4 Republikę Czeską czy też Stany Zjednoczone nastąpiło na mocy jednostronnych aktów tych państw, realizowanych w ich wewnętrznym porządku prawnym. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE zostało ustanowione, na mocy postanowień Karty Paryskiej Nowej Europy, w Warszawie w roku 1990 jako Biuro Wolnych Wyborów. Jego zadaniem było ułatwianie kontaktów i wymiany informacji dotyczących wyborów jakie mają miejsce na obszarze OBWE. W 1992 r. podczas Spotkania Ministerialnego w Pradze rozszerzono znacznie mandat Biura co zostało odzwierciedlone w jego nazwie Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (Office for Democratic Institutions and Human Rights ODIHR). Mandat ODIHR obejmuje obecnie promowanie praw człowieka, demokracji i rządów prawa. Biuro organizuje doroczne Spotkania Przeglądowe (Human Dimension Implementation Meeting - HDIM) w Warszawie oraz seminaria ekspertów dotyczące zobowiązań przyjętych w ramach tzw. ludzkiego wymiaru OBWE. Koordynuje obserwację wyborów, zapewnia ekspertyzy i szkolenia dotyczące zagadnień konstytucyjnych i prawnych. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązał się do goszczenia ODIHR w Polsce i ponoszenia kosztów siedziby Biura ODHIR 4. Według Protokołu dodatkowego do Paryskiej Karty Nowej Europy Polska jako państwo przyjmujące zobowiązana jest do zapewnienia tej instytucji właściwych warunków działania tj. umożliwienia pełnego prowadzenia działalności, zaciągania zobowiązań kontraktowych i finansowych oraz przyznania jej stosownego statusu dyplomatycznego. Warto też zaznaczyć, że ulokowanie siedziby Biura w Polsce stało się symbolem przemian demokratycznych i politycznych, jakie dokonały się w tej części Europy. Działalność ODIHR zyskała uznanie wspólnoty międzynarodowej i stała się istotnym czynnikiem wspomagania i kontrolowania przestrzegania standardów praw człowieka i budowy społeczeństwa obywatelskiego. Z powodu konsekwentnego przestrzegania przez tę instytucję kryteriów bezstronności i rzetelności, ODIHR stał się przedmiotem krytyki ze strony niektórych państw. W tym kontekście należy zaznaczyć, że nieuregulowany w sposób właściwy status Biura ODIHR na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stać się pretekstem do ponowienia przez niektóre państwa postulatu przeniesienia ODIHR do Wiednia.. Mając na celu wywiązanie się z przyjętych zobowiązań międzynarodowych rząd Rzeczypospolitej Polskiej przyznał ODIHR w roku 1992 status dyplomatyczny. Nastąpiło to w drodze uchwały nr 62 z dnia 5 czerwca 1992, na podstawie której ODIHR uzyskał status 4 Dokument dodatkowy przyjęty w celu urzeczywistnienia niektórych postanowień zawartych w Paryskiej Karcie Nowej Europy KBWE został podpisany w Paryżu razem z Paryską Kartą Nowej Europy 21 listopada 1990 r. i dołączony do jej tekstu. Określa on zasady proceduralne i organizacyjne dotyczące realizacji niektórych postanowień Karty. Część I Dokumentu, "Ustalenia dotyczące instytucjonalizacji", w dziale G rozwija postanowienie Karty o powołaniu Biura 'Wolnych Wyborów z siedzibą w Warszawie (w 1992 r. zostało przekształcone w Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka, ang. Office For Democratic Institutions and Human Rights, dalej: ODIHR). Dział H części I Dokumentu,,Procedury i zasady organizacyjne dotyczące instytucji KBWE zawiera punkt 10, który stanowi: "Koszty (...) pomieszczeń instytucji, jak również: zapewnienia bezpieczeństwa, w tym w czasie spotkali odbywanych w miejscu instytucji, ponosi Państwo, w którym ulokowana jest instytucja". Mocy wiążącej Dokumentu nie można jednoznacznie wywodzić z charakteru prawnego Karty. Tak jak inne dokumenty wynegocjowane w procesie KBWE/OBWE, Karta ma charakter deklaracji politycznej - co do zasady - prawnie niewiążącej. Nie oznacza to, że z dokumentów KBWE/OBWE nie można wywieść żadnych skutków: mają one przede wszystkim charakter zobowiązań politycznych, ale można wskazać na istnienie przesłanek przemawiających za tym, aby pewne postanowienia uznawać również za prawnie wiążące. Również z praktyki organów administracji rządowej RP wynika, że traktuje ona pewne postanowienia Dokumentu za prawnie wiążące. Wyrazem tego są uchwały Rady Ministrów: z dnia 2 maja 1991 r. oraz z 5 czerwca 1992 r., potwierdzające zgodę na podjęcie działania Biura Wolnych Wyborów (potem ODIHR) w Warszawie i przyznającą Biuru i jego pracownikom przywileje i immunitety dyplomatyczne.

