dla Społecznej Strategii Warszawy

Transkrypt

1 BEZDOMNOŚĆ I WYKLUCZENIE MIESZKANIOWE Synteza oraz zbiór opracowań Zespołu Zadaniowego Bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe dla Społecznej Strategii Warszawy Warszawa, listopad 2008 Zespół Zadaniowy: Olga Filipiak-Wadas, Joanna Kaup-Markiewicz, Aleksandra RóŜycka,Renata Trzeszczak, Biuro Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawy, Julia Wygnańska, koordynator Zespołu Współpracownicy: Justyna Szołajska oraz Biuro Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy 1

2 Spis treści: ROZDZIAŁ 1. KIERUNKI WARSZAWSKIEJ POLITYKI WOBEC BEZDOMNOŚCI I WYKLUCZENIA MIESZKANIOWEGO... 5 I. WSTĘP... 5 II. MISJA WARSZAWSKIEJ POLITYKI WOBEC BEZDOMNOŚCI I WYKLUCZENIA MIESZKANIOWEGO... 7 III. PODSTAWY PRAWNE MISJI... 9 Zobowiązanie do zapewnienia schronienia Zobowiązanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej...11 IV. REALIZACJA MISJI KIERUNKI SZCZEGÓŁOWE Polityka całościowa Harmonizacja podsystemów system miejski Powierzenie świadczenia wystandaryzowanej usługi Monitorowanie zjawiska i systemu Prawa i obowiązki klientów V. PODSUMOWANIE I REKOMENDACJE Rekomendacje dla dalszych prac nad kierunkami i celami warszawskiej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego Rekomendacje dla systemu wsparcia w sferze interwencji Rekomendacje dla systemu wsparcia w sferze integracji ROZDZIAŁ 2. MONITOROWANIE I WSPARCIE LUDZI STAWIAJĄCYCH PIERWSZE KROKI W SAMODZIELNOŚCI MIESZKANIOWEJ PO OPUSZCZENIU SCHRONISKA Praca socjalna w schronisku Lokal socjalny Monitoring Rekomendacje ROZDZIAŁ 3. REGULAMINY WARSZAWSKICH PLACÓWEK DLA LUDZI BEZDOMNYCH Analiza regulaminów warszawskich placówek Interpretacja niektórych zapisów zawartych w regulaminach Nie ma w regulaminach warszawskich a jest w regulaminach innych miast Polski Czego nie ma w Polsce, a jest w innych krajach Europy Wnioski dotyczące regulaminów warszawskich REKOMENDOWANY REGULAMIN WARSZAWSKICH PLACÓWEK DLA BEZDOMNYCH UWAGI KOŃCOWE ROZDZIAŁ 4. STANDARDY USŁUG DLA OSÓB BEZDOMNYCH W WARSZAWSKICH PLACÓWKACH OPIEKI STACJONARNEJ I PÓŁSTACJONARNEJ ORAZ KRYTERIA RÓśNICUJĄCE TE USŁUGI I. CEL, ZAKRES I METODA BADANIA II. KRYTERIA RÓśNICUJĄCE USŁUGI DLA OSÓB BEZDOMNYCH I ZAKRESY USŁUG - PROPOZYCJA Kryteria róŝnicujące usługi dla bezdomnych Podstawowe typy usług Próba klasyfikacji zbadanych placówek do wyróŝnionych typów usług III. STANDARDY USŁUG DLA OSÓB BEZDOMNYCH W WARSZAWSKICH PLACÓWKACH OPIEKI STACJONARNEJ I PÓŁSTACJONARNEJ Standard fizyczny placówek Warunki bytowe Praca socjalna Sposób funkcjonowania placówki Zasady przyjmowania do placówek Człowiek bezdomny w środowisku instytucjonalnym Zarządzanie placówkami Nadzór nad placówkami i kontrole ROZDZIAŁ 5. REJESTRACJA DANYCH O MIESZKAŃCACH PLACÓWEK DLA BEZDOMNYCH 91 WSTĘP METODOLOGIA BADANIA I WYNIKI REKOMENDACJE

3 ROZDZIAŁ 6. ZLECANIE DZIAŁAŃ NA RZECZ LUDZI BEZDOMNYCH ORGANIZACJOM POZARZĄDOWYM - WADY OBECNEGO SYSTEMU ORAZ NIEZBĘDNE ZMIANY Wady systemu placówek dla bezdomnych Propozycja systemu pomocy osobom bezdomnym w m.st. Warszawa ROZDZIAŁ 7. FINANSOWANIE USŁUG NOCLEGOWYCH DLA LUDZI BEZDOMNYCH W OPARCIU O SKIEROWANIA I DECYZJE ADMINISTRACYJNE WYDAWANE PRZEZ OŚRODKI POMOCY SPOŁECZNEJ Tryby zlecania zadań publicznych Udzielenie schronienia jako zadanie publiczne Uprawnienie do pomocy społecznej - procedury Podsumowanie ROZDZIAŁ 8. DOSTĘPNOŚĆ MIESZKAŃ KOMUNALNYCH DLA LUDZI WYCHODZĄCYCH Z BEZDOMNOŚCI I UBOGICH BARIERY I REKOMENDACJE WSTĘP CZĘŚĆ I. UDOSTĘPNIANIE LOKALI W RAMACH PUBLICZNEJ POMOCY MIESZKANIOWEJ Zadania miasta w zakresie mieszkalnictwa Priorytety w działaniach mieszkaniowych gmin podstawowe grupy adresatów pomocy Kwestia gminy właściwej do udzielenia pomocy w przypadku osób bezdomnych Ocena realizacji jednego z zadań w zakresie mieszkalnictwa taniego najmu lokali CZĘŚĆ II. BRAK PEŁNEJ REALIZACJI UPRZYWILEJOWANEGO DOSTĘPU LUDZI BEZDOMNYCH DO NAJMU LOKALI Zasoby lokalowe Nierówności między dzielnicami Dostępne lokale a potrzeby Grupy priotytetowe/uprzywilejowane Bariery administracyjne Bariery psychologiczne Podsumowanie Części II CZĘŚĆ III. DZIAŁANIA PREWENCYJNE - ZAPOBIEGANIE BEZDOMNOŚCI I WYKLUCZENIU MIESZKANIOWEMU. 140 Socjalne systemy windykacyjne Współpraca OPS i spółdzielni mieszkaniowych Promocja dodatku mieszkaniowego Ułatwienia przy spłacie zaległości czynszowych ZAŁĄCZNIKI

