Ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych

Transkrypt

1 Tadeusz Białek Agnieszka Marzec Ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych Komentarz Warszawa 2011

2 Spis treści Wykaz skrótów... 9 Wstęp Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych Rozdział 1. Przepisy ogólne Art Art Art Rozdział 2. Biuro informacji gospodarczej Art Art Art Art Art Art Art Art Rozdział 3. Przekazywanie informacji gospodarczych do biura Art Art Art Art Art

3 Spis treści Art Art Art Art Rozdział 4. Przechowywanie, ujawnianie, aktualizacja i usuwanie informacji gospodarczych Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Rozdział 5. Nadzór nad biurami Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Rozdział 6. Przepisy karne Art Art Art

4 Spis treści Art Art Art Art Rozdział 7. Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art Art

5 WSTĘP Ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych została uchwalona przez Sejm w dniu 9 kwietnia 2010 r. Ogłoszono ją w Dzienniku Ustaw z dnia 14 maja 2010 r. Nr 81, poz Weszła w życie po krótkim, bo 30-dniowym vacatio legis w dniu 14 czerwca 2010 r. Tak krótkie vacatio legis wynikało z faktu, że nie jest to regulacja całkowicie nowa. Ustawa ta zastąpiła bowiem funkcjonującą od 7 lat, a dokładnie od 26 kwietnia 2003 r., ustawę o udostępnianiu informacji gospodarczych. Potrzeba zmiany dotychczasowej ustawy podyktowana była przede wszystkim tym, że dotychczasowa ustawa nie realizowała w pełni celów, jakie legły u podstaw jej uchwalenia w 2003 r. W ówczesnych założeniach ustawa ta miała być regulacją, która umożliwi wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na ograniczenie wyłudzeń i oszustw, stanowiących poważny problem dla gospodarki państwa. Miała stanowić narzędzie wspierające ściągalność długów (likwidację tzw. zatorów płatniczych) poprzez możliwość wymiany informacji o zwłoce w wykonywaniu zobowiązań i tym samym dokonywanie weryfikacji wiarygodności płatniczej przyszłego kontrahenta. Kilka lat funkcjonowania rynku wymiany informacji gospodarczych w Polsce pomimo pewnych zbędnych, a czasami wręcz nieracjonalnych ograniczeń w ustawie z 2003 r., pokazało, że jednak można stworzyć rozwiązania, które pod względem wiarygodności danych, w tym możliwej współpracy z bankowymi bazami danych (instytucjami, o których mowa w art. 105 ust. 4 pr. bank., czyli rejestrami kredytowymi), szybkości 13

6 Wstęp przepływu informacji oraz bezpieczeństwa przetwarzania i transferu, nie ustępują rozwiązaniom przyjętym w innych państwach europejskich. Funkcjonująca od 7 lat ustawa o udostępnianiu informacji gospodarczych stworzyła podwaliny pod udostępnianie przez przedsiębiorców danych dotyczących wiarygodności płatniczej innych przedsiębiorców i konsumentów (informacje gospodarcze), przede wszystkim danych o zwłoce w wykonywaniu zobowiązań pieniężnych (tzw. informacje negatywne), przyczyniając się tym samym do wzmocnienia procesu ściągania wierzytelności. Po kilku latach doświadczeń funkcjonowania biur informacji gospodarczej w Polsce, zarówno dobrych (zwiększenie pewności i wiarygodności obrotu oraz wzrost ściągalności wierzytelności), jak i złych (zbyt restrykcyjne, nadmiernie ograniczające przepisy), Ministerstwo Gospodarki przygotowało całkowicie nową ustawę o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych. Istotnie należy wyraźnie dostrzec, że uwzględniono większość postulatów mających na celu poprawę funkcjonowania ustawy jako skutecznego instrumentu wzmocnienia bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Zmiany te niewątpliwie przyczynią się do zapewnienia szczelności sytemu informacji gospodarczej poprzez umożliwienie udostępniania informacji o zobowiązaniach różnych podmiotów z różnych tytułów prawnych na skutek usunięcia większości ograniczeń nałożonych obowiązującą ustawą. Jak wynikało z przygotowanego przez Departament Regulacji Gospodarczych Ministerstwa Gospodarki dokumentu Ocena Skutków Regulacji problemów występujących na rynku informacji gospodarczych (Warszawa 2008) 1, ocena funkcjonowania dotychczasowej ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych została przygotowana w celu porównania rzeczywistych wyników i wpływów ustawodawstwa z pierwotnymi założeniami ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych. W najważniejszej ankiecie, przeprowadzonej przez Ministerstwo Gospodarki wśród przedsiębiorców i organizacji przedsiębiorców w październiku 2006 r., 56% przedsiębiorców i organizacji przedsiębiorców zadeklarowało, że korzysta z biura informacji, 24% że nie korzysta, a 20% ankietowanych odpowiedziało, że zamierza 1 Na stronie: 14

