Delegacje otrzymują w załączeniu dokument SWD(2016) 139 final. Zał.: SWD(2016) 139 final. 8356/16 ADD 3 mm DGG1B

Transkrypt

1 Rada Unii Europejskiej Bruksela, 27 kwietnia 2016 r. (OR. en) Międzyinstytucjonalny numer referencyjny: 2016/0033 (COD) 8356/16 ADD 3 EF 97 ECOFIN 330 DELACT 72 PISMO PRZEWODNIE Od: Data otrzymania: 25 kwietnia 2016 r. Do: Nr dok. Kom.: Dotyczy: Sekretarz Generalny Komisji Europejskiej, podpisał dyrektor Jordi AYET PUIGARNAU Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, Sekretarz Generalny Rady Unii Europejskiej SWD(2016) 139 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI - STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW towarzyszące dokumentowi: ROZPORZĄDZENIE DELEGOWANE KOMISJI uzupełniające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE w odniesieniu do wymogów organizacyjnych i warunków prowadzenia działalności przez firmy inwestycyjne oraz pojęć zdefiniowanych na potrzeby tej dyrektywy Delegacje otrzymują w załączeniu dokument SWD(2016) 139 final. Zał.: SWD(2016) 139 final 8356/16 ADD 3 mm DGG1B PL

2 KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia r. SWD(2016) 139 final DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI STRESZCZENIE OCENY SKUTKÓW Towarzyszący dokumentowi: ROZPORZĄDZENIE DELEGOWANE KOMISJI uzupełniające dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/65/UE w odniesieniu do wymogów organizacyjnych i warunków prowadzenia działalności przez firmy inwestycyjne oraz pojęć zdefiniowanych na potrzeby tej dyrektywy {C(2016) 2398 final} {SWD(2016) 138 final} PL PL

3 1. WPROWADZENIE MiFID II i MiFIR Przedmiotem niniejszej oceny skutków są akty delegowane do MiFID II i MiFIR. Dyrektywa MiFID I weszła w życie w 2007 r. Przyczyniła się ona do zwiększenia konkurencji i integracji w odniesieniu do rynków regulowanych i akcji. Kryzys finansowy i późniejsze tendencje rynkowe ukazały wyraźnie, że zakres dyrektywy przestał być odpowiedni i że należy wzmocnić ochronę inwestorów. MiFID II i MiFIR rozszerzają odpowiednio ten zakres na inne instrumenty finansowe i systemy obrotu. Rozszerzenie obejmuje uczestników rynku i działania, które nie są regulowane na mocy MiFID I, w celu wyrównania regulacyjnych warunków prowadzenia działalności. MiFID II oraz MiFIR mają na celu wzmocnienie konwergencji praktyk nadzorczych w ramach jednolitego rynku. Nadrzędny cel MiFID II oraz MiFIR można streścić jako umożliwienie działania rynków finansowych z korzyścią dla gospodarki, wspieranie zatrudnienia i wzrostu gospodarczego poprzez uczynienie ich bezpieczniejszymi i bardziej przejrzystymi oraz zwiększenie zaufania inwestorów. 2. ZAGADNIENIA PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI Wiosną 2014 r. Komisja Europejska zwróciła się o opinię techniczną do Europejskiego Urzędu Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych oraz Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego. Opinia techniczna opiera się na 3-miesięcznych konsultacjach publicznych przeprowadzonych przez ESMA i EUNB, wysłuchaniach i szeroko zakrojonych dyskusjach z krajowymi organami nadzoru. Komisja przeprowadziła konsultacje na temat opinii technicznej z grupą ekspertów Europejskiego Komitetu Papierów Wartościowych, ekspertami z państw członkowskich, a także z członkami komisji ECON Parlamentu Europejskiego. Ponadto służby Komisji odbyły szereg spotkań dwustronnych z zainteresowanymi stronami. Pracami nad oceną skutków kierowała międzydepartamentalna grupa kierująca, złożona z przedstawicieli 11 służb i dyrekcji generalnych Komisji. 3. OPIS PROBLEMU Przedmiotem MiFID II i MiFIR jest usunięcie niedociągnięć w trzech kluczowych obszarach: 1) wymogi w zakresie przejrzystości zostały rozszerzone na instrumenty podobne do instrumentów udziałowych oraz instrumenty nieudziałowe, a także na uczestników rynku, którzy wcześniej nie podlegali regulacjom bądź podlegali im w mniejszym stopniu; 2) integracja rynkowa: wymogi zostały zmienione w celu zapewnienia równych warunków działania wśród systemów obrotu i uwzględnienia postępu technologicznego; 2