5 prawny i szereg przywilejów. Ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. powyższa uchwała została uchylona i tym samym wygasły podstawy prawne do korzystania przez ODIHR z przewidzianych w uchwale przywilejów i immunitetów. W chwili obecnej Polska nie ponosi kosztów wynajmu siedziby ODIHR w Warszawie. Obecna siedziba Biura jest udostępniana przez Ministerstwo Sprawiedliwości, przy czym obecna umowa najmu zawarta jest do końca 2009 r. Od 1 stycznia 2010 r. rząd Rzeczypospolitej Polskiej zobligowany będzie do zapewnienia ODIHR nowej siedziby. Biorąc pod uwagę planowany wzrost zatrudnienia w Biurze do 185 osób w 2010 r. (z tego ok. 10% jest to personel EXB funded, opłacany w całości przez Biuro), na potrzeby Biura niezbędne będzie wynajęcie ok m 2 powierzchni biurowej spełniającej wysokie standardy przewidziane przez OBWE. I.2. Sekretariat Wspólnoty Demokracji Wspólnota Demokracji (ang.: Community of Democracies) jest międzyrządową koalicją państw o zasięgu globalnym, której głównym celem jest promowanie demokratycznych zasad i wzmacnianie demokratycznych norm i instytucji na świecie. Najważniejszym wydarzeniem Wspólnoty jest organizowana co dwa lata na szczeblu ministrów spraw zagranicznych Konferencja Ministerialna. Dotychczas odbyły się trzy takie konferencje: założycielska w Warszawie (czerwiec 2000 r.), w Seulu (listopad 2002 r.) w Santiago da Chile (kwiecień 2005 r.) oraz w Bamako (listopad 2007 r.) Wspólnocie przewodniczy państwo-gospodarz nadchodzącej konferencji (obecnie Portugalia). Ważnym forum wymiany opinii w okresie między konferencjami ministerialnymi są spotkania ministrów spraw zagranicznych państw Wspólnoty Demokracji odbywane co roku jesienią przy okazji sesji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku. Pomysłodawcą i inicjatorem zwołania pierwszej Konferencji Ministerialnej w Warszawie był prof. Bronisław Geremek oraz pani Madeleine Albright, Sekretarz Stanu USA. Intencją prof. Geremka było, aby Sekretariat Wspólnoty w Warszawie stanowił historyczne świadectwo odejścia od tradycji Układu Warszawskiego. Z tego punktu widzenia funkcjonowanie Sekretariatu w Warszawie ma również znaczenie symboliczne. Wspólnota Demokracji nie ma ustalonego stałego członkostwa - na konferencje zaprasza państwa rząd kraju-gospodarza, po uprzednim zaakceptowaniu kandydatur przez Grupę Zwołującą Wspólnoty Demokracji (na konferencje zapraszano każdorazowo ponad 100 państw). Państwa spełniające kryteria uczestnictwa przyjęte przez Wspólnotę Demokracji 27 września 2002 r. (tj. w których funkcjonują procedury demokratyczne, istnieje system wielopartyjny, państwo prawa, wolność wypowiedzi) są zapraszane w charakterze pełnoprawnych uczestników, zaś inne, które nie spełniają tych kryteriów ale znajdują się na drodze ku demokracji uczestniczą w konferencjach w charakterze obserwatorów. Wspólnota Demokracji pozwala na wymianę poglądów i koordynowanie stanowisk między państwami z różnych kręgów kulturowych. Daje ona pewną możliwość wpływania na państwa znajdujące się na etapie transformacji, w kierunku przyjmowania przez nie nowoczesnych standardów demokratycznych. Jasno zdefiniowane kryteria uczestnictwa w Konferencjach Ministerialnych Wspólnoty oraz stosunkowo restrykcyjny sposób tworzenia listy państw zapraszanych na konferencję budują wiarygodność inicjatywy. Ważną rolę w pracach Wspólnoty Demokracji odgrywa Grupa Zwołująca (ang. Convening Group), która wykonuje w ramach WD funkcję wykonawczą i koordynującą. Do jej zadań należy między innymi ustalanie programu konferencji Ministerialnych, decydowanie o kryteriach zapraszania do Wspólnoty Demokracji, uzgadnianie inicjatyw