7 Wstęp korzystać. Respondenci, którzy wskazali, że zamierzają korzystać z usług biura, podali następujące motywacje: poprawa zarządzania ryzykiem kredytowym i operacyjnym; umieszczanie w bazie biura dłużników oraz dokonywanie ich weryfikacji; uzyskanie wiedzy o dłużnikach; lepsza ściągalność należności; ułatwiona selekcja nierzetelnych konsumentów; zwiększenie skuteczności windykacji należności. Przedsiębiorcy wskazywali, że powodami nieosiągnięcia (w ich opinii) przez ustawę z 2003 r. zakładanych celów były: zbyt duża ochrona dłużnika; mała popularność tego typu systemów; brak jednego rejestru dłużników niewypłacalnych; brak uaktualnionych danych i zbyt skomplikowana procedura. Jak podkreślano w przygotowanych przez Ministerstwo Gospodarki Założeniach nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych 2, celem ustawy jest stworzenie ram prawnych dla funkcjonowania nowoczesnych mechanizmów umożliwiających weryfikację wiarygodności płatniczej kontrahenta przed zawarciem umowy. Obowiązująca ustawa z jednej strony umożliwia udostępnianie informacji o nierzetelnych dłużnikach zainteresowanym podmiotom, z drugiej zaś poddaje ten proces określonym rygorom, zapewniając m.in. wiarygodność udostępnianych informacji, ochronę słusznych praw podmiotów, których informacje te dotyczą, oraz stosowny zakres nadzoru państwa nad tym procesem. W ustawie tej założono również, że pośrednictwo w udostępnianiu informacji o nieterminowym wywiązywaniu się ze zobowiązań stanowi usługę związaną z obrotem gospodarczym i nie jest celowe powierzanie realizacji tego rodzaju usługi jednostkom publicznym, gdyż musiałoby to spowodować rozbudowę administracji publicznej i ponoszenie nakładów budżetowych, a o nieskuteczności takiego rozwiązania świadczy m.in. nikła efektywność rejestru dłużników niewypłacalnych w ramach KRS. Konsekwentnie więc jak podniesiono w Założeniach w ustawie przyjęto, że świadczenie usług pośrednictwa w udostępnianiu informacji o nieterminowym wywiązywaniu się ze zobowiązań będzie się odbywało na zasadach komercyjnych, w ramach działalności gospodarczej wyspecjalizowanych przedsiębiorców, która ze względu na jej szczególny charakter została poddana nadzorowi państwa. 2 Na stronie: 15

8 Wstęp Główną słabością dotychczasowej ustawy były przede wszystkim ograniczenia podmiotowe, tj. zamknięty katalog przedsiębiorców uprawnionych do przekazywania informacji gospodarczych i wyłączenie z tego, i tak ograniczonego zakresu, osób fizycznych będących wierzycielami, a także ograniczenia przedmiotowe, tj. możliwość przekazywania informacji wyłącznie o zobowiązaniach powstałych z tytułu umowy o kredyt konsumencki lub z tytułu umowy o przewóz w regularnej komunikacji publicznej. Poważnym brakiem były też nieprecyzyjne przepisy uniemożliwiające faktyczną współpracę biur informacji gospodarczej z instytucjami utworzonymi na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank. (gromadzącymi dane o zobowiązaniach kredytowych wobec banków i instytucji upoważnionych do udzielania kredytów). Obowiązująca poprzednio ustawa nie dawała również możliwości wymiany informacji o wierzytelnościach sprzedanych, gdyż wierzyciele wtórni byli poza zamkniętym katalogiem przedsiębiorców uprawnionych do przekazywania informacji gospodarczych do biura. Omawiane braki spowodowały, że ustawa nie stworzyła szerokiego rynku wymiany gospodarczej. Prace nad obecnie obowiązującą ustawą rozpoczęły się jeszcze w 2006 r. W początkowym okresie planowano tylko nowelizację dotychczasowej ustawy, ale w trakcie uzgodnień i konsultacji z udziałem przedstawicieli biur informacji gospodarczej, instytucji utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank., przedstawicieli wierzycieli wtórnych i innych przedsiębiorców wobec wielu zgłoszonych propozycji zmian zdecydowano się przygotować projekt nowej ustawy. Należało też uwzględnić fakt przystąpienia Polski do UE i otwarcia europejskiego rynku informacji gospodarczej. W czasie długiego procesu legislacyjnego dyskutowano wiele różnych propozycji zmian. Ostatecznie uchwalono ustawę, która jest rozsądnym kompromisem pomiędzy oczekiwaniami środowiska przedsiębiorców i biur informacji gospodarczej a potrzebą ochrony osób, których informacje i dane gospodarcze dotyczą. Najważniejsze zmiany, jakie wprowadza nowa ustawa to: 1. wprowadzenie otwartego katalogu wierzycieli, uprawnionych do przekazywania informacji gospodarczych do biura informacji gospodarczej (wszystkie pogrub. T.B., A.M.). Wierzycielem może być zarówno osoba fizyczna, której wierzytelność stwierdzona została 16