4 Synteza 4

5 Rozdział 1. Kierunki warszawskiej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego Julia Wygnańska, koordynator Zespołu Zadaniowego, we współpracy z członkami Zespołu: Olga Filipiak-Wadas, Joanna Kaup-Markiewicz, Aleksandra RóŜycka, Renata Trzeszczak, Biuro Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawy oraz Justyną Szołajską i Biurem Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy Rozdział pierwszy wskazuje na główny kierunek misję oraz kierunki szczegółowe dla warszawskiej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego. Są one podstawą dla stworzenia operacyjnej Warszawskiej Strategii wobec Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego. Rozdział jest syntezą obserwacji i wniosków zawartych w Rozdziałach 2-8, przygotowanych przez członków Zespołu i badaczy zewnętrzych podczas prac Zespołu Zadaniowego Bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe. Opracowanie było przedmiotem dyskusji Zespołu, które równieŝ przyczyniły się do jego ostatecznego kształtu. I. Wstęp Warszawa tak jak kaŝde duŝe miasto jak magnes przyciąga ludzi szukających w nim moŝliwości spełnienia swoich Ŝyciowych aspiracji. Zarówno ci, którzy przebywają w mieście od urodzenia, tak jak ich przodkowie jak i ci, którzy przyjechali niedawno są członkami miejskiej społeczności. Na terenie Warszawy lokują swoje Ŝyciowe interesy i realizując indywidualne cele przyczyniają się do rozwoju i kształtu całej społeczności. KaŜdy człowiek ma prawo do samodzielnego określenia swoich Ŝyciowych celów i dla kaŝdego jest to waŝne. Zazwyczaj robi to na miarę własnych moŝliwości, kierując się przekonaniem o tychŝe. Dla jednych celem będzie zdobycie wykształcenia, dla innych pozycji w korporacji, dla wielu jednak będzie to dach nad głową, zabezpieczenie indywidualnego bezpieczeństwa czy ucieczka od traumatycznych przeŝyć. Niektórzy potrzebują trochę więcej wsparcia w dąŝeniu do własnych celów. Czasem wsparcie polega na pomocy w przeformułowaniu oceny własnych moŝliwości. Warszawska społeczność współtworzona przez mieszkańców, organizacje pozarządowe, urzędy, korporacje itd. powinna wspierać wszystkich swoich członków adekwatnie do ich potrzeb. 5

6 Warto sobie uświadomić, Ŝe nie wszyscy jesteśmy równo traktowani. Jeśli we wraŝliwości społecznej są luki, które powodują, Ŝe bijącego męŝa i ojca nie moŝna usunąć z domu, w którym mieszka jego najbliŝsza rodzina, jeśli nauczyciel zaniedbuje swoją pracę i nie kształci w uczniach samodzielnego myślenia i umiejętności podejmowania decyzji, jeśli nie ma poradni doradzających rodzinom w kryzysie, jeśli domy dziecka to przepełnione molochy, jeśli w małych miasteczkach nie ma dość miejsc pracy, jeśli alkoholizm uznaje się zbyt często za wybór a nie chorobę, itd., jeśli generalnie system stworzony przez nasze państwo gdzieś zawodzi, nie odpowiada na jakieś pilne ludzkie potrzeby, to moŝna mieć pewność, Ŝe znaczna część brudnych i zapitych ludzi śpiących na warszawskich skwerach i dworcach, dryfujących między schroniskami i noclegowniami lub dramatycznie ubiegających się o lokal socjalny skupia w sobie efekty wszystkich tych zaniedbań i luk. W świetle wszelkich dokumentów opisujących prawa mieszkańców nie tylko obywateli - cywilizowanych państw, ludziom bezdomnym i naraŝonym na bezdomność naleŝy się wsparcie. Bezdomność jest zawsze tragedią i ogromnym kryzysem. Ludzie nim obarczeni nie mogą być dodatkowo obciąŝani nieefektywnym systemem pomocy. Wymagają wsparcia dobrze przemyślanego i najwyŝszej jakości. Jego efektywności dobrze słuŝy ujęcie go w strategii, która spełnia następujące warunki (FEANTSA, 2007): Wiedza: Zakorzenienie strategii w wiedzy potwierdzonej badaniami. Wszechstronność: interwencja kryzysowa, wychodzenie z bezdomności oraz prewencja. Wielowymiarowość: wielo-resortowość (mieszkalnictwo, zdrowie, zatrudnienie, pomoc społeczna, edukacja) oraz wielosektorowość (instytucje państwowe, organizacje pozarządowe, firmy). Prawo do mieszkania: jest elementem wielu krajowych i międzynarodowych aktów prawnych i konieczność jego realizacji powinna być punktem wyjścia dla strategii. Partycypacja w planowaniu i realizacji strategii: interesariuszy (usługodawców, samorządów lokalnych, urzędów pracy, itd.) oraz ludzi bezdomnych. Uprawomocnienie: realizacja elementów strategii powinna być ustawowym obowiązkiem odpowiednich organów. Gwarancja trwałości poprzez: stałe finansowanie, deklarację politycznego zaangaŝowania oraz poparcie opinii publicznej. Realizacja potrzeb ludzi bezdomnych (vs. instytucji wspierających) to podstawa oceny skuteczności strategii. Pragmatyzm: realistyczne cele i harmonogram wdraŝania. Oddolność: wiodąca rola wspólnot lokalnych. 6

7 Warunki te stały się drogowskazem dla prac Zespołu Zadaniowego Bezdomność i Wykluczenie Mieszkaniowe pracującego na jesieni 2008 roku w ramach procesu Społecznej Strategii Warszawy. Kierując się nimi zespół zebrał doświadczenia i materiały pozwalające na wskazanie misji i szczegółowych kierunków, które zazębiając się zarysowują system wsparcia dla ludzi przechodzących mieszkaniowy kryzys. Propozycje zespołu są treścią niniejszego opracowania. Aby w pełni zasłuŝyć na miano Warszawskiej Strategii Wobec Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego wymagają one jeszcze dopracowania, jednak zasadniczy kierunek został wskazany. II. Misja warszawskiej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego Misja kaŝdego działania, programu, strategii czy ruchu w sposób skondensowany ujmuje jego główny cel. W tym przypadku został on sformułowany następująco: Misją Warszawskiej polityki wobec bezdomności powinno być stworzenie profesjonalnego, całościowego systemu wsparcia dla bezdomnych członków wspólnoty samorządowej Stolicy, z którego korzystanie jest przejściowym epizodem w Ŝyciu ludzi. Takie sformułowanie misji wyrasta z analizy problemów występujących w Stolicy i wskazuje kierunek wychodzenia im naprzeciw. Pomoc warszawskiej społeczności kierowana do ludzi w kryzysie mieszkaniowym nie zawsze jest profesjonalna, nie jest całościowa, nie funkcjonuje jak system, nie obejmuje wszystkich członków samorządowej wspólnoty i tylko w indywidualnych przypadkach doprowadza do końcowego efektu w postaci trwałego przezwycięŝenia tego kryzysu (patrz Ekspertyza o warszawskiej bezdomności, kwiecień 2008). Znaczenie poszczególnych komponentów misji zostało wyjaśnione poniŝej. Profesjonalny Profesjonalny system, to taki, który jest planowany i realizowany przez profesjonalistów: ludzi którzy dobrze znają się na rzeczach, którymi się zajmują. Profesjonalizm jest warunkowany kwalifikacjami i wykształceniem, doświadczeniem lub odpowiednim podejściem i predestynującymi cechami charakteru, ale przede wszystkim wytrwałą i rzetelną pracą. Profesjonalny system jest równieŝ oparty o najnowszą wiedzę, w tym przypadku wiedzę o stosowanych na świecie dobrych rozwiązaniach tworzących efektywną politykę społeczną wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego. Profesjonalny to teŝ w pewnym stopniu innowacyjny, a na pewno dopuszczający wprowadzanie przetestowanych innowacji. Przykładem profesjonalnych i innowacyjnych na skalę naszego kraju rozwiązań, które mogą znaleźć się w Warszawskiej strategii jest: 1. Wprowadzenie systemu agregacji danych o uŝytkownikach usług czerpiącego wyłącznie z informacji gromadzonych tak czy inaczej przez instytucje świadczące pomoc. Takie podejście do 7