6 mających promować i wzmacniać demokrację oraz rozwiązywanie kwestii proceduralnych i administracyjnych. Decyzje w ramach Grupy Zwołująceju podejmowane są w drodze konsensusu. Państwo przewodniczące Wspólnocie Demokracji jest odpowiedzialne za zorganizowanie konferencji ministerialnej oraz prowadzenie innych przedsięwzięć podejmowanych przez Wspólnotę. W skład grupy zwołującej pierwszą konferencję Wspólnoty Demokracji należały Stany Zjednoczone (główny inicjator) oraz Polska, Litwa, Czechy, Indie, Mali i Korea Południowa. Po ostatnich rozszerzeniach w roku 2006 składu grupy jest w niej 17 państw z 4 grup regionalnych: - grupy afrykańskiej, obejmującej: Mali, Wyspy Zielonego Przylądka, Maroko i Republikę Południowej Afryki, - grupy amerykańskiej, w skład której wchodzą: Chile, USA, Meksyk i Salwador, - z grupy azjatyckiej, obejmującej: Koreę Południową, Indie, Mongolię i Filipiny, - z grupy europejskiej, obejmującej: Polskę, Litwę, Portugalię, Czechy oraz Włochy. Spotkani Grupy Zwołującej odbywają się c miesiąc lub częstotliwość określana jest doraźnie przez Prezedencję. W Deklaracji Warszawskiej, stanowiącej dokument założycielski Wspólnoty, zawarto zobowiązanie rządów do współpracy w kwestiach związanych z demokracją w ramach istniejących organizacji międzynarodowych oraz do formowania koalicji w celu wspierania rezolucji i działań podejmowanych w celu promowania demokracji. Jednym z owoców tej deklaracji jest powstanie we wrześniu 2004 r. Klubu Demokratycznego NZ, dzięki któremu państwa Wspólnoty Demokracji wspierały powołanie Funduszu Demokracji NZ oraz Rady Praw Człowieka NZ. Niezwykle istotna dla działań Wspólnoty jest współpraca miedzy rządami i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. Była ona prowadzona już podczas pierwszej konferencji Wspólnoty Demokracji w Warszawie. Na kolejnych konferencjach ministerialnych pozarządowy komponent był rozwijany i podczas przygotowań do konferencji ministerialnej w Santiago ukonstytuował się jako Pozarządowy Proces Wspólnoty Demokracji (Non-Governmental Process for the Community of Democracies). W jego skład wchodzą organizacje społeczeństwa obywatelskiego, naukowcy i eksperci zaangażowani w promowanie demokracji. Część pozarządowa procesu służy jako źródło informacji i ekspertyz dla rządów państw Wspólnoty. W celu koordynacji działań Procesu Pozarządowego i przygotowań do konferencji ministerialnej powołano Sekretariat Wykonawczy składający się z organizacji pozarządowych państwa-gospodarza konferencji. Oprócz Sekretariatu Wykonawczego, utworzono Międzynarodowy Komitet Sterujący procesu pozarządowego, który koncentruje się na wypracowywaniu propozycji mających wzmacniać proces rządowy Wspólnoty. Składa się on z 21 przedstawicieli organizacji społeczeństwa obywatelskiego z 5 regionów świata oraz z przedstawiciela Sekretariatu Wykonawczego. Dzięki współdziałaniu Pozarządowego Procesu Wspólnoty Demokracji oraz państw Grupy Zwołującej został stworzony Międzynarodowy Komitet Doradczy (International Advisory Committee), składający się z ekspertów pozarządowych, który wspomaga prace GZ, dostarczając skupionym w niej państwom ekspertyzy i rekomendacje dotyczące krajów, które mają być zaproszone na Konferencje Ministerialne Wspólnoty. IV Konferencja Ministerialna Wspólnoty Demokracji odbyła się w dniach listopada 2007 r. w Bamako. Udział w niej wzięli udział przedstawiciele rządów i władz ok.