9 Wstęp tytułem wykonawczym, osoba fizyczna wykonująca działalność gospodarczą, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą lub stosunkiem prawnym przysługuje wierzytelność, jak i organ reprezentujący wierzyciela dłużnika alimentacyjnego, a więc organ gminy (gminny ośrodek pomocy społecznej). Zmiana ta umożliwia m.in. co było jednym z głównych postulatów środowisk społecznych przekazywanie informacji gospodarczych przez wierzycieli wtórnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne (np. pracowników posiadających stwierdzoną tytułem wykonawczym wierzytelność wobec pracodawcy); 2. wprowadzenie otwartego katalogu tytułów prawnych umożliwiających przekazanie informacji gospodarczych do biura. Ustawa dopuszcza przekazywanie informacji o zobowiązaniu dłużnika będącego konsumentem, wynikającym z określonego stosunku prawnego, a w szczególności z umowy o kredyt konsumencki, oraz o zobowiązaniu dłużnika niebędącego konsumentem (np. przedsiębiorcy), wynikającym z określonego stosunku prawnego, w szczególności z tytułu umowy związanej z wykonywaniem działalności gospodarczej. Praktycznie więc każda wierzytelność po spełnieniu warunków określonych w ustawie może zostać przekazana do biura informacji gospodarczej; 3. rozszerzenie zakresu działalności biur informacji gospodarczej poprzez możliwość prowadzenia przez biuro informacji gospodarczej tzw. działalności wspierającej, polegającej na: przetwarzaniu dla celów statystycznych archiwalnych informacji gospodarczych dotyczących dłużników niebędących konsumentami, zarządzaniu majątkiem biura, prowadzeniu działalności szkoleniowej lub edukacyjnej w zakresie objętym działalnością biura; 4. doprecyzowanie funkcjonującego dotychczas terminu łączna kwota zobowiązań przez wprowadzenie terminu kwota wymagalnego zobowiązania. Aktualnie przepis wyraźnie wskazuje, że wierzyciel będzie miał możliwość zgłoszenia dłużnika do biura in- 17

10 Wstęp formacji gospodarczej, gdy kwota wymagalnego zobowiązania albo zobowiązań wobec wierzyciela przekroczy 200 zł oraz zobowiązanie jest wymagalne od 60 dni. Dotychczasowa wykładnia językowa przepisu zawierającego pojęcie łącznej kwoty zobowiązania pozwalała na przekazanie informacji gospodarczej do biura o zobowiązaniu, które wprawdzie opiewało np. w przypadku dłużnika będącego osobą fizyczną na kwotę 250 zł, ale z kwoty tej wymagalne było jedynie 50 zł, tymczasem to próg 200 zł wymagalnego zadłużenia miał zgodnie z zamiarem ustawodawcy wyrażanym na etapie konstruowania ustawy decydować o umieszczeniu informacji w biurze informacji gospodarczej; 5. umożliwienie przechowywania informacji gospodarczych pozyskanych z biura przez instytucje ustawowo zobowiązane do oceny ryzyka kredytowego i operacyjnego w tym przede wszystkim przez: banki, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe (obowiązek oceny zdolności kredytowej jako element oceny ryzyka wynikający z art. 70 pr. bank.) oraz innych kredytodawców konsumenckich (np. firmy pożyczkowe), na które obowiązek oceny zdolności kredytowej nakłada dyrektywa 2008/48/WE. Dotychczasowa ustawa nakazywała usuwanie informacji pozyskanych z biura informacji gospodarczej wszystkim podmiotom w ciągu 90 dni od dnia ich otrzymania; 6. umożliwienie tworzenia baz informacji pozytywnych przez biura informacji gospodarczej poprzez zmianę zasad aktualizacji informacji gospodarczych dokonywanych na wniosek wierzyciela. Wszelkie zmiany dotyczące zobowiązania będą teraz podlegały aktualizacji, a nie jak dotychczas trwałemu usunięciu z systemu; 7. wprowadzenie możliwości przekazywania informacji o wywiązywaniu się dłużnika ze zobowiązań z własnej inicjatywy wierzyciela za zgodą podmiotu, którego dotyczy ta informacja. Dotychczas wierzyciel mógł to zrobić tylko na żądanie zainteresowanego podmiotu, który wywiązywał się ze zobowiązań; 8. umożliwienie faktycznej współpracy i wymiany informacji pomiędzy biurami informacji gospodarczej a instytucjami utworzonymi na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank. ustawa wprowa- 18