4 3) ochrona inwestorów została wzmocniona w szczególności poprzez zaostrzenie wymogów dotyczących zachęt i wprowadzenie dodatkowych gwarancji dotyczących aktywów klientów oraz przepisów w zakresie zarządzania produktami i uprawnień interwencyjnych. Liczne przepisy poziomu 1 w tych obszarach wymagają dalszego uszczegółowienia na poziomie 2, aby zapewnić ich precyzyjne stosowanie i wykonanie oraz aby uniknąć rozbieżności w interpretacji przepisów poziomu 1 prowadzących do zróżnicowania systemów w zakresie ochrony inwestorów, przejrzystości rynku i integracji rynku. Niektóre kwestie, którymi należy się zająć na poziomie 2, uznano za kluczowe, ponieważ wybory na poziomie 2 będą miały decydujący wpływ na ogólną zdolność MiFID II i MiFIR do osiągnięcia założonych celów w wydajny i skuteczny sposób. Kwestie te omówiono bardziej szczegółowo w niniejszej ocenie skutków. Jeśli chodzi o pozostałe kwestie, to albo nie powinny one mieć istotnego wpływu, albo też uprawnienia zawarte w MiFID II i MiFIR pozostawiają jedynie bardzo ograniczony margines uznaniowości. Kwestie te zostały tylko skrótowo wyjaśnione i omówione w załączniku. Zabezpieczenie aktywów klientów: MiFID II wymaga, aby firmy inwestycyjne wprowadziły odpowiednie mechanizmy mające na celu zagwarantowanie praw własności i innych praw inwestora w odniesieniu do jego papierów wartościowych i środków pieniężnych powierzonych firmie. Istnieje jednak znaczna niepewność co do tego, w jaki sposób należy to zrobić. Mogłoby to spowodować niezamierzone lub celowe (zgodne bądź niezgodne z prawem) rozbieżności w zakresie ochrony inwestorów w przypadku poszczególnych państw członkowskich i firm inwestycyjnych. Inwestorzy mogą nie być świadomi takich różnic i ich konsekwencji oraz podejmować decyzje w oparciu o błędne założenia. Firmy inwestycyjne mogą zmniejszyć ochronę inwestorów, np. poprzez wtórne wykorzystanie aktywów klientów bez zgody inwestorów bądź pełnego zrozumienia przez nich kwestii potencjalnego wpływu takiego wykorzystania na ich prawa. Zachęty i podnoszenie jakości: Co do zasady MiFID II uniemożliwia firmom inwestycyjnym, które świadczą usługi niezależnego doradztwa lub zarządzania portfelem, przyjmowanie i zatrzymywanie zachęt. We wszystkich pozostałych przypadkach zachęty mogą być dopuszczalne wyłącznie w przypadku, gdy są ujawniane i mają na celu poprawę jakości odpowiednich usług na rzecz klienta oraz nie naruszają przestrzegania przez firmy inwestycyjne obowiązku uczciwego, sprawiedliwego i profesjonalnego działania zgodnie z najlepszym interesem klientów. Bez zapewnienia dodatkowych wytycznych rozbieżne praktyki mogą być kontynuowane, co prowadzić będzie do obchodzenia przepisów dyrektywy ze szkodą dla inwestorów. System zachęt może skłaniać firmy inwestycyjne do faworyzowania tych produktów lub usług, które zapewnią im większe zachęty, niekoniecznie stanowiąc najlepsze rozwiązanie dla inwestora. Płynne rynki: Definicja i klasyfikacja jako płynny rynek na podstawie MiFID II/MiFIR ma kilka konsekwencji: różne ograniczenia odnośnie do ceny, po której negocjowana transakcja może zostać zrealizowana; limity ilościowe odnośnie do całkowitego wolumenu obrotów na podstawie zwolnienia dotyczącego kursu odniesienia; a także obowiązki dotyczące kwotowania w przypadku podmiotów systematycznie internalizujących transakcje. Głównym wymogiem jest podawanie wiążących notowań cen do publicznej wiadomości w sposób regularny i ciągły w przypadku instrumentów, dla których istnieje płynny rynek. Odmienne interpretacje mogą prowadzić do 3