7 70 państw i organizacji międzynarodowych, w tym NZ, UNDP, UNESCO, OECD, Banku Światowego oraz liczne organizacje pozarządowe. Podczas Konferencji przyjęto dokument końcowy Konsensus z Bamako ws. demokracji, rozwoju i zwalczania ubóstwa. Dokument podkreśla występowanie dodatniej zależności między rozwojem gospodarczo-społecznym, a demokracją, rolę społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego w tworzeniu warunków dla rozwoju demokracji oraz postuluje wzmocnienie samorządów lokalnych. Zawiera również propozycję powołania w ramach Wspólnoty Demokracji forum dla przedstawicieli sektora prywatnego. Konsensus z Bamako wzywa państwa Wspólnoty do większej współpracy w wypracowywaniu wspólnych stanowisk na forum organizacji międzynarodowych regionalnych i globalnych oraz potępia terroryzm. W formie aneksu do dokumentu końcowego została dołączona decyzja o utworzeniu w Warszawie Stałego Sekretariatu Wspólnoty Demokracji. Celem istnienia Sekretariatu ma być wspomaganie prac Przewodniczącego Wspólnoty Demokracji oraz Grupy Zwołującej. Sekretariat ma podejmować zadania natury administracyjnej, operacyjnej i technicznej, służyć jako pamięć instytucjonalna organizacji oraz utrzymywać kontakty z organizacjami pozarządowymi i innymi partnerami. Zgodnie z decyzją powołującą Sekretariat, Rzeczpospolita Polska ma zapewnić pomieszczenia, udzielić wsparcia finansowego oraz zwolnić instytucję od podatków, przyznając przywileje i immunitety należne organizacjom międzynarodowym. Sekretariat ma być ponadto finansowany z dobrowolnych wpłat wnoszonych przez państwa Wspólnoty Demokracji, zwłaszcza z Grupy Zwołującej. Wypełnienie powyższych zobowiązań, tak aby były one zgodne z prawem polskim, nie może jednak nastąpić poprzez zawarcie umowy międzynarodowej pomiędzy Rzeczypospolitą a Wspólnotą Demokracji ze względu na brak zdolności traktatowej tej ostatniej. Brak jest wobec tego podstaw prawnych do funkcjonowania Stałego Sekretariatu w polskim obrocie gospodarczym, a zwłaszcza w sferze stosunków cywilnoprawnych czy respektowania immunitetów i przywilejów Sekretariatu. II. Potrzeba wydania aktu. Przedłożony projekt ustawy ma na celu uregulowanie statusu prawnego ODIHR oraz Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, przysługujących tym instytucjom oraz ich funkcjonariuszom immunitetów oraz przywilejów jak również potwierdzenie międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przy tym podkreślić, że w polskim systemie prawa brakuje norm pozwalających na automatyczne funkcjonowanie w krajowym porządku prawnym przedstawicielstw szczególnych instytucji i inicjatyw międzynarodowych, nie będących formalnie przedstawicielstwami organizacji międzynarodowych posiadających osobowość prawną, do których należą zarówno ODIHR jak i Stały Sekretariat Wspólnoty Demokracji. W innych państwach, goszczących siedziby stałych instytucji OBWE (Austria Sekretariat, Holandia Biuro Wysokiego Komisarza ds. Mniejszości Narodowych), przyjęto w tym celu stosowne rozwiązania legislacyjne w formie wewnętrznych aktów prawnych. Projektowana ustawa stwarza możliwość precyzyjnego określenia katalogu zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wobec ODIHR oraz Wspólnoty Demokracji (gwarancja immunitetów, zwrot podatku VAT, zobowiązanie do ponoszenia kosztów zapewnienia siedzib).