8 zdobywania danych niezbędnych do planowania efektywnej polityki wobec zjawiska bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego jest rekomendowane przez Komisję Europejską, m.in. w finansowanym z jej środków projekcie Wzajemny postęp w likwidowaniu bezdomności poprzez ulepszanie systemów monitorowania zjawiska (skrót od pełnej nazwy angielskiej MPHASIS), (więcej na: 2. Wyodrębnienie z miejskich zasobów lokali komunalnych mieszkań rotacyjnych (np. lokali z róŝnych względów nie przeznaczanych na typową pomoc mieszkaniową) czasowo przeznaczanych dla ludzi wychodzących z bezdomności realizujących indywidualne programy wychodzenia z bezdomności oraz ludzi zagroŝonych bezdomnością, w szczególności wychowanków domów dziecka i uchodźców. Wybranie do programu wyłącznie mieszkań znajdujących się w środowisku zdrowym społecznie (dobre sąsiedztwo) i fizycznie (standard budynku, mieszkania). Stworzenie ponad dzielnicowej procedury kierowania do owych mieszkań oraz objęcie ich mieszkańców niezbędnym wsparciem socjalnym. Rozwiązanie w postaci mieszkań rotacyjnych moŝe być wprowadzone w oparciu o funkcjonujące rozwiązania prawne np. przewidziane w Ustawie o pomocy społecznej. W dalszej części dokumentu znajduje się wiele więcej innowacyjnych propozycji. Całościowy system wsparcia Całościowy system wsparcia to taki, który w sposób adekwatny odpowiada na pełną gamę zróŝnicowanych potrzeb osób, dla których wsparcia jest tworzony. W przypadku bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego potrzeby są wyznaczane przez rodzaj trudnej sytuacji mieszkaniowej. Kierując się Europejską Typologią Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS (Tabela 1.1) moŝna wskazać na trzynaście takich sytuacji. Wszystkie z nich występują w mieście stołecznym. Aby reakcja na owe potrzeby była adekwatna musi obejmować trzy rodzaje działań: zapobieganie, interwencję oraz integrację. Tabela 1.1. Europejska Typologia Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS Nr Rodzaj trudnej sytuacji mieszkaniowej wg ETHOS BEZ DACHU NAD GŁOWĄ (ang. roofless) 1 mieszkanie w miejscach publicznych 2 przebywanie w noclegowni lub/i z koniecznością spędzenia kliku godzin w ciągu dnia w miejscach publicznych BEZ MIEJSCA ZAMIESZKANIA (ang. houseless) 3 Schroniska dla bezdomnych/zakwaterowanie tymczasowe 4 schronienie dla kobiet 5 zakwaterowanie dla uchodźców i emigrantów 6 Opuszczający instytucje 7 specjalistyczne mieszkania wspierane NIEZABEZPIECZONE ZAMIESZKIWANIE (ang. insecure housing) 8 bez umowy najmu 9 z nakazem eksmisji 10 ZagroŜenie przemocą NIEODPOWIEDNIE ZAKWATEROWANIE (ang. inadequate housing) 11 konstrukcje tymczasowe 8

9 12 mieszkania substandardowe 13 Skrajne przeludnienie Bezdomni członkowie wspólnoty samorządowej Bezdomność nie jest zjawiskiem, które w wymiarze jednostkowym moŝna przypisać do konkretnej społeczności w sensie administracyjnie zdefiniowanych reguł. Ludzie bezdomni migrują z miejsc, w których się urodzili, w których mieszka ich rodzina i w których są zameldowani na pobyt stały lub czasowy. Jest to uniwersalna cecha bezdomności. Zazwyczaj migrują do metropolii i duŝych ośrodków społeczno-gospodarczych. Miejsce, w którym przebywają jako bezdomni naleŝy uznać za to, w którym lokują swoje aktualne interesy Ŝyciowe, co czyni z nich członków lokalnej wspólnoty samorządowej. To właśnie do wspólnoty samorządowej powinna być kierowana pomoc lokalnego samorządu i jego instytucji, o czym świadczą nie tylko przepisy, ale równieŝ stosowne orzeczenia polskich trybunałów i sądów (więcej w Rozdziale 8). Konstruując warszawski system pomocy wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego trzeba się pogodzić z faktem, iŝ zawsze będą musieli z niego korzystać ludzie, którzy z miastem są związani nie tylko w sposób administracyjny. Działania wspierające wychodzenie z bezdomności powinny skutkować pełnym włączeniem się do wspólnoty samorządowej nie tylko poprzez zamieszkanie ale równieŝ pracę, nawiązanie więzi społecznych, płacenie podatków itd. Korzystanie z systemu jest przejściowym epizodem w Ŝyciu ludzi System wsparcia dla ludzi bezdomnych nie moŝe być docelowym miejscem zamieszkania dla nikogo. Ludzie trafiający na warszawskie dworce i ulice powinni otrzymywać przemyślaną pomoc, której ostatecznym rezultatem jest pełna samodzielność nie tylko mieszkaniowa na miarę moŝliwości kaŝdej osoby. Aby było to moŝliwe konieczne jest: Niedopuszczanie do sytuacji kryzysowej, a takŝe natychmiastowe skracanie okresu korzystania z systemu pomocy dla bezdomnych na samym początku trafienia do niego. Ograniczenie moŝliwości wieloletniego przebywania w poszczególnych placówkach. Stworzenie kanałów wyjścia osiągalnych po spełnieniu określonych warunków po spełnieniu obowiązków osoba musi otrzymać obiecaną przez miasto nagrodę np. lokal socjalny. Zapewnienie miejsc docelowych dla ludzi wymagających stałego wsparcia o charakterze mieszkaniowym ( trudni bezdomni, ludzie schorowani). III. Podstawy prawne misji Warszawa, tak jak kaŝda gmina w Polsce musi opracować dokument określający Program rozwiązywania problemów społecznych (Ustawa o pomocy społecznej). Jednym z 9

10 niekwestionowanych problemów społecznych w mieście jest bezdomność oraz sytuacja lokalowa ubogich mieszkańców. Zobowiązanie do posiadania takiego programu jest wzmocnione od czasu gdy Polska jest członkiem Unii Europejskiej. W wielu programach unijnych warunkiem uzyskania środków finansowych jest wykazanie zgodności działań z załoŝeniami ujętymi w takich strategiach. Warunek ten jest równieŝ coraz bardziej popularny w krajowych programach wsparcia dla róŝnych instytucji (np. Krajowy Program Powrót Osób Bezdomnych do Społeczności). Obok wymienionych wyŝej przesłanek formalnych do opracowania i przyjęcia Strategii istnieją przesłanki praktyczne wynikające ze szczególnych cech zjawiska jakim jest bezdomność i trudności lokalowe ubogich mieszkańców. Bezdomność jest problemem wielowymiarowym, według wielu definicji jest konsekwencją róŝnych problemów np. niskiego wykształcenia, zaburzeń zdrowia fizycznego i psychicznego w tym uzaleŝnień, konfliktów rodzinnych, braku pracy i innych, które moŝna mnoŝyć. Stąd teŝ rozwiązywanie tego problemu wymaga działań z wielu dyscyplin, przypisanych wielu róŝnym instytucjom i ich wydziałom. Muszą one być jakoś koordynowane, czego praktycznym rozwiązaniem jest ujęcie ich w całościowej Strategii. Przechodząc do konkretnych zobowiązań prawnych, które warunkują wprowadzenie określonych działań na rzecz ludzi bezdomnych i zagroŝonych utratą mieszkania zarysowanych w niniejszym opracowaniu, naleŝy wymienić dwie grupy przepisów ustanawiających prawa mieszkańców Polski do uzyskiwania schronienia oraz wsparcia mieszkaniowego. Obydwa uprawnienia są zakorzenione w Konstytucji RP, której Art. 75 stanowi, Ŝe: Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Uszczegółowienie tego zadania ma miejsce w stosownych ustawach i zostało opisane poniŝej. Zobowiązanie do zapewnienia schronienia Ustawa o pomocy społecznej szczegółowo przypisuje poszczególne zadania i obowiązki z zakresu pomocy społecznej organom róŝnych szczebli administracji rządowej i samorządowej, wskazując na zadania obligatoryjne, a takŝe fakultatywne, tj. takie, których realizacja wynika z rozeznanych potrzeb mieszkańców, a ich wykonanie moŝe być uzaleŝnione od moŝliwości finansowych jednostki samorządu. Według Ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 roku, do obligatoryjnych zadań gminy z zakresu pomocy społecznej naleŝy m.in. udzielenie schronienia, posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, w tym osobom bezdomnym. (art. 17 ust 1 pkt. 3. ustawy). 10