5 rozbieżności w stosowaniu regulacji w państwach członkowskich i wywierać negatywny wpływ na przejrzystość przepisów mających zastosowanie do akcji, funduszy inwestycyjnych typu ETF i innych podobnych instrumentów finansowych. Przejrzystość ucierpiałaby w przypadku braku wyraźnych powodów zróżnicowania przepisów mających zastosowanie do różnych instrumentów. Może to prowadzić do nieuzasadnionych różnic w cenach dla poszczególnych uczestników rynku oraz utrudniać integrację i integralność rynku. Rozszerzenie systemu podmiotów systematycznie internalizujących transakcje: Podmiot systematycznie internalizujący transakcje oznacza firmę inwestycyjną, która w sposób zorganizowany, częsty, systematycznie i w znacznych wielkościach zawiera transakcje na własny rachunek wykonując zlecenia klientów poza rynkiem regulowanym, MTF lub OTF bez prowadzenia systemu wielostronnego. Istnieje bardzo niewiele firm inwestycyjnych zarejestrowanych jako podmiot systematycznie internalizujący transakcje zgodnie z MiFID I. Nie generują one znaczącego odsetka transakcji na instrumentach kapitałowych wewnątrz Unii. MiFID II uzupełnia jakościową definicję podmiotu systematycznie internalizującego transakcje poprzez wprowadzenie kryteriów ilościowych. Dokonuje ona także rozszerzenia zakresu systemu na instrumenty podobne do instrumentów udziałowych oraz instrumenty nieudziałowe. Bez dodatkowego doprecyzowania o charakterze technicznym przedmiotowa definicja może prowadzić do powstania nierównych warunków działania pod względem przejrzystości, jeśli chodzi o instrumenty będące przedmiotem obrotu w różnych rodzajach systemów obrotu. Integracja rynku i przejrzystość mogą być utrudnione. Niektórzy inwestorzy i emitenci mogliby zostać narażeni na straty lub zmniejszenie zysków ze względu na nieoptymalny wybór produktów inwestycyjnych. Opłaty za publikację danych transakcyjnych: Dane transakcyjne w UE dostarczane są w niektórych przypadkach po wygórowanych cenach, częściowo dlatego, że większość danych dostępnych jest wyłącznie w uprzednio utworzonych większych pakietach danych. Te wysokie ceny stwarzają bariery utrudniające udostępnianie danych rynkowych i korzystanie z nich oraz proces ustalania i kształtowania cen. Może to negatywnie wpływać na integrację rynku i przejrzystość. Inwestorzy mogą dokonywać gorszych wyborów ze względu na brak informacji lub wyższe ceny. Rynki nie będą zatem tak rozwinięte jak mogłyby być. Rynki rozwoju MŚP: Dyrektywa MiFID II wprowadza oznaczenie rynek rozwoju MŚP, z którego mogą korzystać wielostronne platformy obrotu po spełnieniu pewnych warunków. W dyrektywie MiFID II nie zdołano określić tych warunków w sposób na tyle szczegółowy, aby zagwarantować, że wszyscy uczestnicy rynku będą w jednakowy lub wystarczająco podobny sposób rozumieć, czym jest rynek rozwoju MŚP. Mogą na tym ucierpieć przejrzystość oraz integracja i integralność rynku. Niewystarczająco przejrzyste i zrozumiałe rynki rozwoju MŚP mają gorsze perspektywy rozwoju. Pozbawiłoby to wiele MŚP dostępu do płynnych rynków w kontekście