8 III. Obecny stan prawny. III.1. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE. Jako rozwiązanie tymczasowe przyjęto wystosowanie noty do ODIHR, w której Protokół Dyplomatyczny MSZ w dniu 11 lipca 2006 r. potwierdził de facto status dyplomatyczny ODIHR na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wynikający bezpośrednio z postanowień Protokołu Dodatkowego Paryskiej Karty Nowej Europy. Wobec braku adekwatnych uregulowań prawnych niezbędnym wydaje się podjęcie inicjatywy ustawodawczej nadającej ODHIR osobowość prawną co umożliwi Biuru funkcjonowanie w obrocie prawnym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz określającej niezbędny zakres przywilejów i immunitetów Biura, jego personelu oraz funkcjonariuszy OBWE. III.2. Sekretariat Wspólnoty Demokracji. Sekretariat Wspólnoty Demokracji funkcjonuje w oparciu o zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych określające wyłącznie ramy funkcjonowania Sekretariatu, którym kieruje Dyrektor Sekretariatu wskazany przez Grupę Zwołującą. Rozwiązanie to nie gwarantuje Sekretariatowi możliwości szerszego działania, zaciągania zobowiązań i nabywania praw we własnym imieniu. Koszt funkcjonowania Sekretariatu pokrywany jest z części 45 budżetu Państwa sprawy zagraniczne i stanowi zarazem polski wkład w finansowanie tej inicjatywy wobec Grupy Zwołującej. IV. Omówienie zasadniczych rozwiązań projektu. Proponowane w projekcie rozwiązania dotyczące uzyskania przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz przez Sekretariat Wspólnoty Demokracji zdolności prawnej, co oznacza, że mogą w pełnym zakresie uczestniczyć w obrocie gospodarczym, być podmiotami stosunków prawnych i w tym zakresie mogą we własnym imieniu i na własną rzecz i odpowiedzialność nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane. Projekt przewiduje, że Biuro oraz Sekretariat są odrębnymi od członków OBWE lub państw uczestniczących we Wspólnocie Demokracji podmiotami stosunków cywilnoprawnych. Zakres przywilejów i immunitetów Biura oraz Sekretariatu oraz personelu przez nie zatrudnionego oraz oddelegowanego, uwzględnia standardy stosowane wobec funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych zgodnie z Konwencją o przywilejach i immunitetach Narodów Zjednoczonych sporządzonej w Nowym Jorku 13 lutego 1946 r. oraz Konwencją o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu 18 kwietnia 1961 r. oraz podjęte wobec tych instytucji zobowiązania. Proponowana w projekcie zmiana ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w stosunku do polskich pracowników Biura, ma na celu stworzenie im możliwości wyboru między systemem obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, określonym w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a ubezpieczeniem gwarantowanym przez OBWE. Należy zaznaczyć, że decyzją Rady OBWE z 1993 roku pracownicy instytucji OBWE zostali zwolnieni z narodowych systemów ubezpieczeń, a państwa członkowskie zostały wezwane do podjęcia wszelkich kroków prawnych zabezpieczających wykonanie tej decyzji.

9 Dotychczas w części państw uczestniczących w OBWE wprowadzono w tym celu zróżnicowane rozwiązania prawne w Królestwie Niderlandów zwolniono obywateli tego państwa z narodowego systemu ubezpieczeń społecznych pod warunkiem podlegania systemowi OBWE. W Republice Austrii obowiązuje prawo wyboru jednego z tych systemów, z kolei w Królestwie Danii zawarto odesłanie do przepisów OBWE. Proponowane w projekcie rozwiązanie w maksymalny sposób zabezpiecza interesy pracowników Biura, gdyż pozostawia decyzję o ewentualnym poddaniu się systemowi ubezpieczeń OBWE w ich gestii.

10 Ocena Skutków Regulacji Projektu ustawy o Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz o Sekretariacie Wspólnoty Demokracji (ocena przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych regulacji) 1. Metodyka. Przedmiotowa regulacja nie wymaga przeprowadzenia pogłębionej oceny skutków regulacji. Skutki wejścia w życie projektowanej regulacji nie przynoszą znaczących kosztów ekonomicznych, nie są też szczególnie istotne z ogólnospołecznego punktu widzenia. W przypadku projektowanej regulacji adekwatnym do potrzeb zakresem niniejszej oceny jest jej przeprowadzenie przy zastosowaniu minimalnych kryteriów, określonych w regulaminie pracy Rady Ministrów, z uwzględnieniem poszerzonego aspektu politycznego, w części dotyczącej zamierzonych celów regulacji. Przy sporządzaniu niniejszej oceny skutków regulacji wykorzystano wytyczne do Oceny Skutków Regulacji. 