11 ...osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeŝeli jest tego pozbawiona. Udzielenie schronienia następuje poprzez przyznanie tymczasowego miejsca noclegowego w noclegowniach, schroniskach, domach dla bezdomnych i innych miejscach do tego przeznaczonych. Określone ustawowo zadania realizowane są poprzez przyznawanie świadczeń pomocy społecznej. Katalog świadczeń pomocy społecznej określony został w art. 36 ustawy. Zadanie, o którym mowa wyŝej realizowane jest poprzez przyznanie trzech rodzajów świadczeń (tzw. niepienięŝnych) pomocy społecznej: schronienie (art. 36 pkt. 2 lit i), posiłek (art. 36 pkt. 2 lit j) oraz niezbędne ubranie (art. 36 pkt. 2 lit k). (Więcej w Rozdziale 7). W mieście stołecznym za organizację warunków do udzielenia schronienia odpowiada Biuro Polityki Społecznej Urzędu Miasta, za udzielanie świadczeń odpowiada osiemnaście dzielnicowych ośrodków pomocy społecznej. Zobowiązanie do udzielenia pomocy mieszkaniowej KaŜda gmina w Polsce, zobowiązana jest do realizacji zadań z zakresu udzielania pomocy mieszkaniowej. Zgodnie z cytowanym wyŝej Art. 75 Konstytucji RP, ochronę praw lokatorów określa ustawa. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie kodeksu cywilnego (nazywana w skrócie ustawą o ochronie praw lokatorów) w art. 4 ust. 1 poszerza zadania własne gmin z zakresu mieszkalnictwa o tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ponadto ustawa precyzuje sytuacje, w których powinna zostać udzielona bezpośrednia pomoc, polegająca na dostarczeniu osobie lub rodzinie konkretnego lokalu do uŝytkowania. W art. 4 ust. 2 stwierdza się, Ŝe gmina zapewnia lokale socjalne i zamienne oraz zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art.7 ust.1 nakłada na gminy obowiązki związane z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a wśród nich wymienia gminne budownictwo mieszkaniowe. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych nakłada na gminy obowiązek zorganizowania dofinansowania opat za mieszkanie dla osób, które samodzielnie nie są w stanie udźwignąć tego cięŝaru. (Więcej w Rozdziale 8) Szczegółowe zasady najmu lokali komunalnych w Warszawie zostały określone przez Radę Miasta w Uchwale nr XLIII/1010/2004 r. z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Paragrafy 7 i 15 precyzują grupy, którym przysługuje pierwszeństwo najmu. Wśród nich wymienionych jest wiele odpowiadających typologii ETHOS (min. osoby bezdomne realizujące indywidualne programy wychodzenia z bezdomności, wychowankowie domów dziecka, opuszczający zakłady karne). 11

12 Dodatkową i całkiem nową regulacją przyjętą w Warszawie w tej sferze jest Uchwała nr XLI/1273/2008 Rady m.st. Warszawy w sprawie Programu Komunalnego Budownictwa Mieszkaniowego miasta stołecznego Warszawy na lata przyjęta przez Radę Miasta w dniu roku. W najbliŝszych pięciu latach program ten przewiduje moŝliwość wybudowania ok mieszkań, w tym ok lokali w ramach inwestycji realizowanych przez Dzielnice i ok lokali w ramach inwestycji realizowanych przez TBS-y. Program jest odpowiedzią samorządu miejskiego na problem nieadekwatności liczby wolnych lokali gotowych do zasiedlenia do potrzeb członków wspólnoty samorządowej w tej sferze. Kolejne podstawy prawne dla poszczególnych rozwiązań proponowanych w strategii są wskazane w tekście. IV. Realizacja misji kierunki szczegółowe 1. Polityka całościowa Bezdomność i bieda mieszkaniowa to bardzo złoŝone i powiązane ze sobą problemy. Efektywna polityka wobec tych lub tego zjawiska powinna łączyć działania adresujące całą gamę zróŝnicowanych potrzeb. Rozwiązywanie problemów związanych z bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym w mieście nie moŝe być zatem kompetencją wyłącznie jednego z Biur Urzędu m.st. Warszawy, czy kilku biur i jednostek (np. ośrodków pomocy społecznej) działających w oderwaniu od siebie. Tymczasem struktura administracyjna miasta stołecznego narzuca podejście resortowe, które jest przeciwieństwem podejścia interdyscyplinarnego niezbędnego w tym wypadku. Dla przykładu warto przytoczyć opinię podzielaną zarówno przez organizacje pozarządowe zapewniające schronienie, jednostki samorządu miejskiego odpowiedzialne za jego organizowanie (Rozdział 6) oraz słuŝby i instytucje publiczne mające wśród swoich klientów ludzi bezdomnych (np. straŝ miejska, szpitale) dotyczącą potrzeby większego zaangaŝowania w działania wobec bezdomności jednostek czy biur samorządu miejskiego odpowiedzialnych za politykę zdrowotną (np. Biuro Promocji Zdrowia Urzędu m.st. Warszawy). Wszyscy wskazują na brak usług zapewniających czasową opiekę poszpitalną dla ludzi bezdomnych poddanych leczeniu i wypisanych ze szpitali. Stan tych ludzi jest na tyle dobry, Ŝe umoŝliwia wypisanie ze szpitala i na tyle zły, Ŝe uniemoŝliwia przyjęcie ich do schronisk ze względu na brak odpowiedniej opieki (pielęgniarsko-lekarskiej). Są to ludzie bezdomni, ale posiadają równieŝ potrzeby zdrowotne, które powinny być rozwiązywane a nie są z powodu błędnego przypisania kompetencji do działań na rzecz ludzi bezdomnych jednemu biuru zajmującemu się wyłącznie pomocą społeczną. 12