11 Wstęp dziła zmianę w ustawie Prawo bankowe (art. 105 ust. 4a), umożliwiającą udostępnianie przez instytucje utworzone na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank., takie jak np. Biuro Informacji Kredytowej S.A. oraz, Bankowy Rejestr prowadzony przez Związek Banków Polskich, gromadzonych przez te instytucje danych (objętych tajemnicą bankową), zwanych na potrzeby ustawy danymi gospodarczymi, w celu realizacji wniosków wierzycieli złożonych w biurze informacji gospodarczej i na podstawie upoważnienia podmiotu, którego te dane dotyczą; 9. umożliwienie transgranicznej wymiany danych pomiędzy biurami informacji gospodarczej a instytucjami o podobnym charakterze w krajach UE, Konfederacji Szwajcarskiej oraz w państwach EFTA stronach umowy o EOG. Z uwagi na to, że zagraniczne biura i instytucje nie przetwarzają informacji, które odpowiadałyby zakresowi informacji gospodarczej wymaganemu przez polską ustawę, zdecydowano się posługiwać terminem dane gospodarcze dla określenia danych pochodzących z tych właśnie zagranicznych biur i instytucji. Przez wymianę danych gospodarczych rozumie się według nowej ustawy wymianę danych o wiarygodności płatniczej między biurami informacji gospodarczej a instytucjami dysponującymi takimi danymi z państw członkowskich UE, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwach członkowskich EFTA stronach umowy o EOG (Norwegia, Islandia, Liechtenstein), lecz także danych pochodzących od instytucji utworzonych na podstawie art. 105 ust. 4 pr. bank. Pomimo szerokiego otwarcia katalogu wierzycieli i tytułów prawnych uprawniających do przekazywania informacji gospodarczych do biura, nie znalazły się w ustawie postulowane przez środowiska społeczne (biura informacji gospodarczej, Związek Banków Polskich) przepisy umożliwiające przekazywanie do biur informacji gospodarczej informacji o wierzytelnościach publicznoprawnych (podatki, ZUS, mandaty, opłaty itp.), o czym szerzej w dalszej części komentarza. Należy to uznać za słabszą stronę tej regulacji, podobnie jak dość kontrowersyjne (bo wzbudzające krytykę w trakcie procesu legislacyjnego, szczególnie ze strony środowiska bankowego) przepisy uznające za wywiązywanie się ze zobowiązań 19

12 Wstęp (tzw. informacja pozytywna) spłacanie tych zobowiązań z opóźnieniem nie przekraczającym 60 dni (zob. art. 18 komentowanej ustawy). Potrzeba będzie zapewne kilku kolejnych lat, aby wprowadzone ustawą zmiany mogły być ocenione pod kątem ich efektywności na rynku wymiany informacji gospodarczych, choć zgodnie z zapowiedziami Ministra Gospodarki pierwsza ocena funkcjonowania ustawy zostanie przeprowadzona po roku jej obowiązywania. 20

13 USTAWA z dnia 9 kwietnia 2010 r. o udostępnianiu informacji gospodarczych i wymianie danych gospodarczych (Dz. U. Nr 81, poz. 530) Rozdział 1 Przepisy ogólne Art Ustawa określa zasady: 1) udostępniania informacji gospodarczych dotyczących wiarygodności płatniczej; 2) wymiany danych dotyczących wiarygodności płatniczej z instytucjami dysponującymi takimi danymi, mającymi siedzibę w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) tworzenia i działania biura informacji gospodarczej; 4) ujawniania, przechowywania, aktualizacji i usuwania informacji gospodarczych; 5) nadzoru nad biurem informacji gospodarczej. 21