2. Analiza możliwości osiągnięcia celu projektowanej regulacji w inny sposób. Cel projektowanej regulacji, polegający na wprowadzeniu do polskiego porządku prawnego nowych podmiotów praw w postaci Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Sekretariatu Wspólnoty Demokracji oraz określeniu zakresu ich uprawnień nie może zostać osiągnięty w drodze powstrzymania się od regulacji, autoregulacji, współregulacji oraz koregulacji. Z uwagi na specyficzny charakter projektowanej regulacji oraz jej zdefiniowany wyżej cel jedynym adekwatnym rozwiązaniem, przyjętym przez projektodawcę, jest nadanie jej formy ustawy oraz konsekwentne poddanie projektu procedurze rozpatrzenia przez ustawodawcę. Tymczasowe rozwiązania prawne przyjęte dla potrzeb bieżącego funkcjonowania Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Sekretariatu Wspólnoty Demokracji okazują się dalece niewystarczające i ograniczają możliwości działania tych podmiotów, a w szerszym kontekście rodzą ryzyko polityczne dla międzynarodowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto analiza praktyki oraz ustawodastw innych państw europejskich, które poszukiwały rozwiązań w obszarze projektowanej regulacji (Republika Czeska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii) dowodzi, że docelowym rozwiązaniem problemu podmiotowości prawnej przedstawicielstw międzynarodowych inicjatyw politycznych nie mających charakteru organizacji międzynarodowych korzystających z ius contrahendi winno być wykorzystanie instrumentów prawa wewnętrznego państw uczestniczących w tych inicjatywach. Nie jest więc możliwe zawarcie porozumień wykonawczych w stosunku do podjętych zobowiązań i jedynym rozwiązaniem byłoby podpisanie nowej umowy międzynarodowej ratyfikowanej w drodze ustawy. Takie rozwiązanie nie jest jednak możliwe ze względu na brak podmiotowości prawnomiędzynarodowej Organizacji Bezpieczeństwa I Współpracy w Europie jak również Wspólnoty Demokracji. Przyjąć należy, że stosunki między OBWE oraz WD a państwami członkowskimi nie mają za podstawę klasycznych norm prawa międzynarodowego dotyczących traktatów a zasadnicze znaczenie zyskuje jednostronna praktyka państw członkowskich w kwestii istnienia zobowiązań. Z praktyki organów administracji rządowej RP wynika, że traktuje ona te zobowiązania polityczne za prawnie wiążące. Brak podmiotowości prawno międzynarodowej zarówno OBWE jak i WD uniemożliwia zawarcie z tymi organizacjami formalnych umów międzynarodowych, regulujących ich status oraz przywileje i immunitety. Ze względu na powyższe uwarunkowania prawne, jedynym możliwym rozwiązaniem kwestii statusu ODIHR oraz SWE, uregulowania ich statusu oraz potwierdzenia ich

11 przywilejów i immunitetów jest jednostronny akt Rządu RP oraz innych organów władzy ustawodawczej RP rangi ustawowej. Istnienie i funkcjonowanie ODIHR oraz Sekretariatu WD w Warszawie opiera się wyłącznie o przytoczone zapisy zobowiązań międzynarodowych o charakterze politycznym. Niemożność formalnego zaliczenia tych zobowiązań do powszechnie obowiązujących źródeł prawa na podstawie art. 87 Konstytucji RP, stwarza wątpliwości w zakresie możliwości ich realizacji. Zobowiązania te bowiem wkraczają w materię ustawową i jako takie powinny być uregulowane w ustawie. 3. Wpływ regulacji na podmioty i rynek pracy. Projektowana ustawa będzie miała bezpośredni wpływ na pracowników ODIHR oraz osoby delegowane do pracy w ODIHR z OBWE, a także na obywateli polskich zatrudnionych przez Dyrektora Biura. Obecnie w ODIHR zatrudnionych jest 135 osób, z czego 61 to obywatele polscy (stanowi to 46 % ogólnego stanu zatrudnienia Biura). Projektowana regulacja będzie miała wpływ na sytuację pracowników MSZ wyznaczonych tymczasowo do wykonywania obowiązków na rzecz Sekretariatu Wspólnoty Demokracji. Nie przewiduje się wpływu projektowanej regulacji na rynek pracy, w tym ułatwianie lub utrudnianie tworzenia nowych miejsc pracy, oraz konsekwencje dla poszczególnych grup zawodowych. 