13 Jak wspomniano w misji, ramą dla zakreślenia całościowej polityki jest Typologia ETHOS (Tabela 1.1.) określająca kontinuum sytuacji mieszkaniowych oznaczających bezdomność i wykluczenie mieszkaniowe. Zastosowanie tej ramy w polskich realiach nie jest fikcją. Analizując dane dotyczące rodzajów klientów warszawskich schronisk finansowanych z budŝetu miasta (Rozdział 4) zauwaŝamy wiele grup, znajdujących się w sytuacjach mieszkaniowych określonych w ETHOS. Podobnie analizując uchwały rad róŝnych polskich gmin dotyczących bezpośredniej pomocy mieszkaniowej w drodze najmu moŝna zobaczyć, Ŝe intuicje dotyczące rodzajów trudnych warunków mieszkaniowych i grup klientów najmu lokali komunalnych bądź lokali miejskich spółek TBS równieŝ pokrywają się z ETHOS (Rozdział 8). Zatem ETHOS jest ramą nakreślającą zakres polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego nie tylko pod względem merytorycznym, ale równieŝ pod względem administracyjno-prawnym odpowiadającą polskiej praktyce i regulacjom. Warunki operacjonalizacji całościowego podejścia obejmują przede wszystkim stworzenie docelowej gamy usług oraz odpowiednie konstruowanie budŝetu. Docelowa gama usług W oparciu o opracowania członków zespołu zadaniowego oraz dyskusje odbywane podczas jego spotkań wydaje się, Ŝe docelowa gama usług kierowanych do ludzi bezdomnych i doświadczających wykluczenia mieszkaniowego w mieście spełniająca warunek całościowości powinna składać się z elementów ujętych w Tabeli 1.2. Zakres kaŝdej z usług wymaga uszczegółowienia, co powinno być przedmiotem dalszych prac prowadzonych wspólnie przez ekspertów, potencjalnych usługodawców i instytucje odpowiedzialne za ich finansowanie. Tabela 1.2. Docelowa gama usług. Sfera polityki Prewencja Prewencja Prewencja/ Interwencja Interwencja Rodzaj usługi Grupa adresatów/klientów Cel usługi Socjalne systemy windykacyjne (Pracownicy socjalni w zespołach odpowiadających za windykację naleŝności mieszkaniowych) Współpraca OPS i spółdzielni mieszkaniowych (wymiana informacji o zagroŝonych lokatorach, promocja dodatków mieszkaniowych) Streetworking/interwencja natychmiastowa Jadłodajnie, łaźnie ogólnego dostępu, punkty pielęgniarskie Ludzie zagroŝeni utratą mieszkania z powodu zadłuŝenia, Ŝyjący pod groźbą przemocy ze strony współdomowników Ludzie zagroŝeni utratą mieszkania z powodu zadłuŝenia, Ŝyjący pod groźbą przemocy ze strony współdomowników Ludzie znajdujący się na ulicach Ludzie znajdujący się na ulicach Zapobieganie bezdomności Zapobieganie bezdomności Niedopuszczenie do wejścia w system placówek dla bezdomnych ; niedopuszczenie do zamarznięcia na ulicy z powodu braku schronienia Niedopuszczenie do zamarznięcia na ulicy z powodu braku schronienia; realizacja podstawowych potrzeb człowieka (jedzenia i picia, higieny osobistej) Interwencja Ogrzewalnie Ludzie znajdujący się na ulicach Niedopuszczenie do 13

14 zamarznięcia na ulicy z powodu braku schronienia; przedstawienie moŝliwości wsparcia (informacja) Interwencja Noclegownie ogólnego dostępu Ludzie znajdujący się na ulicach Niedopuszczenie do zamarznięcia na ulicy z powodu braku schronienia; przedstawienie moŝliwości wsparcia (informacja) oraz wskazywanie ścieŝki pomocy (odpowiednich usług) Interwencja Noclegownia ogólnego dostępu dostosowana do przyjmowaniu ludzi pod wpływem alkoholu (odpowiednia opieka medyczna). Interwencja Schronisko krótkiego pobytu 3-6 miesięcy Interwencja Interwencja Integracja Integracja Integracja Schronisko specjalistyczne (np. dla chorych psychicznie, wymagających leczenia poszpitalnego, domy dla kobiet z dziećmi, domy dla byłych więźniów, ośrodki dla ofiar przemocy w rodzinie, domy dla osób po terapii uzaleŝnień, domy dla osób oczekujących na miejsce docelowe w DPS lub ZOL) Mieszkania treningowe prowadzone przy noclegowniach i schroniskach Mieszkania przejściowe/rotacyjne będące własnością miasta np. w formule mieszkań chronionych (UPS) Wynajmowanie mieszkań komunalnych na czas określony (socjalne) i nieokreślony Monitoring w samodzielności mieszkaniowej (uzupełnienie dwóch powyŝszych) Ludzie znajdujący się na ulicach będący pod wpływem alkoholu poniŝej poziomu pozwalającego na skierowanie ich do izby wytrzeźwień (pół promila) Ludzie, którzy nie chcą przebywać na ulicach lecz podejmować jakieś działania na rzecz zmiany swojej aktualnej sytuacji mieszkaniowej/ŝyciowej Ludzie o szczególnych potrzebach, którzy nie chcą przebywać na ulicach lecz podejmować jakieś działania na rzecz zmiany swojej aktualnej sytuacji mieszkaniowej/ŝyciowej. Ludzie gotowi do samodzielności mieszkaniowej oczekujący na samodzielne mieszkania (najczęściej lokale socjalne), chcący/mający zalecenie do przebywania w pobliŝu placówki interwencyjnej. Ludzie z trudnościami w samodzielnym utrzymywaniu mieszkania, dla których Ŝycie we wspólnocie ma dodatkowe korzyści, jednocześnie ze wskazaniem do funkcjonowania w zdrowym środowisku mieszkaniowym/sąsiedzkim Ludzie o niskich dochodach zdolni do samodzielności mieszkaniowej, ale wymagający taniego wynajmu. Ludzie, którzy po okresie bezdomności stawiają pierwsze kroki w samodzielności mieszkaniowej Niedopuszczenie do zamarznięcia na ulicy z powodu braku schronienia; zapewnienie opieki adekwatnej do stanu trzeźwienia bezpieczeństwo. Podstawowe wsparcie w wychodzeniu z bezdomności (sytuacja administracyjno-prawna, rodzinna, dokumenty) niezbędne do sukcesu w dalszych działaniach na rzecz samodzielności mieszkaniowej Podstawowe wsparcie w wychodzeniu z bezdomności (sytuacja administracyjno-prawna, rodzinna, dokumenty) niezbędne do sukcesu w dalszych działaniach na rzecz samodzielności mieszkaniowej dostosowane do szczególnych potrzeb mieszkańców np. opieka dla ludzi cierpiących na zaburzenia psychicznie, byłych więźniów, młodzieŝy, młodych matek/rodziców, trzeźwienia, itd. Osiągnięcie umiejętności niezbędnych do samodzielnego mieszkania (np. gospodarowanie budŝetem, prowadzenie gospodarstwa domowego, samodzielne załatwianie spraw urzędowych, itd.); Zabezpieczenie przed demoralizującym wpływem warunków panujących w środowisku o duŝej koncentracji problemów wynikających z bezdomności; wykorzystanie siły małych wspólnot/komun mieszkaniowych Zapewnienie dostępnych finansowo warunków mieszkaniowych Zapobieganie utracie samodzielności mieszkaniowej (mieszkania) poprzez wsparcie socjalne/społeczne. 14