ich potrzeb kapitałowych oraz utrwaliło w ich przypadku problem braku dostępności środków finansowych z negatywnymi skutkami dla perspektyw rozwoju tych przedsiębiorstw oraz (krajowych) gospodarek. Podstawowe definicje: Bez dalszego doprecyzowania niektórych definicji dyrektywa MiFID II i rozporządzenie MiFIR nie będą wystarczająco precyzyjne, aby zapewnić dostatecznie zharmonizowane interpretacje i stosowanie. W niektórych przypadkach może to również doprowadzić do niespójnego stosowania przepisów w różnych aktach prawa UE. Mogłoby to utrudnić sprawne funkcjonowanie rynków papierów 4

6 wartościowych w całej Unii oraz osłabić integrację rynku. Rezultatem nieefektywnych rynków jest zazwyczaj zmniejszenie płynności i przejrzystości. To z kolei może mieć niekorzystny wpływ na emitentów(emisje) oraz inwestorów, jako że popyt i podaż będą gorzej dopasowane. 4. PRAWO UE DO PODEJMOWANIA DZIAŁAŃ I UZASADNIENIE ICH PODJĘCIA Prawo UE do podejmowania działań wynika z odpowiednich uprawnień określonych w MiFID II i MiFIR. 5. CELE Ogólne cele dyrektywy MiFID II zakładały zwiększenie zaufania inwestorów, ograniczenie ryzyka wystąpienia zakłóceń i nadużyć na rynku, ograniczenie ryzyka systemowego oraz zwiększenie efektywności rynków finansowych i ograniczenie niepotrzebnych kosztów ponoszonych przez uczestników rynku. Z celami tymi powiązane są cele szczegółowe aktów delegowanych: zmniejszenie ryzyka sprzedaży niewłaściwych instrumentów finansowych inwestorom detalicznym; poprawa ochrony aktywów inwestorów w przypadku lokowania przez firmy środków pieniężnych w innych instytucjach należących do tej samej grupy; zapewnienie, aby opłaty za publikację danych transakcyjnych były ustalane w oparciu o właściwe zasady handlowe; stworzenie oznaczenia jakości rynki rozwoju MŚP ; zapewnienie równych warunków działania pod względem obowiązków dotyczących przejrzystości wśród wszystkich instrumentów finansowych, rynków i podmiotów; zapewnienie jednolitego rozumienia kluczowych definicji. Wszystkie te cele są elementami całościowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego w Unii, realizowanej poprzez zintegrowane ramy prawne i gospodarcze, które są efektywne i sprawiedliwie traktują wszystkie podmioty. 6. WARIANTY I ICH SKUTKI Zabezpieczenie aktywów klientów: W przypadku gdy firma inwestycyjna deponuje środki pieniężne klienta u osoby trzeciej w ramach własnej grupy, nakłada się wewnątrzgrupowy limit depozytów na poziomie 20 %. Zezwala się jednakże firmie inwestycyjnej na przekroczenie tego limitu, jeśli jest w stanie wykazać, że jest to proporcjonalne do charakteru, skali i stopnia złożoności jej działalności, a także bezpieczeństwa oferowanego przez dane osoby trzecie. Limit 20 % znacznie ogranicza ryzyko utraty lub zmniejszenia wartości środków pieniężnych klienta w przypadku niewypłacalności grupy. Przyznanie, pod pewnymi warunkami, firmom przechowującym nieznacznej wysokości środki pieniężne klientów możliwości utrzymania tych środków pieniężnych u podmiotów należących do grupy jest proporcjonalne, gdyż nie naraża środków pieniężnych klientów na nadmierne ryzyko. 5