14 Art. 1 Rozdział 1. Przepisy ogólne 2. Informacje gospodarcze udostępnia się osobom trzecim nieoznaczonym w chwili przeznaczania tych informacji do udostępniania. 3. Przepisów ustawy nie stosuje się do udostępniania danych pochodzących z publicznie dostępnych rejestrów lub zbiorów. 1. Jak wynikało z przedstawionego przez Ministerstwo Gospodarki dokumentu Założenia nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych (dalej jako Założenia ), głównym celem ustawy o udostępnianiu informacji gospodarczych powinna być poprawa bezpieczeństwa, zwiększenie pewności i usprawnienie obrotu gospodarczego. W ramach prowadzonej przez państwo polityki w zakresie wsparcia rozwoju rynku finansowego dostęp do informacji o dłużniku powinien stanowić komplementarne narzędzie na rynku szeroko rozumianej informacji gospodarczej. Dochodzenie wierzytelności na drodze sądowej i komorniczej jest procesem długim i kosztownym. Dostęp do informacji sprzyja udrożnieniu systemu płatniczego dzięki pozyskiwaniu należności o niskiej wartości oraz na najwcześniejszym etapie, udaremniając wszczęcie postępowania egzekucyjnego (s. 4 Założeń ). 2. Artykuł 1 ust. 1 ustawy wskazuje zakres przedmiotowy ustawy. Po pierwsze, ustawa określa zasady udostępniania informacji gospodarczych dotyczących wiarygodności płatniczej. Pojęcie informacji gospodarczej zostało precyzyjnie zdefiniowane w art. 2 ust. 1 ustawy poprzez enumeratywne wskazanie wszystkich elementów składających się na jej zakres przedmiotowy, ze szczególnym uwzględnieniem charakterystyki zobowiązania pieniężnego oraz pewnym szczególnym przypadkiem informacji gospodarczej, którym jest informacja o posłużeniu się podrobionym lub cudzym dokumentem (bliższa analiza pojęcia w komentarzu do art. 2). Podstawową rolą informacji gospodarczej jest dostarczenie wiedzy na temat wiarygodności płatniczej kontrahenta. Wiarygodność płatnicza nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie. W celu analizy znaczeniowej tego pojęcia, należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, określających pojęcie zdolności kredytowej. Zgodnie z art. 70 ust. 1 pr. bank., przez zdolność kredytową rozumie się zdolność do spłaty zaciągniętego kredytu wraz z odsetkami w terminach określonych w umowie. W literaturze przedmiotu podnosi 22

15 Rozdział 1. Przepisy ogólne Art. 1 się 3, że na zdolność kredytową składa się nie tylko zdolność do spłaty zaciągniętego zobowiązania, ale również tzw. wiarygodność kredytowa, która opiera się przede wszystkim na dotychczasowej historii kredytowej klienta, a więc na informacji o przebiegu spłaty poprzednich zobowiązań. Zatem zgromadzone przez biuro informacji gospodarczej informacje powinny zgodnie z zamiarem ustawodawcy pozwolić na zweryfikowanie, czy dany kontrahent wywiązywał się prawidłowo ze swoich zobowiązań (brak informacji w biurze o zadłużeniu przekraczającym 60 dni), czy też posiadał zaległości w spłacie (informacje o zadłużeniu przekraczającym 60 dni). Na tej podstawie oceniana będzie jego wiarygodność płatnicza. Przyszły kontrahent zdecyduje na podstawie informacji otrzymanych z BIG, czy dany podmiot daje swego rodzaju rękojmię zaufania jako strona umowy, czy też nie. Czy zatem można zawrzeć umowę na standardowych warunkach, czy też np. zażądać przedpłaty, płatności z góry albo dodatkowego zabezpieczenia (np. gwarancja bankowa) zob. więcej na ten temat w komentarzu do art. 24 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 6 u.u.i.g., przez udostępnianie informacji gospodarczych rozumie się przekazywanie przez wierzyciela informacji gospodarczych do biura informacji gospodarczej oraz ujawnianie tych informacji przez to biuro. Po drugie, komentowana ustawa określa zasady wymiany danych dotyczących wiarygodności płatniczej z instytucjami dysponującymi takimi danymi, mającymi siedzibę w państwach członkowskich UE, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwach członkowskich EFTA stronach umowy o EOG. Nowa ustawa wprowadza nieznaną poprzedniej regulacji, chociaż od dawna postulowaną, możliwość współpracy pomiędzy polskimi biurami informacji gospodarczej a ich odpowiednikami w innych krajach UE. W tym celu ustawa posługuje się nowym pojęciem wymiany danych gospodarczych, w odróżnieniu od wymiany informacji gospodarczych, ponieważ zagraniczne biura i instytucje nie przetwarzają informacji gospodarczych w rozumieniu ustawy (informacje nie zawierają koniecznych elementów składających się na informację gospodarczą). Przez wymianę danych gospodarczych rozumie się według nowej ustawy 3 Por. R. Patterson, Kompendium terminów bankowych, Warszawa 1999, s