15 Badanie rodzajów i standardów usług w warszawskich placówkach stacjonarnych (zapewniających co najmniej nocleg) dla ludzi bezdomnych (Rozdział 4) pokazało nieco węŝszą gamę obejmującą noclegownie (3), schroniska specjalistyczne (12), schroniska (9), domy dla bezdomnych (3) i mieszkania treningowe (2). Według wyników badania w mieście funkcjonuje ponadto 5 placówek świadczących pomoc stacjonarną, których nie moŝna jednoznacznie przypisać do jednego rodzaju usługi. Aby uzupełnić obraz usług funkcjonujących w mieście naleŝy oprócz powyŝszych objętych badaniem standardów dodać jadłodajnie, łaźnie, punkty pielęgniarskie, specjalistyczną poradnię zdrowia, magazyny, zaczątki programów monitoringu w samodzielności mieszkaniowej ( Druga szansa ) oraz wynajmowanie mieszkań na czas określony ( Druga szansa, Mokotowski Program Wychodzenia z Bezdomności). Z pobieŝnej analizy wynika, Ŝe brakujące w mieście typy usług (abstrahujemy tu od skali i jej adekwatności do potrzeb) to przede wszystkim działania prewencyjne prowadzone przez instytucje odpowiadające za windykację czynszową, streetworking, ogrzewalnia oraz noclegownia dostosowana do przyjmowania osób pod wpływem alkoholu. Dokładne porównanie docelowej gamy usług proponowanej w tabeli 2 z programami funkcjonującymi w Warszawie nie do końca jest moŝliwe, poniewaŝ kryteria ich rozróŝniania nie są takie same. Kryteria docelowe oparte są po pierwsze o aktualną sytuację mieszkaniową potencjalnych klientów, po drugie o cel jaki proponowane usługi powinny spełniać. Kryteria róŝnicujące warszawskie programy obecnie to przede wszystkim typ klienta, deklarowana przez placówki dopuszczana długość pobytu oraz skala pracy socjalnej połączona z kadrą placówki (Rozdział 4). Konstruowanie budŝetu System oparty o docelową gamę usług wymaga odpowiedniego budŝetu. Do tej pory miejski budŝet na finansowanie zadań z zakresu bezdomności nie był ustalany w oparciu o analizę wielkości, cech i potrzeb populacji ludzi bezdomnych w mieście ani kosztów usług i programów realizowanych na ich rzecz. Miasto ustalało kwotę, którą na ten cel gotowe było przeznaczyć (Rozdział 6), a następnie dystrybuowało ją pośród instytucji pomocowych, głównie organizacji pozarządowych prowadzących schroniska, noclegownie, jadłodajnie i inne formy pomocy w formie konkursów dla organizacji pozarządowych. PoniewaŜ środki te były dalece niewystarczające w stosunku do potrzeb, organizacje prowadzące placówki starały się je uzupełniać z innych źródeł np. konkursów Wojewody Mazowieckiego. Wiele organizacji korzystało równieŝ z dofinansowania z toru centralnego krajowego programu Powrót osób bezdomnych do społeczności a takŝe ze środków innych programów grantowych dla organizacji pozarządowych, w tym środków unijnych. Ogólnie według badania standardów i rodzajów usług w 15

16 warszawskich placówkach stacjonarnych (Rozdział 4) środki inne niŝ publiczne stanowią przeciętnie około 46% budŝetów placówek. Do środków przeznaczanych na udzielanie wsparcia ludziom bezdomnym korzystającym z placówek prowadzonych przez organizacje pozarządowe naleŝy dodać znacznie więcej pozycji np. wydatki ośrodków pomocy społecznej na świadczenia z tytułu bezdomności przykłady z dwóch dzielnic znajdują się w Tabeli 1.3 równieŝ koszt interwencji StraŜy Miejskiej (w latach StraŜ Miejska odnotowała zdarzeń z udziałem osób bezdomnych), koszt udzielenia pomocy medycznej przez pogotowia, izby przyjęć i oddziały szpitalne, koszty sądowe związane z rozstrzyganiem spraw eksmisyjnych i wiele innych. Dopiero odnajdując w róŝnych instytucjach wydatki przeznaczane na działania wobec ludzi bezdomnych i wykluczonych mieszkaniowo i odpowiednio je sumując uzyskamy pełny obraz kosztów, jakie miasto stołeczne ponosi z tytułu tego problemu. Tak określony koszt moŝe być ramą porównawczą dla kosztów wymaganych dla realizacji strategii spełniającej kierunki i cele określone w tym dokumencie. Tabela 1.3. Niektóre środki finansowe przeznaczone na realizację zadań związanych z bezdomnością na terenie Warszawy w latach Rok Środki przeznaczane przez Wojewodę Mazowieckiego w ramach konkursów dla ngo Kwoty przeznaczone przez Urząd m.st. Warszawy (BPS) w ramach umów wieloletnich Kwoty przeznaczone przez Urząd m.st. Warszawy (BPS) w ramach innych konkursów Wydatki OPS Wola na świadczenia z tytułu trudnej sytuacji Ŝyciowej bezdomność Wydatki OPS Białołęka na świadczenia z tytułu trudnej sytuacji Ŝyciowej bezdomność (...) (...) (...) (...) Suma (...) (...) Z oczywistych względów działania całościowe ujęte w jednej polityce wymagają większych środków niŝ działania cząstkowe prowadzone w jednym zakresie np. pomocy społecznej. Oznacza to, Ŝe budŝet przeznaczany na realizację polityki całościowej powinien być konstruowany w oparciu o środki obecnie przypisane do róŝnych sfer min. ochrony zdrowia, edukacji, pracy, pomocy mieszkaniowej i oczywiście pomocy społecznej. Dobrym rozwiązaniem pozwalającym na spełnienie owych warunków jest przyjęcie na poziomie miasta zasady konstruowania budŝetów zadaniowych, a nie wydziałowych. Abstrahując od rekomendowanej zmiany w sposobie konstruowania budŝetu Warszawy, w okresie przejściowym, który musi mieć miejsce do czasu materializacji tej rekomendacji, całościowość budŝetu przeznaczanego na zadania związane z bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym moŝna osiągać poprzez wprowadzenie mechanizmu koordynacji między biurami i jednostkami urzędu miasta odpowiadającymi obecnie za (oddzielone) zadania, które składają się na ową całościową 16

17 politykę. Podmiotem koordynacji powinny być równieŝ inne instytucje, przeznaczające środki na zadania związane z bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym np. Mazowiecki Urząd Wojewódzki. Podstawą dla takiej koordynacji jest stworzenie dokładnej mapy obecnie realizowanych zadań na rzecz ludzi bezdomnych i wykluczanych mieszkaniowo na terenie miasta, kompetencji w których istocie leŝy udzielanie wsparcia tej grupie oraz urzędów, jednostek, biur czy wydziałów, które wspomniane zadania realizują lub mają takie kompetencje. Taka mapa obejmowałaby z pewnością sporo instytucji obecnie niezaangaŝowanych (niesłusznie) w realizację zadań na rzecz tej grupy (np. BPZ), jak równieŝ takie, które realizując swoje kompetencje nie identyfikują ich jako elementów polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego (np. działania na rzecz uchodźców czy wychowanków domów dziecka). Bardzo roboczym przykładem takiej mapy jest Tabela 1.4. Tabela 1.4. Przykładowa mapa kompetencji/zadań będących elementami całościowej polityki wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego. Nazwa zadania wykonywanego obecnie Instytucja/jednostka/wydział Organizacja schronienia, Ŝywienia i niezbędnego ubrania, Biuro Polityki Społecznej Urzędu m.st. Warszawy akcje świąteczne, punkty pielęgniarskie i lekarskie, łaźnie, poradnictwo interwencja, poprzez dofinansowanie programów organizacji pozarządowych Udzielanie świadczeń pomocy społecznej Dzielnicowe ośrodki pomocy społecznej (18) Prowadzenie miejskiej polityki lokalowej w zakresie Biuro Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy realizacji zadań wynikających z ustawy o ochronie praw lokatorów. Kwalifikowanie i kierowanie do najmu lokalu komunalnego, Wydziały Zasobów Lokalowych przy urzędach dzielnic (18) dysponowanie zasobami lokalowymi Rozwiązywanie problemów zdrowotnych Biuro Polityki Zdrowotnej Urzędu m.st. Warszawy Wspieranie gmin(y) w finansowaniu zadań związanych z Mazowiecki Urząd Wojewódzki zapewnieniem schronienia, Ŝywienia i ubrania poprzez dofinansowanie programów organizacji pozarządowych Wspieranie gmin(y) w finansowaniu zadań związanych z Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej zapewnieniem schronienia, Ŝywienia i ubrania poprzez dofinansowanie programów organizacji pozarządowych Windykacja naleŝności czynszowych Zakłady Gospodarowania Nieruchomościami w dzielnicach (...) (...) Głównym celem tworzenia mapy kompetencji związanych z bezdomnością i wykluczeniem mieszkaniowym jest pokazanie, które jednostki/wydziały itd. miejskiego samorządu przy obecnym sposobie konstruowania miejskiego budŝetu powinny przeznaczać środki finansowe na realizację zadań związanych z przedmiotowym zjawiskiem. Innym rozwiązaniem jest powołanie nowej instytucji, która moŝe być jednostką Urzędu Miasta, w drodze stosownej uchwały wyposaŝenie jej w niezbędne kompetencje i odpowiedzialność za realizację zadań warunkujących całościowość polityki w sferze bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego i zapewnienie odpowiedniego budŝetu. Instytucja ta mogłaby odpowiadać za realizację wspomnianego wcześniej budŝetu zadaniowego. 17