7 Zachęty: Świadczenie usług badań inwestycyjnych przez osoby trzecie nie powinno być uznawane za zachętę, jeżeli są one otrzymywane przez firmę inwestycyjną w zamian za płatności bezpośrednie dokonywane ze środków własnych firmy lub z oddzielnego rachunku płatniczego na potrzeby badań. Rozdzielenie płatności za badania od płatności za transakcje powinno umożliwić przeniesienie punktu ciężkości z liczby transakcji na rzeczywistą jakość badań. Inwestorzy mogą być pewni, że spełnione zostają wymogi dotyczące jak najlepszej realizacji zleceń i że zarządzający ich portfelami nie zawyżają sztucznie liczby transakcji w portfelach klientów w celu uzyskania bezpłatnego dostępu do większej ilości usług w zakresie badań. Podnoszenie jakości: Preferowany wariant uwzględnia sytuacje, w których korzyści dla klienta są bezpośrednie i wymierne. Wariant ten sprzyja modelom o otwartej strukturze, wymagając jednocześnie od firm inwestycyjnych, aby w przypadku przyjmowania zachęt położyły większy nacisk na korzyści dla klientów. Dostarcza to bodźców dla konkurencji w zakresie jakości usług, co sprawia, że koszty stają się przejrzyste. Wyznaczanie płynnych rynków: Preferowany wariant obejmuje obniżenie dotychczasowych progów dotyczących akcji (z wyjątkiem akcji notowanych wyłącznie na wielostronnych platformach obrotu, tzn. głównie akcji MŚP) oraz ich łączne zastosowanie do wszystkich instrumentów udziałowych. Jeżeli państwo członkowskie będzie miało w swojej jurysdykcji mniej niż 5 akcji płynnych, może określić maksymalnie 5 dodatkowych akcji płynnych. Kryteria mające zastosowanie do akcji nie będą automatycznie przenoszone na pozostałe instrumenty udziałowe i instrumenty podobne do udziałowych, lecz zostaną dostosowane do konkretnego instrumentu. Powinno to zagwarantować, że MŚP notowane na rynkach regulowanych nie odczują żadnych skutków. Obniżenie progów prowadzi do zwiększenia przejrzystości. Rozszerzenie systemu podmiotów systematycznie internalizujących transakcje: W opinii technicznej ESMA nie przedstawiono jednoznacznych wartości określających progi odnoszące się do częstości, systematyczności oraz znacznych wielkości dla instrumentów nieudziałowych, lecz jedynie przedziały tych wartości. Ocena skutków miała służyć dyskusji nad wyznaczeniem progów w ramach tych przedziałów. Wykorzystanie środkowych wartości z przedstawionych przedziałów pozwala na uniknięcie skrajności w kontekście wysokiego stopnia niepewności i w należyty sposób uwzględnia kwestię zapewnienia proporcjonalności i równych warunków działania wśród uczestników rynku. Zapewni to odpowiedni poziom przejrzystości i ochrony inwestorów oraz pomoże w ustalaniu najlepszej ceny dzięki zminimalizowaniu obciążenia administracyjnego w stosunku do proporcjonalnej liczby firm inwestycyjnych, które będą musiały przestrzegać tych zasad. Opłaty za publikację danych transakcyjnych: Systemy obrotu będą zobowiązane do zapewnienia przejrzystości opłat pobieranych za dane dotyczące transakcji oraz do ustanawiania opłat w oparciu o koszty. Koszty powinny być przejrzyste dla uczestników rynku lub przynajmniej dla właściwych organów, aby umożliwić sprawdzenie, czy ceny są rozsądne. Niezbędne jest wprowadzenie testu istotności, tzn. kryteriów, które wyjaśniają, co oznaczają właściwe zasady handlowe. Pozwala to na uniknięcie znaczących kosztów związanych z pełną regulacją kosztów, ale uwzględnia pewne ściśle określone zasady przewodnie. Tworzy to bodźce dla rozwijania najlepszych praktyk przez dostawców danych i zwiększa przejrzystość marż pobieranych przez sprzedawców danych. Rynki rozwoju MŚP: Preferowany wariant pozostawia operatorom rynków rozwoju MŚP (pod nadzorem ich odpowiedniego organu krajowego) obowiązek ustanowienia ich 6