4. Zakres konsultacji projektu. Ocena Skutków Regulacji wraz z projektem ustawy, poza uzgodnieniom z członkami Rady Ministrów został poddany konsultacjom z ODIHR OBWE oraz z Sekretariatem Wspólnoty Demokracji. Uwzględniono uwagę Sekretariatu Wspólnoty Demokracji odnośnie rozszerzenia zakresu podmiotowego przywilejów i immunitetów określonych w projekcie o zastępcę Dyrektora Sekretariatu oraz jego doradców, co jest zgodne ze standardami międzynarodowymi stosowanymi wobec tego rodzaju instytucji. Uwzględnione zostały również uwagi ODIHR odnośnie art. 5 projektu ustawy i zmiany nazewnictwa jednostek organizacyjnych ODIHR z sekcji na departamenty. Niezależnie od powyższego projekt został skonsultowany z właściwymi komórkami organizacyjnych Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz został poddany ocenie Rady Legislacyjnej, której uwagi zostały uwzględnione w załączonej wersji projektu. 5. Korzyści polityczne Korzyści polityczne przyjęcia projektowanej regulacji polegają nie tylko na stworzeniu podstaw do funkcjonowania podmiotów niniejszej regulacji w krajowym porządku prawnym, ale także - a może przede wszystkim - na wyeliminowaniu ryzyka, jakie niesie dotychczasowy nieuregulowany stan prawny, któremu towarzyszy wątłe umocowanie formalne tych podmiotów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zauważyć, że działalność ODIHR zyskała uznanie wspólnoty międzynarodowej i stała się istotnym czynnikiem wspomagania, a przede wszystkim kontrolowania przestrzegania standardów praw człowieka i budowy społeczeństwa obywatelskiego przez państwa pozostające w obszarze zainteresowania OBWE. Z powodu konsekwentnego przestrzegania przez tę instytucję kryteriów bezstronności i rzetelności, ODIHR stał się także przedmiotem zauważalnej krytyki ze strony niektórych państw. W tym kontekście należy zaznaczyć, że nieuregulowany status Biura ODIHR na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stać się

12 pretekstem do ponowienia przez niektóre państwa postulatu przeniesienia siedziby ODIHR do Wiednia i tym samym zakończenia misji tego podmiotu w Warszawie. Odnośnie Sekretariatu Wspólnoty Demokracji należy zaznaczyć, że implementacja ustaleń IV Konferencji Ministerialnej Wspólnoty Demokracji, która odbyła się w dniach listopada 2007 r. w Bamako, wymaga podjęcia inicjatywy, która doprowadzi do zgodnego w tymi ustaleniami funkcjonowania Sekretariatu Wspólnoty Demokracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W tym przypadku stawką jest wiarygodność Rzeczypospolitej Polskiej wobec Wspólnoty oraz zdolność do wywiązywania się z politycznych zobowiązań. 6. Wpływ projektowanej regulacji na sektor finansów publicznych. Zasadniczo projektowana ustawa nie będzie miała znaczącego wpływu na wydatki budżetu Państwa. Z uwagi na obiektywne okoliczności nie sposób w chwili obecnej ocenić skutków wpływu projektowanej zmiany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych na wysokość wpływów z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie sposób także ocenić w chwili obecnej skutków nadania obydwu podmiotom zdolności prawnej, założyć jednak należy, że z chwilą jej uzyskania wzrośnie zdolność tych podmiotów do działania w krajowym obrocie gospodarczym, co może mieć bezpośredni wpływ na wolumen zamawianym przez nie usług i dokonywanych zakupów. Należy liczyć się natomiast z ograniczeniem wydatków na funkcjonowanie Sekretariatu Wspólnoty Demokracji po wejściu w życie projektowanej regulacji, a to z uwagi na możliwość formalnego generowania przez Sekretariat budżetu pochodzącego z dobrowolnych wpłat państw uczestniczących w tej inicjatywie. Do oceny skutków finansowych wejścia w życie projektowanej regulacji przyjęto następujące dane: 1) W zakresie kosztów funkcjonowania ODIHR: a) należy założyć, że ewentualne skorzystanie z uprawnionych pracowników z systemu ubezpieczeń OBWE nie będzie miało większego wpływu na roczny wolumen składek przesyłanych przez płatników; b) zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wobec OBWE wynoszą ok. 1,9 mln Euro rocznie składki wpłacanej do budżetu podstawowego. Dodatkowo Polska wpłaca 21 tys. Euro na rzecz pozabudżetowego funduszu ODIHR; c) działalność ODIHR w Warszawie przynosi polskim podmiotom trudne do oszacowania zyski wynikające z opłat za usługi, bilety lotnicze, wynajem mieszkań, sal konferencyjnych i tym podobne. Zakłada się przy tym, że stworzenie projektowanych ram prawnych działania ODHIR