18 2. Harmonizacja podsystemów system miejski Aby usługi świadczone w mieście na rzecz ludzi bezdomnych i poddanych wykluczeniu mieszkaniowemu były efektywne, niezbędne jest nie tylko zapewnianie całościowej ich gamy i odpowiedniego budŝetu ale równieŝ połączenie ich w jeden system, w którym kaŝda instytucja pełni jakąś funkcję wobec całego systemu, a nie jego podsystemu. Aby to osiągnąć konieczne jest opracowanie spójnych i jednolitych w całym mieście zasad kierowania ludzi o zdiagnozowanych potrzebach do adekwatnych rodzajów usług oraz przyjęcie zasad współpracy pomiędzy poszczególnymi usługodawcami i instytucjami odpowiedzialnymi za ich finansowanie oraz słuŝbami mającymi do czynienia z tym zjawiskiem. Aby wyjaśnić dokładniej na czym polega wspomniana systemowość naleŝy przyjrzeć się sytuacji obecnie wykształconej w mieście stołecznym. Jej cechą charakterystyczną są podsystemy którym towarzyszą działania zupełnie jednostkowe. Podsystemy Aby istniał jeden system usług, instytucje które je prowadzą muszą czuć się jego elementami. Tymczasem warszawskie placówki działają raczej w oderwaniu od siebie (Rada Opiekuńcza dla Bezdomnych nie pełni funkcji koordynacyjnych i nie obejmuje wszystkich rodzajów usług), tworząc czasami sprawnie działające podsystemy o róŝnym charakterze: organizacyjnym, dzielnicowym/terenowym czy branŝowym. Podsystem na poziomie organizacji działa np. w warszawskim Monarze, który wykształcił praktycznie kompletną gamę usług (od poradnictwa i centrum skierowań przez jadłodajnie, noclegownie, schroniska, domy i usługi medyczne, programy detoksykacyjne, domy dla młodzieŝy i inne), jednolity system kierowania do nich oraz sprawną rejestrację dotyczącą ruchu osób pomiędzy placówkami. Drugim przykładem podsystemu jest wykształcony na Woli system dzielnicowy oparty o szeroką współpracę wszystkich niezbędnych instytucji (organizacji prowadzących placówki, ośrodka pomocy społecznej, wydziału spraw społecznych i zdrowia urzędu dzielnicy, szpitala i innych) zapewniający całą gamę usług dla bezdomnych oraz dostęp dla ludzi bezdomnych do usług głównego nurtu co pozwala na efektywne adresowanie problemów ludzi bezdomnych, ale tylko tych którzy trafili do tej dzielnicy. Najbardziej spektakularnym przykładem funkcjonowania dwóch podsystemów tam gdzie powinien być jeden to funkcjonowanie w oderwaniu od siebie systemu zapewniającego schronienie (placówki) od systemu zapewniającego dostęp do lokalowych zasobów miasta (w obu przypadkach określenie system jest naduŝyciem), chociaŝ przetestowano juŝ dobre praktyki z sukcesem koordynujące oba podsystemy (Mokotowski Program Wychodzenia z Bezdomności, Wolski Program Reintegracji Społecznej, przyznawanie lokali socjalnych osobom wychodzącym z bezdomności na terenie Pragi 18

19 Południe). Przykładem niech będzie regulacja wyznaczająca dzielnicę, która jest zobowiązana do rozpatrzenia wniosku osoby bezdomnej o przyznanie lokalu socjalnego. Częstą praktyką jest odsyłanie osób bezdomnych z jednej dzielnicy do drugiej (Rozdział 8). Jest to podyktowane zapisem Uchwały Rady Miasta z dnia 2 grudnia 2004 r (XLIII/1010/2004 r.) według którego Wnioski osób występujących o najem lokalu ( ) powinny być składane w Urzędzie m.st. Warszawy w dzielnicy, w której zamieszkuje wnioskodawca, a w przypadku osób bezdomnych - w dowolnie wybranej przez wnioskodawcę dzielnicy ( ). Dowolność powoduje, Ŝe Ŝadna z osiemnastu warszawskich dzielnic nie czuje się jednoznacznie odpowiedzialna za przyjęcie wniosku i odrzuca go, gdy tylko sytuacja terytorialna wnioskodawcy jest choć trochę niejednoznaczna. Wystarczy, Ŝe nie pokrywa się dzielnica faktycznego aktualnego pobytu (np. wg adresu noclegowni) i dzielnica, do której kierowany jest wniosek. W ten sposób osoby bezdomne po wykonaniu ogromnego wysiłku w ramach indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności, po spełnieniu wszelkich formalnych wymogów stawianych przez miasto osobom starającym się o lokal socjalny są odsyłane z kwitkiem z powodu braku koordynacji między podsystemami schronienia i udostępniania lokali. Wszystkie wspomniane podsystemy wykształciły się naturalnie w odpowiedzi na warunki panujące w mieście i z pewnością spełniały waŝne funkcje, jednak nie sprzyjały powstaniu całościowego systemu miejskiego. Np. osoba, która przebywała w schronisku Monaru po złamaniu zasad regulaminu mogła trafić na ulicę i wciąŝ korzystać z noclegowni tej organizacji (działanie właściwe dla pod-systemu). Po kolejnym złamaniu zasady mogła być całkowicie usunięta z podsystemu tej organizacji. Bez przeszkód jednak mogła trafić do placówki innej organizacji gdzie otrzymywała identyczne wsparcie i w ten sam sposób je marnotrawiła, wciąŝ przebywając na terenie Warszawy i wciąŝ będąc osobą bezdomną. Ludzie bezdomni na ogół lokują swoje interesy raczej na terenie miasta, a nie wybranej organizacji czy dzielnicy i w zaleŝności od trudnej sytuacji mieszkaniowej w jakiej aktualnie się znajdują potrzebują wsparcia zarówno w postaci schronienia jak i pomocy lokalowej. Dlatego system powinien istnieć na poziomie miasta, a usługi powinny pełnić funkcje określone wobec systemu miejskiego, a nie wobec jakiegokolwiek podsystemu. Istotnym czynnikiem harmonizującym podsystemy i pojedyncze działania w system miejski wobec bezdomności i wykluczenia mieszkaniowego byłoby ujednolicenie i przyjęcie wspólnych zasad kierowania ludzi o określonych potrzebach mieszkaniowych do adekwatnych rodzajów usług. Dotyczy to w głównej mierze usług zapewniających schronienie, bowiem udzielanie pomocy o bardziej trwałym charakterze w postaci lokali socjalnych czy komunalnych jest juŝ obecnie objęte bardziej sformalizowanym systemem kierowania. W przypadku tych usług koordynacji a raczej dostosowania wymaga ich skala z zapotrzebowaniem (więcej w Rozdziale 8). Działania na rzecz 19