8 własnych zasad dotyczących dopuszczania i ujawniania. Wariant ten jest najmniej kosztownym wariantem dla operatorów wielostronnych platform obrotu oraz maksymalizuje szanse na to, że istniejące rynki wprowadzą przedmiotowe oznaczenie. Ze względu na różnorodność funkcjonujących w Unii modeli MTF skupiających się na MŚP, a także aby zapewnić powodzenie nowej kategorii rynków rozwoju MŚP, należy przyznać rynkom rozwoju MŚP odpowiedni poziom swobody, jeśli chodzi o ocenę adekwatności emitentów na potrzeby dopuszczenia do danego systemu. Podstawowe definicje: Preferowane warianty dla przedmiotowych definicji zostały oparte na jasnych pojęciach w celu uniknięcia niepewności prawa i rozbieżnych interpretacji w przypadku poszczególnych rynków i jurysdykcji. Biorąc pod uwagę specyfikę niektórych rynków i produktów lub instrumentów finansowych, próbują one ograniczyć koszty przestrzegania przepisów ponoszone przez uczestników rynku bez podważania określonych wyżej celów. (1) Definicja handlu o wysokiej częstotliwości: Uczestnik lub członek systemu obrotu, który posiada kwalifikowalną infrastrukturę i wprowadza średnio co najmniej 4 komunikaty na sekundę w odniesieniu do wszystkich instrumentów w systemie lub realizuje co najmniej 2 komunikaty na sekundę w odniesieniu do dowolnego pojedynczego instrumentu będącego przedmiotem obrotu w systemie, zostanie uznany za posiadającego wysoką śróddzienną liczbę komunikatów. Wariant ten nie ogranicza definicji tylko do jednego instrumentu i pozwala uniknąć środków o charakterze względnym, które mogłyby doprowadzić do różnego klasyfikowania tej samej częstotliwości transakcji na tym samym instrumencie w różnych systemach obrotu. (2) Definicja kasowych kontraktów walutowych (FX) a definicja walutowych kontraktów pochodnych: Kontrakty FX z rozrachunkiem dłuższym niż T+2 byłyby uznawane za walutowe kontrakty pochodne, a tym samym zakwalifikowane jako instrumenty finansowe podlegające wymogom MiFID II. Aby zagwarantować, że definicja ta nie obejmuje kontraktów, które ze względu na swój charakter stanowią raczej płatności niż instrumenty finansowe, wprowadza się szereg wymogów kwalifikacyjnych. (3) Definicja towarowych instrumentów pochodnych: Najważniejszym zadaniem jest określenie kontraktów na produkty energetyczne sprzedawane w obrocie hurtowym, które muszą być rozliczane fizycznie (C6), oraz kontraktów towarowych nieprzeznaczonych do celów handlowych (C7). W związku z tym kontrakty pochodne, o których mowa w sekcji C.6 załącznika I do dyrektywy MiFID II (tzw. kontrakty C6 ), muszą być rozliczane fizycznie, jeśli między innymi zawierają postanowienia gwarantujące, że strony kontraktu dysponują proporcjonalnymi rozwiązaniami umożliwiającymi realizację lub odbiór dostawy przedmiotowego towaru. Inne towarowe kontrakty pochodne zostaną uznane za instrumenty finansowe w ramach C7, jeśli są znormalizowane i są przedmiotem obrotu; przedmiotowe definicje nie powinny jednakże objąć rozliczanych fizycznie kontraktów terminowych typu forward stosowanych w rolnictwie. 7. WYBÓR INSTRUMENTU PRAWNEGO DLA WSZYSTKICH ŚRODKÓW POZIOMU 2 Głównym celem środków poziomu 2 jest sprecyzowanie przepisów MiFID II i MiFIR, tak aby zapewnić ich spójne wdrożenie i stosowanie we wszystkich państwach członkowskich. Jest to istotne z punktu widzenia osiągnięcia celów przepisów poziomu 1. Najlepszym instrumentem prawnym zapewniającym taką spójność jest 7

9 rozporządzenie. Rozporządzenie gwarantuje pełną harmonizację oraz zapewnia wszystkim zainteresowanym stronom pewność prawa i integrację rynku. 8. MONITOROWANIE I OCENA W ocenie skutków dla wniosku Komisji dotyczącego dyrektywy MiFID II opisano już szczegółowy program monitorowania, który powinien zapewnić wskaźniki i informacje pozwalające ocenić zarówno przepisy poziomu 1, jak i poziomu 2. 8