może istotnie zwiększyć aktywność tego podmiotu, a co za tym idzie większych jego udział w krajowym obrocie gospodarczym; d) zobowiązania z tytułu zapewnienia ODHIR siedziby oraz jej zabezpieczenia są obecnie realizowane przez udostępnienie pomieszczeń biurowych przez Ministerstwo Sprawiedliwości. Dodatkowo z budżetu Ministerstwa Spraw Zagranicznych pokrywane są koszty ochrony, ubezpieczenia budynku, podatku od nieruchomości, które od 1 maja br. wzrosły do kwoty ok. 15 tys. PLN miesięcznie. Od 1 stycznia 2010, na potrzeby Biura niezbędne będzie udostępnienie bądź wynajęcie ok m 2 powierzchni biurowej spełniającej standardy przewidziane przez OBWE. Przyjmując wariant najmu na wolnym rynku oraz uśrednioną stawkę kosztu najmu powierzchni biurowej w Warszawie pomiędzy 18 a 25 euro oraz aktualny kurs euro w stosunku do PLN ( ), roczny koszt wynajęcia tej siedziby wyniesie maksymalnie ok. 3.3 mln PLN. Należy przy tym zaznaczyć, że odnośne zobowiązanie wobec OBWE może zostać równolegle realizowane

13 poprzez udostępnienie ODIHR powierzchni biurowych na dotychczasowych zasadach, o ile Ministerstwo Sprawiedliwości wyrazi zgodę na dalsze przedłużenie umowy najmy obecnej siedziby ODHIR na dotychczasowych zasadach. 2) W zakresie kosztów funkcjonowania Sekretariatu Wspólnoty Demokracji: a) środki na funkcjonowanie i wyposażenie Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, w kwocie ok. 0,5 mln zł. zostały wygospodarowane ze środków przyznanych Ministerstwu Spraw Zagranicznych z budżetu Państwa na 2009 r. środki te służą także opłaceniu kosztów podróży służbowych personelu Sekretariatu Wspólnoty Demokracji składającego się obecnie z wyznaczonych pracowników MSZ; b) zgodnie z decyzją powołującą Sekretariat Wspólnoty Demokracji, Rzeczpospolita Polska ma zapewnić Sekretariatowi pomieszczenia, udzielić wsparcia finansowego oraz zwolnić instytucję od podatków, przyznając przywileje i immunitety należne organizacjom międzynarodowym; c) Minister Spraw Zagranicznych wystąpi o zaplanowanie odpowiednich środków finansowych na funkcjonowanie Sekretariatu na kolejne lata budżetowe w części 45 budżetu Państwa sprawy zagraniczne ; d) uzyskany wysoki stopień consensusu politycznego we Grupy Zwołującej w Waszyngtonie gwarantuje szybkie uzyskanie wpłat członkowskich natychmiast po formalnym uregulowaniu podstaw funkcjonowania Sekretariatu przez Rzeczpospolitą Polską. Dokonano w tej sprawie uzgodnień na poziomie ministerialnym, drodze ustaleń dyplomatycznych. W najbliższej perspektywie oznacza to możliwość generowania przez Sekretariat Wspólnoty Demokracji budżetu składającego się z wpłat państw uczestniczących w inicjatywie Wspólnoty Demokracji; e) Do czasu wejścia projektowanej ustawy w życie z budżetu Ministerstwa Spraw Zagranicznych ponoszone będą koszty wynajmu powierzchni biurowych dla Sekretariatu w kwocie ok. 24 tys. PLN miesięcznie. Na podstawie powyższych danych ocenia się, że wejście ustawy w życie przyniesie skutek w postaci zwiększenia wydatków budżetu Państwa o 3,3 mln zł (w zakresie kosztów związanych z zapewnieniem siedziby ODIHR), przy założeniu że od dnia 1 stycznia 2010 zajdzie konieczność najmu nowej powierzchni dla zapewnienia siedziby ODHIR na wolnym rynku. Koszt funkcjonowania Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, który wynosi w 2009 r. ok. 0, 78 mln. zł, ponoszony będzie nadal jako wydatek planowany w części 45 budżetu Państwa sprawy zagraniczne i znajdujący pokrycie w ramach tej części budżetu Państwa. 7. Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. 8. Projekt został poddany ocenie Oceny Skutków Regulacji. Zgodnie ze zgłoszą uwagą odpowiednia część uzasadnienia została uzupełniona o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące możliwości osiągnięcia celu projektowanej regulacji w inny niż ustawowy sposób. 9. Projekt nie zawiera przepisów technicznych i w związku z tym nie podlega procedurze notyfikacji aktów prawnych, określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz i z 2004 r. Nr 65, poz. 597). 10. Projekt został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie z wymogami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia

14 prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414). Nie odnotowano zgłoszeń podmiotów zainteresowanych pracami nad projektem.