20 synchronizacji pomocy społecznej i mieszkaniowej zostały juŝ podjęte przez Biuro Polityki Lokalowej, które deklaruje wdroŝenie w najbliŝszej przyszłości konkretnych rozwiązań przełamujących barierę między podsystemami, w postaci: umoŝliwienia wyodrębniania mieszkań chronionych na realizację odpowiednich programów pomocy społecznej; uwzględnienie pierwszeństwa najmu dla osób objętych programami; zwiększanie moŝliwości udzielania pomocy przez dzielnice o małym zasobie; tworzenie jednego w skali miasta mechanizmu pomocy osobom bezdomnym, z uwzględnieniem tymczasowości i częstych zmian ich miejsca zamieszkania. Zasady kierowania do adekwatnych usług Obecnie o przyjęciach do placówek zapewniających schronienie decydują poszczególne organizacje, prowadzące placówki, ustalając zasady w wewnętrznych regulaminach (Rozdział 3). Warunkiem przyjęcia do placówek jest akceptacja regulaminu, często wyraŝana podpisem. Nieprzestrzeganie regulaminu jest powodem do usunięcia z placówki. Powszechne zasady to pozostawanie w trzeźwości (w wielu miejscach weryfikowane alkomatem), zakaz kradzieŝy i przemocy oraz nakaz wykonywania róŝnego rodzaju prac na rzecz domu i wnoszenie opłat, których wysokość jest ustalana w jakimś stosunku do uzyskiwanych dochodów z pomocy społecznej lub pracy. Placówki tylko jednej organizacji pozarządowej weryfikują w zewnętrzych instytucjach deklarowaną toŝsamość i sytuację mieszkaniową osób (np. miejsce ostatniego stałego meldunku), które starają się o miejsce. W tym celu kontaktują się z odpowiednimi ośrodkami pomocy społecznej czy urzędami gmin. W pozostałych placówkach nie jest wymagane ani skierowanie ani polecenie pracownika innej placówki, choć w większości przypadków właśnie takimi drogami trafiają tam ludzie bezdomni skierowani przez szpitale, sądy, przywoŝeni przez policję i straŝ miejską a najczęściej z polecenia pracowników innych placówek. Tymczasem historia osoby starającej się o przyjęcie do schroniska czy skorzystanie z innego rodzaju usługi jest bardzo istotna, poniewaŝ ma bezpośredni wpływ na kształt wsparcia, które powinno być jej zaproponowane, co w konsekwencji przekłada się na efektywność procesu wychodzenia z bezdomności. Bardzo wiele placówek, do których skierowano pytania o system rejestracji danych (Rozdział 5), w tym pytanie o dane, jakie chciałyby posiadać na temat ludzi bezdomnych w mieście, odpowiedziało iŝ dobrze by było wiedzieć w jakiej placówce (lub placówkach i miejscowościach) ich podopieczni przebywali wcześniej i z jakiego powodu je opuścili. Kryteria przyjęcia stosowane w znakomitej większości warszawskich placówek nie weryfikują tego. Zdarza się podobno często Ŝe osoby wyrzucone z placówki jednej organizacji z powodu nie wywiązywania się z kontraktów socjalnych na wychodzenie z bezdomności bez przeszkód i natychmiast trafiają do drugiej tkwiąc w schroniskach latami (Rozdział 2). Zostają wchłonięci przez system placówek dla bezdomnych. Wiele organizacji pozarządowych prowadzących miejskie placówki za punkt honoru i kryterium jakości działania uznaje udzielenie pomocy kaŝdej osobie w potrzebie. Niektóre organizacje wręcz 20

21 zaznaczają, Ŝe poddawanie procedurom administracyjnym za jakie uchodzi np. przeprowadzanie rodzinnego wywiadu środowiskowego, osoby proszącej o pomoc jest wypaczeniem ich misji. Z drugiej strony warszawscy usługodawcy nie ukrywają, Ŝe obecne zasady kierowania i przyjmowania do placówek nie są dobre i pozwalają na wiele naduŝyć. Rozwiązaniem tej sytuacji jest przyjęcie podzielanych przez wszystkich usługodawców określonych zasad kierowania do placówek udzielających schronienia. Zasady te mogą być stworzone od początku przez organizacje prowadzące placówki a ich stosowanie określone w umowach między nimi, co moŝe zapewnić pewien poziom koordynacji. System taki musiałby być wypracowany od podstaw np. na forum Rady Opiekuńczej, przetestowany i wprowadzony w Ŝycie, a następnie na bieŝąco monitorowany. Musiałby spełniać oczekiwania nie tylko samych instytucji prowadzących placówki ale równieŝ tych odpowiedzialnych za ich finansowanie a takŝe tych, których praca zaleŝy od ich efektywności (np. straŝ miejska, szpitale, wydziały spraw lokalowych i inne). Bardziej sformalizowanym rozwiązaniem mającym zakorzenienie w istniejących przepisach prawnych jest przyjęcie zasady kierowania do placówek poprzez decyzje administracyjne wydawane przez uprawnione do tego jednostki pomocy społecznej. W obecnym stanie prawnym nie tylko nie ma przeciwwskazań, lecz funkcjonuje zobowiązanie ustawowe do kierowania osób bezdomnych do tymczasowego miejsca schronienia w oparciu o decyzje administracyjne wydane przez ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce pobytu osoby ubiegającej się o takie świadczenie. Wydanie takiej decyzji odbywa się w oparciu o rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadzony w miejscu pobytu osoby, na rzecz której decyzja ta ma być wydana. Oparcie kierowania do placówek o decyzje administracyjne wydawane przez dzielnicowe ośrodki pomocy społecznej wymaga jednak rozstrzygnięcia kilku kwestii i wprowadzenia określonych rozwiązań (więcej w Rozdziale 7), min.: Prowadzenie ogólnodostępnego rejestru wolnych miejsc w placówkach/określonych rodzajach usług umoŝliwiającego uzyskiwanie na bieŝąco informacji o aktualnie dostępnych miejscach. Zobowiązanie podmiotu realizującego świadczenia na podstawie decyzji administracyjnej (placówka udzielająca schronienia) do współpracy z jednostką wydającą decyzję m.in. bieŝącego informowania o zaprzestaniu przez świadczeniobiorcę korzystania ze świadczenia, marnotrawienia świadczenia. Wyłonienie podmiotu zobowiązanego do realizacji decyzji administracyjnej wydanej przez właściwą jednostkę organizacyjną pomocy społecznej (prowadzenie noclegowni przez jednostkę miejską, zakup miejsc noclegowych, wyłonienie w konkursie organizacji, której powierzona zostanie realizacja zadania z zobowiązaniem dla podmiotu do realizacji decyzji wydanych w sprawie). Określenie wartości świadczenia (oddzielnie dla kaŝdego miejsca i zakresu świadczenia) - wartość świadczenia powinna być wskazana w decyzji - m. in. w celach związanych z refundacją świadczeń. 21